15001233300020190012001 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado Ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá, D.C., 10 de junio de 2022 Radicación: 15001-23-33-000-2019-00120-01 (67.056) Actor: Sindry Patricia Borda Borja Demandado: Nación – Ministerio de Defensa - Policía Nacional Referencia: Ejecutivo (Ley 1437 de 2011) TEMA: Apelación de auto que decretó medida cautelar de embargo y retención de dinero en contra de la Nación – Ministerio de Defensa - Policía Nacional.

La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el Auto de 3 de marzo de 2021, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Boyacá decretó medida cautelar de embargo y retención de los dineros que la Nación – Ministerio de Defensa - Policía Nacional tuviera en cuentas de ahorros o corrientes en diferentes entidades bancarias.

Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación de conformidad con el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011 y, según el artículo 1251 del CPACA, el auto que resuelve el recurso de apelación que se interpone contra el que decretó medidas cautelares, debe ser proferido por la Sala. Contenido: 1. Antecedentes 2. Consideraciones 3.

Decisión 1. ANTECEDENTES2 Contenido: 1.1. Demanda y solicitud de la medida cautelar 1.2. La providencia apelada 1.3. El recurso de apelación. 1.4. Trámite del recurso. 1.1. Demanda y solicitud de la medida cautelar 1. El 31 de enero de 20193, Sindry Patricia Borda Borja, ante los Juzgados Administrativos de Tunja interpuso demanda ejecutiva contra la Nación – Ministerio de Defensa - Policía Nacional, para obtener el pago de la condena impuesta a esa entidad en una sentencia judicial proferida por el Consejo de 1 ARTÍCULO 125.

Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. De la expedición de providencias. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: 1. Corresponderá a los jueces proferir los autos y las sentencias. 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar.

En primera instancia esta decisión será de ponente. 2 Samai índice 2. 3Folio 2 – 5 del cuaderno principal. Radicación:15001-23-33-000-2019-00120-01 (67.056) Actor: Sindry Patricia Borda Borja Demandado: Nación – Ministerio de Defensa - Policía Nacional Referencia: Ejecutivo (Ley 1437 de 2011) ___________________________________________________________________________________________ Estado el 27 de marzo de 20144, que cobró ejecutoria el 29 de julio de ese mismo año. 2.

El 7 de febrero de 20195, el Juzgado Quinto Administrativo de Tunja se abstuvo de avocar conocimiento del presente asunto y ordenó remitirlo por competencia al Tribunal Administrativo de Boyacá. 3. El 27 de agosto de 20196, el Tribunal Administrativo de Boyacá libró mandamiento de pago a favor de Sindry Patricia Borda Borja y, en contra de la Nación – Ministerio de Defensa - Policía Nacional, por la sumas ordenadas en la Sentencia de 27 de marzo de 2014 y los intereses moratorios así (se trascribe): “PRIMERO: LIBRAR MANDAMIENTO DE PAGO en contra de la NACIÓN- MINISTERIO DE DEFENSA – POLICIA NACIONAL y en favor de SINDRY PATRICIA BORDA por las siguientes sumas así: i) $30.800.000 por concepto de perjuicios morales, ii) la suma de $8.148.029 por concepto de perjuicios materiales.

SEGUNDO: LIBRAR MANDAMIENTO DE PAGO en contra de la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICIA NACIONAL y en favor de SINDRY PATRICIA BORDA BORJA la suma de $29.209.964, por concepto de intereses moratorios liquidados entre el 30 de julio de 2014 (día siguiente a la ejecutoria de la sentencia) hasta el 29 de enero de dos mil quince (periodo que corresponde a la finalización de los seis meses a que alude el inciso 6º del artículo 177 del C.C.A.), y los causados desde el 27 de abril de 2017 (fecha de presentación de la solicitud de pago) hasta el 27 de agosto de 2019 (fecha de liquidación), y por las sumas que por concepto de intereses moratorios se causen a partir del 28 de agosto de 2019 (día siguiente a la fecha de liquidación) y hasta el momento en que se efectúe el pago de la obligación. (…)” 4.

El 6 de septiembre de 20197, la parte actora solicitó el embargo y retención de los dineros que la entidad demandada tuviera en las cuentas corrientes y/o de ahorros en entidades bancarias, distintas a las cuentas destinadas al pago de sentencias y conciliaciones. 5. El 1 de octubre de 20198, el Tribunal Administrativo de Boyacá requirió a los gerentes de las entidades bancarias para que certificaran la existencia de cuentas a nombre de la Nación – Ministerio de Defensa - Policía Nacional e indicaran su naturaleza.

El 8 de noviembre de 20199, de acuerdo a las certificaciones expedidas, la parte actora requirió el embargo de dichas cuentas. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 27 de marzo de 2014, Radicación Número: 15001-23-31-000-1998-16535-01 (32.352). 5 Folio 114 - 116 del cuaderno principal. 6 Folio 122 – 126 del cuaderno principal. 7 Folio 6 del cuaderno de medidas cautelares. 8 Folio 7 del cuaderno de medidas cautelares. 9 Folio 59 - 60 del cuaderno de medidas cautelares.

Radicación:15001-23-33-000-2019-00120-01 (67.056) Actor: Sindry Patricia Borda Borja Demandado: Nación – Ministerio de Defensa - Policía Nacional Referencia: Ejecutivo (Ley 1437 de 2011) ___________________________________________________________________________________________ 1.2. La providencia apelada 6. El 3 de marzo de 202110, el Tribunal Administrativo de Boyacá decretó la medida cautelar solicitada por la demandante en los siguientes términos (se trascribe): “PRIMERO.- DECRETAR EL EMBARGO y retención de los dineros que posea la ejecutada dentro de los siguientes productos financieros y en las siguientes entidades bancarias, por la suma de CIENTO DOS MILLONES DOSCIENTOS TREINTA Y SIETE MIL PESOS M/CTE ($102.237.000), así: Entidad Titular Producto Banco de Occidente Ministerio de Defensa Nacional - NIT: 8999990031 - Cta corriente: 268***000 - Cta ahorros: 268***850 Banco BBVA Policía Nacional Dirección Administrativa Y Financiera – NIT: 8001413975 - Cta corriente: 133101000003538 - Cta corriente:13310100008800 - Cta corriente: 1352110068635 - Cta corriente: 1398110014715 Banco Agrario Ministerio de Defensa Nacional –NIT: 8999990031 Cuenta corriente: ***6734 7.

Como fundamento de su decisión, sostuvo que, si bien, por regla general los recursos del Presupuesto General de la Nación, del Sistema General de Participaciones y del Sistema General de Regalías son inembargables, en virtud de la jurisprudencia de la Corte Constitucional11, era procedente decretar el embargo sobre los recursos del Presupuesto General de la Nación cuando se tratara del cobro ejecutivo de sentencias judiciales ejecutoriadas, pues ello constituía parte del núcleo esencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia; posición que también fue acogida por el Consejo de Estado12. 1.3.

El recurso de apelación 8. El 8 de marzo de 202113, la entidad demandada interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra la anterior decisión. Al respecto, hizo referencia al Decreto 111 de 1996 y al artículo 594 del CGP y, señaló que, la orden de embargo fue confusa, pues se ordenó retener la misma suma en 10 Folio 63 - 74 del cuaderno de medidas cautelares. 11Sentencias C – 554 de 1997, C-1154 de 2008, C-543 de 2013. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, 15 de mayo de 2019, expediente No. 11001-03-15-000- 2019-01589-00 y Auto del 21 de julio de 2017, dentro del expediente No. 08001-23-31-000-2007-00112-02m proveídos de 21 de julio de 2018 dentro del expediente 17001-23-33-000-2018-00163-01 y de 24 de octubre de 2019 dentro del expediente 54001-23-33-000-2017-00596-01. 13 El recurso se interpuso dentro del término legal dado que, el Auto de 3 de marzo de 2021, por medio del cual, se decretó la medida cautelar, se notificó el 4 de marzo de 2021.

Folio 76 – 79 del cuaderno de medidas cautelares. Radicación:15001-23-33-000-2019-00120-01 (67.056) Actor: Sindry Patricia Borda Borja Demandado: Nación – Ministerio de Defensa - Policía Nacional Referencia: Ejecutivo (Ley 1437 de 2011) ___________________________________________________________________________________________ diferentes entidades financieras, situación que era violatoria del debido proceso.

Además, manifestó que los dineros que reposaban en aquellas cuentas eran recursos públicos e inembargables, dado que, se trataba de recursos del Sistema General de Participaciones. Finalmente, precisó que por disposición legal, estaba prohibido el embargo de las cuentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación. 9.

De manera subsidiaria, la entidad demandada solicitó que, en caso de confirmarse la decisión, se ordenara a la ejecutante prestar caución por el 10% del valor de la ejecución, con el fin de que respondiera por los perjuicios que se causaran con la medida, pues, las cuentas de la Policía Nacional tenían destinación específica, entre estas, el pago de nóminas, prestaciones sociales y servicios. 1.4.

Trámite del recurso 10. El 12 de marzo de 202114, la parte ejecutante descorrió el traslado de los recursos interpuestos, señaló que conforme con la reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, por vía de excepción, sí es posible embargar recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación. 11.

El 7 de abril de 202115, el Tribunal Administrativo de Boyacá repuso parcialmente el Auto de 3 de marzo de 2021. Al respecto, mantuvo incólume la procedencia de la medida cautelar y modificó la forma de practicar el embargo decretado, con fundamento en el inciso 3 del artículo 599 del CGP, el cual dispuso que el juez podrá limitar a lo necesario el embargo que decrete y no podrá exceder del doble del valor del crédito junto con los intereses y las costas procesales.

Además, precisó que, para el cumplimiento de la cautela no podrán librarse oficios de manera simultánea y por lo tanto dirigió los oficios a las entidades bancarias en el mismo orden en que fuere solicitado por la parte actora, hasta que el embargo recaiga sobre la suma de $102.237.000. 12. Aclaró que, las entidades bancarias deberán abstenerse de practicar la cautela si los dineros pertenecieran al rubro destinado para el pago de sentencias y conciliaciones o al Fondo de Contingencias según lo previsto en el artículo 195 de la Ley 1437 de 2011, o si se trata de recursos pertenecientes a los Sistemas Generales de Regalías y de Participaciones, para lo cual, se deberá seguir el procedimiento previsto en el parágrafo del artículo 594 del CGP. 14 Folio 80 – 83 del cuaderno de medidas cautelares. 15 Folio 84 – 89 del cuaderno de medidas cautelares.

Finalmente, se concedió el recurso de apelación, dado que, la inconformidad del apelante giró en torno a la naturaleza inembargable de los recursos de la ejecutada. 2. CONSIDERACIONES 15. En esta providencia, se modificará la decisión adoptada en primera instancia, toda vez que, si bien, la medida cautelar de embargo decretada sobre los recursos de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional se ordenó dentro de un proceso ejecutivo que se promovió con el fin de obtener el pago de una suma reconocida en una sentencia judicial y, estuvo dirigida en su mayoría a las cuentas abiertas por dicha entidad, aún con recursos del Presupuesto General de la Nación, una de dichas cuentas fue trasladada a la Dirección del Tesoro Nacional, por lo tanto esta resultaba inembargable. 16.

La Corte Constitucional en Sentencia C-354 de 1997, mediante la cual declaró exequible el artículo 19 del Decreto 111 de 199616, precisó que el principio de inembargabilidad de los recursos públicos no era absoluto y estaba sujeto a ciertas excepciones (se trascribe): “Declarar EXEQUIBLE el Artículo 19 del Decreto 111 de 1996, que incorporó materialmente el art. 6o de la ley 179 de 1994, bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos”. 17.

En el mismo sentido, esta Corporación mediante providencia de Sala Plena17 reconoció que el principio de inembargabilidad de los recursos 16 “Artículo 19. Inembargabilidad. Son inembargables las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman. No obstante la anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias.

(…). Los funcionarios judiciales se abstendrán de decretar órdenes de embargo cuando no se ajusten a lo dispuesto en el presente artículo, so pena de mala conducta (Ley 38/89, artículo 16, Ley 179/94, artículos 6o., 55, inciso 3o.)” 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto de 22 de julio de 1997. No. de radicación: S- 694.

Entre otras providencias véase: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Radicación:15001-23-33-000-2019-00120-01 (67.056) Actor: Sindry Patricia Borda Borja Demandado: Nación – Ministerio de Defensa - Policía Nacional Referencia: Ejecutivo (Ley 1437 de 2011) ___________________________________________________________________________________________ públicos no es absoluto, y estableció como excepción a la regla general, entre otras, cuando se soliciten medidas cautelares dentro de un proceso ejecutivo que tengan como título una sentencia aprobada por esta jurisdicción. 18.

Es oportuno precisar que, el parágrafo segundo del artículo 195 del CPACA18, establece que son inembargables los rubros destinados al pago de sentencias, conciliaciones y los recursos del Fondo de Contingencias. De otro lado, se destaca que, cuando se trate del cumplimiento de una sentencia judicial, es procedente el embargo de las cuentas corrientes o de ahorros abiertas por las entidades públicas obligadas a su pago, cuyos recursos pertenezcan al Presupuesto General de la Nación, según lo dispuesto por el artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015, por medio del cual se expidió el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público: “ARTÍCULO 2.8.1.6.1.1.

Inembargabilidad en cuentas abiertas a favor de la Nación. Cuando un embargo de recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación sea ordenado con fundamento en lo dispuesto por el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sólo se podrá practicar sobre la cuenta o cuentas corrientes que reciban recursos del presupuesto nacional, abiertas a favor de la entidad u organismo condenado en la sentencia respectiva.

PARÁGRAFO. En ningún caso procederá el embargo de los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito”. 19. En definitiva, son inembargables: los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias, conciliaciones, al Fondo de Contingencias y las cuentas corrientes o de ahorros abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público-; y pueden ser embargables: las cuentas corrientes y de ahorros abiertas por las entidades públicas cuando reciban recursos del Presupuesto General de la Nación y se trate del cobro ejecutivo de sentencias judiciales o conciliaciones. 20.

En el caso concreto, se advierte que operó una de las excepciones de inembargabilidad de los recursos públicos, ya que se pretende el pago de una Subsección A, Auto del 23 de noviembre de 2017, expediente No. 58.870. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Auto de 14 de marzo de 2019, expediente No. 59.802.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Auto de 3 de julio de 2019, expediente No. 63790. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Auto de 2 de abril de 2019, expediente No. 63506, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Auto de 24 de octubre de 2019, expediente No. 62.828. 18“(…)

PARÁGRAFO 2 o. El monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros, y en todo caso serán inembargables, así como los recursos del Fondo de Contingencias. La orden de embargo de estos recursos será falta disciplinaria”. Radicación:15001-23-33-000-2019-00120-01 (67.056) Actor: Sindry Patricia Borda Borja Demandado: Nación – Ministerio de Defensa - Policía Nacional Referencia: Ejecutivo (Ley 1437 de 2011) ___________________________________________________________________________________________ suma reconocida en una sentencia proferida por esta jurisdicción, y las órdenes de embargo proferidas por el Tribunal Administrativo de Boyacá - en aplicación del parágrafo del artículo 594 del CGP19 -, en su mayoría20, estuvieron dirigidas a las sumas de dinero que tuviera la Nación – Ministerio de defensa – Policía Nacional en cuentas de ahorro o corrientes abiertas por dicha entidad con recursos del Presupuesto General de la Nación21; además, se excluyeron aquellas cuentas abiertas a favor de la Nación – Dirección General de Crédito Público o en cualquier otro establecimiento de crédito, y los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias, conciliaciones y al Fondo de Contingencias. 21.

No obstante, es oportuno precisar que, según certificación allegada por el Banco de Occidente, respecto de la cuenta de ahorros No. 268***85022, sobre la cual también se decretó la medida cautelar solicitada por la demandante, esta fue trasladada a la Dirección del Tesoro Nacional, por ende, sobre dicha cuenta no procedía el embargo. 22.

Por lo anterior, se modificará el Auto de 3 de marzo de 2021, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Boyacá decretó la medida cautelar de embargo y retención del dinero de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, exceptuando la cuenta de ahorros No. 268***850 del Banco de Occidente.. 23. Finalmente, respecto de la solicitud de que se ordenara a la ejecutante prestar caución por el 10% del valor de la ejecución, con el fin de que respondiera por los perjuicios que se causaran con la medida, se confirmará su negativa por ser improcedente, como quiera que, no se propuso ninguna de las excepciones que establece el artículo 442.2 del Código General del Proceso. 3.

DECISIÓN La Sala, como consecuencia de las consideraciones expuestas, 19 “ARTÍCULO 594. BIENES INEMBARGABLES. Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: (…)

PARÁGRAFO. Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia”. 20 1) Banco de Occidente - Cta corriente: 268***000 (…) 3) Banco BBVA - Cta corriente: 133101000003538 4) Banco BBVA - Cta corriente: 13310100008800 5) Banco BBVA - Cta corriente: 1352110068635 6) Banco BBVA - Cta corriente: 1398110014715 7) Banco Agrario de Colombia - Cuenta corriente: ***6734 21 A los bancos: BBVA, Banco de Occidente y Banco Agrario de Colombia. 22 Folio 30 del cuaderno de medidas cautelares.

RESUELVE

PRIMERO: MODIFICAR el numeral primero del Auto de 3 de marzo de 2021, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Boyacá decretó la medida cautelar de embargo y retención del dinero de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, por la suma de $102.237.000, teniendo en cuenta la modificación que le fue realizada en providencia del 7 de abril del mismo año, pero respecto de las siguientes cuentas bancarias: Entidad Titular Producto Banco de Occidente Ministerio de Defensa Nacional - NIT: 8999990031 - Cta corriente: 268***000 Banco BBVA Policía Nacional Dirección Administrativa Y Financiera – NIT: 8001413975 - Cta corriente: 133101000003538 - Cta corriente:13310100008800 - Cta corriente: 1352110068635 - Cta corriente: 1398110014715 Banco Agrario Ministerio de Defensa Nacional –NIT: 8999990031 Cuenta corriente: ***6734 SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la providencia recurrida.

TERCERO: NOTIFICAR la presente providencia mediante estado electrónico, en cumplimiento de lo dispuesto por los artículos 201 y 205 de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 50 y 52 de Ley 2080 de 2021, respectivamente.

CUARTO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Salvamento parcial de voto FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado Electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Subsección