1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado Ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 28 de abril de 2025 Radicación: 11001-03-26-000-2024-00059-00 (71.219) Actor: Boris Fernando Alvarado Perdomo Demandado: Nación – Ministerio de Minas y Energía Referencia: Nulidad simple (Ley 1437 de 2011) Tema: Resuelve solicitud de medida cautelar El despacho resuelve la solicitud de medida cautelar de suspensión de los efectos del acto administrativo demandado.
De conformidad con el artículo 125 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021, el auto que resuelve la solicitud de medida cautelar es competencia del magistrado ponente. Contenido: 1. Antecedentes 2. Consideraciones 3. Decisión 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. La demanda y la solicitud de medidas cautelares; 1.2. Trámite de la solicitud 1.1. La demanda y la solicitud de medidas cautelares 1. El 18 de abril de 2024, Boris Fernando Alvarado Perdomo, en nombre propio, presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad simple, contra la Nación – Ministerio de Minas y Energía, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución No. 40775 de 2023, “Por la cual se modifica la Resolución número 40043 del 6 de febrero de 20211, con el fin de incluir la “Transición energética justa, segura, confiable y eficiente” dentro de los objetivos y fines de los proyectos de inversión financiados con los recursos del incentivo a la exploración, producción y formalización"2. 2.
En el mismo escrito de la demanda, solicitó como medida cautelar que se suspendieran provisionalmente los efectos del acto administrativo demandado. Al respecto, únicamente sostuvo lo siguiente: “del análisis 1 Por la cual se establecen los objetivos y fines del incentivo a la exploración, producción y formalización y se definen los pasos para su acceso. 2 Índice Samai No. 2 del Consejo de Estado Radicación: 11001-03-26-000-2024-00059-00 (71.219) Actor: Boris Fernando Alvarado Perdomo Demandado: Nación – Ministerio de Minas y Energía Referencia: Nulidad simple (Ley 1437 de 2011) 2 del acto demandado y su confrontación con el Preámbulo y artículos 12, 27, 29, 51, 79 y 361 de la Constitución Política; artículo 2 del Decreto 1273 de 2020, que modificó el artículo 2.1.2.1.14 del Decreto 1081 de 2015 y el artículo 8 de la Ley 1437 de 2011; se evidencia la violación de estas disposiciones”.
Lo anterior, toda vez que la resolución “fue expedida desconociendo el espíritu de la norma, cuando se trata de facilitar y propender por el incentivo a la explotación y exploración de recursos naturales no renovables.” Agregó que la medida cautelar era necesaria para proteger “entre otros” el debido proceso administrativo que podía resultar potencialmente vulnerado con base en los argumentos expuestos en los cargos de la demanda. 1.2.
Trámite de la solicitud 3. El 8 de agosto de 2024 se admitió la demanda3. Por auto separado, se ordenó correr traslado de la solicitud de medida cautelar al Ministerio de Minas y Energía4. 4. El 5 de septiembre de 2024, la entidad demandada se pronunció sobre la medida cautelar5. Afirmó que, los argumentos del escrito de la demanda no podían ser considerados como parte de la solicitud de medida cautelar, dado que se referían al fondo del asunto y no a la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado, por lo que la medida debía negarse, ante el incumplimiento de la carga argumentativa.
En todo caso, tampoco se cumplían los requisitos para su decreto, porque no se advertía una vulneración al confrontar el acto administrativo demandado, con las normas invocadas como violadas. 5. De igual forma, se debe destacar que el Ministerio Público se pronunció respecto de la medida cautelar y pidió negarla. Esa autoridad se refirió a las dos alegaciones de la parte actora.
En primer lugar, se manifestó respecto al argumento según el cual la resolución “violó el espíritu de la norma” porque, en lugar de incentivar la explotación y exploración de recursos naturales no renovables, lo que hacía, con la exigencia de que los proyectos “aporten a la implementación de transición energética justa, segura, confiable y eficiente”, era coartar la posibilidad de que los entes territoriales accedan a los recursos. 6.
Frente a ello, señaló que la resolución no violaba las disposiciones invocadas, porque muchas de las normas constitucionales nada tenían que ver con el tema y porque, además, la Resolución se ajustaba a lo 3 Índice Samai No. 4 4 Índice Samai No. 5 5 El escrito se presentó en oportunidad el 4 de septiembre de 2024 (índice Samai No. 16), porque el auto se notificó el 29 de agosto de 2024 (índice Samai No. 15).
Radicación: 11001-03-26-000-2024-00059-00 (71.219) Actor: Boris Fernando Alvarado Perdomo Demandado: Nación – Ministerio de Minas y Energía Referencia: Nulidad simple (Ley 1437 de 2011) 3 previsto en la Ley. Lo anterior, dado que el artículo 29 de la Ley 2056 de 20206 precisó que los proyectos susceptibles de ser financiados con recursos de regalías debían estar en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y que la Ley 2294 de 2023 que contenía el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 estableció como uno de sus “catalizadores” la “transición energética justa, segura, confiable y eficiente”. 7.
En segundo lugar, se pronunció respecto de la supuesta violación al debido proceso administrativo porque no se respondieron las observaciones que la parte actora previa adopción de la decisión. Al respecto indicó que, se consultó “página Web del Ministerio de Minas y Energía, en lo concerniente al trámite para la expedición de la Resolución No. 40775 de 2023, allí figura un documento denominado “matriz comentarios-Res-40775-291223.pdf”, que contiene un documento en formato PDF titulado “Publicidad e informe de observaciones y respuestas de los proyectos específicos de regulación”, que al ser revisado da respuesta a las observaciones formuladas, entre otros intervinientes, por el señor Boris Fernando Alvarado Perdomo, en el sentido de no aceptarlas.
De esta forma, en contra de lo afirmado por la parte actora, lo que se encontró es que en la página Web de la entidad si figura la publicación del documento echado de menos (…)”. 2. CONSIDERACIONES 8. El despacho negará la medida cautelar solicitada por la parte actora, consistente en la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo acusado, porque, de un lado, no se cumplió con la carga argumentativa, dado que la solicitud no se sustentó de manera suficiente y, de otro, con el escaso sustento no hay lugar a decretarla. 9.
No se cumplió con la carga argumentativa. Respecto a la procedencia de las medidas cautelares, el artículo 229 del CPACA dispone lo siguiente: “En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.”(Resaltado nuestro) 10.
En relación con los requisitos para el decreto de las medidas, el artículo 231 del CPACA prevé que, “cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la 6 Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías.
Radicación: 11001-03-26-000-2024-00059-00 (71.219) Actor: Boris Fernando Alvarado Perdomo Demandado: Nación – Ministerio de Minas y Energía Referencia: Nulidad simple (Ley 1437 de 2011) 4 solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.” 11.
En este caso, la parte demandante no expuso de manera suficiente las razones por las cuales debía decretarse la medida cautelar, ni argumentó, con un mínimo de claridad y pertinencia, la necesidad de su decreto. En efecto, no explicó porque, del análisis del acto demandado y de su confrontación con las normas superiores invocadas se evidenciaba, de forma preliminar, una violación o contradicción entre ellas, tal como lo dispone el artículo 231 del CPACA. 12.
Simplemente afirmó que la resolución acusada “fue expedida desconociendo el espíritu de la norma, cuando se [trataba] de facilitar y propender por el incentivo a la explotación y exploración de recursos naturales no renovables” y, además, que se violó el debido proceso administrativo. Finalmente, se limitó a señalar las normas que consideraba vulneradas. 13.
Esta Corporación ha sostenido de manera reiterada que, en la solicitud de la medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos demandados, la parte no puede omitir la confrontación normativa o limitarse a indicar las disposiciones vulneradas7, sino que debe explicar de manera concreta las normas infringidas por el acto acusado y el concepto de la violación8. 14.
Si bien es cierto que la solicitud se puede presentar en el escrito de demanda o separado, “la sustentación de la solicitud de la medida cautelar de suspensión provisional no se suple automáticamente con el concepto de violación de las normas indicadas en la demanda puesto que tienen fines distintos, “uno, el que se refiere a fundamentar jurídicamente la pretensión de nulidad del acto, el otro, a explicar las razones por las cuales el acto debe ser suspendido provisionalmente”9. 15.
Con el escaso sustento no hay lugar a decretarla. La parte actora se limitó a señalar que la resolución viola “el Preámbulo y artículos 12, 27, 29, 51, 79 y 361 de la Constitución Política; artículo 2 del Decreto 1273 de 2020, que modificó el artículo 2.1.2.1.14 del Decreto 1081 de 2015 y el artículo 8 de la Ley 1437 de 2011”. Además, que se violó el debido proceso 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Auto de 28 de octubre de 2024, exp. 71556;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto de 21 de octubre de 2013, exp. 11001-0324- 000-2012-00317-00. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo: Sección Primera, Auto de 26 de enero de 2024, exp. 52001-23-33-000-2018-00353-01; Sección Primera, Auto de 22 de febrero de 2024, exp.11001-03-24-000- 2023-00176-00;
Sección Primera, Auto de 5 de septiembre de 2024, exp. 11001-03-24-000-2015-00482-00; Sección Tercera, Auto de 31 de octubre de 2023, exp. 47001-23-33-000-2020-00676-01 (68965). 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Auto de 28 de octubre de 2024, exp. 71556. Radicación: 11001-03-26-000-2024-00059-00 (71.219) Actor: Boris Fernando Alvarado Perdomo Demandado: Nación – Ministerio de Minas y Energía Referencia: Nulidad simple (Ley 1437 de 2011) 5 administrativo porque no se le dio respuesta a las observaciones por él formuladas.
Al respecto, se debe insistir en que, además de que no se explicó cómo se vulneraron tales disposiciones, en efecto, como lo indicó el Ministerio Público, varios artículos de los referidos no tienen relación alguna con el tema de discusión, sino que aluden, por ejemplo, a la desaparición forzada, a la libertad de aprendizaje, a la vivienda digna, entre otros.
Ello, sin duda, deja en evidencia la falta de interés de la parte actora de fundamentar su petición. 16. Adicionalmente, no se advierte en esta etapa, una violación a las normas en que debería fundarse comoquiera que, de un lado, la modificación que se introdujo en la Resolución se acompasa, en principio, con la Ley 2294 de 2023 que contiene el plan de desarrollo10 y que dispuso que se propendería por una transición energética segura, confiable y eficiente.
De otro lado, se advierte que no es cierto que no se haya publicado el informe de observaciones y respuestas respecto de la resolución cuestionada, comoquiera que en la página web de la entidad11 sí reposa la matriz de observaciones e incluso, se advierte las respuestas otorgadas a los comentarios elevados por el hoy demandante12. 17.
En consecuencia, dado que la petición no estuvo debidamente sustentada y que, con la escasa argumentación que existe, no es posible suspender el acto administrativo, se negará el decreto de la medida cautelar. El despacho, en consecuencia 10 Que, en su capítulo V abordó lo relativo a la “Transformación productiva, internacionalización y acción climática” 11 https://normativame.minenergia.gov.co/normatividad/6861/norma/ 12 Así ejemplo, se lee que su observación quedó en estado “no acepada” con las siguiente consideración: “1.
En primer lugar, es preciso señalar que, los recursos del incentivo a la producción de conformidad con la Ley 2056 de 2020, tienen como finalidad la inversión en proyectos que propicien prioritariamente la restauración social y económica de los territorios donde se desarrollen actividades de exploración y explotación de recursos naturales no renovables, así como, en la protección y recuperación ambiental.
Así mismo, la Ley en comento determina que el Ministerio de Minas y Energía es el encargado de establecer la metodología de distribución y asignación para las entidades territoriales de los recursos que del Sistema General de Regalías (SGR) se destinen para incentivar la producción (Numeral 8, literal A, artículo 7. L.2056/2020) y esta será adoptada por parte de la Comisión Rectora del SGR (Numeral 11 artículo 5, L.2056/2020).
Así las cosas, la Comisión Rectora adoptó mediante el Acuerdo Único del SGR, la metodología de fórmula que desarrolla los criterios de distribución y con ellos establecer el valor del incentivo a asignar a los municipios beneficiarios, por lo que para el efecto, el Ministerio de Minas y Energía deberá aplicar los criterios allí señalados, cada que se incorpore al presupuesto del SGR dichos recursos, es así que, se expiden lo diferentes actos administrativos en los que se aplica la fórmula, se distribuye el recurso y se asignan los montos a aquellas entidades territoriales beneficiarias, las cuales en todo caso corresponden a los municipios donde se explotan recursos naturales no renovables así como por donde se transportan, de acuerdo con lo adoptado.
Por lo anterior, es preciso señalar que el incentivo a la producción no corresponde a los incentivos señalados en el artículo 170 de la Ley 2056 de 2020, por lo que, respecto a los recursos del incentivo a la producción se ha dado cumplimiento a lo dispuesto en la normativa vigente. Ahora bien, atendiendo las disposiciones normativas el Ministerio de Minas y Energía, expidió la Resolución 4 0043 del 6 de febrero de 2021 mediante la cual se establece que los recursos destinados para el incentivo a la exploración, producción y formalización tendrán como objetivos y fines: (i) la restauración social, (ii) la restauración económica, (iii) la protección y recuperación ambiental, y (iv) la formalización de la producción minera.
Así mismo, señaló los pasos que deben observar las entidades territoriales que han sido beneficiarias desde 2015 que no cuenten con proyectos aprobados, y de aquellas que en adelante sean beneficiarias, para acceder a los recursos correspondientes a esos incentivos” Radicación: 11001-03-26-000-2024-00059-00 (71.219) Actor: Boris Fernando Alvarado Perdomo Demandado: Nación – Ministerio de Minas y Energía Referencia: Nulidad simple (Ley 1437 de 2011) 6
RESUELVE
PRIMERO: NEGAR la solicitud de decreto de medida cautelar presentada por la parte demandante, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente providencia mediante estado electrónico, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 201 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 50 de Ley 2080 de 2021.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA LCR