Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., trece (13) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-24-000-2021-00884-00 ACUMULADO Demandantes: JOSÉ IGNACIO MORALES ARRIAGA Demandados: NACIÓN – PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA – MINISTERIO DEL INTERIOR, MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA Tema: Nulidad del Decreto 1615 de 2021.

Obligatoriedad de portar el carné de vacunación contra el covid-19 Auto que decide sobre la admisión y acumulación de procesos1 El Despacho procede a emitir un pronunciamiento en relación con la admisión y la eventual acumulación de los expedientes remitidos al Despacho -los cuales se identificarán más adelante-, procesos en los que se cuestiona la legalidad del Decreto 1615 de 30 de noviembre de 2021.

I.

ANTECEDENTES 1. Sea lo primero en indicar que con ocasión de la expedición del Decreto número 1615 de 30 de noviembre de 20212, se presentaron demandas en las que se solicita la declaratoria de nulidad de dicho acto administrativo, por cuanto, a juicio de los accionantes, el mismo fue expedido vulnerando «[…] gravemente y de manera directa y arbitraria los artículos 1, 13, 16, 18, 24, 25, 37 y 152 de la Constitución Política, así como normas contenidas en tratados internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad […]». 2.

El primer proceso admitido y notificado corresponde al expediente de la referencia, el cual fue asignado por reparto a esta autoridad judicial. De allí que los distintos despachos que integran la Sección Primera de esta Corporación, remitieron, con destino al presente proceso, todas las demandas radicadas en contra del referido decreto, para su eventual acumulación. 3.

Dentro de los distintos procesos que se han remitido al Despacho y que se encuentran pendientes de estudio de acumulación, se aprecian aquellos con 1 Cabe resaltar que los procesos objeto de acumulación en el caso de autos ingresaron, por primera vez, al Despacho el día 18 de abril de 2022. 2 «Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID - 19, Y el mantenimiento del orden público», expedido por el Ministro del Interior con delegatario de funciones presidenciales, la Viceministra de Protección Social encargada de las funciones del despacho del Ministro de Salud y Protección Social y el Viceministro de Turismo encargado de las funciones del despacho de la ministra de comercio, industria y turismo. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2021-00884-00 (Acumulado) Accionante: José Ignacio Morales número de radicado 11001-03-24-000-2022-00026-003, 11001-03-24-000-2021- 00883-004 y 11001-03-24-000-2022-00029-005, cuyas demandas fueron admitidas por la Consejera de Estado, doctora Nubia Margoth Peña Garzón. 4.

El pasado 18 de abril, se recibieron seis expedientes adicionales, identificados con los números de radicado: 11001-03-24-000-2021-00882-006, 11001-03-24-000- 2022-00061-007,11001-03-24-000-2021-00881-008, 11001-03-24-000-2022-00028- 009, 11001-03-24-000-2022-00056-0010 y 11001-03-24-000-2022-00200-0011, cuyas demandas fueron adecuadas por los ponentes al medio de control de nulidad, pero se encuentran pendientes de admisión. 5.

De otro lado, a este Despacho le fue repartido la demanda con número de radicado 11001-03-24-000-2022-00201-0012, la cual fue presentada en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, con el mismo formato de las demandas ya acumuladas. II. CONSIDERACIONES II.1. De la procedencia de la acumulación de procesos 6.

Los artículos 148 a 150 del Código General del Proceso - CGP, norma aplicable por remisión del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, disponen lo siguiente: «[…] Artículo 148. Procedencia de la acumulación en los procesos declarativos. Para la acumulación de procesos y demandas se aplicarán las siguientes reglas: 1.

Acumulación de procesos. De oficio o a petición de parte podrán acumularse dos (2) o más procesos que se encuentren en la misma instancia, aunque no se haya notificado el auto admisorio de la demanda, siempre que deban tramitarse por el mismo procedimiento, en cualquiera de los siguientes casos: a) Cuando las pretensiones formuladas habrían podido acumularse en la misma demanda. b) Cuando se trate de pretensiones conexas y las partes sean demandantes y demandados recíprocos. c) Cuando el demandado sea el mismo y las excepciones de mérito propuestas se fundamenten en los mismos hechos. […] 3 Promovido por el señor Carlos Augusto Vélez Morales. 4 Promovido por la señora Luz Stella López Vargas. 5 Promovido por la señora Jenniffer Melissa Vásquez Villaraga. 6 Promovido por el señor Edgar de Jesús Aguirre Ríos. 7 Promovido por el señor Alexander Ferms De Medellín. 8 Promovido por el señor Oscar Julián Pineda Arévalo. 9 Promovido por el señor Carlos Andrés Maestre Becerra. 10 Promovido por el señor Jorge Leonardo Quevedo Díaz. 11 Promovido por la señora Martha Cecilia Rodríguez Yusuguaira. 12 Promovido por la señora Shirley Cecilia Salcedo Rodríguez. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2021-00884-00 (Acumulado) Accionante: José Ignacio Morales 3.

Disposiciones comunes. Las acumulaciones en los procesos declarativos procederán hasta antes de señalarse fecha y hora para la audiencia inicial. Si en alguno de los procesos ya se hubiere notificado al demandado el auto admisorio de la demanda, al decretarse la acumulación de procesos se dispondrá la notificación por estado del auto admisorio que estuviere pendiente de notificación. De la misma manera se notificará el auto admisorio de la nueva demanda acumulada, cuando el demandado ya esté notificado en el proceso donde se presenta la acumulación. En estos casos el demandado podrá solicitar en la secretaría que se le suministre la reproducción de la demanda y de sus anexos dentro de los tres (3) días siguientes, vencidos los cuales comenzará a correr el término de ejecutoria y el de traslado de la demanda que estaba pendiente de notificación al momento de la acumulación. Cuando un demandado no se hubiere notificado personalmente en ninguno de los procesos, se aplicarán las reglas generales. […] Artículo 149.

Competencia. Cuando alguno de los procesos o demandas objeto de acumulación corresponda a un juez de superior categoría, se le remitirá el expediente para que resuelva y continúe conociendo del proceso. En los demás casos asumirá la competencia el juez que adelante el proceso más antiguo, lo cual se determinará por la fecha de la notificación del auto admisorio de la demanda o del mandamiento ejecutivo al demandado, o de la práctica de medidas cautelares.

Artículo 150. Trámite. Quien solicite la acumulación de procesos o presente demanda acumulada, deberá expresar las razones en que se apoya. […] Si el juez ordena la acumulación de procesos, se oficiará al que conozca de los otros para que remita los expedientes respectivos. Los procesos o demandas acumuladas se tramitarán conjuntamente, con suspensión de la actuación más adelantada, hasta que se encuentren en el mismo estado, y se decidirán en la misma sentencia. […]».

(Subrayado por fuera del texto original) 7. Como puede observarse, las normas transcritas tienen como propósito que los procesos que tengan una misma causa, objeto y parte pasiva, sean resueltos por el juez que, en primer lugar y de acuerdo con las reglas de competencia, hubiere avocado el conocimiento del primero de ellos; esto con el fin de evitar que, frente a una misma o similar situación de hecho, se produzca una decisión disímil, lo que iría en detrimento de la seguridad jurídica y del principio de igualdad. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2021-00884-00 (Acumulado) Accionante: José Ignacio Morales 8.

Ahora bien, en el sub examine, se advierte que, si bien es cierto las demandas fueron presentadas por diferentes ciudadanos13, también lo es que todas ellas tienen identidad de demandados, de objeto y de causa, ya que pretenden que se declare la nulidad del Decreto 1615 de 30 de noviembre de 2021, por medio del cual “se establece la exigencia del carné de vacunación a partir del 16 de noviembre del año en curso para mayores de 18 años” y, en consecuencia, se cumplen los supuestos de que tratan los artículos 148 y 14914 del CGP para la acumulación de los mismos al de la referencia. 9.

Como consecuencia de lo anterior, y en atención a la necesidad de emitir un pronunciamiento uniforme y oportuno en relación con esos procesos, se dispondrá la acumulación de los mismos al expediente de la referencia esto es, el identificado con el número de radicado 11-001-03-24-000-2021-00884-00. II.2. De la admisión de las demandas 10.

Por ajustarse a lo previsto en los artículos 161 a 166 del CPACA, se admitirán las demandas -interpretadas como de nulidad en los despachos de origen-, y que fueren presentadas, en nombre propio, por los demandantes en los procesos con número de radicado: 11001-03-24-000-2021-00882-0015, 11001-03-24-000-2022- 00061-0016, 11001-03-24-000-2021-00881-0017, 1001-03-24-000-2022-00028-0018, 11001-03-24-000-2022-00056-0019 y 11001-03-24-000-2022-00200-0020,, en contra del Decreto 1615 de 30 de noviembre de 2021 “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID - 19, y el mantenimiento del orden público”, suscrito por el Presidente de la República, por el Ministro del Interior, por el Viceministro de Salud Pública y Prestación de Servicios encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Salud y Protección Social, por la Ministra de Comercio, Industria y Turismo y por el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública. 11.

Finalmente, respecto de la demanda con número de radicación No. 11001-03-24- 000-2022-00201-00, el Despacho estima pertinente traer a colación el contenido del artículo 135 del CPACA, norma que, en lo atinente a la acción de nulidad por inconstitucionalidad, prevé lo siguiente: «[…] Artículo 135. Nulidad por inconstitucionalidad. Los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución. 13 Que, si bien no son recíprocos, lo cierto es que tal situación no impide la acumulación de procesos, en tanto que todas las demandas tienen el mismo escrito sustentado cono los argumentos. 14 Auto admisorio de fecha 15 de noviembre de 2021, notificado en la misma fecha. 15 Promovido por el señor Edgar de Jesús Aguirre Ríos. 16 Promovido por el señor Alexander Ferms De Medellín. 17 Promovido por el señor Oscar Julián Pineda Arévalo. 18 Promovido por el señor Carlos Andrés Maestre Becerra. 19 Promovido por el señor Jorge Leonardo Quevedo Díaz. 20 Promovido por la señora Martha Cecilia Rodríguez Yusuguaira. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2021-00884-00 (Acumulado) Accionante: José Ignacio Morales También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional.

Parágrafo. El Consejo de Estado no estará limitado para proferir su decisión a los cargos formulados en la demanda. En consecuencia, podrá fundar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma constitucional. Igualmente podrá pronunciarse en la sentencia sobre las normas que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que declare nulas por inconstitucionales […]».

(negrillas fuera del texto) 12. Como se observa, la nulidad por inconstitucionalidad procede contra los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, siendo exigible que, al formularse como proposición jurídica encaminada a la declaratoria de su nulidad, se invoque la infracción directa a la Constitución. 13. En armonía con lo expuesto y en cuanto a los presupuestos procesales para la procedencia del referido medio de control, la Sala Plena de esta Corporación, en providencia de 6 de junio de 201821, señaló lo siguiente: «[…] En cuanto a los requisitos para la procedencia de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, la jurisprudencia de la Corporación ha decantado los siguientes: En primer lugar, que la disposición acusada sea un decreto de carácter general, dictado por el Gobierno Nacional o por otra entidad u organismo, en ejercicio de una expresa atribución constitucional.

En segundo lugar, que el juicio de validez se realice mediante la confrontación directa con la Constitución Política, no respecto de la ley. Sobre el particular dice la jurisprudencia22 que tampoco procede el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad cuando las normas constitucionales son objeto de desarrollo legal, porque en estos casos el análisis de la norma demandada “necesariamente involucrará el análisis de las disposiciones de rango legal…”, además de la Constitución. En tercer lugar, que la disposición demandada no sea ni un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias ni un decreto legislativo, ya que estos, conforme a los numerales 5 y 7 del artículo 241 constitucional, son de competencia de la Corte Constitucional.

En cuarto lugar, se ha establecido que el acto acusado debe tratarse de un reglamento constitucional autónomo, es decir, aquel que se expide en ejercicio de atribuciones permanentes o propias que le permiten aplicar o desarrollar de manera directa la Constitución, o sea, sin subordinación a una ley específica […]». (negrillas fuera de texto) 14.

Con fundamento en lo expuesto, y una vez efectuada la revisión del contenido del acto acusado en este proceso, es claro que no se cumplen los requisitos para que proceda el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, dado que: 21 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Plena. Providencia del 6 de junio de 2018.

Radicación 11001-03-15-000-2008-01255-00(AI), demandante: Camilo Alfredo D’costa Rodríguez. C.P. Oswaldo Giraldo López. 22 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Auto del 30 de noviembre de 2016, Radicación 11001-03-27-000-2012-00046-00. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2021-00884-00 (Acumulado) Accionante: José Ignacio Morales (i) no se evidencia que exista una atribución expresa constitucional para reglamentar la materia de que trata este Decreto.

En efecto, se advierte que, aunque la norma acusada responde a la naturaleza de acto administrativo de carácter general suscrito por el Presidente de la República, por el Ministro del Interior, por el Viceministro de Salud Pública y Prestación de Servicios encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Salud y Protección Social, por la Ministra de Comercio, Industria y Turismo, y por el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, lo cierto es que dicha manifestación de voluntad de la administración no fue expedida en desarrollo de una expresa atribución constitucional, sino con sustento en las previsiones contenidas en las Leyes: 136 de 199423 (artículo 91) modificada por la Ley 1551 de 201224; 1801 de 201625 (artículos 5, 6, 198, 199, 201 y 205), y 1751 de 201526 (artículo 5 y 10).

(ii) el juicio de legalidad no se puede realizar solamente confrontando el decreto acusado con disposiciones constitucionales, debido a que si bien es cierto la parte actora señala como normas violadas artículos 1º, 13, 16, 18, 24, 25, 37 y 152 de la Constitución Política, así como los artículos 5º y 6º de la Declaración Universal Sobre Bioética y Derechos Humanos de 2005, también lo es que se hace necesario el estudio de las disposiciones de rango legal y reglamentario que le han debido servir de sustento.

Nótese, en dicho sentido, que el demandante, en el acápite relacionado con el concepto de violación, señaló normas de rango legal que presuntamente fueron desconocidas con la expedición del acto acusado, según se desprende del acápite de la demanda que se transcribe a continuación: «[…] el Decreto 1615 de 2021 está viciado de nulidad por inconstitucionalidad al vulnerar directamente el artículo 49 de la Constitución Política y el literal d) del artículo 10 de la Ley Estatutaria 1751 de 2015 al adoptar medidas que obligan a todas las personas que no pueden vacunarse contra el COVID 19 o libremente han decidido no hacerlo, puesto que está imponiéndoles actuar en contra de su voluntad a dicha vacuna, vulnerando también las disposiciones normativas sobre consentimiento informado […]».

Así las cosas, se hace necesaria la confrontación del acto acusado con normas de rango legal como las ya mencionadas en el numeral i) y, adicionalmente, se requiere el análisis de los actos expedidos por las distintas autoridades administrativas con ocasión de la pandemia por el coronavirus covid-19, así como la Ley 1751 de 2012, referida por el demandante dentro del libelo de demanda.

(iii) el acto demandado no es un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias y tampoco es un decreto legislativo que amerite su remisión a la Corte Constitucional, y 23 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 24 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 25 “Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana”. 26 “Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones”. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2021-00884-00 (Acumulado) Accionante: José Ignacio Morales (iv) no nos encontramos ante un reglamento constitucional autónomo o que hubiera sido expedido en ejercicio de atribuciones permanentes o propias derivadas directamente de la Carta Fundamental. 15.

Con base en lo anterior, es claro que el juicio de validez a efectuarse en el asunto que nos ocupa no depende exclusivamente de la confrontación del acto acusado con las normas constitucionales invocadas por el accionante, sino que ha de realizarse integrando en el análisis el contenido de las normas legales y reglamentarias relacionadas con el objeto de la controversia. 16.

Siendo ello así, el Despacho, en uso de la facultad otorgada por el artículo 171 del CPACA27, considera que el medio de control adecuado para examinar las pretensiones de la demanda cuyo expediente tiene número de radicación 11001- 03-24-000-2022-00201-00 no es el de nulidad por inconstitucionalidad como lo afirma la parte actora, sino el de nulidad, previsto en el artículo 137 del mismo código, razón por la cual la demanda será adecuada a este último medio de control. 17.

Precisado lo anterior, y por ajustarse a lo previsto en los artículos 161 a 166 del CPACA, se admitirá la demanda que se interpreta como de nulidad y que fuera presentada, en nombre propio, por la ciudadana Shirley Cecilia Salcedo Rodríguez, en contra del Decreto 1615 de 30 de noviembre de 2021. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E:

PRIMERO: ACUMULAR al proceso de la referencia los siguientes expedientes: 11001-03-24-000-2022-00026-0028, 11001-03-24-000-2022-00029-0029, 11001-03- 24-000-2021-00882-0030, 11001-03-24-000-2021-00883-0031, 11001-03-24-000- 2022-00061-0032, 11001-03-24-000-2021-00881-0033, 11001-03-24-000-2022- 00028-0034, 11001-03-24-000-2022-00056-0035, 11001-03-24-000-2022-00200- 0036 y 11001-03-24-000-2022-00201-0037.

SEGUNDO: ADECUAR la demanda de nulidad por inconstitucionalidad interpuesta por la señora Shirley Cecilia Salcedo Rodríguez (número de radicación 11001-03- 24-000-2022-00201-00), al medio de control de nulidad, conforme con las razones expuestas en la parte motiva. 27 Artículo 171. Admisión de la demanda. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada (…), 28 Promovido por el señor Carlos Augusto Vélez Morales. 29 Promovido por la señora Jenniffer Melissa Vásquez Villaraga. 30 Promovido por el señor Edgar de Jesús Aguirre Ríos. 31 Promovido por la señora Luz Stella López Vargas. 32 Promovido por el señor Alexander Ferms De Medellín. 33 Promovido por el señor Oscar Julián Pineda Arévalo. 34 Promovido por el señor Carlos Andrés Maestre Becerra. 35 Promovido por el señor Jorge Leonardo Quevedo Díaz. 36 Promovido por la señora Martha Cecilia Rodríguez Yusuguaira. 37 Promovido por la señora Shirley Cecilia Salcedo Rodríguez. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2021-00884-00 (Acumulado) Accionante: José Ignacio Morales TERCERO. ADMITIR las demandas de nulidad identificadas los siguientes números de radicación: 11001-03-24-000-2021-00882-0038, 11001-03-24-000- 2022-00061-0039, 11001-03-24-000-2021-00881-0040, 11001-03-24-000-2022- 00028-0041, 11001-03-24-000-2022-00056-0042, 11001-03-24-000-2022-00200- 0043 y 11001-03-24-000-2022-00201-0044, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.

CUARTO

NOTIFÍQUESE esta decisión por estado a las partes.

QUINTO: De conformidad con el artículo 172 del CPACA, córrase traslado de las demandas admitidas en esta providencia por el término de treinta (30) días para que la parte demandada, el Ministerio Público, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y los demás intervinientes puedan contestar la demanda, proponer excepciones, solicitar pruebas, llamar en garantía y, si es del caso, presentar demanda de reconvención. El plazo correrá de conformidad con lo previsto en los artículos 199 y 200 del CPACA modificados por los artículos 48 y 49 de la Ley 2080 de 2021.

SEXTO: EFECTÚENSE las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el Consejero Ponente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.

P (10) 38 Promovido por el señor Edgar de Jesús Aguirre Ríos. 39 Promovido por el señor Alexander Ferms De Medellín. 40 Promovido por el señor Oscar Julián Pineda Arévalo. 41 Promovido por el señor Carlos Andrés Maestre Becerra. 42 Promovido por el señor Jorge Leonardo Quevedo Díaz. 43 Promovido por la señora Martha Cecilia Rodríguez Yusuguaira. 44 Promovido por la señora Shirley Cecilia Salcedo Rodríguez.