CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: Dr. Pablo Andrés Córdoba Acosta Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Parte actora: Luz Erly Pineda Gómez Parte accionada: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicación: 11001-03-15-000-2025-05361-01 Asunto: Acción de tutela contra providencia judicial.
Se confirma el fallo impugnado. Improcedencia por no cumplir con el requisito de inmediatez Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra el fallo de 18 de septiembre de 2025 proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado. I.
ANTECEDENTES 1. Hechos De la solicitud de amparo y de los documentales obrantes en el expediente se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: 1.1. La señora Luz Erly Pineda Gómez en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda contra el Distrito de Santiago de Cali con el fin de que se declarara la nulidad de las resoluciones por medio de las cuales se le negó el reconocimiento y pago de prestaciones sociales y factores salariales en los términos del Decreto 216 de 1991. 1.2.
El Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Cali, mediante sentencia de 12 de febrero de 2024, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que no podían constituir derechos adquiridos los emolumentos, factores o prestaciones sociales que no fueron creados Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05361-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acorde con los mandatos constitucionales, como son las primas extralegales y beneficios creados por el Distrito de Santiago de Cali mediante el Decreto 216 de 1991. 1.3.
Contra la decisión de primera instancia la parte accionante presentó recurso de apelación. 1.4. La Sala de Decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante decisión de 26 de septiembre de 2024, confirmó la sentencia de primera instancia, al considerar que la situación jurídica de la accionante no se encontraba consolidada, al no estar en presencia de una situación individual y que haya entrado a su patrimonio, además porque el Decreto 216 de 1991 no estaba enmarcado en el régimen constitucional y legal, por tratarse de un acto violatorio de la Constitución, sin que fuera un justo título para reclamar el derecho alegado. 2.
Fundamentos de la solicitud de amparo La parte accionante manifestó que el tribunal accionado no podía debatir ni cuestionar la legalidad del Decreto 216 de 1991 ni si este implicaba el respeto de los derechos adquiridos, por tratarse de un asunto ya resuelto por el Consejo de Estado. En consecuencia, el único juicio de valor que le correspondía era el de validar la vinculación de la actora como servidora pública a la planta de cargos de la entidad, así como verificar el cumplimiento de los requisitos fijados por el mencionado decreto durante su vigencia. Indicó que por haber estado vinculada desde 1987 y haber recibido los emolumentos establecidos en el Decreto 216 de 1991 ostenta un derecho adquirido.
Adujo que el Tribunal Administrativo del Valle de Cauca incurrió en defecto fáctico al valorar indebidamente el material probatorio lo cual le habría permitido establecer la existencia de un derecho adquirido en relación con las prestaciones sociales y los factores salariales contenidos en el Decreto 216 de Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05361-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1991.
Señaló que cumplió con todos los requisitos establecidos en dicha norma para recibir los emolumentos y que el Distrito de Santiago de Cali, a pesar de haber suspendido los efectos del decreto, debía reconocer y pagar las prestaciones correspondientes hasta la fecha de la ejecutoria de la sentencia de nulidad simple. Expuso que la autoridad judicial incurrió en defecto sustantivo al desconocer el artículo 58 de la Constitución Política relativo a los derechos adquiridos.
Resaltó que el Tribunal Administrativo del Valle de Cauca incurrió en desconocimiento del precedente jurisprudencial al ignorar las sentencias proferidas por el Consejo de Estado1 y de la Corte Constitucional2 relativas a las situaciones jurídicas consolidadas. Sostuvo que la autoridad judicial incurrió en defecto por violación directa de la Constitución al ignorar el concepto de derecho adquirido, vulnerando con ello derechos y principios constitucionales. 3.
Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones: “[…] PRIMERA. TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, derecho al trabajo, derecho a la seguridad social, al igual que los principios de legalidad, confianza legitima, interpretación de normas procesales, buena fe, no reformatio in pejus, y todos aquellos que llegaren a probarse vulnerados conforme a lo expuesto en los fundamentos jurídicos y caso concreto de este escrito. 1 Consejo de Estado. 8 de agosto de 2019.
Exp: 76001-23-31-000-2010-01485-01 M.P.: César Palomino Cortés 2 Corte Constitucional: 11 de julio de 2019. Sentencia SU-309 de 2019 Exp. T-7.071.794. M.P.: Alberto Rojas Ríos Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05361-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDA.
REVOCAR la sentencia de segunda instancia del 26 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al interior del proceso identificado con radicado No. 76001-33-33- 008-2023-00035-013. […] [negrita del texto original y sic en toda la cita] II. INTERVENCIONES 1. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca solicitó que la acción de tutela sea declarada improcedente al considerar que el accionante pretende una tercera instancia para el proceso ordinario ante la inconformidad con el resultado, y por no cumplir con el requisito de inmediatez, sin que hubiera justificado la tardanza en presentar la solicitud de amparo. 2.
El Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Cali indicó que el proceso se tramitó conforme a las normas y precedentes vigentes al momento de ser proferida la sentencia. 3. El Distrito de Santiago de Cali señaló que la acción de tutela debe declararse improcedente por no cumplir con el requisito de subsidiariedad, porque la accionante tenía la posibilidad de presentar el recurso extraordinario de revisión. Además, solicitó su desvinculación. III.
FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante sentencia de 18 de septiembre de 2025, negó la solicitud de desvinculación propuesta por el Distrito de Santiago de Cali y declaró improcedente la acción de tutela al considerar que no cumplía con el requisito general de inmediatez. Al respecto, el a quo indicó que la solicitud de amparo fue presentada el 28 de agosto de 2025, cuando habían transcurrido más de diez (10) meses desde la notificación de la providencia objeto de tutela, la cual se surtió el 30 de septiembre de 2024.
Finalmente, concluyó que no se advierte justificación por parte del accionante Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05361-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co respecto de la tardanza para el ejercicio de la acción de tutela lo cual desvirtúa la urgencia y necesidad.
IV.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La actora impugnó el fallo de primera instancia reiterando en términos generales los argumentos expuestos en el escrito de tutela. Sostuvo que la decisión impugnada declaró improcedente la acción de tutela con base en un análisis rígido del requisito de inmediatez, sin considerar la afectación alegada, como lo es la exclusión de las primas extralegales en la base pensional, lo cual no constituye un hecho histórico concluido sino una vulneración actual y permanente que compromete el mínimo vital, la calidad de adulta mayor y la condición de sujeto de especial protección constitucional.
Adujo que esa interpretación desconoce que la Corte Constitucional en las sentencias SU-961 de 19993; SU-184 de 20194 y T-024 de 20235, ha flexibilizado el examen temporal en escenarios donde la lesión se proyecta día a día y donde imponer cargas procesales estrictas sacrifica el acceso a la administración de justicia y la prevalencia del derecho sustancial.
Asimismo, argumentó que la decisión impugnada omitió considerar la sentencia SU-072 de 20186, relativa al principio de la seguridad jurídica. Señaló que desconocía que la acción de tutela era la vía idónea para cuestionar las vulneraciones a los derechos fundamentales a la seguridad social, al trabajo digno y al debido proceso, así como los principios de progresividad y regresividad, teniendo la condición de adulta mayor, como sujeto de especial protección constitucional. 3 Corte Constitucional, SU-961 de 1999. 1° de diciembre de 1999.
M.P.: Vladimiro Naranjo Mesa; 4 Corte Constitucional, SU-184 de 2019. 8 de mayo de 2019. M.P.: Alberto Rojas Ríos; 5 Corte Constitucional, 13 de febrero de 2023. M.P.: Alejandro Linares Cantillo 6 Corte Constitucional, SU-072 de 2018. 5 de julio de 2018. M.P.: Jose Fernando Reyes Cuartas; Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05361-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adujo que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en defecto fáctico por omitir la valoración integral de los hechos relacionados con la exclusión de las primas extralegales, al tratarlas como un hecho concluido, cuando en realidad constituyen una afectación continua y actual.
Igualmente incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente jurisprudencial, al desconocer la sentencia de 8 de agosto de 2019 antes citada, que reconoció el concepto de derechos adquiridos respecto de las primas extralegales conforme con el Decreto 216 de 1991. Dicha sentencia, aunque proclamó efectos ex tunc, reconoció la existencia de derechos adquiridos respecto de las primas legales.
Por lo que consideró que la negativa del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca a reconocer tales rubros, sumada a la decisión de improcedencia de la acción de tutela “prolonga la ambigüedad y agrava la inseguridad jurídica”, al no definir el alcance del precedente del órgano de cierre en una materia que afecta los derechos pensionales que considera consolidados.
Finalmente señaló que resolver su caso no se agota determinar la procedencia o no de la acción de tutela, sino implica que el Consejo de Estado cumpla con el deber constitucional de dotar de certeza y coherencia sus propios precedentes, garantizando que sus decisiones produzcan seguridad jurídica y confianza legítima en el ordenamiento.
V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia Esta Sección es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el Decreto Ley 2591 de 19917, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 7 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05361-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. Problemas jurídicos De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado, modificado o revocado8, la Sección debe establecer: A) En primer lugar, si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y, si ello es así, se deberá: B) Determinar si la providencia acusada vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante. 3.
Caso concreto 3.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales La jurisprudencia pacífica tanto de la Corte Constitucional9 como del Consejo de Estado10 ha sostenido que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales está supeditada, en primer lugar, al cumplimiento de unos requisitos generales y, como segunda medida, a la configuración de alguno de los requisitos especiales para dicha procedencia. Como requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales se han establecido, los siguientes: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la 8 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. 9 Ver sentencia C-590 de 2005, entre otras. 10 Sentencias del 5 de julio de 2012 y del 5 del 5 de agosto de 2014, expedientes 2009-01328-01(IJ) y 2012-02201- 01, respectivamente.
Entre otras. Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05361-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015.
Respecto del requisito general de la inmediatez, la jurisprudencia constitucional ha sostenido, de manera reiterada, que la acción de tutela está instituida como un mecanismo ágil para obtener la protección inmediata de los derechos fundamentales que se consideran vulnerados; y que aunque no tenga previsto un término de caducidad para su presentación, es necesario que se invoque tal protección dentro de un plazo razonable y prudente, dado que, “[…] de transcurrir un lapso injustificadamente largo, se desvirtúa la urgencia de la protección y la gravedad de la afectación, por ende, no cabría la procedencia del mecanismo […]”11.
Este requisito tiene una especial connotación cuando la acción constitucional se ejerce contra una providencia judicial, en razón a que exige un examen más riguroso en aras de preservar los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica y de salvaguardar el interés de terceros, cuya situación podría verse injustamente afectada por el otorgamiento tardío de la protección constitucional12.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 201413, precisó que, en tratándose de acciones contra de providencias judiciales, el plazo considerado como razonable es el de seis (6) meses, contados a partir de la notificación de la decisión judicial objeto de tutela.
En el examen de la razonabilidad y oportunidad en la interposición de la acción de tutela, la jurisprudencia constitucional14 ha establecido excepciones a la 11 Corte Constitucional, sentencia T-941 de 16 de diciembre de 2013, M.P. doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 12 Corte Constitucional, sentencia T-1028 de 10 de diciembre de 2010, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de agosto de 2014, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 14 Sentencia T-584 de 2011.
Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05361-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aplicación del presupuesto de inmediatez, las cuales deberán demostrarse y justificarse por el accionante en cada caso particular15, así: “[…] La acción de tutela sería procedente cuando fuere promovida transcurrido un extenso espacio entre el hecho que generó la vulneración, siempre que: i) exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes, por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros; ii) la inactividad injustificada vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; iii) exista un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados; o iv) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual […]”16.
En el presente caso, la parte actora promovió la acción de tutela con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, al trabajo, a la seguridad social y al acceso a la administración de justicia, cuya vulneración le atribuyó a la providencia de 26 de septiembre de 2024 proferida por la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con número de radicación 76001-33-33-008-2023-00035-01.
Ahora bien, para efectos de determinar el cumplimiento del requisito de la inmediatez de la presente acción de tutela se debe tener en cuenta la fecha de notificación de la sentencia de 26 de septiembre de 2024. Precisado lo anterior, la Sala encuentra que, de acuerdo con las constancias obrantes en el expediente del proceso17, la notificación de la providencia de 26 de septiembre de 2024 se surtió el día 2 de octubre de ese mismo año; mientras que la acción de tutela se presentó el 29 de agosto de 202518, es 15 Sentencia T-695 de 2017 de la Corte Constitucional.
Cfr. Sentencia de Unificación proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 5 de agosto de 2014. Exp. 2012-02201-01 (IJ). 16 Sentencia T-246 de 2015, Corte Constitucional. 17 https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=76001333300820230003 5017600123 18 https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=11001031500020250318 1001100103 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05361-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decir con posterioridad al plazo de seis (6) meses establecidos por esta Corporación como término razonable.
De ahí que la presente acción deviene improcedente por incumplimiento del requisito de la inmediatez, tal como lo consideró el a quo, máxime cuando el argumento expuesto por la parte impugnante para justificar la tardanza en la presentación de la acción de tutela no tiene la entidad para flexibilizar el término de seis meses establecido por regla general como tiempo razonable para el ejercicio del mecanismo de amparo.
Bajo las anteriores consideraciones, esta Sección confirmará el fallo de primera instancia proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela de 18 de septiembre de 2025 proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05361-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.