Radicación: 11001-03-25-000-2023-00143-00 (1814-2023) Solicitante: Luis Hernán Álvarez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., diez (10) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA Radicación: 11001-03-25-000-2023-00143-00 (1814-2023) Solicitante: LUIS HERNÁN ÁLVAREZ Tema: Rechaza solicitud de extensión AUTO ÚNICA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 Interlocutorio El Consejo de Estado decide lo correspondiente frente a la extensión de jurisprudencia interpuesta.

ANTECEDENTES En ejercicio del mecanismo de extensión de la jurisprudencia, el señor Luis Hernán Álvarez formuló solicitud en orden a que se le extiendan los efectos de la Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021, proferida el 9 de septiembre de 2021 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016).

Como consecuencia de lo anterior, pidió declarar: i) la nulidad del Oficio S2022164967 del 11 de noviembre de 2022, ii) la existencia de la relación laboral producto de la subordinación a que la parte solicitante estuvo sometida durante el tiempo que laboró en la institución. Pidió, además, que se condene a la convocada a reconocer y pagar las cesantías, intereses a las cesantías, vacaciones, prima de servicios e indemnización moratoria.

Radicación: 11001-03-25-000-2023-00143-00 (1814-2023) Solicitante: Luis Hernán Álvarez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 CONSIDERACIONES Marco normativo y jurisprudencial El legislador del 2011, al redactar los artículos 10, 102 y 269 del CPACA, pretendió no sólo regular el trámite administrativo y judicial en relación con la extensión de los efectos de las sentencias de unificación que profiere el Consejo de Estado, sino que también quiso reiterar el deber que tiene la administración de resolver y aplicar las normas en forma homogénea,1 cuando los fundamentos jurídicos y fácticos presentados en el escrito de la solicitud y en el fallo cuya extensión se persigue son idénticos.

Lo anterior, en aras de disminuir la judicialización innecesaria de casos. El artículo 10 del CPACA permite colegir que la Ley 1437 de 2011 reconoce el precedente judicial como una fuente de derecho y, por consiguiente, es deber de las autoridades administrativas acatar las sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado, no sin antes resaltar que las decisiones de la Corte Constitucional, que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia, deben emplearse de manera preferente2.

Ahora, es pertinente indicar que la Corte Constitucional, al resolver la demanda pública de inconstitucionalidad a través de la cual se demandó el artículo 102 (parcial) del CPACA, en sentencia C-816 de 2011 declaró exequibles las expresiones «extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades», «sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado» y «sentencia de unificación» del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, condicionada a que «[…] las autoridades, al extender los efectos de las sentencias de unificación jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado e interpretar las normas constitucionales base de sus decisiones, deben observar con preferencia los precedentes de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia […]».

Por su parte, el artículo 269 ibidem regula la posibilidad y el procedimiento que tienen los ciudadanos para acudir ante el Consejo de Estado cuando las entidades administrativas nieguen o guarden silencio sobre las peticiones de extensión. En consecuencia, los interesados en la búsqueda de celeridad en el reconocimiento de sus derechos sustanciales podrán acudir ante las autoridades administrativas para que estas extiendan los efectos de una sentencia de unificación emitida por el Consejo de Estado, siempre y cuando se presenten idénticas características fácticas y jurídicas en el caso concreto. 1Arias García, Fernando.

Derecho Procesal Administrativo, 2ª. Edición. – Bogotá: Grupo Editorial Ibáñez. 2 Sentencia C-634 del 24 de agosto de 2011. Radicación: 11001-03-25-000-2023-00143-00 (1814-2023) Solicitante: Luis Hernán Álvarez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 De igual modo, los requisitos específicos para acceder al mecanismo de extensión de la jurisprudencia, son: i) que exista un argumento claro y justificado del porqué el solicitante se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho que el demandante en la sentencia de unificación; ii) deben allegarse las pruebas que sirvan de soporte como si fuera a acudirse a un proceso ordinario; iii) identificarse el fallo de unificación cuya extensión se pretende y, si es posible, allegar su copia; y iv) que la jurisprudencia objeto de extensión no esté en abierta controversia con actuales sentencias de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional.

Con respecto a este último requisito es importante señalar, que si bien es cierto este no se deduce expresamente de las normas que prevén la extensión de jurisprudencia, la filosofía de este mecanismo de control implica la existencia de una jurisprudencia clara, pacífica y estable. De manera tal que, ante un asunto de contornos fácticos y jurídicos idénticos, simplemente pueda extenderse.3 Sobre la existencia de una cuestión litigiosa en el caso bajo estudio Como se expuso en precedencia, el señor Luis Hernán Álvarez pretende la extensión de los efectos de la Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021, proferida el 9 de septiembre de 2021 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en orden a que se reconozca la existencia de una relación laboral entre él y la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá, D. C. En este punto es relevante destacar la naturaleza excepcional que reviste el mecanismo de extensión de la jurisprudencia, en el cual, según su desarrollo normativo, cuenta únicamente con una etapa de inadmisión, un traslado inicial –para que las partes aporten las pruebas que estimen procedentes–, un término para presentar alegatos y, finalmente, la decisión sobre la petición. Precisamente por el carácter de trámite especial y bajo el entendido de la claridad no sólo con respecto a los elementos normativos, sino fácticos que propone la parte solicitante de la extensión, en este escenario judicial no se consagró una etapa de pruebas, por cuanto el escrito razonado junto con los anexos del que habla el artículo 269 del CPACA, debe ser de tal certidumbre, que el despacho judicial únicamente puede extender o no, el fallo de unificación al caso concreto. 3 Sobre este particular aspecto en las memorias de la Ley 1437 de 2011, el Dr. Zambrano indicó: «es decir, una decisión de Sala Plena o una sentencia de unificación, como se quiera llamar, en que haya certeza de que es una decisión que se impone a todo el mundo» (cfr. Volumen III, parte B, página 496).

Radicación: 11001-03-25-000-2023-00143-00 (1814-2023) Solicitante: Luis Hernán Álvarez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Ahora, este Despacho observa que en el caso concreto se presenta una cuestión litigiosa que no puede ser debatida a través del mecanismo de extensión de jurisprudencia, comoquiera que este procedimiento especial tiene por objeto estudiar, estrictamente, si la parte solicitante tiene o no derecho a que se le extiendan los efectos de una sentencia de unificación. En efecto, una particularidad que revisten los asuntos en los que se debate la existencia de una relación laboral, es precisamente la carga que tiene la parte interesada de probar cada uno de los elementos que configuran el vínculo encubierto o subyacente y, no sólo ello, sino también la oportunidad a través de la cual la parte contraria pueda controvertir los medios de prueba allegados o decretados al respecto.

Contexto que no se contempla y tampoco puede agotarse en el trámite de la extensión de la jurisprudencia. Así, el Despacho advierte que no es posible adelantar el referido mecanismo de extensión de la jurisprudencia, en tanto que esta Subsección ha sido clara en determinar que, en materia de reconocimiento de un vínculo laboral encubierto, producto de la aplicación del principio de la realidad sobre las formalidades contenido en el artículo 53 de la Constitución Política, se requiere de un análisis probatorio exhaustivo para lograr la demostración de la existencia de los elementos propios de la relación laboral, como lo son la subordinación y la prestación personal del servicio4.

Aunado a lo expuesto, una vez revisada la sentencia de unificación invocada para efectos de extensión de jurisprudencia, se observa que se trata de una decisión adoptada por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ejercido en vigencia del CPACA.

En dicha providencia se unificó sobre unas reglas en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes: (i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla determina un período de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente. 4 Ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Auto del 6 de febrero de 2019, proferido dentro de la solicitud de extensión de la jurisprudencia con radicado 11001 03 25 000 2017 00050 00.

Radicación: 11001-03-25-000-2023-00143-00 (1814-2023) Solicitante: Luis Hernán Álvarez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 (iii) La tercera regla señala que, frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal.

De esta manera, se configura lo previsto en la causal de rechazo de que trata el numeral 6.º del artículo 269 del CPACA, debido a que no existe identidad fáctica y jurídica con la sentencia cuya extensión se solicita, por cuanto en aquella no se fijaron las reglas acerca de los elementos que deben tenerse en cuenta para declarar la existencia de la relación laboral, sino que se ocupó de definir asuntos relativos al «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, el término de la solución de continuidad y la improcedencia de devolución de valores frente a la no afiliación al sistema de Seguridad Social en salud.

Bajo el anterior entendido, no pueden extenderse los efectos de una decisión de unificación en la que previamente se requiere de un debate probatorio, precisamente para demostrar los componentes de un contrato laboral, por cuanto el decreto de las pruebas y su correspondiente contradicción, por parte de los sujetos procesales, no es propia de la extensión de la jurisprudencia, mecanismo expedito que inicia en sede administrativa y de manera eventual culmina en instancia judicial.

En conclusión: en la medida en que existe un asunto litigioso que no puede ser resuelto a través del mecanismo de extensión de la jurisprudencia, se rechazará la petición presentada por el señor Luis Hernán Álvarez. Por lo expuesto, se RESUELVE Primero: Rechazar la solicitud de extensión de la jurisprudencia presentada por el señor Luis Hernán Álvarez, en atención a los argumentos expuestos en la parte considerativa.

Segundo. Reconocer personería adjetiva al abogado Yesid Cifuentes García, identificado con cédula de ciudadanía 12.121.838 y tarjeta profesional 76031 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la parte solicitante, de conformidad con el poder otorgado. Radicación: 11001-03-25-000-2023-00143-00 (1814-2023) Solicitante: Luis Hernán Álvarez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Tercero: Ejecutoriada la presente providencia, archivar el asunto previas las anotaciones respectivas en SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente