CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., seis (6) de junio de dos mil veintitrés (2023) Radicación Núm.: 25000-23-25-000-2010-00912-02 (3923-2019) Demandante: MARIO ROBERTO MOLANO LOPEZ Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Acción: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – CCA Asunto: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia del 29 de septiembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Sala Transitoria, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda declarando la nulidad del Oficio S.G. No. 2253 del 29 de abril de 2010; y condenando a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN al reconocimiento y pago de los valores adeudados al señor MARIO ROBERTO MOLANO LÓPEZ por concepto de prima especial de servicios (artículo 15 de la Ley 4ª de 1992) con sus respectivas consecuencias prestacionales, causada durante el período comprendido entre el 23 de abril de 2007 y el 17 de febrero de 2009, teniendo como base de liquidación de esta prestación lo percibido por todo concepto por los miembros del Congreso de la República.

I. LA DEMANDA En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo – CCA, el señor MARIO ROBERTO MOLANO LÓPEZ, por intermedio de apoderado legalmente constituido, interpuso demanda contenciosa administrativa en contra de PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, solicitando la declaratoria de nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio S.G. 2253 del 29 de abril de 2010, mediante el cual se le negó el reconocimiento y pago de los valores adeudados por concepto de prima especial de servicios (artículo 15 de la Ley 4ª de 1992) causada durante el período comprendido entre el 8 de noviembre de 2002 y el 17 de febrero de 2009 cuando fungió como Procurador Delegado para la Contratación Estatal, teniendo como base para la liquidación de esta prestación lo devengado por todo concepto por los Congresistas de la República; y el restablecimiento del derecho traducido en el pago efectivo de dichos valores.

QW567890’+} 1. Pretensiones: El actor planteó como pretensiones de su reclamación las siguientes: “PRIMERTRA.- Se impetra la nulidad del Acto Administrativo Comunicación No. 2253 de fecha 29 de abril de 2010, suscrita por el Doctor JOSE PABLO SANTAMARIA PATIÑO, Secretario General de la Procuraduría General de la Nación, en cuánto dispuso no estar en condiciones de efectuar el reconocimiento y pago de los valores que le adeudan al doctor MARIO ROBERTO MOLANO LÓPEZ por concepto de la diferencia dejada de pagar por concepto de la PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS, y correspondiente al periodo comprendido entre el día 18 de noviembre de 2002 al día 17 de febrero de 2009, y en relación a la devengada por los Congresistas y Magistrados de Alta Corte.

SEGUNDA.- Como consecuencia de la declaración de nulidad del acto administrativo impugnado “Comunicación” descrita en la pretensión primera del presente libelo, y a título de restablecimiento del derecho, solicito se condene a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN a reconocer y pagar al Doctor MARIO ROBERTO MOLANO LÓPEZ los valores que le adeudan por concepto de la diferencia que le dejaron de pagar por concepto de la PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS, desde el día 18 de noviembre de 2002, fecha de su vinculación como Procurador Delegado para la Contratación Estatal y hasta el día 17 de febrero de 2009, fecha en la que se retiró del servicio ejerciendo dicho empleo, teniendo en cuenta para su liquidación, reconocimiento y pago, todos los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente devengados por los Congresistas, es decir, donde se incluya la asignación básica, los gastos de representación, la prima de localización y vivienda, la prima de salud, la prima de servicios, la prima de navidad, y que no le fueron tenidos en cuenta para la liquidación de su cesantías, en la forma prevista por el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, el Decreto 10 de 1993 y los Decretos anuales que establecen el régimen salarial y prestacional de la Procuraduría General de la Nación. TERCERA.- Que en la misma sentencia se ordene que la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN deberá pagar al demandante Doctor MARIO ROBERTO MOLANO LÓPEZ la diferencia, entre el valor de la prima especial de servicios en los términos solicitados en la pretensión segunda de esta demanda, es decir, incluyendo para la liquidación de la cesantías todos los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente devengados por los Congresistas, en la forma prevista por el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, el Decreto 10 de 1993 y los Decretos anuales que establecen el régimen salarial y prestacional de la Procuraduría General de la Nación, y el valor que por dicho concepto le fue cancelado, de conformidad con lo normado en el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, hasta la fecha en que se haga efectiva la sentencia dando aplicación a la fórmula de indexación acogida por la Jurisprudencia reiterada del Honorable Consejo de Estado.

CUARTA.- Igualmente, solicito a los Honorables Magistrados, que la sentencia que ponga fin a este proceso debe ser cumplida por la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, dentro de los términos señalados en los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo.” 2. Hechos en que se fundamenta la demanda: Los fundamentos fácticos planteados por el demandante se resumen de la siguiente manera: 2.1.

Mario Roberto Molano López fungió como Procurador Delegado para la Contratación Estatal durante el período comprendido entre el 18 de noviembre de 2002 y el 17 de febrero de 2009. 2.2. El artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 estableció una prima especial de servicios a favor de, entre otros, los Magistrados de las Altas Cortes mediante la cual sus ingresos laborales se igualan a los percibidos en su totalidad por los miembros del Congreso de la República.

Esta norma fue reglamentada por el Decreto 10 de 1993 y tenida en cuenta en los Decretos expedidos año a año por el Gobierno Nacional para establecer el régimen salarial de la Procuraduría General de la Nación. 2.3. Durante la vinculación del señor Molano López como Procurador Delegado para la Contratación Estatal, la Procuraduría General de la Nación le reconoció y pagó mensualmente la prima especial de servicios en cuestión, pero no tuvo en cuenta para su cálculo la totalidad de los ingresos laborales percibidos por los miembros del Congreso de la República. 2.4.

El 23 de abril de 2010, el demandante formuló derecho de petición solicitando al Procurador General de la Nación el reconocimiento y pago de los valores adeudados por concepto de prima especial de servicios, teniendo como sustento los precitados hechos y la jurisprudencia del Consejo de Estado aplicable al caso. 2.5. Esta petición fue contestada por la Entidad a través del Oficio S.G. No. 2253 del 29 de abril de 2010, acto administrativo aquí demandado, en el sentido de negar la solicitud presentada. 3.- Normas violadas y concepto de la violación: El demandante señaló como normas desconocidas los artículos 4, 13, 25 y 53 de la Constitución Política; el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992; el Decreto 2837 de 1986; el Decreto 10 de 1993; y los Decretos 4169 de 2004, 933 de 2005, 392 de 2006, 621 de 2007, 3048 de 2007, 661 de 2008 y 726 de 2009 por medio de los cuales el Gobierno Nacional estableció anualmente el régimen salarial de los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación. Como sustento de su acusación invocó el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, el Decreto 10 de 1993, los Decretos salariales anuales de la Procuraduría General de la Nación y la sentencia del 4 de mayo de 2009 (Rad.

No. 2004-05209, Exp. No. 0552-2007) proferida por la Sección Segunda – Sala de Conjueces del Consejo de Estado, en la cual esta Corporación reconoció que la prima especial de servicios establecida en el precitado artículo 15 debe calcularse teniendo como base la totalidad de los ingresos laborales anuales percibidos por los Congresistas, sin distinción entre factores salariales y prestaciones sociales.

Afirmó que, pese a estos antecedentes normativos, la Procuraduría General de la Nación ha venido liquidando la prima especial de servicios a su favor sin tener en cuenta la totalidad de los ingresos laborales percibidos por los Congresistas, especialmente sin tener en cuenta el ingreso anual por concepto de cesantías. Por último, expuso la violación de los artículos 13 (igualdad) y 25 (trabajo) de la Constitución Política, habida cuenta que los ingresos laborales de los Congresistas y los Magistrados de las Altas Cortes se encuentran ajustados a las normas laborales invocadas, mientras que los ingresos laborales de los Procuradores Delegados van en contravía de las mismas.

II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Encontrándose dentro de la oportunidad procesal correspondiente, la Procuraduría General de la Nación contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones y solicitando que fueran negadas para que, en su lugar, se declararan las excepciones propuestas. Para comenzar, invocó la excepción de prescripción extintiva de derechos laborales.

Al respecto, señaló que el demandante reclama derechos laborales originados en el lapso comprendido entre el 18 de noviembre de 2002 y el 17 de febrero de 2009, pero que en virtud de la excepción de prescripción extintiva y la fecha de presentación de la reclamación por vía administrativa, solamente pueden ser objeto de disputa las prestaciones correspondientes al período situado entre el 23 de abril de 2007 y el 17 de febrero de 2009.

En este mismo apartado se refirió a la falta de legitimación por pasiva de la Procuraduría General de la Nación, no obstante, al referirse a esta excepción propuso planteamientos confusos referidos a otro sujeto demandante y acto administrativo demandado que, por esta razón, no serán desarrollados. A continuación, expuso una serie de argumentos de fondo encaminados a desestimar el concepto de violación normativa planteado en el escrito de la demanda.

Para estos efectos indicó, en primer lugar, que la demanda carecía de argumentación jurídica suficiente para demostrar la violación de las normas invocadas. En segundo lugar, reconoció que la Procuraduría General de la Nación no incluye el auxilio de cesantías de los Congresistas en la liquidación de la prima especial de servicios objeto de reclamación y defendió esta postura al considerar que para el cálculo de dicha prestación solamente deben tenerse como base los ingresos laborales de carácter permanente, sin que las cesantías tengan esta naturaleza.

Lo anterior, en atención tenor literal del artículo 2° del Decreto 10 de 1993, el cual establece que “[p]ara establecer la prima especial de servicios prevista en el presente Decreto, se entiende que los ingresos laborales totales anuales percibidos por los Miembros del Congreso son los de carácter permanente, incluyendo la prima de Navidad”.

Finalmente, citó el Oficio No. 2009EE10401 del 6 de octubre de 2009 remitido por el Departamento Administrativo de la Función Pública en respuesta a una consulta sobre la materia efectuada por la Procuraduría General de la Nación, en que se señaló que “para calcular esta diferencia no es posible tener en cuenta la sumas de dinero que por concepto de cesantías causen los Magistrados de las Altas Cortes, ni los Congresistas, porque aquellos no constituyen un ingreso efectivo para ninguno de los beneficiarios de esta prestación social, en tanto no se perciben anualmente, ni son recibidas anualmente por el empleado, pues éstas son consignadas directamente por el empleador en un fondo de cesantías, sin entrar a formar parte del patrimonio de los trabajadores”.

III.- LA SENTENCIA APELADA Mediante sentencia proferida el 29 de septiembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Sala Transitoria, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda en el sentido de DECLARAR la nulidad del Oficio S.G. No. 2253 del 29 de abril de 2010; y CONDENAR a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN al reconocimiento y pago de los valores adeudados al señor MARIO ROBERTO MOLANO LÓPEZ por concepto de prima especial de servicios con sus respectivas consecuencias prestacionales, durante el período comprendido entre el 23 de abril de 2007 y el 17 de febrero de 2009, teniendo como base de liquidación de esta prestación lo percibido por todo concepto por los miembros del Congreso de la República.

El problema jurídico resuelto por el a quo consistió en determinar si el Acto Administrativo contenido en el Oficio S.G. No. 2253 del 29 de abril de 2010 expedido por la Secretaría General de la Procuraduría General de la Nación, por medio del cual se resolvió no acceder a las pretensiones del demandante, en el sentido de no reconocer el derecho de percibir la remuneración mensual faltante con las consecuencias prestacionales que generen dicho porcentaje en el período comprendido entre el 18 de noviembre de 2002 hasta el 17 de febrero de 2009, por concepto de prima especial de servicios del artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, en el cargo de Procurador Delegado, contraviene o no las normas invocadas en los cargos.

Para resolver esta cuestión jurídica, comenzó refiriéndose a la evolución normativa de la prima especial de servicios consagrada en los artículos 14 y 15 de la Ley 4ª de 1992, distinguiendo una de la otra en cuanto a los destinatarios de esta prestación. En lo que respecta a la prima especial de servicios de que trata el precitado artículo 15, aclaró que esta debe ser reconocida a los Magistrados de las Altas Cortes y a todos los funcionarios que se le equiparen, como es el caso de Procuradores Delegados ante las Altas Cortes; siendo así, reconoció esta como la aplicable en el caso concreto.

En lo que respecta a los conceptos salariales y prestacionales percibidos por los miembros del Congreso de la República que deben ser tenidos en cuenta al momento de liquidar la prima especial de servicios en cuestión, se acogió a las consideraciones expuestas en sentencia del 4 de mayo de 2009 (Rad. No. 2004-05209, Exp. No. 0552-2007) proferida por la Sección Segunda – Sala de Conjueces del Consejo de Estado, en la cual esta Corporación señaló que “[a]l referirse, tanto la Ley 4ª de 1992 como el Decreto 10 de 1993 a ingresos laborales totales anuales, dicha expresión engloba todo aquello que en el año percibe en ejercicio de la relación laboral el congresista como tal, sin tener en cuenta si dicha partida es factor de salario por el contrario corresponde una prestación social (…) siendo claro que dentro de tal concepto deben incluirse tanto los salarios como las prestaciones sociales”.

De esta manera, consideró que para liquidar la prima especial de servicios en cuestión debe tenerse en cuenta la totalidad de los ingresos laborales percibidos por los Congresistas de la República, sin distinguir su carácter salarial y prestacional; en consecuencia, también deben tenerse en cuenta los ingresos por concepto de cesantías, habida cuenta que estos hacen parte de lo percibido anualmente por estos funcionarios y se causan de manera permanente en el tiempo año a año. Bajo estas consideraciones descendió al caso concreto y concluyó que el señor MARIO ROBERTO MOLANO LÓPEZ tiene derecho al reconocimiento y pago de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, calculada sobre la totalidad de los ingresos laborales devengados por los miembros del Congreso de la República de los cuales hacen parte las cesantías consignadas año a año a favor de estos funcionarios.

Ahora bien, pese a que las pretensiones de la demanda están encaminadas al reconocimiento y pago de estos valores respecto a la totalidad del tiempo en que el demandante fungió como Procurador Delegado para la Contratación Estatal (del 18 de noviembre de 2002 al 17 de febrero de 2009), el a quo encontró configurada la prescripción extintiva de derechos laborales propuesta por la Entidad demandada.

Al respecto, indicó que la reclamación por vía administrativa de las sumas objeto de disputa fue presentada el 23 de abril de 2010, con lo cual ya se encuentran prescritos los derechos originados con anterioridad al 23 de abril de 2007 y solamente es procedente el reconocimiento de los derechos originados con posterioridad a dicha fecha. IV.- LA APELACIÓN Inconforme con la decisión, la parte demandada interpuso oportunamente el recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, en el cual solicitó se revoque la decisión del ad quo y, en su lugar, se denieguen las pretensiones de la demanda.

Los fundamentos de la impugnación se sintetizan a continuación. En primer lugar, afirmó que la Procuraduría General de la Nación tiene establecido su propio régimen salarial, el cual difiere sustancialmente del de otras entidades públicas como es el caso de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación. Más adelante desarrolló este argumento en el sentido de indicar que las normas salariales aplicables a los funcionarios de esta Entidad son las establecidas año a año por el Gobierno Nacional en ejercicio de sus facultades constitucionales, que no a las normas invocadas por el demandante.

En segundo lugar, consideró que el demandante no tiene derecho a ningún reconocimiento ni pago laboral adicional porque, durante su vinculación, la demandada pagó los valores correspondientes a salario y prestaciones sociales al monto máximo autorizado por el ordenamiento jurídico de conformidad con el Decreto 4040 de 2004; de suerte que cualquier pago adicional constituiría un pago sin fundamento jurídico.

En tercer lugar, alegó que la prima especial de servicios de la que son beneficiarios los Procuradores Judiciales II no corresponde al 30% de la asignación básica ni en la remuneración mensual, sino a los valores establecidos en los Decretos expedidos anualmente por el Gobierno Nacional para establecer el régimen salarial de la Procuraduría General de la Nación. En cuarto lugar, indicó que la prima especial de servicios y la bonificación por compensación no tienen carácter salarial para efectos de la liquidación de cesantías y de los intereses de cesantías, según lo establecido por las normas aplicables y los pronunciamientos de la Corte Constitucional.

En quinto lugar, puso de presente que la Procuraduría General de la Nación no tiene la potestad para fijar los salarios de sus funcionarios, siendo esta una facultad constitucional y legal otorgada al Gobierno Nacional. Así las cosas, existen autoridades exclusivas y excluyentes que deben definir puntualmente los montos y valores que perciben los funcionarios vinculados a este ente de control.

Por último, señaló la improcedencia de la sanción por mora, argumentando que la liquidación y pago de las prestaciones sociales fue efectuada por la Procuraduría General de la Nación de conformidad con las normas vigentes para la fecha de su causación. V.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Mediante auto del 30 de septiembre de 2021 se ordenó correr traslado a las partes por el término de (10) diez días para alegar de conclusión. Durante esta oportunidad procesal solamente se pronunció la parte demandada en el sentido de 1) señalar que no es potestativo de la Procuraduría General de la Nación fijar los salarios de sus funcionarios, sino que esta labor corresponde al Gobierno Nacional en ejercicio de sus facultades constitucionales; y 2) aclarar de la prima especial de servicios constituye factor salarial únicamente para efectos de la liquidación de la pensión por jubilación de los funcionarios beneficiarios de la misma.

VI.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La agencia delegada del Ministerio Público ante la Sección Segunda del Consejo de Estado guardó silencio. VII.- CONSIDERACIONES 7.1. Competencia. De conformidad con lo previsto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, replicado por el artículo 150 del Código del Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

En consecuencia, esta Corporación es competente para abordar el análisis de esta controversia. 7.2. Aceptación del impedimento de los magistrados de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativa del Consejo de Estado. Mediante auto del 10 de octubre de 2019 (M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas), los miembros de la Sección Segunda del Consejo de Estado se declararon impedidos para conocer de este proceso y ordenaron remitir el expediente del proceso a la Sección Tercera para que esta resolviera el impedimento.

Afirmaron los miembros de la Sección que, dado que el asunto por resolver versa sobre un aspecto salarial que podría beneficiar a diversos funcionarios de la Corporación, estos guardan un interés directo en las resultas del proceso y por esta razón se configuraba la causal de impedimento prevista en el numeral 1 del artículo 141 del Código General del Proceso (antes, numeral 1 del artículo 150 del Código del Procedimiento Civil), en armonía con el artículo 130 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (antes, artículo 160 del Código Contencioso Administrativo.

Mediante auto del 14 de enero de 2020 (M.P. Nicolás Yepes Corrales), la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró fundado el impedimento manifestado por los miembros de la Sección Segunda, al considerar que el asunto objeto de estudio efectivamente puede afectar la objetividad de los funcionarios que integran sus Despachos. Ahora bien, por tratarse de un asunto que impide en igual medida a todos los miembros de la Corporación, la Sección Tercera se abstuvo de asumir el conocimiento del proceso y de remitir el mismo a la Sección Cuarta, ordenando, en cambio, la devolución del expediente a la Sección Segunda para que, a través de su Presidencia, se llevara a cabo el respectivo sorteo de conjueces quienes asumieran el conocimiento del caso.

Es así como se conformó la presente Sala de Conjueces, la cual procede a resolver el asunto sometido a estudio, en los siguientes términos. 7.3. Problema jurídico. De conformidad con los argumentos expuestos por la Procuraduría General de la Nación en el recurso de apelación, y en atención a los principios dispositivo y de congruencia propios del régimen jurídico de recursos procesales, en el presente caso le corresponde a la Sala establecer si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Sala Transitoria incurrió en algún yerro jurídico al conceder parcialmente las pretensiones de la demanda bajo las consideraciones planteadas en el fallo recurrido. 7.4.

Análisis del caso. A efectos de resolver el problema jurídico planteado ante esta Corporación, se hará un análisis jurídico de cada uno de los reproches elevados por la Procuraduría General de la Nación en contra de la Sentencia del 29 de septiembre de 2017 y, al finalizar, se indicará la forma en que será resuelto el litigio. Que la Procuraduría General de la Nación tiene establecido su propio régimen salarial, el cual difiere sustancialmente del de otras entidades públicas, como es el caso de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación. Al desarrollar este argumento indicó que el régimen jurídico salarial aplicable a sus funcionarios es el consagrado en los Decretos expedidos año a año por el Gobierno Nacional para regular la materia y no las normas invocadas por el demandante.

Como se observa, el reproche elevado por la apelante no está encaminado a cuestionar la interpretación de las normas que sustentaron la decisión impugnada, sino la procedencia de su aplicación al caso concreto. Siendo así, corresponde a la Sala determinar si el a quo erró al aplicar las normas jurídicas que fundamentaron su decisión. Según se desprende del escrito de la demanda y de la sentencia apelada, el régimen jurídico invocado por el demandante y acogido por el a quo consistió primordialmente en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, el Decreto 10 de 1993, los Decretos anuales expedidos por el Gobierno Nacional para establecer el régimen salarial de la Procuraduría General de la Nación y la sentencia del 4 de mayo de 2009 (Rad.

No. 2004-05209, Exp. No. 0552-2007) proferida por la Sección Segunda – Sala de Conjueces del Consejo de Estado. Por un lado, el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 establece una prima especial de servicios a favor de, entre otros, los Magistrados de las Altas Cortes y el Procurador General de la Nación, en virtud de la cual los ingresos laborales de estos funcionarios se igualan a lo percibido por todo concepto por los miembros del Congreso de la República.

Esta prestación fue reglamentada por el Decreto 10 de 1993 “Por el cual se regula la prima especial de servicios”. Si bien ni el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 ni el Decreto 10 de 1993 hacen mención expresa de los Procuradores Delegados como beneficiarios de la prima especial de servicios allí consagrada, resulta menester homologar el cargo en cuestión al de los Magistrados de las Altas Cortes.

Ello es así por cuanto la estructura interna de la Procuraduría General de la Nación establecida en el Decreto Ley 262 de 2002 depositó en estos servidores públicos funciones preventivas y de control de gestión, disciplinarias, de protección y defensa de los derechos humanos y de intervención ante las autoridades administrativas y judiciales que resultan plenamente equiparables a la función pública ejercida por los miembros del Congreso de la República y los Magistrados de las Altas Cortes.

De estas, se destacan las funciones de intervención judicial del Ministerio Público ante las Altas Cortes, de manera que, en virtud del principio y derecho a la igualdad consagrados en el artículo 13 de la Constitución Política, su cargo está llamado a ser equiparado al de los Magistrados de dichas Corporaciones. Esta interpretación normativa fue adoptada por el mismo Gobierno Nacional en los Decretos 4169 de 2004, 933 de 2005, 392 de 2006, 621 de 2007, 3048 de 2007, 661 de 2008 y 726 de 2009, por medio de los cuales estableció anualmente el régimen salarial de los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación durante el lapso en que el demandante fungió como Procurador Delegado.

En efecto, cada uno de los referidos cuerpos normativos señaló expresamente que los Procuradores Delegados, serían beneficiarios de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992. Por su parte, la sentencia del 4 de mayo de 2009 (Rad. No. 2004-05209, Exp. No. 0552-2007) proferida por la Sección Segunda – Sala de Conjueces del Consejo de Estado determinó que para el cálculo de la prima especial de servicios establecida en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 debe tenerse como base la totalidad de los ingresos laborales anuales percibidos por los Congresistas, sin distinción entre factores salariales y prestaciones sociales, incluyendo entonces las cesantías en su calidad de ingreso salarial.

En este punto es preciso destacar que, ya para la fecha en que fue proferida la sentencia impugnada, esta Corporación había unificado su postura en relación con la inclusión de las cesantías percibidas por los miembros del Congreso de la República en el valor base para el cálculo de la prima especial de servicios de que trata el precitado artículo 15.

Mediante sentencia de unificación del 18 de mayo de 2016 (Rad. No. 2010-00246, Exp. No. 0845-15), esta Corporación reiteró lo señalado en la sentencia del 4 de mayo de 2009 y unificó su postura en el sentido de considerar que: “Las cesantías percibidas por los miembros del Congreso de la República han sido consideradas ingresos laborales anuales permanentes por la jurisprudencia del Consejo de Estado en ocasiones anteriores, lo que tiene plena razón de ser pues se trata de una erogación que realiza el empleador anualmente a favor de su trabajador y que se causa por cada día de trabajo del empleado.

De allí que esta corporación haya concluido que el auxilio de cesantías debe ser tenido en cuenta para realizar la liquidación de la prima especial de servicios de los funcionarios mencionados en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, quienes tienen derecho a percibir una suma equivalente a lo que por todo concepto devengan los congresistas.” (Subrayado propio) Al amparo de estas consideraciones, encuentra esta Sala que el a quo acertó al resolver el litigio teniendo como sustento el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, el Decreto 10 de 1993, los Decretos anuales que establecen el régimen salarial de la Procuraduría General de la Nación y la sentencia del 4 de mayo de 2009 (Rad.

No. 2004-05209, Exp. No. 0552-2007) proferida por la Sección Segunda – Sala de Conjueces del Consejo de Estado, y en virtud de dicho régimen concluir la existencia de una contrariedad entre el acto administrativo demandado y el ordenamiento jurídico. Del mismo modo, no puede perderse de vista que el juez de primera instancia no solamente aplicó las normas que procedían en el caso, sino que parte de estas normas corresponden a las invocadas por la misma entidad demandada en su recurso de apelación; esto es, a los Decretos expedidos año a año por el Gobierno Nacional para establecer el régimen salarial de los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación. Que el demandante no tiene derecho a ningún reconocimiento ni pago laboral adicional porque, durante su vinculación, la demandada pagó los valores correspondientes a salario y prestaciones sociales al monto máximo autorizado por el ordenamiento jurídico de conformidad con el Decreto 4040 de 2004; de suerte que cualquier pago adicional constituiría un pago sin fundamento jurídico.

Al respecto, se debe señalar que el Decreto 4040 de 2004 “Por medio del cual se crea una Bonificación de Gestión Judicial para los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios” no resultaba aplicable a la situación laboral del demandante durante su período de vinculación a la entidad demandada en calidad de Procurador Delegado. De este cuerpo normativo se desprendía el límite de los ingresos laborales totales percibidos por los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, de los cuales hacen parte, entre otros, los funcionarios del Ministerio Público con facultades de intervención judicial ante los Tribunales de Distrito Judicial; que no el límite de los ingresos laborales totales percibidos por los Procuradores Delegados, quienes ostentan la potestad de intervención judicial ante las Altas Cortes y por esta razón son beneficiarios de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992.

Por el contrario, el límite a los ingresos laborales totales de los Procuradores Delegados se desprende del tenor literal del artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 al señalar que los funcionarios beneficiarios de la misma tienen derecho a que sus ingresos se igualen a los de los miembros del Congreso de la República “sin que en ningún caso los supere”.

En igual sentido, el artículo 3 del Decreto 10 de 1993 se refirió al punto al establecer que “[n]inguno de los funcionarios a que se refiere el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 podrá tener una remuneración anual total superior a la de un miembro del Congreso”; y cada uno de los Decretos anuales expedidos por el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial de los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, en los cuales se indicó igualmente que el pago de la prima especial de servicios del artículo 15 no puede llevar a que los ingresos laborales de sus beneficiarios superen lo devengado por los miembros del Congreso.

Téngase en cuenta que la existencia de un límite o el monto del mismo no fueron asuntos objeto de disputa en primera instancia y por esa razón resultaba superfluo que el juez señalara lo que ya está claramente determinado por el ordenamiento jurídico: los ingresos laborales totales percibidos por los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios establecida en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, tienen como límite los ingresos laborales totales percibidos por los miembros del Congreso de la República.

Ahora bien, aun de haber sido sometido a estudio en el escrito de la demanda o de haber sido tratado por el a quo en el fallo, esta circunstancia no era óbice para desconocer el derecho que le asiste al demandante a que se le paguen las sumas adeudadas por concepto de prima especial de servicios; máxime cuando la disputa versaba sobre la inclusión de las cesantías percibidas por los miembros del Congreso de la República en el valor base para el cálculo de la prima especial de servicios a favor de los Procuradores Delegados y con ello guardaba relación con el desconocimiento de dicho límite por parte de la entidad demandada en perjuicio del demandante.

Con todo, más allá de la norma que efectivamente regula el límite impuesto a los ingresos laborales percibidos por los Procuradores Delegados y del hecho de que este no es un asunto objeto de disputa en el proceso, al acceder a las pretensiones de la demanda, el a quo no desconoció dicho límite legal y reglamentario porque los pagos salariales y prestacionales que fueron efectuados al demandante durante su vinculación a la entidad demandada no llegaron a equipararse a lo percibido en su momento por los miembros del Congreso de la República, particularmente, no tuvieron en cuenta lo percibido por estos últimos por concepto de cesantías.

Que la prima especial de servicios de la que son beneficiarios los Procuradores Judiciales II no corresponde al 30% de la asignación básica ni en la remuneración mensual, sino a los valores establecidos en los Decretos expedidos anualmente por el Gobierno Nacional para establecer el régimen salarial de la Procuraduría General de la Nación. La prima especial de servicios de la que son beneficiarios los Procuradores Judiciales II, y que corresponde a la prestación consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, no es objeto de disputa en el presente proceso; por lo que el argumento de la entidad impugnante es a todas luces impertinente en razón a que escapa de la controversia planteada, lo que resulta suficiente para señalar que este reparo expuesto en el recurso de alzada no tiene vocación alguna para demeritar el fallo de primera instancia. Que la prima especial de servicios y la bonificación por compensación no tienen carácter salarial para efectos de la liquidación de cesantías y de los intereses de cesantías, según lo establecido por las normas aplicables y los pronunciamientos de la Corte Constitucional.

La inclusión de la prima especial de servicios y de la bonificación por compensación en el valor tomado como base para la liquidación de cesantías y de los intereses de cesantías no son asuntos objeto de disputa en el presente proceso; por esta razón, la Sala debe señalar, tal y como lo hizo en el punto anterior, que no este argumento no tiene incidencia alguna frente a la sentencia impugnada.

Que la Procuraduría General de la Nación no tiene la potestad para fijar los salarios de sus funcionarios, siendo esta una facultad constitucional y legal otorgada al Gobierno Nacional. Así las cosas, existen autoridades exclusivas y excluyentes que deben definir puntualmente los montos y valores que perciben los funcionarios vinculados a este ente de control.

Los planteamientos expuestos por la entidad demandada en este punto de su impugnación ponen en evidencia que esta pretende refugiarse de la responsabilidad que acarrea la declaratoria de nulidad del acto administrativo demandado, mediante el alegato según el cual su actuación se limitó a atender lo establecido por el Gobierno Nacional en los Decretos anualmente expedidos para fijar el régimen salarial de los funcionarios vinculados a la Procuraduría General de la Nación, al ser este el único organismo competente para ejercer dicha facultad.

De la lectura armónica del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política, el numeral 11 del artículo 189 ejusdem y el artículo 1° de la Ley 4ª de 1992, se desprende que la facultad para fijar el régimen salarial de los funcionarios vinculados a la Procuraduría General de la Nación efectivamente reposa en cabeza del Gobierno Nacional.

Luego, durante el período en que el demandante estuvo vinculado a la entidad demandada en calidad de Procurador Delegado, el Gobierno Nacional ejerció plenamente dicha facultad mediante la expedición de los Decretos 683 de 2002, 3548 de 2003, 4169 de 2004, 933 de 2005, 392 de 2006, 621 de 2007, 3048 de 2007, 661 de 2008 y 726 de 2009. Ahora bien, el artículo 2° de todos y cada uno de estos cuerpos normativos de indicó expresamente que los Procuradores Delegados tendrían derecho a percibir la prima especial de servicios consagrada en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 y que sumada esta prestación a los demás ingresos laborales de sus beneficiarios estos no podrían superar lo percibido en su totalidad por los Congresistas de la República.

Al establecer en cada anualidad el régimen salarial de los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, el Gobierno Nacional reguló expresamente el asunto en cuestión y fue esta entidad demandada la que erró en la aplicación de las precitadas normas al no incluir como base para el cálculo de la prima especial de servicios a favor de los Procuradores Delegados lo percibido por los Congresistas por concepto de auxilio de cesantías.

Así las cosas, no le asiste razón a la apelante al solicitar que se revoque el fallo impugnado y en su lugar se denieguen las pretensiones de la demanda teniendo como fundamento su falta de participación en la fijación del régimen salarial de sus funcionarios, toda vez que este fue debidamente establecido por el competente Gobierno Nacional, pero desconocido por su destinataria al no incluir el auxilio de cesantías devengado por los Congresistas en el monto base para la liquidación de la prima especial de servicios a favor de los Procuradores Delegados y con ello no equiparar lo percibido por ambos tipos de funcionarios.

Que la imposición de la sanción por mora resulta improcedente, argumentando que la liquidación y pago de las prestaciones sociales fue efectuada por la Procuraduría General de la Nación de conformidad con las normas vigentes para la fecha de su causación. El numeral segundo de lo resuelto en el fallo impugnado ordenó pagar al demandante el valor faltante de la prima especial de servicios a la que tenía derecho en su calidad de Procurador Delegado con sus consecuencias prestacionales.

Parece entonces que la apelante se encuentra inconforme, específicamente, con el eventual pago de la sanción por mora en la consignación de las cesantías faltantes que resultarían de la reliquidación de estas últimas en razón a los valores que serán pagados en virtud de la condena impuesta. Sobre el particular se impone recordar que, en principio, el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 establecía que la prima especial de servicios allí consagrada no tendría carácter salarial; ahora bien, dicha expresión fue declarada inexequible mediante Sentencia C-681 de 2003 proferida por la Corte Constitucional.

En esta providencia, el Máximo Tribunal Constitucional señaló expresamente que: “

RESUELVE

(…) 3°. La prima especial de servicios constituirá factor de salario solo para la cotización y liquidación de la pensión de jubilación de acuerdo con las normas nacionales vigentes que regulan el régimen prestacional de los funcionarios señalados.” En concordancia con este pronunciamiento, los Decretos anuales expedidos por el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial de los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación han señalado explícitamente que la prima especial de servicios a la que se refiere el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 solamente constituye carácter salarial a efectos de determinar el ingreso base de cotización del Sistema General de Pensiones.

De esta manera, las consecuencias prestacionales del pago al demandante del valor faltante de la prima especial de servicios a la que tenía derecho en su calidad de Procurador Delegado no pueden ser otras que la reliquidación de la cotización para pensión de jubilación efectuada durante el período objeto de condena. Siendo así, la entidad demandada no se verá obligada a pagar sanción alguna por la no consignación de las cesantías del demandante y con ello su reproche al fallo impugnado resulta inocuo.

De conformidad con lo anteriormente expuesto, se concluye que la sentencia del 29 de septiembre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Sala Transitoria guarda entera consonancia con el ordenamiento jurídico y, por esta razón, será confirmada en todas sus partes. 7.5. Condena en costas en segunda instancia. En atención a lo dispuesto en el artículo 171 del Código de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, dado que la conducta de las partes no lo amerita, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte vencida en esta instancia procesal.

VIII.- DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia del 29 de septiembre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Sala Transitoria, conforme la parte motiva de la sentencia.

SEGUNDO: De la liquidación que resulte por el cumplimiento de esta providencia, se descontarán las sumas de lo que la entidad hubiese cancelado a la parte actora en caso de haber efectuado transacción, conciliación, pago de la diferencia por orden de tutela o equivalentes. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE y ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. CÚMPLASE. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Conjuez Ponente Firmado electrónicamente JORGE EDISSON PORTOCARRERO BANGUERA Conjuez Firmado electrónicamente LUIS FERNANDO J. TAFUR GALVIS Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA