CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: Nulidad Simple Radicado: 47001-2333-000-2023-00231-01 (0664-2025) Demandante: Superintendencia de Notariado y Registro Demandado: Decreto 251 del 9 de junio de 2023 proferido por el Departamento del Magdalena Actuación: Apelación auto- medida cautelar de suspensión provisional Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial la parte actora contra el auto del 17 de junio de 2024, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Magdalena1 negó la suspensión provisional del acto administrativo demandado; esto es, el Decreto 251 del 9 de junio de 2023, que aclaró el Decreto 052 del 25 de febrero de 20222.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda3 La Superintendencia de Notariado y Registro, por intermedio de apoderada judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad simple previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, en contra del Departamento del Magdalena, con el fin que se declare la nulidad del Decreto No. 251 del 9 de junio de 2023, mediante el cual, se aclaró el Decreto No. 052 del 25 de febrero de 2022, que había declarado la falta absoluta del Notario Único del Círculo de Aracataca, en razón del ejercicio de un cargo público incompatible con dicha función por parte del señor Alberto Mario Garzón Wilches. 1.2.

De la solicitud de medida cautelar4 La parte actora solicitó la suspensión provisional del referido Decreto 251 del 9 de junio de 2023, expedido por la Gobernación del Departamento del Magdalena, mediante el cual se aclaró el Decreto 052 del 25 de febrero de 2022, que declaró la falta absoluta del señor Alberto Mario Garzón Wilches como Notario Único del 1 Magistrada María Victoria Quiñones. 2 “Por medio del cual se declara la falta absoluta de un Notario” -sic- 3 Expediente electrónico-actuación No. 0027 del índice de Samai, folios 1 y 2 del archivo que reposa en dicha actuación de nombre “17Incorpora exped_03Demanda4pdf(.pdf) NroActua 27”. 4 Folios 17 a 20 del escrito de la demanda del archivo que reposa la actuaciónNo. 0027 de nombre “17Incorpora exped_03Demanda4pdf(.pdf) NroActua 27” Expediente: 47001-23-33-000-2023-00231-00 (0664-2025) Actor: Superintendencia de Notariado y Registro Demandado: Decreto 251 del 9 de junio de 2023 proferido por el Departamento del Magdalena 2 Círculo de Aracataca, en razón a su ejercicio simultáneo como Contralor Departamental, cargo incompatible con la función notarial.

La solicitud de medida cautelar se fundamenta en cuatro motivos de inconformidad que, a juicio del solicitante, justifican la procedencia de la suspensión de los efectos del acto demandado mientras se resuelve de fondo la demanda de nulidad; siendo estos: 1. Violación al debido proceso, al pretender alterar el contenido del Decreto 052 de 2022, el cual ya se encontraba en firme. 2.

Desviación de poder y falsa motivación, al intentar cambiar las fechas de la falta absoluta del notario y la vacancia de una notaría, lo cual produce efectos jurídicos que enmarca una defraudación de los fines del Estado. 3. Aplicación indebida del artículo 45 del CPACA, el cual permite corregir errores formales en los actos administrativos, pero no genera la posibilidad de cambiar el contenido material de una decisión. 4.

Alteración indebida de actos administrativos definitivos, afectando decisiones posteriores basadas en el Decreto 052 de 2022, como la declaratoria de vacancia y el ejercicio del derecho de preferencia notarial. Finalmente, advirtió que, permitir los efectos del Decreto 251 de 2023 podría generar graves consecuencias jurídicas y de interés público, como el eventual reconocimiento indebido de funciones notariales al señor Alberto Mario Garzón, lo cual agrava la situación de inseguridad jurídica.

Por tanto, se solicita la suspensión como medida preventiva hasta que se resuelva de fondo la legalidad del acto. 1.3. Oposición a la medida cautelar5 El Departamento del Magdalena, por intermedio de su apoderado judicial, se opuso a la solicitud de suspensión provisional del Decreto 251 del 9 de junio de 2023, argumentando que los reproches formulados en la demanda son de naturaleza sustancial y hacen parte del objeto del litigio; además, no se acreditó una vulneración evidente y directa de normas superiores por parte del acto acusado.

Sostuvo que, la solicitud carece de vocación de prosperidad, en tanto: (i) la parte actora no aportó pruebas suficientes que permitieran realizar un juicio de ponderación de intereses ni acreditó un perjuicio irremediable, como lo exige el artículo 231 del CPACA; (ii) el acto administrativo demandado fue expedido en 5 Ver índice 0020 de Samai.

Primera instancia. Expediente: 47001-23-33-000-2023-00231-00 (0664-2025) Actor: Superintendencia de Notariado y Registro Demandado: Decreto 251 del 9 de junio de 2023 proferido por el Departamento del Magdalena 3 ejercicio de competencias legales y constitucionales, y su legalidad debe ser determinada mediante una valoración probatoria integral en sede de sentencia, no anticipadamente; y (iii) la demanda presenta serias deficiencias técnicas, como la ausencia de un concepto claro de violación, lo cual podría configurar una inepta demanda, además de emplear un medio de control improcedente al dirigirse contra un acto que, según el opositor, tiene naturaleza particular y no general. 1.4.

Providencia recurrida El Tribunal Administrativo del Magdalena, en providencia de fecha 17 de junio de 20246, negó la solicitud de suspensión provisional con fundamento en: «Conforme lo anotado en precedencia, el Despacho no encuentra configurados los requisitos necesarios para decretar la medida cautelar solicitada, habida cuenta que, del análisis efectuado y de las pruebas allegadas, prima facie, no se advierte que la administración hubiere realizado un cambio en el sentido material de la decisión contenida en el Decreto 052 de 2022, pues el acto hoy acusado Decreto No. 251 del 9 de junio de 2023, fue proferido con ocasión a la solicitud de aclaración y/o corrección presentada por el señor Alberto Mario Garzón Wilches, dándose aplicación a lo previsto en el artículo 45 del CPACA que permite la corrección de errores formales, sin que esta decisión implique prejuzgamiento. 26.

Así, de cara a los argumentos planteados en la solicitud de la medida cautelar presentada por la parte actora, se resalta la necesidad de llevar hasta su finalización el presente proceso, como mejor forma de dilucidar los aspectos en conflicto, pues sin dudarlo en este momento procesal resulta incierto determinar la certeza de aquellos. 27.

De conformidad con los motivos expuestos, el despacho estima que no están dados los supuestos para decretar la medida cautelar solicitada por la Superintendencia de Notariado y Registro y, como consecuencia, se negará la suspensión provisional del acto acusado.» -sic- La parte actora interpuso recurso de reposición y en susidio apelación en contra de la decisión anterior, el cual fue resuelto mediante auto del 28 de octubre de 20247, en dicha providencia el A-quo dispuso no reponer la decisión recurrida y, en consecuencia, concedió el recurso de apelación. 1.5.

Del recurso de apelación8 La apoderada judicial de la Superintendencia de Notariado y Registro señaló que la providencia que negó la suspensión provisional del Decreto 251 del 9 de junio de 2023 vulnera el debido proceso administrativo, al omitir el análisis integral de los cargos de ilegalidad formulados, desconocer la naturaleza sustancial de la 6 Expediente digital en Samai.

Gestión otros despachos. Índice 0028 de la primera instancia. 7 Ver actuación del índice 0038 de Samai-Primera instancia. 8 Ver actuación del índice 0033 de Samai-Primera instancia. Expediente: 47001-23-33-000-2023-00231-00 (0664-2025) Actor: Superintendencia de Notariado y Registro Demandado: Decreto 251 del 9 de junio de 2023 proferido por el Departamento del Magdalena 4 modificación realizada al acto original y sustentar su decisión en una interpretación errada del artículo 45 del CPACA.

A juicio de la recurrente, dicha decisión carece de una motivación suficiente y desconoce los efectos jurídicos consolidados del Decreto 052 de 2022, lo que afecta directamente los principios de seguridad jurídica y legalidad administrativa. Afirma que, el Tribunal no contrastó adecuadamente el acto acusado con las normas constitucionales y legales invocadas como vulneradas, entre ellas los artículos 29 y 209 de la Constitución y los artículos 45 y 87 del CPACA.

Cuestiona que no se valoraron los efectos sustanciales que genera la variación de la fecha de falta absoluta del notario, pues dicha alteración compromete la validez de actuaciones posteriores como la declaratoria de vacancia y el ejercicio del derecho de preferencia. Insiste en que el Decreto 251 de 2023 no constituye una simple corrección formal, sino una modificación sustancial de un acto administrativo definitivo ya ejecutoriado y publicado, lo cual está expresamente prohibido por el marco legal.

Añade que el Tribunal no examinó los vicios alegados por desviación de poder, falsa motivación y aplicación indebida del artículo 45 del CPACA, y se limitó a asumir como válida la solicitud de corrección formulada por el exnotario Garzón Wilches, sin cuestionar su procedencia ni sus efectos jurídicos. Finalmente, reitera que, la medida cautelar es procedente porque la demanda está razonablemente fundada en derecho, se acreditan sumariamente los derechos afectados y se configura un perjuicio grave al orden jurídico, en tanto se mantiene la eficacia de un acto que desconoce principios fundamentales del procedimiento administrativo.

Por tanto, solicita se revoque el auto recurrido y se decrete la suspensión provisional del Decreto 251 de 2023. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 236, y 243 (numeral 2°) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la entidad demandada.

Expediente: 47001-23-33-000-2023-00231-00 (0664-2025) Actor: Superintendencia de Notariado y Registro Demandado: Decreto 251 del 9 de junio de 2023 proferido por el Departamento del Magdalena 5 2.2. Problema Jurídico La Sala deberá determinar sí en este caso se encuentra acreditado el cumplimiento de los requisitos legales para la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional solicitada por la apoderada de la parte actora en el escrito de demanda, lo cual exige verificar si los hechos expuestos y los elementos probatorios allegados permiten establecer, de manera preliminar, la existencia de una posible transgresión al ordenamiento jurídico que justifique la adopción de una medida de carácter excepcional. 2.3.

Suspensión provisional La Constitución Política de 1991 en el artículo 238 dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente los efectos jurídicos de los actos administrativos. Por su parte, el inciso 1° del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 estableció los requisitos para que proceda la suspensión provisional de los actos administrativos, a saber: “Artículo 231.

Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos (…)”. Por su parte, esta Corporación en providencia de 6 de junio de 20229, precisó: “Según el artículo 231 del CPACA, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la confrontación con las normas superiores invocadas ha de entenderse como el análisis integral que debe hacer el juez, lo cual implica dilucidar, entre otros, los siguientes problemas hermenéuticos: (i) vigencia de las normas;

(ii) examen de posibles juicios de constitucionalidad o de legalidad de las normas supuestamente infringidas; (iii) jerarquía normativa; (iv) posibles antinomias; (iv) ambigüedad normativa; (v) sentencias de unificación, doctrina probable, jurisprudencia sugestiva, etc.; (vi) integración normativa; (vii) criterios y postulados de interpretación;

(viii) jerarquía de los criterios y postulados de interpretación, etc. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Auto de fecha 6 de junio de 2022, Rad.11001032500020210022200 (1385-2021) CP. William Hernández Gómez. Expediente: 47001-23-33-000-2023-00231-00 (0664-2025) Actor: Superintendencia de Notariado y Registro Demandado: Decreto 251 del 9 de junio de 2023 proferido por el Departamento del Magdalena 6 Ahora bien, prima facie, la apariencia de buen derecho o fumus boni iuris que describen los ordinales 1.° y 2.° del artículo 231 del CPACA nos indica que es un requisito más propicio de las medidas cautelares positivas; no obstante, cuando se trata de medidas cautelares negativas, como la suspensión de los efectos del acto demandado, resulta pertinente, pero en sentido inverso, esto es, no como apariencia de buen derecho, sino como apariencia de ilegalidad, lo cual justifica la tutela cautelar temprana siguiendo la doctrina italiana, según la cual, ante la imposibilidad de una respuesta definitiva en un plazo razonable, es pertinente una respuesta provisional en un tiempo justo.

El sentido de apariencia de ilegalidad lo precisa Chinchilla Marín así: «[ ] de la misma forma que la intensidad con la que el interés general reclama la ejecución de un acto es tenida en cuenta por los tribunales para determinar la intensidad del perjuicio que se exige para adoptar la medida cautelar, la intensidad con que se manifieste la apariencia de buen derecho, que es tanto como decir la apariencia de ilegalidad del acto administrativo, debe también tomarse en consideración para determinar la medida del daño que cabe exigir para apreciar la existencia del periculum in mora necesario para otorgar la medida cautelar solicitada.[…]».

De lo expuesto, y en concordancia con lo preceptuado en los artículos 229 a 241 del CPACA, se colige que la potestad del juez, en cuanto al decreto de la medida cautelar de suspensión provisional, va más allá de la simple confrontación del acto demandado con las normas que se consideran infringidas, puesto que, además de tal facultad, se le permite realizar un análisis probatorio para efectos de determinar su procedencia, se insiste, sin que ello conlleve a prejuzgar. 2.4.

Caso concreto. La parte actora solicitó la suspensión provisional del Decreto 251 del 9 de junio de 2023, expedido por la Gobernación del Departamento del Magdalena, mediante el cual se indicó que la falta absoluta del Notario Único del Círculo de Aracataca se había configurado a partir del 1° de enero de 2022, en razón de la posesión del señor Alberto Mario Garzón Wilches -hoy exnotario- como Contralor Departamental, cargo incompatible con el ejercicio de funciones notariales.

La referida solicitud de suspensión se estructuró sobre cuatro cargos: (i) indebida aplicación del artículo 45 del CPACA, al alegarse que no se trata de una corrección formal sino de una modificación sustancial del Decreto 052 de 2022; (ii) existencia de falsa motivación y desviación de poder en la expedición del Decreto 251 de 2023; (iii) desconocimiento del régimen jurídico aplicable a la vacancia notarial y al Expediente: 47001-23-33-000-2023-00231-00 (0664-2025) Actor: Superintendencia de Notariado y Registro Demandado: Decreto 251 del 9 de junio de 2023 proferido por el Departamento del Magdalena 7 derecho de preferencia; y (iv) afectación a la seguridad jurídica, derivada de los efectos continuados del acto acusado.

Ahora bien, para resolver la solicitud, es preciso recordar que conforme al artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional es una medida de carácter excepcional, sujeta a la verificación preliminar de una posible infracción normativa manifiesta y relevante, ya sea por confrontación directa del acto con normas superiores o mediante prueba sumaria que revele su ilegalidad aparente.

No basta con la formulación de inconformidades generales o con discrepancias interpretativas que, por su naturaleza, exigen un análisis propio de la decisión de fondo. Respecto del primer argumento, relativo al presunto uso indebido del artículo 45 del CPACA, la parte actora sostiene que el Decreto 251 de 202310 no constituye una mera corrección de errores formales, sino una modificación sustancial del contenido del Decreto 052 de 2022, al fijar una nueva fecha para la configuración de la falta absoluta del Notario Único del Círculo de Aracataca.

A su juicio, ello desborda el alcance permitido por la norma, que prohíbe expresamente alterar el sentido material de la decisión mediante actos de corrección. No obstante, efectuada la revisión del acto acusado no observa la Sala en esta etapa procesal que el mismo introduzca un cambio sustantivo en el contenido decisorio del Decreto 052 de 2022, o que modifique la determinación sobre la configuración de la vacancia notarial como consecuencia de la incompatibilidad derivada del ejercicio simultáneo del cargo de Contralor Departamental por parte del señor Alberto Mario Garzón Wilches.

Lo que se advierte es que el Decreto 251 de 2023 realizó una precisión temporal sobre el momento en que se materializó dicha incompatibilidad, a partir de la posesión del señor Garzón Wilches como Contralor, ocurrida el 1.º de enero de 2022. Esta actuación -la precisión temporal- se originó en una solicitud formulada por el propio exnotario mediante escrito del 18 de mayo de 202311.

Ahora bien, el artículo 45 del CPACA permite corregir errores "simplemente formales", tales como los aritméticos, de digitación, de transcripción o de omisión de palabras, siempre que dicha corrección no implique una alteración del sentido material de la decisión. En el presente caso, aunque la precisión temporal contenida en el Decreto 251 de 2023 podría no encajar plenamente en los supuestos estrictos de error formal enumerados en la norma, tampoco comporta un cambio 10 Visible de folios 154 a 157 del escrito de la demanda del archivo que reposa la actuación No. 0027 de nombre “17Incorpora exped_03Demanda4pdf(.pdf) NroActua 27 11 Así se precisa en el Decreto 251 de 2023, folio 154 ibidem.

Expediente: 47001-23-33-000-2023-00231-00 (0664-2025) Actor: Superintendencia de Notariado y Registro Demandado: Decreto 251 del 9 de junio de 2023 proferido por el Departamento del Magdalena 8 sustantivo en la voluntad decisoria original ni transforma la naturaleza jurídica del acto que reforma. Lo que se verifica es una aclaración sobre extremos temporales de la decisión inicialmente tomada.

Por ello, se precisa, en esta etapa preliminar no se configura una vulneración manifiesta al artículo 45 del CPACA, ni se demuestra que la expedición del Decreto 251 de 2023 haya implicado un ejercicio irregular de la potestad administrativa que justifique la suspensión cautelar de sus efectos. La discusión sobre si dicha precisión desbordó o no los márgenes de una corrección formal corresponde a un análisis de fondo, propio del debate que deberá desarrollarse a lo largo del proceso.

En cuanto al segundo cargo, relacionado con la supuesta falsa motivación y desviación de poder, se advierte, al igual que en el análisis anterior, que no es posible acogerlo en esta etapa preliminar. Del examen del expediente no se desprende prueba sumaria que permita inferir que el acto demandado fue expedido con fines particulares o contrarios al interés general, ni que su motivación carezca de respaldo fáctico o jurídico.

En consecuencia, este cuestionamiento no puede prosperar en sede cautelar, pues exige un análisis más profundo y completo, propio de la etapa de decisión de fondo, en el que sea posible determinar si efectivamente el acto está viciado por alguna de las causales alegadas. En lo que respecta al tercer argumento, relacionado con la supuesta afectación al régimen jurídico de la vacancia notarial y al ejercicio del derecho de preferencia, la Sala advierte que, al igual que los cargos anteriores, no es susceptible de ser examinado con la profundidad que exige dentro del trámite incidental de medida cautelar.

El planteamiento involucra un análisis normativo y fáctico complejo, que comprende actos administrativos posteriores y procedimientos específicos cuya valoración integral corresponde a la etapa de juzgamiento de fondo, y no puede ser anticipada válidamente en esta fase preliminar del proceso. Tampoco vislumbra esta Colegiatura que la parte interesada hubiere presentado documentos, informaciones, argumentos o justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla, menos aún se constata que de no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable o que existan serios motivos para considerar que de negarse la misma los efectos de la sentencia serían nugatorios (artículo 231 del CPACA).

Expediente: 47001-23-33-000-2023-00231-00 (0664-2025) Actor: Superintendencia de Notariado y Registro Demandado: Decreto 251 del 9 de junio de 2023 proferido por el Departamento del Magdalena 9 De este modo, estima la Sala que en el sub examine no están configurados los requisitos para la declaratoria de la medida cautelar de suspensión provisional del acto administrativo impugnado, pues —se itera— al comparar el mismo con las normas invocadas como transgredidas y el material probatorio aportado, no se observa, en principio, una violación al marco jurídico aplicable.

Así las cosas, se negará la suspensión provisional deprecada. La anterior decisión en modo alguno comporta prejuzgamiento. En ese orden de ideas, se concluye que resulta indispensable realizar un estudio detallado del material probatorio que obra en el expediente, con el fin de determinar si efectivamente se configuró una infracción al ordenamiento jurídico conforme a los cargos formulados por la parte actora.

Tal valoración, por su naturaleza y alcance, es propia del juicio de fondo. Por las razones expuestas, y se insiste, sin que ello implique prejuzgamiento, la Sala confirmará el auto del 17 de junio de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que negó la solicitud de suspensión provisional del acto administrativo demandado; por ende, será en la sentencia donde se determine si existe o no vulneración del ordenamiento jurídico con la expedición del mencionado Decreto 251 de 2023.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 17 de junio de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que negó la suspensión provisional del acto demandado, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devolver el expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Expediente: 47001-23-33-000-2023-00231-00 (0664-2025) Actor: Superintendencia de Notariado y Registro Demandado: Decreto 251 del 9 de junio de 2023 proferido por el Departamento del Magdalena 10 Ausente con permiso Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.