Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veinte (20) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-03166-01 Demandante: Distrilicores del Amazonas S.A.S. Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Temas: Tutela contra providencia judicial / Reparación directa por retención temporal de mercancías / Defectos fáctico y procedimental SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala la impugnación interpuesta por Distrilicores del Amazonas S.A.S., en contra de la sentencia proferida el 19 de julio de 2023 por el Consejo de Estado, Sección Quinta, mediante la cual se decidió la solicitud de amparo de la referencia. 1.

Antecedentes 1.1. La solicitud Distrilicores del Amazonas S.A.S. promovió solicitud de tutela con el fin de que se amparara su derecho fundamental al debido proceso, el cual consideró vulnerado con ocasión de la sentencia proferida el 3 de marzo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Nariño, en el medio de control de reparación directa identificado con el radicado 86001-33-33-751-2015-00084-02.

Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: i) Entre los departamentos de Amazonas y Antioquía, Fábrica de Licores de Antioquia, existe una relación interadministrativa que permite el intercambio de productos gravados con impuesto al consumo, permitiéndose de esta manera el traslado de licor interdepartamental. En virtud de ello, la fábrica de licores vendió sus productos a Distrilicores del Amazonas S. A. S., como distribuidor autorizado para comercializarlos dentro de ese ente territorial, registrados en las facturas de venta 90882 y 90883, compra efectuada el 27 de octubre de 2014. ii) Con el fin de realizar el transporte de la mercancía mencionada, la distribuidora contrató a la Cooperativa de Transportes Aeropuertos y Puertos para llevar la mercancía de un departamento al otro, por lo cual se le hizo entrega de toda la documentación de la mercancía correspondiente (tornaguía, facturas de compra, 2 Radicado: 11001-03-15-000-2023-03166-01 Demandante: Distrilicores del Amazonas S.A.S. orden de salida de los productos, etc.) para su debida movilización en el territorio nacional.

Sin embargo, la Policía de Carreteras, Seccional Tránsito y Transporte de Villa Garzón, departamento del Putumayo, mediante Acta 01 del 2 de noviembre de 2014 realizó aprehensión de los productos gravados con impuesto al consumo en ejecución del contrato de transporte mencionado, al considerar que se infringió el Decreto 3071 de 1997 por no portar la documentación que CTAP tenía la obligación de llevar, es decir, la factura y tornaguía de movilización que acrediten la legalidad y procedencia de los productos. iii) La Secretaría de Hacienda del Putumayo a través de la Resolución 141 de 2014 condicionó la devolución de la mercancía al pago de la sanción por parte del transportador CTAP, lo cual sucedió el 7 de enero de 2015, previa cancelación de la multa, sin haberse llevado a cabo en ningún momento el procedimiento legalmente ajustado y señalado en el Decreto 2141 de 1996. iv) Distrilicores del Amazonas S.A.S., en ejercicio del medio de control de reparación directa, formuló demanda en contra del departamento del Putumayo, con el fin de que se le declarara responsable de los perjuicios patrimoniales causados al quedarse sin mercancía para distribuir durante el mes de diciembre de 2014. v) El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Mocoa, a través sentencia del 26 de julio de 2017 accedió a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, condenó al departamento del Putumayo al pago del daño emergente.

Sin embargo, negó los perjuicios reclamados por concepto de lucro cesante. Decisión contra la cual la parte demandada interpuso recurso de apelación. vi) El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia del 3 de marzo de 2023, revocó la decisión del a quo al considerar que no se demostró el daño antijurídico reclamado. vii) En relación con esa decisión, la parte actora considera que la corporación judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales al incurrir en defecto procedimental por desconocer el principio de congruencia, en tanto la sentencia acusada desatendió los cargos señalados en el recurso de apelación y fue más allá de lo pedido.

Asimismo, en defecto fáctico por indebida valoración probatoria, ya que desestimó la existencia del daño bajo una interpretación y valoración de las pruebas que, además de no haberse propuesto por el apelante, desconoce (i) el contexto de la litis planteada, (ii) el concepto de daño, omisión de la entidad demandada y nexo causal entre ellos y (iii) la valoración ya efectuada por el juez de primera instancia. 1.1.2.

Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó lo siguiente: 3 Radicado: 11001-03-15-000-2023-03166-01 Demandante: Distrilicores del Amazonas S.A.S. «[…] Primero. AMPARAR mis derechos al Debido Proceso y al acceso a la justicia y los demás que usted como juez constitucional encuentre vulnerados, toda vez que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO, a través del fallo de segunda instancia del 03 de marzo de 2023 dentro del proceso con Radicado 86-001- 33-33-751-2015-00084- 02, incurrió en una vía de hecho por defecto procedimental, sustantivo y defecto fáctico, desconociendo flagrantemente principios constitucionales y legales.

Segundo. DECLARAR la existencia del defecto por violación directa de la Constitución por resolver de forma extra y ultra petita el recurso de apelación, claramente configurado en el fallo del 03 de marzo de 2023 dentro del proceso con Radicado 86-001-33-33-751- 2015-00084- 02, proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO. Tercero. DECLARAR la existencia del defecto fáctico por indebida valoración probatoria y carencia de apoyo probatorio que sustentó la decisión, claramente configurado en el fallo del 03 de marzo de 2023 dentro del proceso con Radicado 86-001-33-33-751-2015- 00084- 02, proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO […]». 1.2.

Informe rendido en el proceso 1.2.1. El Tribunal Administrativo de Nariño1 señaló que la providencia se encuentra debidamente motivada en aspectos jurídicos y fácticos, y realizó una relación detallada de las disposiciones constitucionales y jurisprudencia aplicable. Afirmó que, contrario a lo señalado por la parte actora, en la decisión judicial cuestionada se efectuó una valoración del material probatorio, lo que le permitió concluir que no se había acreditado el daño antijurídico.

Agregó que el hecho de que la demandante no comparta los criterios adoptados en la decisión cuestionada, no se traduce en el desconocimiento de sus garantías fundamentales. 1.2.2. Los demás terceros con interés en el resultado del proceso guardaron silencio2. 1.3 Sentencia de primera instancia3 El Consejo de Estado, Sección Quinta, mediante sentencia del 23 de junio de 2023 declaró improcedente la solicitud de tutela al considerar, de un lado, que no se cumple con el requisito general de relevancia constitucional, en la medida que, si bien el actor enuncia la trasgresión de sus derechos fundamentales invocados, esa presunta afectación tiene su origen en un debate estrictamente legal y probatorio; y, de otro, frente al defecto procedimental, a su juicio, no cumple con el requisito general de la subsidiariedad, toda vez que el actor contaba con otro medio de defensa judicial para controvertir lo alegado al interior del proceso ordinario, que es el recurso extraordinario de revisión. 1 Ver índice 11 de SAMAI.

RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECT RONICO_CORREO_MEMO2022066(.pdf ) NroActua 11. 2 Mediante auto del 20 de junio de 2023, se admitió la tutela de la referencia y se ordenó notificar al Juzgado Segundo Administrativo de Mocoa y al departamento del Putumayo. 3 Ver índice 12 de SAMAI 4 Radicado: 11001-03-15-000-2023-03166-01 Demandante: Distrilicores del Amazonas S.A.S. 1.4.

El recurso de apelación4 Distrilicores del Amazonas S.A.S. impugnó la decisión del a quo, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela, además de mencionar las pruebas que consideraba demostraban el daño, la imputación y el nexo causal. 2. Consideraciones En atención a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) procedencia de la tutela contra providencia judicial; iii) determinación del problema jurídico y iv) solución del caso concreto. 2.1.

Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1382 de 20005 y el Acuerdo 80 del 12 de marzo de 20196, esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra la sentencia de tutela proferido por el Consejo de Estado, Sección Quinta. 2.2. Procedencia de la tutela contra providencia judicial En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso-administrativo del Consejo de Estado7 unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema.8 Al respecto señaló lo siguiente: «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. [Resalta la Sala]. […]» Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia 4 Ver índice 17 de SAMAI 5 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 6 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado 11001-03-15-000-2009-01328-01, M.P. María Elizabeth García González. 8 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2023-03166-01 Demandante: Distrilicores del Amazonas S.A.S. judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado9 adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional.

En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. Ahora bien, la Corte Constitucional10 ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que sea relevante en la constitución; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos,11 el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados.

En ese escenario, para la prosperidad de la solicitud de amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales.12 Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.3.

Problema jurídico La Sala deberá definir si: ¿la presente solicitud de tutela cumple con el requisito de procedibilidad adjetiva, en especial, el de subsidiariedad? 9 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso-administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Tutela-Importancia jurídica.

Actor: Alpina Productos Alimenticios. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 10 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 11 Corte Constitucional, Sentencia T-309 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 12 Corte Constitucional, Sentencia SU-337 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2023-03166-01 Demandante: Distrilicores del Amazonas S.A.S. Solo de superar lo anterior, se determinará si: ¿El Tribunal Administrativo de Nariño vulneró los derechos fundamentales de Distrilicores del Amazonas S.A.S. con ocasión de la sentencia del 3 de marzo de 2023 dictada en el medio de control de reparación directa con radicado 86001-33-33-751-2015-00084-02, con la que incurrió, presuntamente, los defectos procedimental y fáctico? 2.4.

Análisis de la Sala 2.4.1. Sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva- De la subsidiariedad El artículo 86 constitucional señala que: «[…] Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]».

A su vez, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 dispone las causales de improcedencia de la solicitud de amparo: «[…] 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […]» Como se observa, la solicitud de tutela es de carácter subsidiario y así lo ha definido la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia13, es decir, no es un mecanismo de defensa judicial alternativo o supletorio de los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho y tampoco constituye un último y único medio judicial para alegar la amenaza o vulneración de un derecho, pues es la tutela el mecanismo preferente de protección de los derechos fundamentales, cuyo ejercicio conduce a la obtención de un amparo efectivo e inmediato frente a los actos u omisiones que los amenacen o vulneren. 2.4.2.

Caso concreto Una vez establecidas las actuaciones relevantes en el presente asunto, es pertinente precisar que, aun cuando la parte actora adecuó el reclamo formulado a las vías de hecho establecidas en la jurisprudencia para cuestionar providencias judiciales a través de la solicitud de tutela, esta Sala de decisión evidencia que la inconformidad manifestada gira en torno a la incongruencia de la decisión judicial proferida por el juez de segunda instancia, especialmente, en cuanto que el Tribunal Administrativo de Nariño desatendió los cargos señalados en el recurso de apelación y fue más allá de lo pedido, por lo que desestimó, al parecer de la parte demandante, las pruebas que acreditaban el daño, el nexo causal y la omisión de la entidad demandada.

Al respecto, debe precisarse que, aun cuando el juez de primera instancia declaró la improcedencia de cada una de las vías de hecho por razones distintas, esta Sala 13 Ver, entre muchas otras, las sentencias: T-1140 de 2004, T-1093 de 2004, T-514 de 2003 y T- 1121 de 2003. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2023-03166-01 Demandante: Distrilicores del Amazonas S.A.S. de decisión evidencia que aquellas pueden analizarse bajo la misma cuerda, es decir, la falta de subsidiariedad, en tanto las pruebas que se alegan indebidamente valoradas guardan relación directa con el cargo de falta de congruencia del fallo de segunda instancia alegado como defecto procedimental, por tal motivo se estudiarán de manera conjunta.

En este orden de ideas, la Sala considera que las inconformidades planteadas por la parte actora deben ser dilucidadas por el juez natural del asunto a través del Recurso Extraordinario de Revisión, en los términos de los artículos 248 y 250 de la Ley 1437 de 201114, que señalan: Artículo 248.Procedencia. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos. «Artículo 250.Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: […] 5.

Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. […] En cuanto al recurso extraordinario de revisión en materia de lo contencioso- administrativo como mecanismo de defensa idóneo y eficaz y la falta de subsidiariedad en asuntos de contornos similares, la Corte Constitucional, en Sentencia SU – 026 de 2021, sostuvo lo siguiente: «[…] 5.1.

En la sentencia C-520 de 2009, al estudiar una demanda contra el artículo 57 (parcial) de la Ley 46 de 1998, la Corte Constitucional se refirió a la naturaleza y finalidad del recurso extraordinario de revisión en el ordenamiento jurídico colombiano. Expuso que este recurso, previsto por el legislador en la jurisdicción ordinaria –civil, penal y laboral– y la jurisdicción contencioso-administrativa[36], es una excepción al principio de cosa juzgada de las sentencias ejecutoriadas, pues busca “enmendar los errores o ilicitudes cometidos en su expedición, así como restituir el derecho del afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico”[37]. 5.2.

El recurso extraordinario de revisión es un mecanismo de defensa que fue creado para deshacer las sentencias ejecutoriadas cuando se tiene conocimiento de falencias que llevaron al juez a emitir un fallo contrario al derecho.[38] En ocasiones, es necesario dejar sin valor una sentencia ejecutoriada “debido a que, por circunstancias no conocidas en el momento de adoptar la decisión, o acaecidas con posterioridad a la decisión, se revela que ésta se fundó en un error, fraude o ilicitud”[39].

Este recurso, entonces, constituye una excepción necesaria al principio de cosa juzgada, en la media en que busca restablecer la justicia material al anular una sentencia ilegítima y ordenar emitir un nuevo fallo acorde con el ordenamiento jurídico. 5.3. En la sentencia C-450 de 2015, esta Corporación reiteró que el recurso de revisión es una herramienta para restituir los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia del afectado a través de una nueva sentencia. Sin embargo, 14 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 8 Radicado: 11001-03-15-000-2023-03166-01 Demandante: Distrilicores del Amazonas S.A.S. debido a su naturaleza excepcional, el legislador limitó su ejercicio al cumplimiento de unas causales taxativas de procedencia. Al respecto, este fallo señaló: “La revisión, que no es un recurso sino una acción, pretende, como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia, un examen detallado de ciertos hechos nuevos que afectan la decisión adoptada y el sentido de justicia que de ella emana.

La acción de revisión, en la medida en que afecta la certeza brindada por la cosa juzgada, es no sólo extraordinaria, sino que además procede por las causales taxativamente señaladas por la ley, y no es posible aducir otras distintas. Y esta taxatividad es razonable, pues se trata de una figura que modifica providencias amparadas en el principio de cosa juzgada, y por ello las causales previstas para la revisión deben ser aplicadas e interpretadas en sentido restringido”[40] […] 5.5.

Respecto de la tipología y comprensión particular de estas causales, el Consejo de Estado precisó que, a excepción del numeral 4°, ninguno de los numerales que posibilitan la revisión extraordinaria apuntan a reabrir el debate jurídico ni refutan el criterio con que el juez interpretó o aplicó la ley. Por el contrario, las causales cuestionan puntualmente las irregularidades procesales y probatorias que afectaron la integridad de la decisión y vulneraron los derechos de las partes.

Al respecto, dicha autoridad judicial expuso que “las causales de los numerales 5 y 8 son de índole procesal, mientras que las causales de los numerales 1, 2, 3, 6 y 7 recaen sobre aspectos que atañen a la validez o insuficiencia de los elementos de prueba que determinaron el sentido de la decisión” [41]. 5.6. Lo anterior erige al recurso extraordinario de revisión en materia contencioso- administrativa como un medio de defensa idóneo y eficaz cuando la vulneración del derecho al debido proceso tiene origen en un fallo judicial que se encuentra ejecutoriado.

De hecho, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la innegable semejanza entre la acción de tutela y el recurso de revisión cuando se busca proteger este derecho: “A través de ese medio [recurso extraordinario especial de revisión] se plantearía la controversia sobre el debido proceso en términos idénticos a los que constituyen el presupuesto para resolver la acción de tutela, al punto que un pronunciamiento del juez constitucional dejaría sin oficio al juez competente.

Los dos procesos, el extraordinario especial de revisión y el de tutela, tendrían identidad de causa petendi y de petitum, y resulta claro que no puede haber, sobre la misma causa, dos pronunciamientos judiciales concurrentes”[42]. 5.7. Estas similitudes entre los dos mecanismos de defensa han llevado a la Corte Constitucional a establecer la siguiente subregla de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales: “[E]l recurso de revisión constituye un mecanismo idóneo y eficaz de defensa judicial dependiendo de la naturaleza de los derechos invocados por el peticionario, y la cobertura brindada por las causales aplicables al proceso específico.

Así, el recurso será eficaz cuando a) la única violación alegada sea el derecho al debido proceso y, eventualmente, la de otros derechos que no tienen carácter fundamental, o b) cuando el derecho fundamental cuya protección se solicita sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso, porque concurren en él (i) causales de revisión evidentemente dirigidas a salvaguardar dicho derecho, y (ii) en caso de prosperar el recurso, decisiones que restauran de forma suficiente y oportuna el derecho.”[43] 5.8.

Dicho de otro modo, la acción de tutela desplazará el recurso extraordinario de revisión siempre que (i) el derecho fundamental cuya protección se solicita no sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso; y (ii) las causales de revisión no se encuadren dentro de los hechos denunciados por el 9 Radicado: 11001-03-15-000-2023-03166-01 Demandante: Distrilicores del Amazonas S.A.S. accionante.

En síntesis, para la Sala Plena “la acción de tutela se torna improcedente cuando al interior de un proceso contencioso-administrativo se alega la vulneración al debido proceso y este derecho fundamental es susceptible de ser protegido mediante el trámite del recurso extraordinario de revisión”[44]. […]» De acuerdo con la normativa y la jurisprudencia en cita, se tiene que la sentencia del 3 de marzo de 2023, hoy acusada, fue proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño y contra la misma no procede recurso alguno; además, como causal de procedencia del recurso extraordinario de revisión, a la luz de los motivos en que la parte actora sustenta los defectos alegados, podría configurarse una posible nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso de reparación directa adelantado.

Respecto a la falta de congruencia como causal de nulidad de la sentencia, en providencia del 13 de octubre de 2020 la Sala 14 Especial de Decisión del Consejo de Estado, dentro del radicado 2019-00119-00, con ponencia del consejero Alberto Montaña Plata, consideró: «[…] Respecto al principio de congruencia, la jurisprudencia de lo contencioso administrativo ha desarrollado su contenido bajo los siguientes términos: “(…) nulidad originada en la sentencia, se configura, entre otras razones, cuando al demandado se le condena por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en la misma.

Motivo este que también se desprende del artículo 29 constitucional, cuya violación puede originar la nulidad del fallo respectivo, cuando la transgresión, se repite, se presente directamente en el fallo, como cuando no existe coherencia entre la parte motiva y la resolutiva, por ejemplo. (…) En términos generales, la congruencia se entiende como el deber legal que tienen los funcionarios judiciales al emitir sus decisiones de no incurrir en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita, definidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado, en los siguientes términos: // Este principio de la congruencia de la sentencia [C.C.A. Art. 170], exige de una parte que exista armonía entre la parte motiva y la parte resolutiva de la misma, lo que se denomina congruencia interna, y de otra, que la decisión que ella contenga, sea concordante con lo pedido por las partes tanto en la demanda, como en el escrito de oposición, denominada congruencia externa, es decir, se tome la decisión conforme se ha marcado la controversia en el proceso.

Cuando en una providencia judicial, no se respeta el principio de la congruencia, se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo “ultrapetita” que consiste en reconocer un mayor derecho que el invocado por el demandante, “extrapetita”: cuando se reconoce un derecho que no ha sido reclamado o cuando se reconoce un derecho reclamado o se acoge la pretensión pero por una causa diferente o deducida de hechos no alegados, y “minuspetita”: cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones.”15 En concordancia, la falta de congruencia interna o externa se erige como una causal de nulidad de la sentencia, que le permite al juez de la revisión infirmar el fallo cuestionado.

Es importante poner de presente que, normativamente este principio estaba previsto en el artículo 170 del CCA y no de forma expresa en el CPACA. 15 (Consejo de Estado) Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Cuarta. Sentencia de 16 de agosto de 2002. Expediente: 760012324000199704345-01 (12668). Actor: Productora de Papeles Propal S.A. Demandado: Municipio de Yumbo – Valle del Cauca.

C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié. 10 Radicado: 11001-03-15-000-2023-03166-01 Demandante: Distrilicores del Amazonas S.A.S. Sin embargo, esa omisión no implica la inexistencia de este principio en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, principalmente, porque el artículo 30616 del CPACA, establece que aquellos aspectos no desarrollados en ese código se regirían por el CGP.

De esta manera, el principio de congruencia se desprende del artículo 28117 del CGP y del artículo 29 constitucional, que consagra el derecho fundamental al debido proceso18. Al respecto, la Corte Constitucional19 ha definido este principio: “(…) como uno de los elementos constitutivos del derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, en la medida que impide determinadas decisiones porque su justificación no surge del proceso por no responder en lo que en él se pidió, debatió, o probó. (…) De lo expuesto hasta el momento, se puede concluir que el juez debe tomar su decisión de manera congruente con los hechos, pretensiones y excepciones probadas dentro del proceso.

Por lo tanto, no podrá proferir una sentencia en la que se pronuncie acerca de algo que no fue solicitado por las partes (extra petita) o en la que otorgue más de lo pedido (ultra petita), pero tampoco podrá fallar sin pronunciarse acerca de todas las pretensiones, pues de lo contrario deberá explicar de manera suficiente las razones por las cuales omitió referirse a algún pedimento.

El principio de congruencia de la sentencia, además garantiza el oportuno uso del derecho de defensa por parte de las partes, puesto que les permite hacer uso de cada una de las herramientas establecidas en la ley para ello.” En ese sentido, la incongruencia genera la nulidad de la sentencia cuando esta trastorna completamente los términos de referencia que sirvieron al desarrollo del proceso20.

Por esta razón, no cualquier reproche sobre la falta de congruencia externa o interna estructura la causal de revisión, pues se exige que la disparidad entre lo pedido, lo debatido y lo probado sea protuberante21, a tal punto que, no exista justificación objetiva y relacionada con las materias medulares del proceso. […]» Dicho lo anterior, sea lo primero indicar que la exigencia en la interposición de los recursos de manera oportuna tiene como finalidad evitar que la solicitud de amparo suplante los mecanismos ordinarios establecidos en nuestro ordenamiento jurídico.

Es decir, se persigue que, en la tutela contra providencias judiciales, no haya negligencia en el deber de acudir ante la administración judicial, para la concreción de las garantías otorgadas por la Constitución Política. Es decir, para que el juez constitucional pueda pronunciarse sobre el fondo del asunto planteado es necesario que este supere los requisitos generales de 16 Ley 1437 de 2011.

“Artículo.306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.” 17 Ley 1564 de 2012. “Artículo 281 Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidas en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. // No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. // Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. // En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio (…)” 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 8 de mayo de 2019, Radicado 1998-00153-01. 19 Corte Constitucional, Sentencia T-455 de 2016. 20 Corte Constitucional, Sentencia T- 1274 de 2008. 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Decisión, Sentencia de 7 de abril de 2015, Radicado 2013-00358-00(REV) 11 Radicado: 11001-03-15-000-2023-03166-01 Demandante: Distrilicores del Amazonas S.A.S. procedencia de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, de tal manera debe concluirse que el amparo de la referencia, resulta improcedente por desconocimiento del principio de subsidiariedad, toda vez que la sentencia proferida el 3 de marzo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Nariño, puede ser recurrida a través del recurso de extraordinario de revisión. De acuerdo con lo expuesto, en el caso bajo estudio no se satisface el requisito de procedencia general de la solicitud de tutela contra providencia judicial de la subsidiariedad, razón por la cual, la Sala confirmará la decisión de declarar improcedente el amparo constitucional presentada por Distrilicores del Amazonas S.A.S. contra el Tribunal Administrativo de Nariño. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 19 de julio de 2023 por el Consejo de Estado, Sección Quinta, mediante la cual declaró improcedente la solicitud de tutela presentada por Distrilicores del Amazonas S.A.S. en contra del Tribunal Administrativo de Nariño, de conformidad con las precisas razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador