CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., 26 de mayo de 2022 Acción: Acción de revisión. Radicación: 11001032500020170047500. No. Interno: 2209-2017. Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
Demandado: Aura Leticia Naranjo de Cardozo. Asunto: Revisión de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Decisión: Se declara infundada la acción de revisión. I. Asunto. 1. La Sala procede a dictar sentencia1 dentro de la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social contra el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Cundinamarca Sección Segunda Subsección C del 17 de febrero de 2011 que revocó la sentencia del Juzgado 27 Administrativo del Circuito de Bogotá de 9 de julio de 2010 que negó las pretensiones de la demanda dentro de la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho instaurada por la señora Aura Leticia Naranjo de Cardozo contra la Caja Nacional de Previsión Social en liquidación y ordenó a la demandada reconocer y pagar a favor de la señora Naranjo de Cardozo la pensión gracia de jubilación en cuantía del 75% del promedio mensual de todos los salarios devengados por la docente durante el año anterior a la causación del derecho, esto es, desde el 10 de junio de 2005 al 10 de junio de 2006 incluyendo sueldo, prima especial, 1/12 parte de la prima de vacaciones y 1/12 parte de la prima de navidad. 1 El proceso ingresó al despacho con nota secretarial de fecha 31 de mayo de 2021, folio 193.
Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020170047500 Interno: 2209-2017 Actor: UGPP. Demandado: Aura Leticia Naranjo de Cardozo 2 De la acción de revisión2. 2. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social al subsanar la demanda3 invocó como causales de revisión4 las contenidas en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y, la causal 7 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, que al tenor literal señalan lo siguiente: «ARTÍCULO 20.
Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. (…) La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso. b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» «ARTÍCULO 250 de la Ley 1437 de 2011.
(…) 7. no tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo de su reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevivir alguna de las causales legales para su pérdida» 3. La UGPP sustentó la causal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, argumentando que procede la revisión de la sentencia de 17 de febrero de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección C, pues la orden judicial se obtuvo con vulneración al debido proceso, al existir falta de legitimación por pasiva respecto de la entidad previsional Cajanal hoy Ugpp, en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la señora Aura Leticia Naranjo de Cardozo, sostuvo que dicha entidad previsional no era la llamada a satisfacer las pretensiones de la demanda, al no ser la destinataria ni depositaria de los fondos recaudadores para el Sistema de Seguridad Social en Salud. 2 Folios 97 al 112 del expediente. 3 Auto de inadmisión de la acción de revisión Folios 116 a 118 del expediente. 4 Folios 123 a 134 del expediente.
Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020170047500 Interno: 2209-2017 Actor: UGPP. Demandado: Aura Leticia Naranjo de Cardozo 3 4. En cuanto a la causal 7 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, sostuvo que el tipo de vinculación de la señora Aura Leticia Naranjo de Cardozo fue del orden nacional y al darse cumplimiento del fallo reprochado comportaría una erogación de recursos públicos sin la correspondiente justificación legal y un abuso del derecho.
Agrega que revisado el cuaderno de antecedentes administrativos de la mencionada señora Naranjo de Cardozo, se evidencia que no cumplía con los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento de una pensión gracia, ya que laboró al servicio de la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., desde el 30 de abril de 1991 hasta el 30 de marzo de 2007 con tipo de vinculación nacional.
Respuesta a la acción de revisión. 5. Luego de admitida la demanda5, La señora Aura Leticia Naranjo de Cardozo fue debidamente notificada el 12 de junio de 20196 y, a través de apoderado se opuso a todas y cada una de las pretensiones7, manifestando que la acción de revisión no hace posible reabrir el debate probatorio de las instancias, agrega que no existió ningún fundamento fáctico o jurídico para afirmar que el nombramiento de la señora Aura Leticia Naranjo de Cardozo era de carácter nacional, como se evidencia en la Resolución 202 del 8 de febrero de 1993, acto de vinculación de la mencionada señora en el Distrito Capital de Bogotá, en el cual se observa claramente que los cargos dispuestos fueron creados y financiados con recursos del distrito, entidad de orden territorial.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA. De la competencia. 6. La presente acción de revisión que ocupa la atención de la Sala fue interpuesta en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, motivo por el cual, esta Corporación es competente para conocer de ella en aplicación de lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 249 ibídem8 en 5 Folios 136 a 139 del expediente 6 Notificación folio 244 del expediente 7 Ver folios 148 a 157 del expediente 8 «Artículo 249.
Competencia. (…) Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020170047500 Interno: 2209-2017 Actor: UGPP. Demandado: Aura Leticia Naranjo de Cardozo 4 concordancia con lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, modificado por el artículo 1 del Acuerdo 55 de 20039 y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 201910. Problema jurídico. 7.
Corresponde a la Sala establecer si: i) en el caso bajo estudio se dio la causal invocada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, (vulneración al debido proceso), por falta de legitimación por pasiva en cuanto en el medio de control nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por Aura Leticia Naranjo de Cardozo contra la Caja Nacional de Previsión Social en liquidación – hoy UGPP, no era la entidad a satisfacer las prestaciones de la demanda, por no ser destinataria de los fondos que se recaudan para Seguridad Social en Salud?, y ii) si en el presente caso, se configura la causal séptima de revisión prevista por el artículo 250 del CPACA, es decir, no tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida.
Del reconocimiento de la prestación con violación del debido proceso 8. El derecho al debido proceso ha sido entendido por el máximo tribunal de lo constitucional como11: De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.
De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). 9 «Artículo 1. Distribución de negocios entre las secciones. El artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999, por el cual se expidió el reglamento del Consejo de Estado, quedará así: Artículo 13.- Distribución de los negocios entre las secciones.
Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Sección Segunda: (…) 3-. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección». 10 <ARTÍCULO 13.- DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES.
Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) 3. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección.>> 11 Corte Constitucional, sentencia C-341 de 2014.
Reiterado en la sentencia de la Sala Plana de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 27 de febrero de 2018, exp. núm. 11001-03-15-000-2017-00558-00. Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020170047500 Interno: 2209-2017 Actor: UGPP. Demandado: Aura Leticia Naranjo de Cardozo 5 «[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. Hacen parte de las garantías del debido proceso: (i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;
(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) [e]l derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.
De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;
(v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas». 9.
Conforme al criterio jurisprudencial citado, la falta al debido proceso se configura cuando la decisión judicial se aparta de las garantías tales como el derecho al juez natural o funcionario competente; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa; el principio de determinación de las reglas procesales que, igualmente, corresponde al principio de legalidad y el derecho a la publicidad en las actuaciones que se surten en el marco de un proceso12. 10.
La Sala estima que el argumento invocado por el ente previsional UGPP, no tiene vocación de prosperidad, toda vez que de conformidad con lo previsto en el inciso 2 del artículo 149 del Código Contencioso Administrativo en los procesos contencioso administrativos la representación de la Nación está a cargo del «Ministro, Director de Departamento Administrativo, Superintendente, Registrador Nacional del Estado Civil, Fiscal General, Procurador o Contralor o por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho. 12 Corte Constitucional, sentencias SU-1184 de 2001, T-061 de 2007 y SU 573 del 27.11.2019, M.P. Carlos Bernal Pulido Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020170047500 Interno: 2209-2017 Actor: UGPP.
Demandado: Aura Leticia Naranjo de Cardozo 6 11. Así las cosas, como el acto administrativo que se acusó en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho13 iniciada por la señora Aura Leticia Naranjo de Cardozo fue expedido por el Gerente General de la Caja Nacional de Previsión Social, era esta la autoridad administrativa que estaba llamada a fungir como demandada en el aludido proceso. 12.
Adicionalmente, la competencia para realizar las deducciones de la mesada pensional por concepto de las cotizaciones obligatorias, entre ellas, el aporte destinado al Sistema de Seguridad Social en Salud fue encomendada, en su momento, a la Caja Nacional de Previsión Social, al tenor de lo dispuesto en el artículo 2, numeral 5, del Decreto 65 de 200414. que dispuso: «Artículo 2°.
Funciones generales. La Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, Empresa Industrial y Comercial del Estado, además de las funciones que las disposiciones legales vigentes y los estatutos le hayan asignado, cumplirá las siguientes: (…) 5. Coordinar y celebrar conforme a la ley, los contratos y convenios con las instituciones de seguridad social, nacionales o extranjeras para el intercambio recíproco de servicios, experiencias y para el desarrollo del sistema de seguridad social». 13.
Así las cosas, la Sala no vislumbra la vulneración al debido proceso que se invoca, pues la Caja Nacional de Previsión Social no carecía de legitimación en la causa para actuar como parte demandada en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho a la que se ha hecho alusión y, por ende, se declarará infundado el recurso en torno a la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Del estudio de viabilidad de la causal N° 7 del artículo 250 del CPACA 14. Este aspecto ha sido anteriormente estudiado por esta corporación15, en donde se señaló que antes de determinar si el recurso fue oportuno en relación con la causal contenida en el numeral 7° del artículo 250 del CPACA, debe 13 Resolución No. 47466 de octubre de 2007 y Resolución No.29552 de 2 de julio de 2008. 14 por el cual se modifica la estructura de la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, Empresa Industrial y Comercial del Estado. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo Sala Cuarta Especial de Decisión, consejera ponente Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, sentencia de primero de agosto de 2017 radicación 11001031500020160344100.
Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020170047500 Interno: 2209-2017 Actor: UGPP. Demandado: Aura Leticia Naranjo de Cardozo 7 examinarse cuándo procede, al respecto la norma señala: «No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida». 15.
Para el entendimiento que ha de darse a esta causal debe examinarse: i) que la sentencia que se acusa, declaró el reconocimiento de una pensión, ii) excluye decisiones cuando el objeto de análisis en el proceso ordinario recayó en cuestiones diferentes al reconocimiento del derecho, tales como reliquidaciones, factores dejados de incluir u otros aspectos que conciernen con su monto y iii) cuando las razones que se invoquen para explicar la pérdida del derecho se verifique con posterioridad a la expedición de la sentencia, se debe manifestar. 16.
Este aspecto lo analizó esta Corporación1016 en los siguientes términos: «En ese orden, se tiene que los elementos estructurantes de esta causal son: - Que el objeto del recurso sea una sentencia mediante la cual se decrete o reconozca a favor de determinada persona una pensión periódica, de las cuales cabe mencionar las de jubilación, de vejez, de invalidez, de sustitución, y la asignación de retiro de los miembros de la fuerza pública, principalmente.
Lo anterior significa que no son susceptibles de esa causal las sentencias que niegan dicha clase de prestación periódica, como tampoco las que resuelvan sobre aspectos posteriores a su reconocimiento, en particular los concernientes a su reliquidación, factores dejados de incluir y, en general, modificación o discusión de su monto17. - Que la cuestión decidida en dicha sentencia haya sido la “aptitud legal” para acceder al derecho de gozar de esa pensión periódica, siendo tal aptitud la situación jurídica necesaria para que surja la condición o status de pensionado en quien pidió su reconocimiento.
La norma no habla de aptitud física, fisiológica o mental que esgrime el oponente a este recurso, sino de una aptitud de carácter legal, es decir, la que surge del ordenamiento jurídico, se dice en sentencia de 4 de junio de 1991, expediente 3920, Sección Segunda, consejero ponente doctor Joaquín Barreto Ruiz. 19 y no del ámbito funcional en que semánticamente se ubica la mayoría de las acepciones gramaticales del vocablo aptitud». 16 La sentencia fue dictada en vigencia del Código Contencioso Administrativo, cuando esta causal estaba prevista en el numeral 4° del artículo 188 y que contemplaba un término general de 2 años para la interposición del recurso, en el artículo 189 ibídem.
Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 7 de diciembre de 2010. Radicación número: 11001-03- 15-000-2005-00297- 01(REV) Actor: Maria Ofir Jaramillo Buitrago. C.P. DR. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 17 “No puede confundirse la aptitud legal necesaria o titularidad para gozar de una pensión con el derecho a cualquier reajuste de su cuantía, precisamente porque las causales de revisión son excepciones al principio de la cosa juzgada que ampara a las sentencias ejecutoriadas y, por lo mismo, no pueden interpretarse con amplitud para intentar cobijar con ellas cualquier error judicial por ostensible que sea”, se dice en sentencia de 4 de junio de 1991, expediente 3920, Sección Segunda, consejero ponente doctor Joaquín Barreto Ruiz.
Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020170047500 Interno: 2209-2017 Actor: UGPP. Demandado: Aura Leticia Naranjo de Cardozo 8 17. Esta remisión jurisprudencial es pertinente por cuando implica que se identifique la sentencia declaratoria del derecho pensional, por lo que para tal efecto se realizará el estudio del: Caso concreto. 18.
Descendiendo al caso bajo estudio se tiene que en la sentencia del juzgado 27 administrativo del circuito de Bogotá de 9 de julio de 2010 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por la señora Aura Leticia Naranjo de Cardozo, contra La Caja Nacional de Previsión Social en liquidación, se planteó como problema jurídico el siguiente18: «PROBLEMA JURÍDICO.
Establecer si la accionante tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia». 19. Luego del estudio legal y probatorio llegó a la siguiente consideración: «Para el Despacho es claro que los docentes vinculados al Ministerio de Educación Nacional no tienen derecho a la pensión gracia, sino exclusivamente a la ordinaria de jubilación, pues esta es propia de los docentes de entidades territoriales (Municipios, Distritos, Departamentos) a menos que se demuestre haber quedado comprendido dentro del proceso de nacionalización de que trata el artículo 15 de la Ley 91 de 1989». 20.
Con fundamento en la anterior consideración decidió negar las pretensiones de la demanda, decisión que fue apelada por la parte demandante señora Aura Leticia Naranjo de Cardozo. 21. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, Subsección C, profirió sentencia de segunda instancia el 17 de febrero de 201119 en la que planteó como problema jurídico el siguiente: «Establecer si le asiste derecho a Aura Leticia Naranjo de Cardozo a que la Caja Nacional de Previsión Social, reconozca su pensión gracia». 18 Ver copia del fallo a folios 162 a 162 del cuaderno de antecedentes administrativos presentado en medio electrónico 19 Ver folios 198 a 217 del cuaderno de antecedentes administrativos presentado en medio electrónico.
Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020170047500 Interno: 2209-2017 Actor: UGPP. Demandado: Aura Leticia Naranjo de Cardozo 9 22. Seguidamente al abordar el estudio de los requisitos establecidos en la ley consideró: «En consecuencia la Sala arriba al convencimiento que la demandante cumplió a cabalidad con los requisitos normativos para obtener el emolumento reclamado, pues la docente nacionalizada, ha servido al Estado por más de 20 años y tiene más de 50 años de edad, contrario a lo señalado por el a quo». 23.
Con fundamento en el anterior análisis resolvió lo siguiente: «1. Revocar la sentencia proferida el 9 de julio de 2010, por el juzgado 27 Administrativo de Bogotá mediante la cual negó las súplicas de la demanda impetrada por la señora Aura Leticia Naranjo de Cardozo contra la Caja Nacional de Previsión Social y en su lugar 2. Declarar la nulidad de la Resolución No. 47466 de 5 de octubre de 2007 expedida por Gerente General de CAJANAL, por medio de la cual negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación. 3.
Declarar la nulidad de la Resolución No. 29552 de 2 de julio de 2008 expedida por el Gerente General de CAJANAL, por la cual se resolvió el recurso de reposición y confirmó la decisión tomada mediante Resolución No. 47466 de 5 de octubre de 2007. 4. Como consecuencia de la anterior y a título de restablecimiento del derecho ordenar a CAJANAL, reconocer y pagar a favor de la señora Aura Leticia Naranjo de Cardozo una pensión gracia de jubilación con un monto igual a 75% del promedio mensual de todos los salarios legales devengados por la docente durante el año anterior a la causación del derecho, esto es, del 1º de junio de 2005 al 1º de unió de 2006 incluyendo sueldo, prima especial, prima de vacaciones (1/12) y prima de navidad (1/12). 24.
Esta situación nos lleva a la conclusión de que en efecto la cuestión decidida en la sentencia atacada fue la “aptitud legal” de la señora Naranjo de Cardozo para acceder al derecho de gozar de la pensión gracia. 25. Ahora entra la Sala a establecer si en el presente caso se cumplen los presupuestos establecidos en la causal séptima de revisión prevista por el artículo 250 del CPACA, es decir, «no tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida».
Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020170047500 Interno: 2209-2017 Actor: UGPP. Demandado: Aura Leticia Naranjo de Cardozo 10 26. Al respecto se tiene que la UGPP, en el escrito de demanda20 señaló que la señora Aura Leticia Naranjo de Cardozo, nació el 14 de abril de 1945 y que prestó los servicios al Estado así: «i) En el Departamento de Boyacá desde el 01 de marzo de 1965, hasta el 20 de abril de 1983, con tipo de vinculación nacionalizado; ii) En Bogotá D.C. desde el 30 de abril de 1991, hasta el 30 de marzo de 2007 con tipo de vinculación nacional; iii) Que el último cargo desempeñado por la señora Naranjo de Cardozo fue el de docente en Bogotá D.C., con vinculación nacional; iv) Que la mencionada señora adquirió su status jurídico de pensionada el 28 de julio de 2006; v) En consecuencia, dice que la extinta CAJANAL, profirió la Resolución No. 47466 de 05 de octubre de 2007, negándole la pensión gracia, por cuanto no demostró los 20 años de servicio en docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital conforme a lo dispuesto en la Ley 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y mediante Resolución No. 29552 del 2 de julio de 2008, dicha entidad resolvió el recurso de reposición en contra de la Resolución 47466 de 05 de octubre de 2007, confirmando la negación». 27.
Partiendo de los hechos transcritos anteriormente, la UGPP al momento de subsanar la presente demanda de acción de revisión21, sustentó la causal séptima del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, argumentando que la señora Aura Leticia Naranjo de Cardozo no tenía la aptitud legal para acceder al reconocimiento de la pensión gracia ordenada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección C mediante fallo del 17 de febrero de 2011, ya que laboró para la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., desde el 30 de abril de 1991 hasta el 30 de marzo de 2007 con tipo de vinculación nacional, como bien se evidencia del certificado de tiempos de servicio expedido por la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá de fecha 18 de abril de 200722. 28.
La señora Aura Leticia Naranjo de Cardozo, a través de apoderado contestó la demanda de la acción de revisión23 oponiéndose a las pretensiones teniendo en cuenta que mediante la providencia judicial aquí demandada, se estableció que dicha señora cumplió con la totalidad de requisitos exigidos para ser beneficiaria 20 Ver folio 99 del expediente 21 Ver subsanación de la demanda a folios 123 a 134 del expediente 22 En igual sentido se puede evidenciar el historial laboral aportado por la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá en respuesta a requerimiento efectuado por el Consejo de Estado en el aplicativo samai-expediente digital de la siguiente manera: «Dando respuesta a su requerimiento contenido en el oficio No. 4439 EXP.
I 2209-2017 radicado E-2021-80922 de fecha 15-03-2021, respetuosamente le informo que la Secretaría de Educación remitió a su despacho la información solicitada correspondiente a la señora AURA LETICIA NARANJO DE CARDOZO, identificada con cédula de ciudadanía No.27.980.681 mediante oficio S-2020- 197358 de fecha 24 de noviembre de 2020.
Para su conocimiento adjunto: Copia del Oficio S-2020-197358 en un (1) folio Radicado I-2020-80320 en un (1) folio Expediente historia laboral en ciento noventa (190) folios». 23 Ver folios 148 a 157 del expediente Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020170047500 Interno: 2209-2017 Actor: UGPP. Demandado: Aura Leticia Naranjo de Cardozo 11 de la pensión de jubilación gracia y, conforme al material probatorio sostuvo que se desempeñó como docente de tiempo completo nombrada por el Alcalde Mayor de Bogotá D.C. mediante Resolución No. 202 del 8 de febrero de 1993, destacando que en la parte motiva de dicha resolución se estipuló que los cargos allí dispuestos fueron creados y financiados con recursos del Distrito, entidad territorial. 29.
Para verificar la causal de revisión formulada en el presente asunto, es indispensable precisar lo relativo al marco jurídico de la pensión gracia que fue consagrada en el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 a favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.
El artículo 4º señala que para gozar de dicha prestación el interesado debía comprobar que los empleos los desempeñó con honradez y consagración; que carecía de los medios de subsistencia en armonía con la posición social y las costumbres; que no ha recibido ni recibe otra pensión o recompensa de carácter nacional; buena conducta; si era mujer estar soltera o viuda y haber cumplido 50 años o estar en incapacidad por enfermedad u otra causa de ganar lo necesario para su sostenimiento. 30.
Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales y a los Inspectores de Instrucción Pública. También autorizó a los docentes (art. 6) a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, esto es, sumar los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.
Más adelante, con la Ley 37 de 1933 se hizo extensiva a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. 31. Finalmente, la Ley 91 de 1989 en su artículo 15, ordinal 2, literal a), limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales.
Esta disposición fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado24, pronunciamiento en el cual se fijaron algunos 24Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia S-699 de 26 de agosto de 1997, demandante: Wilberto Therán Mogollón. Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020170047500 Interno: 2209-2017 Actor: UGPP.
Demandado: Aura Leticia Naranjo de Cardozo 12 lineamientos sobre la pensión gracia y en el que a propósito del artículo 15 trascrito, puntualizó: «[…] 4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “….con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”; hecho que modificó la ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “…otra pensión o recompensa de carácter nacional”. 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el de colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “…pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No. 2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. […]» 32.
En consecuencia, la Sala Plena en la sentencia S-699 de 1997, explicó ampliamente las razones por las cuales concluyó que la pensión gracia se conservaría en favor de los docentes que se hubiesen visto afectados por el proceso de nacionalización. En ese orden, aunque el artículo 15, ordinal 2, literal a) de la Ley 91 de 1989 utilice solo la palabra «docentes», no puede olvidarse que se refiere a quienes «tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia», esto es, quienes hubiesen laborado en el orden territorial conforme a las normas que le dieron origen a esta prestación. Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020170047500 Interno: 2209-2017 Actor: UGPP.
Demandado: Aura Leticia Naranjo de Cardozo 13 33. En efecto, de acuerdo con las finalidades de la norma, es claro para la jurisprudencia que la citada pensión buscó menguar la desigualdad que existió en su momento entre los docentes vinculados por los entes territoriales y aquellos cuyo nombramiento era nacional, por lo que se concedió ese beneficio a los primeros (que luego fueron incluidos en el proceso de nacionalización de la educación) y no así a los segundos, pese a que prestasen sus servicios en establecimientos ubicados en las entidades territoriales. 34.
En reciente pronunciamiento el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, al resolver un caso sobre el reconocimiento de una pensión gracia, mediante sentencia SUJ-SII-11-2018 expediente 2500-23-42- 000-2013-04683-01 (3508-2014) de 21 de julio de 2018 con ponencia del Magistrado Carmelo Perdomo Cuéter, fijó reglas de unificación en los siguientes términos frente a la prueba de calidad de docente territorial25: «3.5.
Conclusiones preliminares: reglas de unificación. i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados.49 resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación -situado fiscal- como de las entidades territoriales, y 25 Temas: Reconocimiento pensión gracia; situado fiscal y sistema general de participaciones; naturaleza jurídica de los recursos; fondos educativos regionales (FER); docentes nacionales, nacionalizados y territoriales; prueba de calidad de docente territorial.
Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020170047500 Interno: 2209-2017 Actor: UGPP. Demandado: Aura Leticia Naranjo de Cardozo 14 además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal50; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.
En los anteriores términos ha de entenderse rectificada cualquier decisión que en sentido disímil haya adoptado alguna de las salas de subsección en el pretérito». (Negrilla y subrayado de la Sala). 35. En este particular, la UGPP argumentó como único motivo de sustentación de la causal de revisión (numeral 7 del artículo 250 del CPACA), que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, Subsección C, mediante sentencia del 17 de febrero de 2011, ordenó reconocer la pensión gracia a la señora Aura Leticia Naranjo de Cardozo, sin tener en cuenta que «no cumple con los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento de una pensión gracia, ya que laboró para el servicio de la Secretaría de Educación de Bogotá D.C. desde el 30 de abril de 1991 hasta el 30 de marzo de 2007 con tipo de vinculación nacional». 36.
Por esta razón, se revisará si efectivamente para el periodo comprendido entre el 30 de abril de 1991 y el 30 de marzo de 2007, la señora Naranjo de Cardozo, estaba vinculada como docente nacional o de carácter territorial o nacionalizada, Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020170047500 Interno: 2209-2017 Actor: UGPP.
Demandado: Aura Leticia Naranjo de Cardozo 15 conforme a la sentencia de unificación anteriormente transcrita, encontrando que en el Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral de la señora Aura Leticia Naranjo de Cardozo26, se estableció como tipo de vinculación nacional, cargo docente, en propiedad nivel secundaria; no obstante, a folio 74 de los antecedentes contencioso administrativos aportados al expediente en medio electrónico obra la certificación expedida Por el Ministerio de Educación Nacional- Asesora Secretaría General-Unidad Atención al Ciudadano, de 5 de noviembre de 2008, en donde se da respuesta a solicitud elevada por la docente: «Dando respuesta a la solicitud de la referencia le informo que revisada la documentación que reposa en los archivos del Ministerio de Educación Nacional no se ha encontrado registro alguno a nombre de la señora Aura Leticia Naranjo de Cardozo, que indiquen que laboró para el Ministerio de Educación Nacional.
Por ser docente del Distrito, debe solicitar a la Secretaría de Educación de Bogotá» 37. Obra a folio 75 a 78 de los antecedentes administrativos aportados al expediente en medio electrónico copia de la Resolución No. 202 del 01 de febrero de 1993, a través de la cual el Alcalde Mayor de Bogotá D.C., resolvió nombrar como docentes de tiempo completo, zona urbana con asignación mensual de acuerdo con el grado que a cada uno corresponda en el escalafón nacional, en la planta de personal docente del Distrito Capital de Santafé de Bogotá – Secretaría de Educación a unos docentes dentro de los cuales se encontraba la señora Aura Leticia Naranjo de Cardozo. 38.
De lo anterior, queda demostrado que según el acto de nombramiento o vinculación de la señora Aura Leticia Naranjo de Cardozo, anteriormente señalado, no cabe duda de que esta docente tenía un carácter de territorial- Distrital, nombrada por el Alcalde Mayor de Bogotá, en la Planta de Personal del Distrito de Bogotá, contrariando lo dispuesto en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido por la Secretaría de Educación de Bogotá visto a folio 24 a 25 del expediente.
Más aún, si se tiene en cuenta la certificación expedida por el Ministerio de Educación Nacional-Asesora Secretaría General-Unidad Atención al Ciudadano, de 5 de noviembre de 2008, parcialmente transcrito en párrafos precedentes, en donde se indica que dicha señora no laboró para dicho ministerio. 26 Ver folio 24 a 25 del expediente Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020170047500 Interno: 2209-2017 Actor: UGPP.
Demandado: Aura Leticia Naranjo de Cardozo 16 39. En consecuencia, se tiene que la decisión objeto de revisión que ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la señora Aura Leticia Naranjo de Cardozo se emitió en aplicación de lo dispuesto en la Ley 114 de 1913. Para ello, se analizó el material probatorio y se encontró demostrado que la docente cumplió las exigencias para tal reconocimiento, pues prestó sus servicios como docente nacionalizada por más de 20 años27, contrario a lo argumentado por la UGPP. 40.
En ese orden, es acertado concluir que no se configura la causal invocada, prevista en el numeral 7 del artículo 250 del CPACA en la sentencia proferida el 17 de febrero de 2011 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, Subsección C, por el reconocimiento de una pensión gracia en favor de la señora Aura Leticia Naranjo de Cardozo.
Decisión 41. Con base en los argumentos expuestos, al no encontrar configuradas las causales de revisión previstas en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y, el numeral 7º del artículo 250 del CPACA, se declarará infundada la acción extraordinaria de revisión contra la sentencia del 17 de febrero de 2011 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, Subsección C. 42.
Finalmente, se resalta que en el caso bajo estudio no se observa una justificación que implique el reconocimiento de la condena en costas, si se tiene en cuenta que la UGPP utilizó su derecho desde un punto de vista jurídico y serio atendiendo la pluralidad de interpretaciones existentes sobre la materia, aunado a no encontrarse acreditada la causación de expensas dentro del proceso, requisito indispensable para su imposición conforme lo dispone el numeral 8 del artículo 365 del Código General Proceso. 27 Según se evidencia del certificado de tiempo de servicios No. 7.598 de 26 de noviembre de 2009, expedido por la Gobernación de Boyacá – Secretaría de Educación en el que se da cuenta que la señora Aura Leticia Naranjo de Cardozo se vinculó desde el 19 de enero de 1965 hasta el 21 de marzo de 1983 de manera interrumpida y posteriormente obra la Resolución 202 de 1993 acto de nombramiento como docente de la planta de personal del Distrito Capital de Bogotá. a folio 75 a 78 de los antecedentes administrativos aportados al expediente en medio electrónico.
Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020170047500 Interno: 2209-2017 Actor: UGPP. Demandado: Aura Leticia Naranjo de Cardozo 17 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR infundada la acción de revisión presentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, UGPP contra la sentencia proferida el 17 de febrero de 2011 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, Subsección C, en cuanto las causales alegadas no fueron demostradas por la entidad demandante.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO. Por secretaría, dejar las anotaciones en el sistema de gestión judicial y archivar el expediente. Notifíquese y cúmplase. Firma Electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma Electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firma Electrónica CARMELO PERDOMO CUÉTER Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020170047500 Interno: 2209-2017 Actor: UGPP.
Demandado: Aura Leticia Naranjo de Cardozo 18 Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http:/relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Visitas/documentos/evalidador.