CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por el accionante contra la providencia de 23 de julio de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, que resolvió: «PRIMERO: DECLARAR la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por el señor Gerardo Herrera, por configurarse la cosa juzgada.» ANTECEDENTES Pretensiones El 15 de julio de 2025, Gerardo Herrera interpuso acción de tutela contra el Juzgado Segundo Promiscuo de Málaga, el Juzgado Segundo Administrativo de Bucaramanga y la Procuradora Judicial 100 adscrita al mencionado juzgado, por estimar vulnerado el derecho fundamental al debido proceso.
En consecuencia, formuló la siguiente pretensión: «se ordene al juez administrativo tutelado devolver inmeditamente m accion popular ante el juez civil cto se ordene la intervención en derecho a mi favor del procurador delegado en acciones populares ante el despacho tutelado, y asi cumpla su función deber, pues no soy abogado.». (se transcribe con errores) Hechos De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: El señor Gerardo Herrera promovió una acción popular por la presunta vulneración del literal m) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, porque no había un baño público accesible para personas en silla de ruedas en el cementerio del municipio de Concepción (Santander).
El conocimiento del asunto le proceso correspondió al Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito Judicial de Málaga, con el radicado 68432-31-89-002-2025-00036-00. El 7 de mayo de 2025, el Juzgado declaró la falta de jurisdicción, con fundamento en que la presunta vulneración de los derechos colectivos se dirigió en contra del cementerio, administrado por el municipio de Concepción. En consecuencia, ordenó la remisión del expediente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Por reparto, el asunto le correspondió al Juzgado Segundo Administrativo de Bucaramanga, expediente al que le correspondió el radicado 68001-3333-002-2025-00091-00, que, el 15 de mayo de 2025, inadmitió la demanda debido a que no se acreditó el cumplimiento del requisito de procedibilidad previsto en los artículos 161.4 y 144 del CPACA, esto es, requerir a la autoridad o al particular para que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado.
El 18 de junio de 2025, el Juzgado rechazó la demanda porque no fue subsanado el mencionado requisito dentro del término concedido. Argumentos de la acción de tutela Sostuvo que la competencia para conocer de la acción popular recaía en el Juez Civil del Circuito de Málaga, pues esta no se dirigió contra una entidad pública. No obstante, el proceso fue remitido indebidamente a la jurisdicción administrativa.
Adicionalmente, reprochó que la Procuradora 100 Judicial, adscrita al Juzgado Segundo Administrativo de Bucaramanga, omitiera pronunciarse en defensa de sus intereses. Trámite previo El 15 de julio de 2025, el Tribunal Administrativo de Santander admitió la acción de tutela y ordenó notificar al Juzgado Segundo Administrativo de Bucaramanga; a la procuradora judicial 100 adscrita al mencionado juzgado y al Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de Málaga.
Oposiciones El Juzgado Segundo Administrativo de Bucaramanga solicitó que se nieguen las pretensiones de amparo y, de forma subsidiaria, que se estudie la temeridad, porque el asunto fue resuelto en una tutela anterior. Al respecto, advirtió que la inconformidad del accionante sobre la competencia ya fue objeto de una acción de tutela anterior identificada con radicado 680012333000-2025-00243-00.
En dicho trámite el Tribunal Administrativo de Santander profirió sentencia de primera instancia el 3 de junio de 2025, que negó las pretensiones de amparo, porque la remisión del caso a la jurisdicción administrativa no fue arbitraria, sino que se fundamentó correctamente en la norma aplicable. El Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de Málaga solicitó desestimar cualquier pretensión dirigida en su contra.
Además, indicó que la interposición de «sendas acciones de tutela» por parte del señor Herrera, ante su inconformidad con las decisiones adoptadas, podría configurar una actuación temeraria. Expuso un recuento del trámite y de las actuaciones surtidas dentro de la acción popular promovida por el señor Herrera, y señaló que remitió el asunto a los juzgados administrativos de Bucaramanga al advertir que el cementerio es de propiedad del municipio de Concepción. Precisó que el 9 de mayo de 2025 el señor Herrera interpuso recurso contra la providencia que dispuso la remisión del caso; no obstante, se abstuvo de darle trámite por tratarse de una decisión que no es objeto de apelación. En su lugar, ordenó remitir los memoriales presentados por el accionante al Juzgado Segundo Administrativo de Bucaramanga para lo de su competencia. Así mismo, informó que, respecto de los mismos hechos objeto de la acción popular, el señor Herrera había promovido previamente tres acciones de tutela, a saber: 680012333000-2025-00244-00: el 3 de junio de 2025, el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la tutela promovida contra el Juzgado Administrativo de Bucaramanga y el Juzgado Promiscuo de Málaga. 682074089001-2025-00098-00: el 3 de junio de 2025, el Tribunal Administrativo de Santander también negó esta acción de tutela. 68001-22-13-000202500295: el 13 de junio de 2025, la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior de Bucaramanga declaró improcedente la acción. La Procuradora Judicial 100 adscrita al Juzgado Segundo Administrativo de Bucaramanga guardó silencio.
Sentencia de primera instancia El 23 de julio de 2025, el Tribunal Administrativo de Santander profirió sentencia de primera instancia en la que declaró improcedente la acción de tutela porque se configuró el fenómeno de la cosa juzgada. Encontró que se configura la cosa juzgada porque la tutela tiene identidad de partes, de causa y de objeto con las acciones de tutela identificadas con radicados: 2025-295; 2025-243 y 2025-244-00.
No obstante, consideró que el señor Herrera no actuó de manera temeraria, con dolo o mala fe, pues el accionante es una persona que actúa en nombre propio y sin asesoría legal que le advirtiera sobre la prohibición de presentar múltiples tutelas por el mismo asunto. Finalmente, señaló directamente al accionante que la ley prohíbe repetir acciones sobre los mismos hechos y que de continuar haciéndolo congestiona el sistema judicial y podría ser considerado un abuso de su derecho.
Impugnación La parte accionante impugnó sin señalar los argumentos de su disenso. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Problema jurídico Si bien el accionante impugnó la sentencia de primera instancia sin exponer los argumentos de su inconformidad, en garantía del derecho fundamental al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, la Sala procederá a estudiar el fondo del asunto con base en los fundamentos fácticos y jurídicos expuestos en el escrito inicial de la tutela.
A la Sala le corresponde determinar si debe confirmar la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela promovida por el señor Gerardo Herrera. La Sala anticipa que confirmará la sentencia impugnada que declaró la improcedencia del amparo, pero por razones distintas, pues se constata la existencia de actuación temeraria, toda vez que el actor ya había promovido al menos tres acciones de tutela anteriores contra las mismas autoridades judiciales, por los mismos hechos y con idénticas pretensiones.
(i) De la actuación temeraria El artículo 38 del Decreto 2591 de 1991 establece que la actuación es temeraria cuando, sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales. También señala que, en ese caso, todas las solicitudes se rechazarán o decidirán desfavorablemente.
Es decir, en el trámite de una acción de tutela, la actuación temeraria se concreta en la indebida utilización de este mecanismo de protección. Hay temeridad cuando existe (i) identidad fáctica en relación con otra acción de tutela; (ii) identidad de demandante, en cuanto la otra acción de tutela se presenta por la misma persona o su representante;
(iii) identidad del sujeto demandado, y (iv) falta de justificación para interponer la nueva acción. Así lo establece la jurisprudencia de la Corte Constitucional, que a la letra dice: La identidad de partes, es decir, que ambas acciones de tutela se dirijan contra el mismo demandado y, a su vez, sean propuestas por el mismo sujeto en su condición de persona natural, ya sea obrando a nombre propio o a través de apoderado judicial, o por la misma persona jurídica a través de cualquiera de sus representantes legales;
La identidad de causa petendi, o lo que es lo mismo, que el ejercicio simultáneo o sucesivo de la acción se fundamente en unos mismos hechos que le sirvan de causa; La identidad de objeto, esto es, que las demandas busquen la satisfacción de una misma pretensión tutelar o el amparo de un mismo derecho fundamental; Por último, y como se dijo anteriormente, a pesar de concurrir en un caso en concreto los tres primeros elementos que conducirían a rechazar la solicitud de tutela, el juez constitucional tiene la obligación a través del desarrollo de un incidente dentro del mismo proceso tutelar, de excluir la existencia de un argumento válido que permita convalidar la duplicidad en el ejercicio del derecho de acción La figura de la temeridad censura la intención fraudulenta de la persona que ejerce injustificadamente la misma tutela ante varios jueces.
El fundamento de la norma que sanciona la temeridad se encuentra en los artículos 83 y 95 de la Constitución Política, que, por una parte, obligan a los particulares y a las autoridades públicas a actuar con base en el principio de buena fe, y, por otra, imponen el deber de «respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios y colaborar en el buen funcionamiento de la administración de la justicia».
En el mismo sentido, la Corporación se refirió a aquellos eventos en los que, a pesar de que se cumpla con los requisitos señalados, no hay lugar a declarar la existencia de la temeridad, cuando: «i) en las condiciones del actor que lo coloca en estado de ignorancia o de especial vulnerabilidad o indefensión en que actúa por miedo insuperable o la necesidad extrema de defender sus derechos, ii) en el asesoramiento equivocado de los profesionales del derecho, iii) en nuevos eventos que aparecen con posterioridad a la acción o que se omitieron en el trámite de la misma u otra situación que no se hubiere tomado como fundamento para decidir la tutela anterior que involucre la necesidad de protección de los derechos, y iv) en la presentación de una nueva acción ante la existencia de una sentencia de unificación de la Corte Constitucional, [cuando el actor] en sus actuaciones siempre puso de presente a los jueces de tutela la previa existencia de una demanda de igual naturaleza.» De lo anterior, se observa que la actuación temeraria se predica en los eventos en que, sin motivo justificado, una misma persona presenta una acción de tutela ante varios despachos judiciales con base en los iguales hechos y para obtener la protección de los mismos derechos.
Caso concreto En el presente asunto, la Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró improcedente el amparo, pero lo hará en atención a que la acción de tutela presentada por el señor Gerardo Herrera configura el fenómeno de temeridad. Lo anterior, porque ya había promovido anteriormente al menos tres tutelas contra las mismas autoridades judiciales, por los mismos hechos y con idénticas pretensiones.
Al realizar la comparación entre la presente solicitud de amparo (2025-00406-00) y las tramitadas bajo los radicados 2025-00244-00; 2025-00243-00 y 2025-00295-00, se constata la concurrencia de los tres requisitos establecidos por la jurisprudencia para que se estructure la cosa juzgada: identidad de partes, de hechos y de pretensiones; así: En efecto: Existe identidad de partes, toda vez que las cuatro acciones de tutela fueron promovidas por el señor Gerardo Herrera en contra del Juzgado Segundo Administrativo de Bucaramanga y el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de Málaga, quienes conforman el núcleo pasivo de la controversia en todos los procesos.
Existe identidad de hechos, pues los fundamentos fácticos en las cuatro tutelas son exactamente los mismos: la remisión de la acción popular por parte del juzgado civil, a pesar de que, en criterio del actor, no se accionó contra una entidad pública. Existe identidad de pretensiones, puesto que en todas las oportunidades el actor solicitó la protección de su derecho fundamental al debido proceso con un único y reiterado fin: que el juzgado civil sea quien conozca de la acción popular.
Se precisa que, si bien en el escrito de tutela se mencionó como accionada a la Procuradora Judicial 100, del análisis integral de los hechos y las pretensiones se concluye que la acción no se dirige materialmente contra dicha entidad. En efecto, la controversia se centra en cuestionar la validez de las providencias judiciales mediante las cuales se remitió por competencia la acción popular y, posteriormente, se decidió sobre su inadmisión y rechazo.
En consecuencia, al verificarse la identidad entre este proceso y los que fueron fallados con anterioridad, se encuentra que la controversia ya fue resuelta por la jurisdicción constitucional, por lo que operó el fenómeno de la temeridad en los términos del artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, lo que impide un nuevo pronunciamiento de fondo.
Adicionalmente, la Sala constata que el accionante no presentó ninguna justificación válida que permitiera considerar excepcionalmente procedente una nueva acción, como lo exige la jurisprudencia constitucional. Adicionalmente, y dado que se ha configurado una actuación temeraria por parte del accionante, la Sala considera imperativo advertir al señor Gerardo Herrera para que, en lo sucesivo, se abstenga de interponer nuevas acciones de tutela que se fundamenten en los mismos hechos y busquen satisfacer las mismas pretensiones que ya han sido objeto de múltiples pronunciamientos por parte de los jueces de tutela, so pena de que se impongan las sanciones a que haya lugar.
Al respecto, es preciso recordar que la acción de tutela es un valioso instrumento para la protección de derechos y garantías constitucionales, del cual debe hacerse un uso adecuado y racional. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia de 23 de julio de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, que declaró improcedente la acción de tutela por configurarse cosa juzgada constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia de 23 de julio de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en esta providencia. 2.
Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase.