Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., ocho (8) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2013-05655-02 (4495-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Demandada: Myriam Rodríguez de Guevara Temas: Reconocimiento de Pensión Gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por las partes demandante y demandada contra la sentencia proferida el 9 de mayo de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, por 1 Folios 562 a 584. 2 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05655-02 (4495-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP conducto de apoderada, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las siguientes Resoluciones: i) 10635 del 22 de septiembre de 1995, que le reconoció la pensión gracia a la señora Myriam Rodríguez de Guevara; ii) 9175 del 28 de marzo de 2007, que reliquidó dicha prestación; y iii) UGM 19293 del 2 de diciembre de 2011, que ordenó el pago indexado de las diferencias pensionales adeudadas.
Los aludidos actos fueron expedidos por la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal EICE, hoy UGPP. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la UGPP solicitó condenar a la demandada a devolver de manera actualizada los dineros que se le pagaron por concepto de mesadas pensionales. 1.1.2. Hechos Como hechos relevantes, la apoderada de la UGPP señaló: i) El 22 de septiembre de 1995, por Resolución 10635, Cajanal EICE le reconoció la pensión gracia a la demandada, pese a que laboró como educadora adscrita al Ministerio de Educación Nacional en el programa de Planteles Nacionales, nombrada por dicha cartera, mediante la Resolución 855 del 4 de febrero de 1977. ii) La interesada radicó una acción de tutela con el fin de que se reliquidara dicho beneficio.
El Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá, mediante sentencia del 21 de julio de 2005, despachó de manera favorable las pretensiones. iii) El 28 de marzo de 2007, a través de la Resolución 9175, Cajanal EICE dio cumplimiento al fallo de tutela e incrementó la cuantía de la prestación. iv) El 2 de diciembre de 2011, por Resolución UGM 19293, la referida entidad dispuso el pago de las diferencias pensionales adeudadas. 3 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05655-02 (4495-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 6, 121, 122, 128 y 209 de la Constitución Política; 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; 1 y 2 de la Ley 43 de 1975; 15 de la Ley 91 de 1989; y 2 del Decreto 224 de 1972. Al desarrollar el concepto de violación, la apoderada de la UGPP expuso: i) La accionada prestó sus servicios al magisterio oficial durante más de 20 años, pero una parte de ellos obedecieron a un nombramiento efectuado por el Ministerio de Educación Nacional, es decir, que ostentó la condición de docente nacional. ii) La pensión gracia únicamente puede reconocerse a los maestros del orden territorial o nacionalizados; sin embargo, la señora Myriam Rodríguez de Guevara tenía una vinculación nacional; por ende, no acreditaba los requisitos legales para acceder a dicha prestación. iii) La demandada debe regresar los dineros que se le pagaron por el reconocimiento pensional debatido, ya que conocía su carácter de docente nacional y aún así solicitó el beneficio especial en comento, de manera que se encuentra desvirtuada la presunción de buena fe. 1.2.
Contestación de la demanda El apoderado de la accionada se opuso a las pretensiones de la demanda, en estos términos:2 2 Folios 692 a 724. 4 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05655-02 (4495-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP i) Las resoluciones acusadas se limitaron a cumplir un fallo de tutela y, por lo tanto, son actos de ejecución, carecen de control jurisdiccional y están amparadas por la cosa juzgada constitucional. ii) La UGPP debió interponer la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de Ley 797 de 2003, dentro de los 2 años siguientes a la ejecutoria del fallo de tutela que ordenó el pago de la pensión gracia en favor de la señora Myriam Rodríguez de Guevara. iii) Se proponen las siguientes excepciones: 1) inexistencia de causal de nulidad; 2) buena fe; 3) afectación al mínimo vital; 4) cosa juzgada constitucional; 5) el acto demandado es de ejecución; y 5) vulneración al principio de seguridad jurídica; 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante sentencia del 9 de mayo de 2018, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, con sustento en las consideraciones que se resumen, a continuación:3 i) El Ministerio de Educación Nacional, por Resolución 885 del 4 de febrero de 1977, nombró a la accionada como profesora de enseñanza primaria en la Escuela Nacional Piloto de Aplicación de Bogotá D.C. ii) La demandada tuvo la condición de docente del orden nacional, situación que es incompatible con el reconocimiento de la pensión gracia. En consecuencia, se anulan los actos enjuiciados que otorgaron tal prestación a la señora Myriam Rodríguez de Guevara; sin embargo, no se ordenará la devolución de los dineros percibidos por ese concepto, en tanto no se demostró que la ciudadana hubiera actuado de mala fe. 3 Folios 875 a 887. 5 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05655-02 (4495-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP 1.4.
Los recursos de apelación 1.4.1. El apoderado de la demandada interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia con base en los siguientes argumentos:4 i) Conforme al artículo 15 de la Ley 91 de 1989, los docentes nacionales son acreedores de la pensión gracia, ya que esta norma estableció la compatibilidad de dicho beneficio con la pensión ordinaria de jubilación, sin importar si esta última estaba a cargo de la Nación. ii) El anterior entendimiento también es consonante con la forma en que se estructuró el servicio educativo desde la Ley 39 de 1903, en armonía con la posibilidad de sumar tiempos en la inspección y los prestados en escuelas normales o secundaria, pues ello implicaba una vinculación con la Nación. De este modo, se infiere que las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933 modificaron la Ley 114 de 1913 con el fin de que todos los maestros oficiales pudieran ser destinatarios de la pensión gracia. iii) En este caso deben aplicarse los principios de favorabilidad y pro operario con el fin de privilegiar la postura del Consejo de Estado que durante varios años les permitió a los docentes nacionales acceder a referida prestación. iv) A la demandada se le reconoció la pensión gracia antes de la expedición de la sentencia S-699 de 1997; por lo tanto, dicho criterio interpretativo no puede aplicarse de forma retroactiva para desconocer sus derechos laborales, pues ello vulnera las garantías judiciales al debido proceso, libertad, igualdad y confianza legítima.
Además, el aludido proveído resulta restrictivo y carente de respaldo legal. v) La resolución que reliquidó la pensión gracia de la señora Myriam Rodríguez de 4 Folios 898 a 938. 6 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05655-02 (4495-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Guevara es un acto de ejecución y se encuentra amparado por la cosa juzgada constitucional, ya que un juez de tutela concedió de manera definitiva ese derecho. vi) La accionada fue vinculada como docente nacional, pero desde el 10 de julio de 1996 esta relación mutó a distrital por mandato de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001.
En consecuencia, estos tiempos son aptos para mantener la pensión debatida. vii) El a quo no tuvo en cuenta que el fenómeno de la descentralización de la educación condujo a un cambio en la vinculación de los profesores, quienes pasaron a conformar las plantas de personal de los entes territoriales; por tanto, perdieron su carácter de docentes nacionales, situación que también se predica de los planteles educativos y los recursos con los que se financia la nómina. viii) La accionada debe conservar el derecho a la pensión gracia, con la aclaración de que puede modificarse el estatus pensional y el monto de la prestación, con el fin de no computar los tiempos nacionales, sino únicamente los prestados en condición de maestra nacionalizada (11 años y 27 días en el departamento de Boyacá) y distrital (del 10 de julio de 1996 al 20 de enero de 2008 en Bogotá D.C.). 1.4.2.
La apoderada de la UGPP interpuso recurso de apelación adhesiva contra la sentencia de primera instancia con el fin de que se ordene a la accionada reintegrar las sumas que le fueron pagadas por concepto de mesadas pensionales, pues conocía que era una docente nacional y que no era beneficiaria de la pensión gracia; sin embargo, peticionó tal prestación e incluso interpuso una acción de tutela para mejorar la cuantía. De esta manera, se evidencia que la interesada actuó de mala fe y con abuso del derecho, lo cual afectó injustificadamente el patrimonio público y el interés general.5 5 Folios 945 a 946. 7 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05655-02 (4495-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia La UGPP6 y la demandada7 reiteraron los argumentos expuestos en el transcurso del proceso. 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.8 La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. Cuestión previa Previo a establecer el problema jurídico que ocupará la atención de la Sala, es necesario referirse al argumento de la apelante Myriam Rodríguez de Guevara, en tanto manifestó que la resolución que reliquidó la pensión gracia carece de control judicial, por tratarse de un acto de ejecución amparado por la cosa juzgada constitucional, ya que fue expedido en cumplimiento de la sentencia de tutela del 21 de julio de 2005, proferida por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá D.C. Al respecto, el Consejo de Estado ha indicado que los actos administrativos de ejecución solo serán enjuiciables cuando se aparten, modifiquen o den un alcance diferente a lo decidido por la autoridad administrativa o judicial.
Ello es así porque al pronunciarse sobre aspectos no contenidos en estas decisiones se crea, modifica o extingue una situación jurídica particular, aspecto que lo convierte en un acto administrativo susceptible de control ante esta jurisdicción.9 6 Folios 996 a 998 7 Folios 960 a 995. 8 Según constancia secretarial obrante en el folio 999. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 8 de marzo de 2018, radicado 05001-23-33-000- 2014-01713-01 (2831-2015). 8 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05655-02 (4495-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP No obstante, esta Corporación ha explicado que el acto administrativo de ejecución expedido para dar cumplimiento a una sentencia de tutela, eventualmente podría ser acusable, porque dicho mecanismo de amparo tiene una naturaleza diferente a los medios de control de la jurisdicción contenciosa y, por lo tanto, es posible acudir ante el juez natural de la causa, en ejercicio de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.10 Textualmente, se ha sostenido:11 La acción de tutela tiene rasgos propios inspirados en la defensa de los derechos fundamentales de las personas, y sus decisiones de amparo, si bien permean la esfera del juez ordinario, lo hacen de manera excepcional, de modo que distingue el propósito de cada acción o medio de control como el mecanismo idóneo e inequívoco para definir desde el plano de la justicia la existencia de un derecho, como en el sub- lite, donde se discute la legalidad de un acto administrativo, asunto que es privativo de esta jurisdicción en virtud del artículo 238 superior.
Así las cosas, se respeta el principio del juez natural de la controversia de legalidad. Bajo este escenario, se concluye que las Resoluciones 9175 del 28 de marzo de 2007 y UGM 19293 del 2 de diciembre de 2011, que reliquidaron la pensión gracia de la señora Myriam Rodríguez de Guevara, en cumplimiento de una sentencia de tutela, son pasibles de control jurisdiccional.
En igual sentido, es relevante expresar que la cosa juzgada constitucional o la inmutabilidad del fallo de tutela se predica «exclusivamente en lo que respecta al análisis de constitucionalidad sobre la vulneración de los derechos fundamentales»,12 en tanto al juez constitucional no le es dable realizar «un juicio de legalidad sobre manifestaciones administrativas pasibles de verificación judicial»13 pues este, por disposición legal,14 está atribuido a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 10 Ver las siguientes providencias del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsecciones A y B: i) del 25 de octubre de 2011, radicado 11001-03-15-000-2011-01385-00; ii) del 14 de febrero de 2013, radicado 25000-23-25-000-2011-00245- 01 (2634-11); iii) del 19 de febrero de 2015, radicado 05001-23-33-000-2013-00282-01 (2513-2013); y iv) del 27 de mayo de 2021, radicado 05001-23-33-000-2013-00282-02 (5082-2018). 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 9 de febrero de 2017, radicado 050012333000201300343 01. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de octubre de 2021, radicación: 52001 23 33 000 2013 00028 03, número interno: 6395-2019, M.P. William Hernández Gómez. 13 Ibidem. 14 Ley 270 de 1996 y Ley 1437 de 2011. 9 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05655-02 (4495-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP En ese orden, la decisión de tutela no puede constituir un motivo de oposición encaminado a impedir el control de legalidad de las resoluciones acusadas.15 En consecuencia, la Sala continuará con el estudio de fondo de la controversia. 2.2.
El problema jurídico De conformidad con los argumentos expuestos en los recursos de apelación presentados por las partes, el problema jurídico consiste en determinar i) si la señora Myriam Rodríguez de Guevara cumple con los requisitos para conservar la pensión gracia que le fue reconocida por la UGPP mediante los actos acusados; y, en caso de que la respuesta al anterior cuestionamiento sea negativa, ii) si hay lugar a que la mencionada ciudadana devuelva los dineros percibidos con ocasión de dicho reconocimiento pensional. 2.3.
Marco normativo 2.3.1. Generalidades de la pensión gracia El artículo 1 de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».
Por su parte, las Leyes 116 de 192816 y 37 de 193317 consagraron la posibilidad de 15 En similar sentido pueden consultarse las siguientes sentencias proferidas por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A: i) del 27 de octubre de 2022, radicado 47001-23-33-000-2014-00281-02 (0126-18); y ii) del 23 de noviembre de 2023, radicado 25000-23-42-000-2014-02043-01 (1149-2018). 16 Artículo 6.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 17 Artículo 3.
Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 10 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05655-02 (4495-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.18 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».19 Debido a dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».20 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales por la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de 18 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 19 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33-000-2016-00431-01 (5640-2018).
En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 11 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05655-02 (4495-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».
En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».
Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer». 12 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05655-02 (4495-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,21 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».22 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:23 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos 21 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000- 2016-00278-01 (3018-2017). 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000- 2016-00278-01 (3018-2017). 13 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05655-02 (4495-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».24 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia 24 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03-15-000-2019-02219- 01 (AC). 14 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05655-02 (4495-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP del 21 de junio de 2018,25 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:26 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). 26 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 15 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05655-02 (4495-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues «lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».27 2.3.2.
El principio de buena fe en la devolución de prestaciones periódicas De conformidad con el artículo 83 de la Constitución Política, «[l]as actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas». Por su parte, «[l]a jurisprudencia constitucional ha definido el principio de buena fe como aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una ‘persona correcta (vir bonus)’.
Así, la buena fe presupone la existencia de relaciones reciprocas con trascendencia jurídica y se refiere a la confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada».28 En esos términos, el constituyente de 1991 dispuso que el principio de buena fe comportaría un patrón rector de las actuaciones de los particulares y las autoridades públicas.
Adicionalmente, la Carta Política establece que dicho principio se presume en las diligencias que los primeros adelanten ante las segundas; así pues, bajo la idea de esa presunción, quien pretende desvirtuarla debe asumir la carga probatoria que permita demostrar la trasgresión de dicho principio.29 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). 28 Corte Constitucional, sentencia C-1194 del 3 de diciembre de 2008, M.P., Rodrigo Escobar Gil. 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 26 de junio de 2020, expediente 41001-23-33-000- 2012-00237-02 (4076-18). 16 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05655-02 (4495-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP A su vez, el artículo 164 del CPACA, establece que la demanda puede ser presentada en cualquier tiempo, siempre que se dirija contra actos que reconozcan prestaciones periódicas; sin embargo, «no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe».
En ese escenario, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha sostenido que «el principio de la buena fe incorpora una presunción legal, que admite prueba en contrario y por ello, le corresponde a quien lo echa de menos probar que el peticionario actuó de mala fe».30 Entonces, no hay lugar a recuperar las prestaciones periódicas pagadas a los particulares de buena fe, salvo que se pruebe por la entidad estatal que el titular de la prestación incurrió en conductas deshonestas, fraudulentas o dolosas, es decir, que actuó de mala fe con el fin de obtener un beneficio al cual no tenía derecho. 2.4.
Hechos probados ➢ Edad, tiempo de servicios y antecedentes disciplinarios - Conforme al Registro Civil de Nacimiento, la señora Myriam Rodríguez de Guevara nació el 14 de noviembre de 1944.31 - El 12 de abril de 1966, por Decreto 186, el gobernador de Boyacá, en uso de sus atribuciones legales, causó «novedades en el personal docente de Enseñanza Media al servicio del departamento», dentro de las que se destaca el nombramiento de la accionada como «Directora de un grupo de la Escuela Anexa a la Normal Departamental Femenina de Duitama, con retrospectividad al 12 de febrero del corriente año, por creación del cargo».32 30 Ver las siguientes sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsecciones A y B: i) del 17 de noviembre de 2016, radicado 13001-23-33-000-2013-00149-01 (2677-2015); ii) del 29 de junio de 2017, radicado 73001-23-33-000- 2014-00736-03 (4321-2016); y iii) del 27 de agosto de 2020, radicado 76001-23-31-000-2010-01578-01 (3388-14). 31 Folio 42. 32 Folios 794 a 800. 17 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05655-02 (4495-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP - El 29 de marzo de 1977, por Decreto 259, el gobernador de Boyacá aceptó la renuncia presentada por la señora Myriam Rodríguez de Guevara al cargo de «Maestra Consejera de la Anexa al Instituto Integrado Guillermo León Valencia de Duitama, con retroactividad al 11 de marzo de 1977».33 - El 26 de julio de 2017, conforme al requerimiento probatorio efectuado por el a quo, la Secretaría de Educación de Bogotá D.C. remitió el acta de posesión de la demandada, llevada a cabo el 7 de marzo de 1977.
Además, expresó que en cuanto a «la Resolución No. 855 de 1977, una vez revisados los archivos físicos y bases de datos de esta dependencia, no reposa, por lo tanto, no es posible enviársela». A continuación, se expone el acta de posesión en comento: 34 33 Folios 811 a 812. 34 Folios 781 a 782. 18 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05655-02 (4495-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP - El 14 de agosto de 2017, la Secretaría de Educación de Boyacá certificó que la demandada laboró como docente de primaria, con un tipo de vinculación «departamental», entre el 12 de febrero de 1966 y el 10 de marzo de 1977, en virtud 19 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05655-02 (4495-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP del nombramiento realizado por el Decreto 186 del 12 de abril de 1966.
Además, que en ese lapso se efectuaron aportes con destino a la Caja de Previsión Social del departamento.35 - El 14 de agosto de 2017, la Secretaría de Educación de Bogotá D.C. certificó la siguiente información relacionada con la historia laboral de la señora Myriam Rodríguez de Guevara:36 a) TIEMPO DE SERVICIO Y FUNCIONES NOMBRAMIENTO EN PROPIEDAD ✓ Mediante Resolución No. 855 de febrero 04 de 1977, emanada del Ministerio de Educación Nacional, nombrada en propiedad como Profesora de Enseñanza Primaria en la Escuela Nacional Piloto de Aplicación de Bogotá, a partir del 8 de febrero de 1977. ✓ Mediante Resolución No. 3786 de marzo 26 de 1982, se le concede licencia sin remuneración, a partir del 08 de marzo hasta el 15 de abril de 1982. ✓ Mediante Resolución No. 5376 del diciembre 28 de 2007, se retira por renuncia a partir del 21 de enero de 2008, ejerciendo como último cargo el de Docente Grado 14, ubicada en el Colegio IED DIVINO MAESTRO, Jornada Mañana. […] b) TIPO DE VINCULACIÓN EN PROPIEDAD: De orden – Nacional. - Mediante declaraciones extra proceso, algunas ciudadanas manifestaron que la demandada observó buena conducta en el ejercicio de la docencia.37 ➢ Reclamación y reconocimiento de la pensión gracia - El 1 de junio de 1995, la señora Myriam Rodríguez de Guevara peticionó ante Cajanal EICE el reconocimiento de la pensión gracia.38 35 Folios 791 a 792. 36 Folios 784 a 785. 37 Folios 43 y 45. 38 Información extraída de la Resolución 10635 del 22 de septiembre de 1995 (folios 48 a 50). 20 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05655-02 (4495-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP - El 22 de septiembre de 1995, por Resolución 10635, la referida entidad accedió a la anterior petición, teniendo en cuenta que la accionada prestó sus servicios como docente en el departamento de Boyacá y en Bogotá D.C.39 - El 21 de julio de 2005, el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá D.C. profirió sentencia de tutela en la que amparó los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, pensión justa y vida digna de la señora Myriam Rodríguez de Guevara; y, en consecuencia, ordenó la reliquidación de la pensión gracia con inclusión de todos los factores salariales devengados en el año anterior a la consolidación del estatus pensional.40 - El 28 de marzo de 2007, por Resolución 9175, Cajanal EICE, en cumplimiento del fallo de tutela previamente mencionado, incrementó la cuantía de la pensión percibida por la interesada.41 - El 2 de diciembre de 2011, mediante Resolución UGM 19293, la aludida entidad modificó la Resolución 9175 del 28 de marzo de 2007, en el sentido de indicar que las diferencias pensionales adeudadas debían pagarse de manera indexada.42 2.5.
El caso concreto. Análisis de la Sala En este acápite se resolverán los motivos de inconformidad expuestos por las partes frente a la decisión de primera instancia y que, en síntesis, versan sobre dos aspectos relevantes, a saber: i) si la señora Myriam Rodríguez de Guevara cumple con los requisitos para conservar la pensión gracia que le fue reconocida por la UGPP mediante los actos acusados; y, en caso negativo, ii) si hay lugar a que la mencionada ciudadana devuelva los dineros percibidos con ocasión de dicho reconocimiento pensional. 39 Folios 48 a 50. 40 Folios 82 a 181. 41 Folios 362 a 368. 42 Folios 476 a 479. 21 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05655-02 (4495-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP 2.5.1.
Del reconocimiento pensional Para efectos metodológicos, el tiempo de servicio prestado por la demandada en la docencia oficial se estudiará en dos momentos relevantes, pues a cada uno le corresponden análisis normativos y probatorios independientes, conforme se explicará, a continuación. 2.5.1.1. Primer período. Del 12 de febrero de 1966 y el 10 de marzo de 1977 De acuerdo con la certificación laboral expedida por la Secretaría de Educación de Boyacá, en este lapso la señora Myriam Rodríguez de Guevara prestó sus servicios como docente de primaria, con un tipo de vinculación «departamental», en virtud de la nominación efectuada por el gobernador, mediante el Decreto 186 del 12 de abril de 1966.
Dicho acto de nombramiento fue suscrito exclusivamente por el gobernador y la secretaria de Educación de Boyacá, sin que se observe intervención alguna de un delegado del Ministerio de Educación Nacional, como tampoco se hizo referencia a una autorización por parte de la nación para hacer la designación, ni que la plaza a ocupar fuera nacional.
Bajo este escenario, conforme lo certificó la dependencia competente, dicha vinculación debe entenderse como territorial, ya que el nombramiento provino de una autoridad departamental e inclusive los aportes al sistema de pensiones se giraron con destino a la Caja de Previsión Social del departamento. También es relevante resaltar que el artículo 3 de la Ley 39 de 1903 dispuso que la instrucción primaria estaría a cargo y bajo la inmediata dirección y protección de los departamentos.
A su vez, el Decreto 491 de 1904, reglamentario de la referida ley, 22 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05655-02 (4495-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP determinó que estarían a cargo de los departamentos y municipios «los gastos que ocasione la instrucción primaria».43 De acuerdo con este marco normativo, el nombramiento que efectuó el gobernador de Boyacá, atendió a las atribuciones que con antelación le había otorgado el legislador.
Así las cosas, este primer período resulta computable para determinar el derecho a la pensión gracia debatida, el cual corresponde a 11 años y 27 días; sin embargo, no sería suficiente para mantener el reconocimiento prestacional, por lo que deberá revisarse la vinculación restante. 2.5.1.2. Segundo período. Del 8 de febrero de 1977 al 21 de enero de 2008 En este segundo lapso la señora Myriam Rodríguez de Guevara laboró como profesora en la Escuela Nacional Piloto de Aplicación y en el Colegio IED Divino Maestro de Bogotá D.C., en razón al nombramiento efectuado por el Ministerio de Educación Nacional, mediante la Resolución 855 del 4 de febrero de 1977.
La demandada sostiene que inicialmente tuvo la condición de educadora del orden nacional, pero que retomó el carácter de docente distrital, teniendo en cuenta que Bogotá D.C. asumió la administración del personal docente y porque sus salarios fueron pagados con recursos del situado fiscal y del sistema general de participaciones que pertenecen a dicho ente territorial.
Además, la pensión gracia debe beneficiar también a los docentes nacionales. Sin embargo, la Sala se aparta de la argumentación propuesta por la accionada, ya que esta corporación ha expresado reiteradamente que la prestación en comento únicamente puede reconocerse a docentes territoriales o nacionalizados. En efecto, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 del 29 de agosto 43 Artículo 27. 23 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05655-02 (4495-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP de 1997, analizó el alcance de las Leyes 37 de 1933 y 91 de 1989 y arribó a las siguientes conclusiones: Y la Ley 37 de 1933 (inc. 2º.art.3º.) lo que hizo simplemente fue extender la pensión aludida, sin cambio alguno de requisitos, a los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria.
No es de recibo el argumento que en ocasiones se ha expuesto para sostener que con motivo de la expedición de esta norma, pueda reconocerse la pensión gracia a todos los que prestan sus servicios a la Nación, por ser los maestros a que ella se refiere docentes de carácter nacional. Dos son las razones fundamentales que conducen al rechazo de tal aseveración, así: I. Como se dijo, la Ley 37 de 1933, examinada en relación con la Ley 116 de 1928 y la 114 de 1913, no introdujo modificación alguna a las exigencias establecidas en estos ordenamientos normativos.
II. No es acertada la afirmación de que los establecimientos oficiales de educación secundaria fuesen nacionales en su totalidad en 1933. Tanto, que fue con la Ley 43 de 1975 que se inició el proceso de nacionalización tanto de la educación primaria como de la secundaria. Por eso en su encabezamiento se lee: “por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías; se redistribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones”.
Y en su artículo primero se prescribe hacia el futuro: “La educación primaria y secundaria serán un servicio público de cargo de la nación”. […] La disposición transcrita [artículo 15, No. 2, literal A, de la Ley 91 de 1989] se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 […].
De acuerdo con el anterior lineamiento interpretativo, no es posible reconocer la pensión gracia a docentes nacionales, pues este beneficio ampara exclusivamente a quienes ocuparon plazas territoriales o nacionalizadas debido a la finalidad que tuvo el legislador de compensar los salarios de dichos servidores respecto de sus homólogos que tenían mejores remuneraciones por estar a cargo de la Nación. Por su parte, la apelante sostuvo que los principios de favorabilidad y pro operario impiden que en su caso se aplique la Sentencia S-699 de 1997, puesto que fue proferida con posterioridad al acto que reconoció la pensión; sin embargo, esta 24 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05655-02 (4495-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Subsección en reiteradas oportunidades ha explicado que los cambios jurisprudenciales pueden aplicarse al momento de fallar cada caso concreto.44 En efecto, el juez de lo contencioso administrativo tiene el deber de velar por la aplicación uniforme del derecho, lo que supone que, ante supuestos fácticos y jurídicos similares, los asociados puedan recibir el mismo trato.
En salvaguarda de esta garantía resulta necesario que se apliquen de manera clara y pacífica los precedentes jurisprudenciales emitidos por el Consejo de Estado como órgano de cierre de la jurisdicción. De allí que se predique la fuerza vinculante de las providencias, máxime en un caso como el presente en que la sentencia fue suscrita por la Sala Plena de la Corporación y estableció criterios de coherencia en la práctica judicial.
Además, al margen de las directrices jurisprudenciales que puedan aducirse, esta Sala ha explicado que «es con fundamento en la norma antes citada [numeral 3.º del artículo 4.º de la Ley 114 de 1913] que la pensión gracia no puede reconocerse a favor de los docentes nacionales, como quiera que es indispensable que el docente no esté pensionado y que no reciba retribución alguna por parte de la Nación».45 Entonces, la limitante fue impuesta directamente por el legislador y no por la jurisprudencia. En este caso está demostrado que, por Decreto 259 del 29 de marzo de 1977, el gobernador de Boyacá aceptó la renuncia presentada por la señora Myriam Rodríguez de Guevara como maestra consejera de la Anexa al Instituto Integrado Guillermo León Valencia de Duitama.
Además, fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional, mediante la Resolución 855 del 4 de febrero de 1977, para 44 Ver las siguientes sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A: i) del 18 de noviembre de 2021, radicado 05001-23-33-000-2016-02626-01 (3138-2020); y ii) del 24 de junio de 2021, radicado 25000-23-42-000-2017- 04492-01 (5833-2019). 45 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, radicado 13001-23-33-000-2013- 00022-01 (1291-14). 25 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05655-02 (4495-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP desempeñarse como profesora en la Escuela Nacional Piloto de Aplicación de Bogotá D.C. Asimismo, la Secretaría de Educación de Bogotá D.C. ha certificado que desde el nombramiento efectuado por la Resolución 855 de 1977, la interesada se siguió desempeñando como docente nacional hasta la fecha en que fue desvinculada del servicio oficial.
Lo anterior significa que la demandada perdió la condición de docente territorial que ostentó cuando prestó sus servicios al departamento de Boyacá, pues renunció a esa relación legal y reglamentaria y entabló una nueva con el Ministerio de Educación Nacional. En este orden de ideas, la accionada culminó su relación laboral como profesora territorial e inició otra como docente de la Nación, por cuanto el artículo 1 de la Ley 91 de 1989 dispone que se entiende por personal nacional aquellos «docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional», conforme ocurrió en este caso con el nombramiento realizado por la Resolución 855 del 4 de febrero de 1977.
Bajo este contexto, a partir de la aludida designación, la señora Rodríguez de Guevara adquirió el carácter de docente nacional y, como siguió laborando en virtud de aquella, su vínculo no mutó a territorial como se alegó en el recurso de apelación. En consecuencia, no acreditó los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia. Aunado a lo anterior, es oportuno destacar que el país presentó un proceso de descentralización de la educación que involucró el traslado del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación, primero a los entes departamentales, como lo determinó la Ley 60 de 1993 y después a los municipales, 26 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05655-02 (4495-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP conforme a lo dispuesto en la Ley 715 de 200146 y, en ese sentido, resulta posible sostener que luego de la expedición de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 la administración tanto del personal docente como del servicio educativo quedó radicada en cabeza de los entes territoriales certificados en educación; sin embargo, tales condiciones no generaron un cambio en la naturaleza de la vinculación inicial de los educadores que habían sido nombrados con anterioridad a dicho proceso, particularmente para aquellos que continuaron su relación legal y reglamentaria sin interrupción como sucede en el caso de la accionada. 47 Resulta pertinente indicar que la Ley 60 de 199348 estableció que dentro del proceso de descentralización, y previo el cumplimiento de determinados requisitos, las entidades territoriales podrían administrar el servicio de educación con cargo al Situado Fiscal,49 y para ello esos recursos eran cedidos a las entidades territoriales con destinación específica.
En ese orden, se distribuyeron las competencias educativas entre la Nación y los entes territoriales, de manera que a los departamentos se les atribuyó la dirección y administración directa y juntamente con los municipios de los servicios de educación y los docentes dejaron de ser nacionales y nacionalizados, para denominarse del departamental, distrital o municipal, según el caso.
Así, el artículo 6 de la mencionada ley dispuso: El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin 46 Sección Segunda, sentencias del 22 de julio de 2014, radicado 66001233300020120012701, del 21 de junio de 2016, radicado 2014-00136; del 10 de mayo de 2018, radicado 73001233300020140018501;
Sala de Consulta y del Servicio Civil, Concepto del 14 de diciembre de 2016, radicado 110010306000020160010900. 47 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de septiembre de 2023, radicado 73001-23-33-000- 2019-00120-01 (1887-2022). 48 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones." 49 Artículo 9.
Naturaleza del situado fiscal.<Ley derogada por el artículo 113 de la Ley 715 de 2001> El situado fiscal, establecido en el artículo 356, de la Constitución Política, es el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atención de los servicios públicos de educación y salud de la población y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 49, 67 y 365 de la Constitución Política.
El Situado fiscal será administrado bajo responsabilidad de los departamentos y distritos de conformidad con la Constitución Política. 27 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05655-02 (4495-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otras clases de remuneraciones. […].
A su vez, la Ley 91 de 1989 en su artículo 1 indicó que el personal nacional son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional, a diferencia de los nacionalizados y territoriales, que son los vinculados por nombramiento de entidad territorial. Por su parte, en los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001, se reiteró que «los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad».
Luego, al amparo de la descentralización de la educación, no puede soslayarse dicha regulación y mucho menos dejar de lado que las características de la vinculación laboral con la administración se adquieren al momento en que se profiere el acto de nombramiento y en este se establecen las condiciones jurídicas del cargo a desempeñar y las repercusiones a las cuales queda sometido el servidor.50 Bajo esa línea, las condiciones de la vinculación de la demandada no se modificaron, comoquiera que fue nombrada como docente nacional y esta designación se mantuvo incólume al no existir ruptura del vínculo laboral.51 En consecuencia, dado el carácter nacional que tuvo el nombramiento de la señora Myriam Rodríguez de Guevara, el segundo lapso, comprendido entre el 8 de febrero de 1977 al 21 de enero de 2008, no resulta válido para reconocer la pensión gracia 50 Al respecto, las sentencias proferidas por la Sección Segunda, Subsección B del 5 de agosto de 2010, radicación 2079- 2009, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; del 29 de marzo de 2012, radicación 1146-2010 C.P. Gerardo Arenas Monsalve y del 16 de junio de 2015, radicación 68001233100020040276201. 51 En el mismo sentido esta Sala se ha pronunciado recientemente en sentencias del 23 de marzo de 2023, radicación 17001 23 33 000 2015 00695 01 (4210–2017) y del 30 de marzo de 2023, radicación 66001 23 33 000 2016 00084 01 (1985–2018). 28 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05655-02 (4495-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP y, por lo tanto, debe confirmarse la decisión del a quo en tanto anuló las resoluciones que reconocieron dicha prestación. 2.5.2.
Devolución de las sumas pagadas a título de mesadas pensionales La UGPP apeló la sentencia de primera instancia con el fin de que se ordene a la accionada la devolución de las sumas percibidas por concepto de pensión gracia. Conforme se explicó con antelación, al tenor del artículo 83 de la Constitución Política, las actuaciones de los particulares y de las entidades públicas, deben ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presume en todas las actuaciones que aquellos adelanten ante estas.
A su vez, los artículos 132 del CCA y 164 del CPACA establecen que los actos reconocedores de prestaciones periódicas pueden demandarse en cualquier tiempo, pero no habrá lugar a recuperar las sumas pagadas a particulares de buena fe. Este marco normativo impone a la entidad demandante la carga de probar los actos fraudulentos del beneficiario para obtener el reconocimiento de un derecho que no le corresponde.
En tal sentido, esta Subsección precisó:52 Acorde con el estudio efectuado en apartes anteriores, para que proceda el reintegro de prestaciones periódicas pagadas a los particulares de buena fe, se debe probar por parte de la administración que el demandado incurrió en conductas deshonestas, fraudulentas, dolosas, motivo por el cual, y, en atención al recurso de alzada, encuentra la Subsección que no se demostró que la señora González de Álvarez hubiese incurrido en estas, es decir, que obrase de mala fe.
En efecto, en el sub examine no se acreditó que la libelista haya llevado a cabo comportamientos que comprometieran la lealtad, rectitud y honestidad, o alguna situación demostrativa del quebrantamiento al principio constitucional de buena fe. En ese orden de ideas, la Sala reitera que teniendo la carga probatoria la entidad demandante para desvirtuar la presunción de buena fe del pensionado, ésta no demostró que la señora González de Álvarez actuó de mala fe al solicitar el reconocimiento de la pensión gracia por la extinta Cajanal EICE de acuerdo con lo dispuesto en la Resolución 16210 del 10 de abril de 2006. 52 Consejo de Estado, Sala de lo contencioso-administrativo, Subsección A, sentencia del 8 de julio de 2021, radicado: 70001-23-33-000-2015-00433-01. 29 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05655-02 (4495-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Bajo el anterior lineamiento, esta corporación ha negado la solicitud de devolución de mesadas pensionales, por cuanto «no basta que la entidad exponga la falta de legalidad del reconocimiento pensional, sino que resulta necesario que aporte todo el material probatorio tendiente a demostrar que la conducta de la demandada se apartó del postulado de buena fe, en atención a que este mandato constitucional está estrechamente ligado a los derechos al buen nombre y la dignidad humana, lo cual se echa de menos dentro del expediente, contrario sensu, se colige que el causante, al presentar las peticiones tendientes a obtener el reconocimiento de la pensión gracia y la acción de tutela, actuó con la convicción de que le asistía el derecho a ello».53 Conforme a lo expuesto, le correspondía a la entidad accionante demostrar que la señora Myriam Rodríguez de Guevara, con maniobras y actos fraudulentos, indujo en error a la administración con el propósito de obtener el reconocimiento de la pensión gracia. Sin embargo, revisado el expediente, la Sala no observa prueba que permita evidenciar que esta hubiese omitido o manipulado información respecto de los tiempos de servicios prestados.
Por lo tanto, en este aspecto, el recurso de apelación interpuesto por la UGPP no se encuentra llamado a prosperar. 2.5. De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».
Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer 53 Ver las las siguientes sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda, subsección B: i) del 8 de febrero de 2018, radicado 52001-23-33-000-2012-00067-01 (3507-15); ii) del 4 de julio de 2019, radicado 52001-23-31-000-2012-00199-02 (5208-16); iii) del 4 de julio de 2019, radicado 52001-23-31-000-2012-00233-02 (5188-2016); iv) del 6 de febrero de 2020, radicado 52001-23-31-000-2012-00197-02(3955-16); v) del 21 de mayo de 2020, radicado 47001-23-33-000-2013-00383- 01 (2499-2017); y vi) del 1 de julio de 2022, radicado 52001-23-33-000-2013-00010-02 (2756-2020). 30 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05655-02 (4495-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,54 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.
Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.
En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 3. Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo se ajustó a las directrices interpretativas que regían la situación particular de la demandada. 54 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 31 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05655-02 (4495-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 9 de mayo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, parcialmente a las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP contra la señora Myriam Rodríguez de Guevara.
Segundo. Sin condena en costas en segunda instancia. Tercero. En firme esta sentencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. cgg