Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 23001 23 33 000 2017 00221 01 (4348-2022) Demandante: Ginna María Sánchez Puche Demandado: Nación (Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial1, Seccional Montería) Tema: Nivelación salarial Decisión: Confirma sentencia porque no se acreditó la identidad funcional ni de requisitos de acceso al cargo que se pretende nivelar ______________________________________________________________________ Procede la Sala de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la providencia del 26 de octubre de 2021, dictada por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES. Demanda 1. La accionante instauró demanda contenciosa administrativa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declare la nulidad de la Resolución 00626 del 17 de abril de 2015 y del acto ficto o presunto negativo que se configuró ante la falta de respuesta frente al recurso de apelación interpuesto el 5 de mayo de 2015, por medio de los cuales, se negó el reconocimiento de la nivelación salarial entre lo que percibe el cargo de auxiliar administrativo grado 3, en el que está nombrada, y el de profesional universitario grado 11, y resolvió un recurso de apelación, respectivamente. 2.
A título de restablecimiento del derecho solicitó ordenar a la demandada reconocer «la relación laboral que existe entre la señora Ginna María Sánchez Puche y la demandada, en el cargo de Profesional Universitario Grado 11 del Área Administrativa – Grupo Soporte Tecnológico (Ingeniero de Sistemas)», efectúe la nivelación salarial respecto de las sumas recibidas como auxiliar administrativa grado 3, frente a la remuneración del cargo de profesional universitario grado 11, desde el 7 de septiembre de 2009 y en adelante; y ordenar el pago de las diferencias salariales y prestacionales y de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones.
De igual manera, se disponga el ajuste de la condena, se reconozcan los intereses moratorios, las costas y agencias en derecho y se ordene el cumplimiento de la condena en los términos del artículo 192 y siguientes de la Ley 1437 de 2011. 1 En adelante Rama Judicial. Radicación: 23001 23 33 000 2017 00221 01 (4348-2022) Demandante: Ginna María Sánchez Puche 2 3.
Argumentó que labora en el área de sistemas de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Montería desde el 7 de septiembre de 2009 en el cargo de auxiliar administrativo grado 3; sin embargo, considera que tiene asignadas las mismas funciones y cumple los requisitos del cargo de profesional universitario grado 11 (ingeniero de sistemas) – grupo soporte tecnológico2, y que aun cuando en la Dirección Seccional de Administración Judicial de Montería no existe dicho empleo, es ella quien está ejerciendo las funciones de soporte tecnológico en dicha dependencia y no las del cargo en que se está nombrada, en las cuales predominan actividades manuales o de simple ejecución, circunstancia que da lugar a que perciba una remuneración mayor y que se acceda a la nivelación solicitada. 4.
Indicó que el 15 de marzo de 2015 formuló reclamación ante la Rama Judicial con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la nivelación salarial y como respuesta de ello obtuvo los actos acusados. Contestación de la demanda. 5. La Rama Judicial3 se opuso a las pretensiones de la demanda, alegando que no le corresponde modificar asignaciones salariales o prestacionales, ya que ello es competencia del Gobierno Nacional y en esa medida su actuar se limita a dar cumplimiento a lo definido en los decretos anuales que fijan la remuneración de sus empleados, por lo que no es posible acceder a lo pedido, en tanto que la entidad le ha pagado el salario y prestaciones sociales a la demandante de acuerdo con el cargo en el cual está nombrada.
En consecuencia, propuso las excepciones de falta de causa para demandar, cobro de lo no debido, prescripción trienal y cualquiera otra que se encuentre probada. II. SENTENCIA APELADA. 6. La Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba4 negó las pretensiones de la demanda y exhortó al Consejo Superior de la Judicatura para que cree el cargo de profesional universitario grado 11 en la seccional de Montería. 7.
Para arribar a lo anterior, indicó que si bien es cierto el cargo de profesional universitario grado 11 del área administrativa – grupo de soporte tecnológico (ingeniero de sistemas) no existía en la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Montería, también lo es que aunque se logró demostrar que «en la práctica, por necesidad del servicio (como lo sostiene el Director Ejecutivo en las certificaciones anexas), a la actora se le tuvieron que asignar un total de 10 funciones que en nada corresponden a las atribuidas a los auxiliares administrativos, y por el contrario dan fe de la labor que como profesional se requería para el empleo», la demandante no logró acreditar el cumplimiento de los requisitos de acceso al cargo al cual pretende su nivelación, específicamente el relacionado con tener «un (1) año de experiencia profesional relacionada». 2 Acuerdo PSAA09-6203 de 2009. 3 Índice 2 de Samai. 4 Ibidem.
Radicación: 23001 23 33 000 2017 00221 01 (4348-2022) Demandante: Ginna María Sánchez Puche 3 III. RECURSO DE APELACIÓN. 8. Inconforme con la decisión, la demandante interpuso recurso de apelación5 en el que adujo que el Tribunal erró al no acceder a la nivelación solicitada pues sí se encontraba acreditado el requisito de experiencia profesional relacionada.
Adicionalmente, señaló que la sentencia es incongruente, pues aunque refiere que las funciones que desarrollaba son las propias del cargo de profesional universitario grado 11, finalmente decide negar las pretensiones y exhortar al Consejo Superior de la Judicatura a que cree ese cargo en la seccional de Montería. 9. Por otro lado, el juez omitió valorar dentro de los criterios de la sana crítica y el principio de buena fe, lo que aparece en su hoja de vida en torno a su experiencia laboral, pues si bien en ella no figuran anexos que den cuenta de esta, en el formato diligenciado para ese efecto, aparece, como experiencia laboral la siguiente: «Agritec del Caribe (Ingeniera de sistemas-6 meses), SENA (Instructora de sistemas-2 meses), WILTA.COM -propietaria administradora (9 años) y Servicer Ltda. (sistematización recaudos-1 año)».
Además, desde que fue nombrada el 7 de septiembre del año 2009 en el cargo de auxiliar administrativo grado 03, han transcurrido 12 años y en ese sentido demostró que, en la práctica, se ha desempeñado «como Jefe de Sistema de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Montería», es decir que «ha desempeñado diariamente en su relación laboral con la Rama Judicial del Poder Público las funciones asignadas al cargo de Profesional Universitario Grado 11 Área Administrativa – Grupo Soporte Tecnológico, (Ingeniero de Sistemas);» circunstancia que resuelve las dudas acerca de su experiencia. 10.
De conformidad con lo mencionado, el juez debió aplicar el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, en virtud del cual la actora cumple funciones propias del cargo de profesional universitario, máxime porque se acreditó que el director ejecutivo le asignó «un total de 10 funciones que en nada corresponden a las atribuidas a los auxiliares administrativos, y por el contrario dan fe de la labor que como profesional se requería para el empleo».
No obstante, precisó que en caso de aceptar como válida la interpretación realizada por el a quo, la demandante se convertiría en una funcionaria de hecho, pues estaría ejerciendo materialmente funciones que corresponden a otro cargo. IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 11. Mediante auto del 26 de enero de 20236 y notificado en estado del 24 de febrero de 20237 se admitió el recurso de apelación. El agente del Ministerio Público guardó silencio en esta etapa procesal8. 12.
Por su parte, dentro de la mencionada oportunidad, la demandante9 reiteró los argumentos descritos en la demanda y en el recurso de apelación, e hizo énfasis en que la experiencia quedó plenamente acreditada, ya que lleva ejerciendo por espacio de 10 5 Ibidem. 6 Índice 4 de Samai. 7 Índice 8 de Samai. 8 No se observa manifestación al respecto en el informe secretarial visible en índice 11 de Samai. 9 Índice 10 de Samai.
Radicación: 23001 23 33 000 2017 00221 01 (4348-2022) Demandante: Ginna María Sánchez Puche 4 años como profesional universitario grado 11 del área administrativa – Grupo de soporte tecnológico (Ingeniero de Sistemas) desde el año 2009. 13. A su turno, la Rama Judicial10 manifestó que en aplicación del principio de legalidad, no puede cancelar salarios o prestaciones sociales correspondientes a otro empleo, en tanto que el actuar de la DEAJ11 y de la DESAJ12 se circunscribe a pagar los montos fijados por el Gobierno Nacional en los decretos salariales anuales, según el cargo en el cual está posesionada la demandante.
Adicionalmente, señaló que como la reclamación administrativa se presentó el 25 de marzo de 2015, operó la prescripción extintiva frente a los derechos reclamados por el periodo anterior al 25 de marzo de 2012. V. CONSIDERACIONES. Competencia. 14. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Problema jurídico. 15. En concordancia con lo expuesto en el recurso de apelación, esta Sala debe determinar si les acertada la interpretación del Tribunal en cuanto negó el derecho a la nivelación salarial pretendida, con el argumento de que la demandante no se cumplió con el requisito de experiencia profesional necesario para el desempeño del cargo respecto del cual se pretende dicha nivelación. Asunto previo. 16.
Se advierte que el consejero Luis Eduardo Mesa Nieves el 24 de julio de 2025 se manifestó impedido para conocer el presente asunto13, toda vez que la abogada que representa a la parte demandante en este proceso, es también su apoderada en un proceso judicial vigente, que se tramita ante el Tribunal Administrativo de Córdoba14. Por lo anterior, consideró que se configura la causal 5 del artículo 141 del Código General del Proceso15. 10 Índice 9 de Samai. 11 Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 12 Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial. 13 Índice 13. 14 Expediente con radicado 23001 33 33 002 2021 00212 02. 15 Artículo 141.
Causales de recusación. Son causales de recusación las siguientes: [ ] 5. Ser alguna de las partes, su representante o apoderado, dependiente o mandatario del juez o administrador de sus negocios. Radicación: 23001 23 33 000 2017 00221 01 (4348-2022) Demandante: Ginna María Sánchez Puche 5 17. Una vez confrontada causal invocada, procede aceptar el impedimento formulado por el doctor Mesa Nieves, toda vez que en la actualidad tiene en curso un proceso judicial en el que lo representa la abogada que actúa en este proceso como representante de la parte actora, circunstancia que estructura la referida causal.
Caso concreto. 18. En el presente caso, la señora Ginna María Sánchez Puche acreditó16 que laboró en el Área Administrativa y Financiera de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Montería producto del nombramiento y posesión en el cargo de auxiliar administrativo grado 3 en provisionalidad desde el 7 de septiembre de 200917 hasta el 30 de septiembre de 2011 y desde el 17 de diciembre de 2011 hasta el 23 de febrero de 2016, y en propiedad en el mismo cargo en el área operativa y administrativa desde el 24 de febrero de 201618 y hasta la fecha.
Además, durante el interregno entre el 1° de octubre y el 16 de diciembre de 2011 fue nombrada en provisionalidad en el cargo de asistente administrativo grado 5. Sin embargo, se precisa que el análisis solo se realizará frente al cargo de auxiliar administrativo grado 3, según lo pretendido en la demanda. 19. La nivelación salarial se reclama desde el 7 de septiembre de 200919 y en adelante, fecha a partir de la cual la demandante ha recibido la remuneración20 de auxiliar administrativo grado 3; en tal contexto, formuló petición el 15 de marzo de 201521 en la que pidió las diferencias salariales, prestacionales y demás emolumentos, pues considera que pese a que está nombrada en el cargo de auxiliar administrativo grado 3, en realidad cumple las funciones de profesional universitario grado 11, pero no recibe la remuneración22 asignada a este empleo.
Dicha petición dio origen a los actos demandados. 20. Con miras a resolver el planteamiento formulado en el recurso de apelación, es preciso indicar que este se centró en cuestionar la decisión a la que arribó el Tribunal, pues, en criterio de la recurrente, la interpretación rigorista y formal de la sentencia atenta contra sus derechos fundamentales ya que la remuneración que percibe no está acorde con las tareas que desempeña y en ese orden se debe atender el principio de la realidad sobre las formalidades. 21.
En ese contexto, se advierte que la accionante no formuló objeción alguna en torno al estudio que hizo el Tribunal acerca del desempeño de funciones específicas que por necesidad del servicio le fueron asignadas y que permitían concluir que - funcionalmente- ejecutaba tareas de un profesional universitario, pese a estar nombrada como auxiliar administrativo, razón por la cual la Sala se limitará a examinar el requisito 16 Índice 2 de Samai, certificaciones expedidas por el director ejecutivo seccional del 12 de noviembre de 2013, y del 18 de julio de 2017 y resoluciones que conceden unas vacaciones. 17 Acta de nombramiento Resolución 106 del 7 de septiembre de 2009 y posesión del mismo día;
Acta de nombramiento Resolución 392 de 2011 del 26 de diciembre de 2011 18 Acta de nombramiento Resolución 059 del 5 de enero de 2016 19 Según la pretensión cuarta de la demanda. 20 Índice 2 de Samai en las certificaciones expedidas por el coordinador del área de talento humano de la DESAJ y certificados de nómina y en los periodos en que ha ocupado dicho empleo. 21 Índice 2 de Samai. 22 Ibidem.
Radicación: 23001 23 33 000 2017 00221 01 (4348-2022) Demandante: Ginna María Sánchez Puche 6 de experiencia23, pues en el recurso se hace énfasis en que el análisis probatorio al respecto, debe atender los postulados de la buena fe y las reglas de la sana crítica, con base en lo que aparece en el formato de hoja de vida que reposa en la entidad y entendiendo que en todo caso el requisito fue cumplido con el ejercicio del funciones de profesional grado 11 «a lo largo de 12 años del trabajo personal». 22.
Con respecto a los requisitos para acceder al cargo de profesional universitario grado 11, el Acuerdo PSAA09-6203 del 2 de septiembre de 2009, establece los siguientes: Profesional universitario grado 11 Terminación y aprobación de materias que conforman el pensum académico en ingeniería de sistemas y un (1) año de experiencia profesional relacionada →Frente a este punto el Acuerdo PSAA09-6206 del 7 de septiembre de 200924 refirió: Terminación y aprobación de las materias que conforman el pensum académico en ingeniería de sistemas o ingeniería electrónica y un (1) año de experiencia profesional relacionada 23.
A efecto de examinar si la demandante cumplía con tales requisitos, el Tribunal consideró que si bien acreditó el título profesional necesario para el ejercicio del empleo, «al proceso no se aportó si quiera prueba sumaria de la experiencia profesional relacionada de la demandante, solo figura el formato de hoja de vida diligenciado por la misma donde se anota como experiencia laboral la siguiente: Agritec del Caribe (Ingeniera de sistemas-6 meses), SENA (Instructora de sistemas-2 meses), WILTA.COM -propietaria administradora (9 años) y Servicer Ltda. (sistematización recaudos-1 año)». 24.
La Sala comparte la anterior interpretación pues a las partes les corresponde probar el hecho que alegan25 y en este caso si la demandante pretendía demostrar el cumplimiento de los requisitos para acceder a un cargo de mayor jerarquía, tenía que acreditar la experiencia exigida para ocuparlo, efecto para el cual debió aportar los manuales de funciones de las entidades en las que laboró, o al menos, los documentos que acreditaran las funciones efectivamente desempeñadas en los empleos que refirió en su hoja de vida26 y el lapso de desempeño en ellos, sin embargo, no lo hizo. 23 Se precisa que lo anterior no quiere decir que la Sala esté de acuerdo con el análisis realizado por el a quo, según el cual concluyó que, en efecto, la demandante desempeñaba funciones de profesional universitario grado; sin embargo, este pronunciamiento no aborda dicho análisis pues no fue materia del recurso de apelación y al decidir este, no se puede hacer más desfavorable la decisión frente al apelante único. 24 “Por el cual se modifican unos perfiles a las Áreas de Trabajo y Oficinas Adscritas a las Direcciones Seccionales de Administración Judicial contenidos en el Acuerdo PSAA09-6203 de 2009”. 25 “Artículo 167 del CGP.
Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen […]” 26 De la hoja de vida de la demandante se extrae que trabajó en la empresa Agritec del caribe como ingeniera de sistemas durante 6 meses, en el Sena como instructora de sistemas por 2 meses, en Wilta.com como propietaria administradora por 9 años y en Servicer Ltda en la sistematización de recaudos por 1 año. Radicación: 23001 23 33 000 2017 00221 01 (4348-2022) Demandante: Ginna María Sánchez Puche 7 25.
Al revisar la sentencia del a quo se advierte que la decisión derivó de la ausencia probatoria sobre la acreditación de la experiencia laboral relacionada, la cual ciertamente no podía entenderse cumplida con la referencia que se hace en el formato de la hoja de vida de la demandante, pues pese a que en ella se refieren los empleos que habría ejercido como «ingeniera de sistemas», como «instructora de sistemas» y en «sistematización recaudos», es claro que con esa información no se pueden verificar los periodos precisos en los que ocupó tales empleos a fin de identificar si fueron o no posteriores al título27 y tampoco se pueden constatar las funciones específicas que habría desarrollado en ellos, con la finalidad de establecer si eran o no relacionadas con el empleo respecto del cual pretende la nivelación salarial. 26.
Lo anterior quiere decir que no es cierto que el a quo hubiera desconocido las reglas de la sana crítica que al tenor de lo dispuesto en el artículo 176 del Código General del Proceso deben ser tenidas en cuenta para la valoración probatoria, sino que, en realidad, no existía prueba alguna que demostrara la acreditación de ese requisito, para la fecha a partir de la cual se pretende la nivelación salarial28 y en el recurso no se refiere una prueba diferente que se hubiera dejado de valorar, sino que se sujeta a la referencia de la hoja de vida y al ejercicio de las funciones que, en realidad ha desempeñado en la Rama Judicial. 27.
Frente a esto último, la Sala considera que tampoco resulta aceptable el argumento según el cual el ejercicio de ciertas funciones durante diez o doce años, posteriores a su vinculación a la entidad, basta para acreditar dicha experiencia profesional, puesto que uno de los requisitos previos para acceder al cargo de profesional universitario es contar con esa experiencia relacionada y no concomitante al ejercicio de un cargo de menor categoría -como es el caso-.
En ese sentido, el Tribunal no podía atender a postulados como el de la buena fe, para entender acreditado un requisito, con una labor que había sido desempeñada en forma posterior al acceso al empleo público y posterior a la fecha respecto de la cual se busca la equiparación salarial, razón suficiente para concluir que se debe confirmar la sentencia de primera instancia. 28.
Finalmente, la Sala no considera viable el planteamiento del recurso, según el cual solicita que, de no acceder a la nivelación salarial, se declare que la accionante es en realidad una funcionaria de hecho, en la medida en que está desempeñando funciones propias de otro empleo, comoquiera que se trata de un planteamiento nuevo, que no se abordó en la demanda ni hizo parte del debate de este proceso y pronunciarse en torno a ello, conllevaría la vulneración de los derechos de defensa y debido proceso de la entidad demandada.
Condena en costas. 29. El artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código 27 El título profesional en ingeniería de sistemas de información de la universidad del Sinú lo obtuvo el 23 de febrero de 2006. 28 Según la demanda, se pretende desde el momento mismo de la vinculación laboral, en el año 2009.
Radicación: 23001 23 33 000 2017 00221 01 (4348-2022) Demandante: Ginna María Sánchez Puche 8 General del Proceso)29; y que, en todo caso, la condena al respecto se impondrá «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 30. Al revisar el caso concreto, se considera que el recurso de apelación no se aprecia como huérfano de fundamento legal, por lo que resulta improcedente la condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. Declarar fundado el impedimento que manifestó el magistrado Luis Eduardo Mesa Nieves, consejero de Estado de la Sección Segunda de esta corporación. En consecuencia, se le separa del conocimiento del presente asunto.
SEGUNDO. CONFIRMAR la sentencia del 26 de octubre de 2021, emitida por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba que negó las pretensiones, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO. Sin condena en costas en segunda instancia.
CUARTO. En firme esta sentencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 29 Al respecto, el artículo 365 de la norma citada establece: «1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.» [Se destaca]