DIG 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Bogotá, D.C., diez (10) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: 17001233300020170051102 Número interno: 3673-2021 Demandante: Clara Irene Giraldo Valencia Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Tema: Prima Especial Corresponde a la Sala de Conjueces decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el 29 de octubre de 2020 por el Tribunal Administrativo Caldas, Sala de Conjueces1, que decidió, (i) Declarar prosperas las excepciones denominadas “Integración del litisconsorcio necesario”, “prescripción extintiva”, “ausencia de causa petendi”, “caducidad” e “innominada” y (ii) Negar las súplicas de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda Se trata del medio de control judicial de nulidad y restablecimiento del derecho, promovido por Clara Irene Giraldo Valencia, en contra de la Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, presentada el 18 de julio de 20172, tendiente a declarar la nulidad de la Resolución DESAJMZR16-1283 del 27 de julio de 2016 y el Oficio DESAJPE-17-131 del 9 de febrero de 2017, emitidos, en su orden, por el director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Manizales y el director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Pereira, mediante los cuales se negó la reliquidación del salario y prestaciones sociales con inclusión de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
Así como también del acto ficto producto del silencio administrativo negativo que se configuró al no resolver los recursos promovidos en contra del acto inicial. A título de restablecimiento del derecho se solicitó: 1 Folios 29 a 49 del documento denominado “11ED_620170511PAGINAS” y folios 1 a 11 documento “12ED_720170511” visible el aplicativo SAMAI. 2 Tal como consta en el folio 2 del documento “6ED_120170511PAGINAS” visible en el aplicativo SAMAI.
DIG 2 “(…) Que como consecuencia de lo anterior y a título de establecimiento del derecho, se condene (…) al reconocimiento y pago (…) de los siguientes rubros: i) El treinta por ciento (30%) del salario básico mensual por cada uno de los meses comprendidos entre el 1º de enero de 1993 y el 31 de octubre 2011, en los cuales se desempeñó como Juez de los Distritos Judiciales de Manizales, Caldas y Pereira, Risaralda, tal y como se indicó en el ítem 2.10 de los “hechos” de este libelo; porcentaje que se le descontó de su sueldo so pretexto de pagarle la prima consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, a su vez cuantificada en el Decreto 57 del 7 de enero de 1993. ii) Todas las prestaciones sociales y las que sin serlo sean susceptibles de reliquidación, entre ellas vacaciones, primas de vacaciones, de navidad, servicios, especial, cesantía, intereses a la cesantía, bonificaciones y demás rubros de los que gozan los funcionarios judiciales, causadas durante los tiempos laborales anteriormente citados, reliquidación que se hará teniendo en cuenta además que, según lo dispuso el Consejo de Estado, Sección Segunda, en sentencia del 29 de abril de 2014, expediente 11001-03-25 000 200700087 00, M.P. Dra. Carolina Rodríguez Ruiz, la prima tiene carácter salarial; iii) El excedente de todas las prestaciones sociales ya pagadas, entre ellas vacaciones, primas de vacaciones, de navidad, servicios, especial, cesantía, intereses a la cesantía, bonificaciones y que disfrutan los funcionarios judiciales, causadas durante los tiempos laborales anteriormente mencionados, pues las mismas fueron canceladas sobre un salario básico mensual del 70% y no sobre el 100%, como correspondía, lo que se hará previa reliquidación de dichas prestaciones; iv) Los aportes a la EPS COLPENSIONES, en lo que corresponda a su complementación y/o reajuste, teniendo como base su real salario básico mensual, o sea, el que resulta de sumar el salario básico mensual más el 30% de la prima especial, lo cual se traduce en el pago del cálculo actuarial que resulte de la aportación incompleta de ellos a la seguridad social en pensiones y salud, por cada uno de los meses comprendidos dentro el periodo antedicho; v) La actualización, en los términos del artículo 178 del C.C.A., de las sumas reclamadas, es decir, según fórmula que aplica el Consejo de Estado; vi) Los intereses moratorios a partir del reconocimiento de los derechos. vii) Que inapliquen los Decretos que a partir del año 1993 se expidieron con base en la Ley 4ª de 1992, referidos al mismo tema que aquí se trata.
(…)” (Ortografía, gramática, mayúsculas y resaltados del texto original) 2.- HECHOS 2.1. La demandante prestó sus servicios a la Rama Judicial como Juez de la República entre el 1 de diciembre de 1991 hasta el 31 de octubre de 20113. 2.2. La demandante no ha recibido el pago mensual de la prima especial, prestación retributiva de carácter adicional que aumenta el ingreso de los servidores públicos, entre ellos los jueces de la República y los Magistrados de los Tribunales Superiores, ordenada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 correspondiente a no menos del 30% del salario básico y conforme lo decidió la sentencia de 29 de abril de 2014. 2.3.
La demandante tampoco ha recibido los valores correspondientes a la reliquidación de los salarios, las primas de servicio, vacaciones y navidad, las vacaciones cesantías y la bonificación por servicios prestados y demás acreencias laborales a que haya lugar. 3 Folio 33 del documento “6ED_120170511PAGINAS” y folio 13 del documento “7ED_220170511PAGINAS” visibles en el aplicativo SAMAI.
DIG 3 2.4. El artículo 14 de la Ley 4 de 1992, recobró vigencia jurídica, con la interpretación correcta dada por el Consejo de Estado en la sentencia de 29 de abril de 2014, fallo que por tratarse de una acción de nulidad tiene efectos ex tunc. 2.5. La demandante radicó petición de reconocimiento y pago de los valores reclamados en la demanda, ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, el 6 de julio de 20164: 2.6.
La petición fue negada por el director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Manizales, a través de la Resolución DESAJMZR16-1283 del 27 de julio de 20165. Así como por el director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Pereira por medio del Oficio DESAJPE-17-131 del 9 de febrero de 20176. 2.7. La demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión anterior.
No obstante, la entidad guardó silencio.
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Como normas vulneradas citó los artículos 1, 2, 5, 12, 13, 53, 136, 150 numeral 19, inciso 1 y 209 literal e) y f) de la Constitución Política; 1, 2, 3, 4 y 14 de la Ley 4 de 1992; 152, numeral 7 de la Ley 270 de 1996; 127 y 128 del CST. Así como el Decreto 57 de 1993 y los demás expedidos con posterioridad.
Para comenzar, consideró que la entidad demandada ha desconocido los principios de igualdad y favorabilidad, así como los derechos adquiridos y la jurisprudencia desarrollada por el Consejo de Estado, en la que se ha sostenido que las primas, tengan o no carácter salarial, constituyen un incremento al salario, jamás una disminución. Para el efecto, recordó que, a través de la sentencia del 29 de abril de 2014, el Consejo de Estado concluyó que la prima debe ser un agregado o plus al salario, correspondiente a un valor no inferior al 30% de la remuneración básica.
Asimismo, que las prestaciones sociales deben liquidarse con base en el 100% de la asignación y no con el 70% como se ha venido realizando, so pena de disminuir el salario de los beneficiarios del referido emolumento. Con fundamento en lo anterior, y, analizado el caso particular de la demandante, consideró que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial: i) redujo en un 30% la remuneración mensual prevista por el Gobierno Nacional para los jueces, pues tuvo la prima especial como parte integrante del salario básico y no como una adición de este, de ahí que es razonable colegir que esta prestación no se ha pagado de forma efectiva y ii) afectó las prestaciones sociales en la medida que dejó de tenerse en cuenta un 30% de los ingresos a los que tiene derecho la empleada.
De ahí que, en su criterio, debe accederse a las súplicas de la demanda.
4. TRÁMITE PROCESAL EN PRIMERA INSTANCIA 4.1. La demanda fue presentada por la demandante por intermedio de apoderado, el 18 de julio de 20177. 4.2. Mediante providencia de 22 de septiembre de 20178, el Tribunal Administrativo de Caldas manifestó el impedimento de los Magistrados del Tribunal y fue aceptado 4 Folios 26 a 48 del documento “6ED_120170511PAGINAS” visible en el aplicativo SAMAI. 5 Folios 17 a 19 del documento “7ED_220170511PAGINAS” visible en el aplicativo SAMAI. 6 Folios 26 a 29 del documento “9ED_420170511PAGINAS” visible en el aplicativo SAMAI 7 Tal como consta en el folio 2 del documento “6ED_120170511PAGINAS” visible en el aplicativo SAMAI. 8 Folio 29 del documento “8ED_320170511PAGINAS” visible en el aplicativo SAMAI.
DIG 4 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, a través de proveído del 15 de febrero de 20189. 4.3. El Tribunal Administrativo de Caldas realizó el sorteo de Conjueces, como consta en acta del 13 de agosto de 201810. 4.4. Mediante auto del 24 de enero de 201911, el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, admitió la demanda, ordenó las notificaciones de ley y reconoció personería adjetiva al apoderado de la parte demandante. 5.- LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA12 Dentro de la oportunidad legal, la entidad accionada contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones.
Para el efecto, expuso que en la Rama Judicial coexisten dos regímenes salariales, a saber: i. Ordinario o no acogidos, aplicable a los servidores judiciales que se vincularon a la entidad antes del 1 de enero de 1993, quienes se rigen por lo dispuesto en los Decretos 51 de 1993; 104 de 1994; 47 de 1995; 34 de 1996; 47 de 1997; 65 de 1998; 43 de 1999; 2739 de 2000; 2724 de 2001; 682 de 2002; 3568 de 2003; 4171 de 2004; 935 de 2005; 388 de 2006; 617 de 2007; 657 de 2008; 722 de 2009; 1405 de 2010; 1041 de 2011; 0848 de 2012; 1034 de 2013; 204 de 2014; 1105 de 2015; 234 de 2016; 1003 de 2017 y 338 de 2018. ii.
Especial o acogidos, destinado a los empleados que ingresaron al servicio con posterioridad a la fecha citada en el numeral que precede, o que habiéndose incorporado con anterioridad a ella optaron por la nueva normativa, el cual se encuentra conformado por los Decretos 57 de 1993; 106 de 1994; 43 de 1995; 36 de 1996; 76 de 1997; 64 de 1998; 44 de 1999; 2740 de 2000; 2777 de 2001; 673 de 2002; 3569 de 2003; 4172 de 2004; 936 de 2005; 389 de 2006; 618 de 2007; 658 de 2008; 723 de 2009; 1388 de 2010; 1039 de 2011; 0874 de 2012; 1024 de 2013; 194 de 2014; 1267 de 2015; 245 de 2016; 1013 de 2017 y 337 de 2018.
A continuación, indicó que la demandante se encuentra amparada por el segundo régimen salarial. De igual manera, que, por regla general, la prima especial carece de carácter salarial, salvo para pensión. Seguidamente, sobre este emolumento destacó que la misma Ley 4ª de 1992 en su artículo 14 determinó que no tendría carácter salarial, expresión que fue declarada exequible por la Corte Constitucional, mediante las sentencias C-279 de 1996 y C-447 de 1997.
Más adelante, precisó que el Consejo de Estado a través de la sentencia del 29 de abril de 2014, radicado: 11001032500020070008700, declaró la nulidad de los decretos proferidos entre 1993 a 2007, pero nada dijo sobre aquellos que se expidieron entre el 2008 y el 2014, de manera que la entidad estaba en la obligación de darles cumplimento so pena de desconocer la normativa salarial vigente para los servidores de la rama judicial. 9 Folios 34 a 36 del documento “8ED_320170511PAGINAS” visible en el aplicativo SAMAI. 10 Folios 44 a 46 del documento “8ED_320170511PAGINAS” visible en el aplicativo SAMAI. 11 Folios 30 a 31 del documento “9ED_420170511PAGINAS” visible en el aplicativo SAMAI. 12 Folios 12 a 41 del documento “10ED_520170511PAGINAS” visible en el aplicativo SAMAI.
DIG 5 Propuso las excepciones: “INTEGRACIÓN DE LITIS CONSORCIO NECESARIO”, “PRESCRIPCIÓN EXTINTIVA”, “AUSENCIA DE CAUSA PETENDI”, “CADUCIDAD” e “INNOMINADA”. 6.- Tramitadas cada una de las etapas procesales en la primera instancia, el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, profirió sentencia de primera instancia. 7.- LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, en la sentencia de 29 de octubre de 2020, aclarada mediante providencia del 15 de diciembre de la misma anualidad13, resolvió14: “(…)
PRIMERO. Declarar PROSPERAS las excepciones de I). Integración del litisconsorcio necesario, prescripción extintiva, ausencia de causa petendi, caducidad e Innominada; en consecuencia NEGAR las pretensiones de la demanda (…)” (Ortografía, gramática, mayúsculas y negrilla del texto original) 8.- EL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La parte demandante formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, dentro del cual solicitó revocar la decisión, bajo los siguientes argumentos15: Para comenzar, afirmó que el Tribunal se equivocó al declarar probadas las excepciones denominadas “falta de causa petendi”, “falta de integración del litisconsorcio necesario” y “caducidad”.
En relación con la primera, explicó que no es posible su decreto, en razón a que a la demandante sí le asiste el derecho a recibir la prima especial de que trata la Ley 4 de 1992; en cuanto a la segunda, estimó que, de ser el caso, el a quo debió integrar la parte pasiva so pena de encontrarse en la imposibilidad de emitir un pronunciamiento de fondo y, sobre la tercera, resaltó que no se efectuó pronunciamiento alguno, solo se declaró probada.
Luego, aseveró que no hay lugar a declarar la prescripción de las sumas que se causaron entre el 1 de enero de 1993 y el 31 de octubre de 2011, porque, contrario a lo expuesto en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 proferida por el Consejo de Estado, en la que se fundó la decisión apelada, el término de prescripción debe contabilizarse desde la ejecutoria de la sentencia de nulidad del 29 de abril de 2014 emitida por la misma corporación. Lo anterior, dado que fue a partir de este momento que nació, en favor de los beneficiarios de la prima especial, el derecho a que sus salarios y prestaciones sociales fueran reliquidados en debida forma, es decir, con base en el 100% de su asignación y teniendo la prima especial como un aumento del salario y no una disminución de este.
Para el efecto, citó las decisiones del 21 de abril (radicado: 05001233100020030122001) y 18 de mayo de 2016 (número interno: 0845-2015), expedidas por el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 13 Folios 28 a 30 del documento “12ED_720170511” visible en el aplicativo SAMAI. 14 Folios 29 a 49 del documento denominado “11ED_620170511PAGINAS” y folios 1 a 11 documento “12ED_720170511” visible el aplicativo SAMAI. 15 Folios 34 a 40 del documento “12ED_720170511” visible el aplicativo SAMAI.
DIG 6 De acuerdo con ello, consideró que la prescripción en el caso concreto se interrumpió el 6 de julio de 2016 cuando se radicó la petición ante la Dirección Ejecutiva Seccional de Manizales. Y mantuvo sus efectos con posterioridad, comoquiera que la demanda en sede judicial se presentó el 18 de julio de 2017. De igual manera, aseveró que el Consejo de Estado, en sentencia del 25 de agosto de 2016 (número interno: 0528-2014), explicó que el fenómeno de prescripción para el auxilio de cesantías y la prima técnica comienza a correr una vez se finaliza el vínculo laboral.
Y, por su parte, la Corte Suprema de Justicia, en sentencias del 8 de mayo de 2012 (Radicado: 38266) y 27 de febrero de 2013 (radicado: 42530), afirmó que los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones son imprescriptibles. Finalmente, expreso: “Seria contrario a derecho pensar que dicha prescripción era aplicable desde la fecha de terminación de la relación laboral entre mi apoderada y la Rama Judicial, cuando: (i) sólo hasta la declaratoria de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos que consagraban la prima especial del 30% como factor no salarial para los años 1993-2007 tenía derecho mi agenciada a reclamar su correcta liquidación;
(ii) dicho derecho se consolidó en cabeza de mi representada como consecuencia de una sentencia judicial emitida con posterioridad al retiro de la Rama Judicial y fue tan sólo en ese momento que las acreencias laborales derivadas de dicha declaratoria se hicieron exigibles” 9. El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 13 de abril de 202116.
10. TRÁMITE PROCESAL EN LA SEGUNDA INSTANCIA 10.1. Mediante providencia de 25 de noviembre de 202117, los Magistrados de la Sección Segunda- Subsección A del Consejo de Estado, se declararon impedidos para resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 29 de octubre de 2020 por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces. 10.2.
La Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, mediante auto del 24 de marzo de 202218, declaró fundado el impedimento manifestado por sus homólogos, y dispuso, en consecuencia, el sorteo de Conjueces, el cual se efectuó el 25 de noviembre de 202219. 10.3. El recurso de apelación fue admitido, mediante auto de 3 de octubre de 2023, proferido por la Conjuez Ponente20. 10.4.
Mediante auto del 6 de febrero de 2024, se prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento y se corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión21.
11. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA 11.1. Parte demandante22: Reiteró los argumentos expuestos en las demás etapas procesales. 16 Folios 45 a 47 del documento “12ED_720170511” visible el aplicativo SAMAI. 17 Índice 4 de SAMAI. 18 Índice 9 de SAMAI. 19 Índice 14 de SAMAI. 20 Índice 23 de SAMAI. 21 Índice 29 de SAMAI. 22 Índice 33 de SAMAI.
DIG 7 11.2. Parte demandada23: Insistió en los razonamientos descritos en las diferentes intervenciones procesales. 11.3. Ministerio Público: No emitió concepto para el proceso de la referencia. II.- CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA, modificado por la Ley 1564 de 2012, art. 615, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Conforme a lo previsto en el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Habiéndose aceptado el impedimento manifestado por los Señores Consejeros de la Sección Segunda, la competencia para conocer del asunto de la referencia corresponde a la Sala de Conjueces de la Sección Segunda.
Surtido el trámite procesal en segunda instancia, el proceso fue recibido en el despacho del Conjuez Ponente, para fallo en forma digital, el 20 de agosto de 202424. 2. El problema jurídico En esencia el debate jurídico en este caso gira en torno a la siguiente pregunta: ¿tiene derecho Clara Inés Giraldo Valencia al reajuste de sus salarios y de sus prestaciones sociales, sobre el 100% de su salario y el reconocimiento del 30% de la prima especial como adición al salario? Y, en caso afirmativo, ¿desde cuándo? De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, en el presente asunto se deben definir lo relacionado con la prescripción del derecho reclamado.
A fin de resolver el problema jurídico planteado, se abordará el análisis de los siguientes temas, precisando que existe al respecto sentencia de unificación que esta Sala comparte y acata, anotando al respecto que la mencionada sentencia fue acogida en la sentencia apelada. (i) La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma (ii) La prescripción trienal de las prestaciones sociales. 3.
Marco normativo y jurisprudencial 23 Índice 34 de SAMAI. 24 Índice 35 de SAMAI. DIG 8 El problema jurídico que debe resolverse en este proceso ha sido ampliamente discutido y definido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, razón por la cual, en esta sentencia se hará una breve reseña de los pronunciamientos jurisprudenciales y de los parámetros trazados en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 a fin de resolver los cuestionamientos endilgados en el recurso de apelación a la sentencia de primera instancia y sostener así la siguiente tesis: La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma.
En desarrollo de la atribución constitucional prevista en el artículo 150 de la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 4 de 1992, en el artículo 4 de esta Ley, se creó una prima especial de servicios. Dijo el artículo 14: “El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.” La expresión, según el cual, la mencionada prima no tiene carácter salarial, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C- 279 de 1996.
El Gobierno Nacional, en cumplimiento del mandato previsto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, ha expedido anualmente a partir de 1993, los decretos salariales de los servidores públicos. A través del Decreto 57 de 1993, se determinó, para el régimen de acogidos, que “el treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial” 25.
En lo referente al régimen de los no acogidos, se dispuso que “los funcionarios a que se refieren los artículos 5 y 6 del presente decreto tendrán derecho a una prima especial mensual equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica y los gastos de representación sin carácter salarial y sustituye la prima de que trata el artículo 7 del Decreto 903 de 1992”. 25 Artículo 7 del Decreto 57 de 1993 DIG 9 La expedición de los decretos salariales de los servidores públicos, genero una interpretación de la autoridad administrativa, responsable de la aplicación de dicha normativa, en el sentido de interpretar que el 30% de la prima especial hace parte de la remuneración mensual.
La Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 2 de abril de 2009, Exp. 11001-03-25-000-2007-00098-00, Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, preciso que el concepto de prima, siempre significará una adición al ingreso del servidor público. Dijo la sentencia mencionada: “(…) la noción de prima como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implica un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un “plus” en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio”.
La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz, Exp. No. 11001-03-25-000-2007-00087-00, declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, mediante los cuales se había fijado en el 30% la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, al considerar que los decretos interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4 de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley.
La Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda, profirió el 2 de septiembre de 2019, sentencia de UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL26 y definió las siguientes reglas respecto de la “prima especial”: “La Sala unifica jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992 en los siguientes términos: 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2.
Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala Plena de Conjueces, sentencia de 2 de septiembre de 2019, Conjuez Ponente Dra. CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS, Exp.
No. 41001-23-33-000- 2016-00041-02 DIG 10 3. Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superan los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.” Queda así definido conforme a la sentencia de unificación ya mencionada, que la prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de ésta y que la prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. DIG 11 4.- EL CASO CONCRETO De conformidad con las consideraciones que anteceden, se desarrollará el caso concreto en los siguientes términos: (i) La Doctora CLARA INÉS GIRALDO VALENCIA, se desempeñó como Juez de la República entre el 1 de enero de 1993 hasta el 31 de octubre de 2011.
(ii) Desde el año 1993, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, liquidó y pagó al actor el 70% de la remuneración fijada en los decretos expedidos por el Gobierno Nacional en forma anual, a título de asignación básica y el 30% restante, a título de prima especial, es decir, disminuyó la remuneración en un 30%. Como bien puede advertirse, el caso que se controvierte en el presente proceso, tiene los mismos supuestos jurídicos y fácticos que originaron la sentencia de unificación, proferida por la Sala de Conjueces el pasado 2 de septiembre de 2019.
La posición jurisprudencial que en precedencia se ha dejado reseñada, ha permitido que esta jurisdicción en sendos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, haya verificado que a los funcionarios de la rama judicial, desde el año 1993 se les ha disminuido la asignación básica en un 30% al darle a ese 30%, el carácter de prima especial, lo cual no se compadece con los principios constitucionales e internacionales del derecho al trabajo que demandan entre otros, la progresividad del ingreso y la nivelación del mismo.
Resulta pertinente reiterar en este punto, lo dicho por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de unificación antes referida: “Para la Sala demostrado está que a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993, 104, 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos, el Gobierno Nacional año tras año, hasta hoy, al establecer el régimen salarial de los empleados de la Rama Judicial, ha dado la denominación de prima especial establecida en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992, a lo que en realidad constituye el 30% del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30% que, se reitera, es parte de su salario básico y/o asignación básica, sea tenido en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales; no más cabe que restablecer este derecho.” DE LA APLICACIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN TRIENAL En lo que tiene que ver con la prescripción trienal, esta Sala comparte la posición asumida por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de Unificación del pasado 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación que por supuesto rectificó la posición de la Sección Segunda expuesta en las sentencias de la Subsección A de 4 de marzo de 2010, radicación No. 25000-23-25-000-2005-06222 y Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010 Rad.
No. 25000-23-25000-2005- 05159. Dijo la sentencia de unificación en relación con la prescripción de la prima especial lo siguiente: DIG 12 “Lo anterior implica que la prescripción requiere, como elemento sine qua non, que el derecho sea exigible, puesto que a partir de que se causa dicha exigibilidad, inicia el conteo de los 3 años con los que cuenta el empleado o trabajador para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, término que será interrumpido solo con la presentación de un reclamo escrito del derecho ante la autoridad encargada de reconocerlo.
En atención a lo anterior, en cada caso en concreto se debe establecer: (i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (ii) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación del reclamo escrito), contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción. Aun así, sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tenerse claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que lo creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla.
No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007 fueron declarados nulos -parcialmente-, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra. María Carolina Rodríguez Ruiz, porque, a juicio de la Corporación, «interpretaron erróneamente ( ) la Ley» y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios, de esta.
Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.
Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 -acogidos al Decreto 57 de 1993- se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación. Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de ·1992. es decir. a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 199343.
En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue DIG 13 con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.” Conforme a la sentencia de Unificación Jurisprudencial de 2 de septiembre de 2019, se precisó en materia de la prima especial, la exigibilidad del derecho se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.
La Sala llega a las siguientes conclusiones en lo que atañe a la prima especial: I.- Al demandante se le desmejoró su salario en un 30%, dándole a este 30% el carácter de prima especial, decisión que repercutió en la liquidación de sus prestaciones sociales, la cuales se le liquidaron sobre el 70% de su remuneración y no sobre el 100%, razón por la cual, se restablecerá su derecho para que su salario y sus prestaciones sociales se liquiden sobre el 100% de su remuneración. El restablecimiento del derecho se traduce en el pago del 30% que la demandante no recibió a título de prima especial y en el pago de las diferencias que resulten de la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de la remuneración y no sobre el 70% de la remuneración como le fueron liquidadas y reconocidas.
Sin embargo, el derecho que le asiste a la demandante se encuentra prescrito en lo que corresponde del 06 de julio de 2013 hacia atrás por cuanto la solicitud de reconocimiento del 30% de la prima especial como adicional al salario y la reliquidación de sus prestaciones sociales, solo fue presentada el 06 de julio de 2016, es decir, veintitrés años después de la causación del derecho, pero como la accionante se retiró del servicio de la Rama Judicial el 31 de octubre de 2011, su derecho se encuentra totalmente prescrito.
Precisa la Sala que en el periodo en que ocurrió la prescripción, esto es del año 1993 al 31de octubre de 2011, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial debe efectuar los aportes al sistema de seguridad social, pues estos como es sabido son imprescriptibles. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el veintinueve de octubre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas.
Cópiese, notifíquese devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Conjuez DIG 14 Firmado electrónicamente NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Conjuez Firmado electrónicamente CARLOS MARIO ISAZA SERRANO Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA