Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veintiséis (26) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Número único de radicación: 25000234100020140150802 Demandante: Luis Felipe Cano Silva Demandada: Superintendencia Nacional de Salud Asunto: Resuelve sobre un recurso de apelación interpuesto contra un auto que dio por terminado el proceso AUTO INTERLOCUTORIO La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 2 de marzo de 2023 proferido por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual declaró probadas las excepciones de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales y falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial y dio por terminado el proceso.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES 1. Luis Felipe Cano Silva1 presentó demanda contra la Superintendencia Nacional de Salud, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho2, para que se declare la nulidad de3: 1 Por intermedio de apoderado. 2 Previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 3 Cfr. Folio 3 a 6 del cuaderno núm. 2 del expediente. 2 Número único de radicación: 25000234100020140150802 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.1.

La Resolución núm. 000467 de 10 de marzo de 2014, “[…] Por medio de la cual se ordena la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa para administrar la CORPORACIÓN IPS SALUDCOOP […]”, expedida por el Superintendente Nacional de Salud. 1.2. La Resolución núm. 001487 de 6 de agosto de 2014, “[…] Por medio de la cual se prórroga el término de la interventoría forzosa administrativa para administrar la CORPORACIÓN IPS SALUDCOOP […]”, expedida por el Superintendente Nacional de Salud. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó: i) su reintegro, en otro cargo de igual o superior categoría; ii) el pago de los sueldos, primas, subsidios y vacaciones dejados de percibir y demás emolumentos que hubieran podido percibirse desde la fecha de su desvinculación; y iii) el reintegro de todos los bienes de los cuales la Superintendencia tomó posesión y que pertenecían a la Corporación IPS Saludcoop. 3.

La parte demandante solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados4. Actuación procesal en primera instancia 4. El Magistrado Sustanciador de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 10 de febrero de 20155, inadmitió la demanda para que la parte demandante aportara la copia de la Resolución núm. 000467 de 10 de marzo de 2014 con las constancias de su publicación, comunicación, notificación o ejecución y la estimación razonada de la cuantía. 5.

La parte demandante, mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 13 de abril de 4 Cfr. Folios 319 a 335 del cuaderno de medida cautelar del expediente. 5 Cfr. Folios 325 del cuaderno núm. 2 del expediente. 3 Número único de radicación: 25000234100020140150802 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20156, manifestó subsanar la demanda.

En ese sentido, adjuntó los documentos solicitados y, entre otros, adujo que la estimación razonada de la cuantía estaba determinada en $1.538.706.315 m/ce. 6. La Magistrada Sustanciadora de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 19 de febrero de 20167, admitió la demanda y ordenó, entre otros, notificar personalmente a la entidad demandada y por estado a la parte demandante. 7.

La parte demandante, mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 13 de julio de 2016, presentó reforma de la demanda, en la cual modificó los acápites de i) normas violadas y concepto de violación; y ii) pruebas. 8. El Magistrado Sustanciador de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 17 de abril de 20188, admitió la reforma de la demanda respecto a la adición del acápite de pruebas. 9.

El Magistrado Sustanciador de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto proferido en la audiencia inicial realizada el 11 de septiembre de 20189, declaró probadas las excepciones de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales y falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial y dio por terminado el proceso.

Dicha decisión fue apelada por la parte demandante, motivo por el cual el expediente fue remitido al Consejo de Estado para darle el respectivo trámite. 10. El Consejero Sustanciador de la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante auto de 2 de diciembre de 202210, al advertir que la decisión de dar por terminado el proceso no podía ser proferida por el Magistrado Sustanciador, sino que debía ser proferida por la Sala de decisión del Tribunal, adoptó una medida de saneamiento del proceso, consistente en dejar sin efectos la decisión de 11 de septiembre de 2018 y ordenar la devolución del expediente al tribunal, para que la 6 Cfr. Folios 373 a 348 del cuaderno núm. 2 del expediente 7 Cfr. Folios 412 y 414 del cuaderno núm. 2 del expediente. 8Cfr. Folio 509 del cuaderno núm. 2 del expediente. 9Cfr. Folios 519 a 521 del cuaderno núm. 2 del expediente. 10Cfr. Folios 14 a 18 del cuaderno núm. 6 del expediente. 4 Número único de radicación: 25000234100020140150802 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co misma fuera proferida de conformidad con lo previsto en los artículos 125 y 243 de la Ley 1437.

Auto objeto del recurso de apelación y sus fundamentos 11. La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 2 de marzo de 202311, resolvió: “[…] DECLÁRASE la terminación del proceso por haberse configurado la excepción previa de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales y por la falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial. […]”. 12.

El Tribunal consideró, sobre la excepción previa de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales, lo siguiente: “[…] Se advierte que la parte actora presentó recurso de reposición el 17 de marzo de 2014 contra la Resolución No. 467 de 10 de marzo de 2014, sin embargo (sic) la administración guardó silencio. No obstante, la demanda fue presentada el 10 de septiembre de 2014, es decir, cuando ya se había configurado el silencio administrativo negativo, pero sin demandarlo pese a que ya se había generado por el transcurso de 2 meses después de interpuesto y de no haberse resuelto el recurso (Artículo 86 del C.P.A.C.A).

El artículo 163 del C.P.A.C.A. dispone que si el acto acusado fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que lo resolvieron, pero en este asunto no hubo una resolución. Por ende, no se puede aplicar dicha disposición normativa para entender también demandado el silencio administrativo negativo, pues dicho acto es un acto ficto que procesalmente define la situación del interesado para, entre otros aspectos, demandar ante el juez, pero no es la resolución del recurso de reposición presentado contra la Resolución No. 467 de 10 de marzo de 2014, al punto que la administración puede resolverlo hasta antes de la notificación del auto admisorio de la demanda (artículo 86, inciso 3, C:P.A.C.A.) y el interesado puede acudir la acción de tutela para pedir un pronunciamiento sustantivo del asunto.

En efecto, ante la ausencia de un pronunciamiento sobre el recurso de reposición interpuesto era necesario demandar la configuración del silencio administrativo negativo, porque solo así el juez puede tener claridad sobre los alcances de la proposición jurídica. […] Por lo tanto, la parte actora debió demandar el silencio administrativo negativo contra la Resolución No. 467 de 10 de marzo de 2014, por lo que se configura la excepción previa de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales. […].” (Destacado fuera del texto). 11 En los siguientes términos: “[…] DECLÁRESE la terminación del proceso por haberse configurado la excepción previa de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales y por la falta de agotamiento de requisito de la conciliación extrajudicial […]” (Destacado en el texto original), Cfr. Folios 523 a 526 del cuaderno 2 del expediente. 5 Número único de radicación: 25000234100020140150802 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13.

El Tribunal consideró, sobre la falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, lo siguiente: "[…] Incumplimiento del requisito de procedibilidad […] El demandante no cumplió con dicha exigencia en relación con los siguientes actos. El acto ficto producto del silencio administrativo negativo en relación con el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 467 de 10 de marzo de 2014, proferida por la Superintendencia Nacional de Salud […] La Resolución No. 1487 de 6 de agosto de 2014, expedida por la Superintendencia Nacional de Salud […].

Lo anterior, teniendo en cuenta que la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 51 Judicial II para asuntos administrativos, sólo se efectuó en relación con la Resolución No. 467 de 10 de marzo de 2014, sin incluir el acto ficto ya mencionado ni la Resolución No. 1487 de 6 de agosto de 2014. Si bien la parte actora indicó que según el artículo 613 del Código General del Proceso no será necesario agotar el requisito de procedibilidad en los eventos en los que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial, el demandante solicitó la suspensión provisional del acto demandado, que carece de ese carácter.

El objeto de la medida cautelar solicitada consiste en dejar sin efectos el acto hasta tanto se resuelva en forma definitiva sobre su validez, pero no tiene la capacidad de afectar por sí misma, es decir. En forma directa el patrimonio del interesado o de terceros. […] Por lo tanto, en el presente asunto la parte actora no está eximida del agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial previsto en el artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […].” (Destacado fuera del texto). 14.

De conformidad con lo anterior, el Tribunal consideró que se configuró: i) la excepción previa de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales, porque la parte demandante omitió demandar el acto ficto producto del silencio administrativo negativo generado por la falta de decisión del recurso de reposición interpuesto contra la Resolución núm. 00467 de 10 de marzo de 2014; y ii) la excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad, por cuanto no se incluyó en el trámite de conciliación extrajudicial el acto ficto ni la Resolución núm. 1487 de 6 de agosto de 2014 y la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los actos acusados no lo eximía del cumplimiento del referido requisito, en la medida que dicha solicitud no tenía carácter patrimonial.

Recurso de apelación y sus fundamentos 6 Número único de radicación: 25000234100020140150802 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15. La parte demandante, mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 13 de marzo de 202312, interpuso recurso de apelación contra el auto indicado supra, con fundamento en lo siguiente: “[…] Cuando vamos por el camino del debido proceso entramos en la órbita de la medida cautelar de este proceso, porque esta medida debía de haberse tomado en sala y no se hizo así. […] el caso que nos ocupa tiene unas características esenciales, lo cual lleva como resultado que no había necesidad de la conciliación por cuanto el caso que nos ocupa tiene una medida cautelar de carácter patrimonial.

No se la actitud del Despacho, en cuanto a las clínicas, los implementos de ellas no son patrimonio, pues este era no solo el patrimonio de la I.P.S. si (sic) no que también los activos en dinero que reposaban en los bancos y los que estaban por cuentas por pagar de las E.P.S. […] Cabe precisar al respecto que la Resolución primigenia No. 000467, del 10 de marzo de 2014; se concilió sin necesidad con resultados negativos, pero la Resolución 001487, del 6 de agosto delo (sic) 2014; no era necesario conciliarla por varias razones: la primera porque era una prórroga o sea igual a la primera y si en la primera nos demoramos tanto tiempo para la audiencia de conciliación que no era necesaria, en la segunda era imposible que estuviéramos dentro del término real para presentar la demanda, obsérvese los tiempo y las fechas. […] Al respecto, la jurisprudencia es contundente en lo relativo a la conciliación extrajudicial siempre y cuando la medida cautelar solicitada sea de carácter patrimonial, es decir, el juez debe realizar un estudio de la solicitud de la medida cautelar a efectos de determinar si la misma contiene un carácter patrimonial o si el decreto de esta genere una consecuencia económica […] y para afianzar aún más esta medida podemos por remisión acudir al Art. 590 del C.G.P. el cual ordena exactamente lo mismo; de tal suerte que si existió la conciliación de la primera resolución que no era necesario, igualmente fácil es concluir que esta nunca debió existir […]” (Destacado fuera del texto).

Actuación en segunda instancia 16. La Sala de Sección Primera de esta Corporación, mediante auto de 5 de octubre de 202313 aceptó la declaración de impedimento del Consejero de Estado, doctor Oswaldo Giraldo López. II. CONSIDERACIONES 17. La Sala abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) la procedencia y oportunidad del recurso de apelación; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el 12Cfr. Folios 529 a 531 del cuaderno núm. 2 del expediente. 13 Cfr. índice 11 SAMAI, archivo “[…] AUTOQUERESUELVEIMPEDIMENTO(.pdf) NroActua 11 […]” 7 Número único de radicación: 25000234100020140150802 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co agotamiento de la conciliación extrajudicial cuando se solicitan medidas cautelares de carácter patrimonial; y v) el análisis del caso concreto.

Competencia 18. Vistos los artículos: i) 12514 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201115, sobre la expedición de providencias; ii) 15016 ibidem, sobre la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación; iii) 24317 ibidem, sobre apelación; y iv) 24418 ibidem, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos: esta Sección es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto de 2 de marzo de 2023 proferido por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual dio por terminado el proceso.

Procedencia y oportunidad del recurso de apelación 19. Visto el artículo 24319 de la Ley 1437, sobre la procedencia del recurso de apelación contra autos; y atendiendo a que: i) por medio del auto objeto de recurso se declaró la terminación del proceso; ii) el auto recurrido se notificó por estado el 8 de marzo de 202320; y iii) la parte demandante interpuso el recurso de apelación el 13 de marzo de 202321. 20.

La Sala considera que el recurso de apelación es procedente, toda vez que se interpuso, dentro del terminó legal, contra el auto por medio del cual se declaró la terminación del proceso. 14 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, “[ ] por medio de la cual se reforma el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción [ ]”. 15 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]” 16 Modificado por el artículo 26 de la Ley 2080. 17 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 18 Modificado por el artículo 64 de la Ley 2080. 19 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 20 Cfr. Reverso del folio 526 del cuaderno núm. 2 del expediente. 21 Cfr. Folio 529 del cuaderno núm. 2 del expediente. 8 Número único de radicación: 25000234100020140150802 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21.

Vistos los artículos 320 y 328 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201222, la Sala se pronunciará únicamente en relación con los reparos o argumentos planteados por el apelante. Problema jurídico 22. Le corresponde a la Sala determinar, con fundamento en el recurso de apelación si, en el caso sub examine, si era procedente o no declarar la falta de agotamiento del requisito de procedibilidad y dar por terminado el proceso y, en esta medida, si se debe confirmar, modificar o revocar el auto apelado.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el agotamiento del requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial cuando se solicitan medidas cautelares de carácter patrimonial 23. Vistos los artículos: i) 42A23 de la Ley 270 de 7 de marzo de 1996, sobre conciliación judicial y extrajudicial; ii) 70 de la Ley 446 de 7 de julio de 199824 -que modificó el artículo 59 de la Ley 23 de 21 de marzo de 199125-; iii) 23 de la Ley 640 de 5 de enero de 200126, sobre conciliación extrajudicial en materia de lo contencioso administrativa; iv) 2.° del Decreto 1716 de 14 de mayo de 200927; v) 16128 de la Ley 1437, sobre requisitos previos para demandar, en especial el numeral 1.°; vi) 2.2.4.3.1.1.229 del Decreto 1069 de 26 de mayo de 201530–que compiló el artículo 2.° del Decreto 1716 de 14 de mayo de 2009–, sobre asuntos susceptibles de conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa; y v) 22 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. […]”. 23 Artículo adicionado por el artículo 13 de Ley 1285 de 22 de enero de 2009, “[…] Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia […]”. 24 “[…] Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia. […]”. 25 “[…] Por medio de la cual se crean mecanismos para descongestionar los Despachos Judiciales, y se dictan otras disposiciones. […]”. 26 “[…] Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones. […]”. 27 “[…] Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001. […]”. 28 El inciso 2.° del numeral 1.° del artículo 161 de la Ley 1437 fue modificado por el artículo 34 de la Ley 2080, en el sentido de señalar que el requisito de procedibilidad será facultativo en los asuntos allí previstos, no obstante, podrá adelantarse en otros siempre que no esté prohibido. 29 Artículo modificado por el artículo 1.° del Decreto 1167 de 19 de julio de 2016, "[…] Por el cual se modifican y se suprimen algunas disposiciones del Decreto 1069 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho […]". 30 “[…] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho […]”. 9 Número único de radicación: 25000234100020140150802 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 613 de la Ley 1564, sobre audiencia de conciliación extrajudicial en los asuntos contencioso administrativos, que dispone lo siguiente: “[…] Artículo 613.

Audiencia de conciliación extrajudicial en los asuntos contencioso administrativos. Cuando se solicite conciliación extrajudicial, el peticionario deberá acreditar la entrega de copia a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica de la Nación, en los mismos términos previstos para el convocado, con el fin de que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado resuelva sobre su intervención o no en el Comité de Conciliación de la entidad convocada, así como en la audiencia de conciliación correspondiente.

No será necesario agotar el requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos, cualquiera que sea la jurisdicción en la que se adelanten, como tampoco en los demás procesos en los que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial o cuando quien demande sea una entidad pública. Las entidades públicas en los procesos declarativos que se tramitan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo contra particulares, podrán solicitar las medidas cautelares previstas para los procesos declarativos en el Código General del Proceso […]” (Destacado fuera de texto). 23.

Esta Sala31 ha considerado, en relación con la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad, lo siguiente: 23.1. En aquellos casos en los que se pone en conocimiento del juez un conflicto de contenido particular y económico, a través, entre otros, del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y aquél no se enmarca dentro de las excepciones previstas en las normas anteriormente transcritas, será necesario agotar, previo a la presentación de la demanda, la conciliación extrajudicial. 23.2.

A partir de la entrada en vigencia de la Ley 1437, para acceder a esta jurisdicción en ejercicio de los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y de controversias contractuales, era requisito de procedibilidad agotar la conciliación prejudicial, inclusive si con la demanda se solicitaban medidas cautelares. 31 Ver entre otras; i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 3 de junio de 2021, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 05001-23-33-000-2020-03298-01; y ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 7 de febrero de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 25000-23-37-000-2016-02126-01. 10 Número único de radicación: 25000234100020140150802 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23.3.

No obstante, con la expedición de la Ley 1564, se derogó expresamente el inciso segundo del artículo 309 de la Ley 1437, y se previó una disposición sobre esta materia en los asuntos que se ventilan ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 23.4. El artículo 613 de la Ley 1564 estableció, en lo pertinente, que no será necesario agotar el requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos, cualquiera que sea la jurisdicción en la que se adelanten, como tampoco en los demás procesos en los que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial o cuando quien demande sea una entidad pública. 23.5.

En ese sentido, en las sentencias citadas supra, esta Sala determinó que actualmente, para acudir directamente ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa sin antes agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, no basta simplemente con solicitar el decreto y práctica de una medida cautelar, sino que ésta además debe tener un carácter patrimonial. 24.

Respecto de este último punto, inicialmente esta Sección32 sostuvo la tesis según la cual ninguna de las medidas cautelares descritas de manera enunciativa en el artículo 230 de la Ley 1437, per se, contenían un carácter propiamente patrimonial, sino que el mismo debía establecerse frente a los efectos que tendría su decreto. 25. Posteriormente, este criterio fue precisado, mediante auto de 6 de octubre de 201733, en el sentido de indicar que el artículo 613 de la Ley 1564 se refiere al carácter patrimonial de la medida cautelar y no a sus efectos.

Sobre el particular, explicó que el estudio del carácter patrimonial de la medida cautelar debía realizarse en concreto, según lo solicitado en la demanda; sin embargo, dicho análisis no podía llevarse a cabo cuando se tratara de la medida de suspensión provisional de los 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 27 de noviembre de 2014, expediente: 76001-23-33-000-2014-00550-01.

Consejera Ponente: María Elizabeth García González. Esta postura fue reiterada en providencia del 22 de octubre de 2015, dictada dentro del expediente 25000-23- 24-000-2012-00760-01, con ponencia de la Consejera de Estado, Mará Claudia Rojas Lasso. 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 6 de octubre de 2017, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación: 25000-23-41-000-2015-00554-01. 11 Número único de radicación: 25000234100020140150802 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co efectos de un acto administrativo, pues la misma no tenía carácter patrimonial, en los siguientes términos: “[…] cuando el artículo 613 del CGP se refiere a las medidas cautelares de carácter patrimonial se está refiriendo a medidas que directa e inmediatamente afectan el patrimonio de las personas naturales o jurídicas que deben soportarlas. […] Es claro, entonces que, y a manera de ejemplo, el embargo de bienes tiene el carácter de medida patrimonial en tanto que directamente «[…] sustrae del comercio el bien cautelado, de tal suerte que si se llegare a vender un bien que soporta un embargo, tal contrato será declarado nulo, de nulidad absoluta, por objeto ilícito.

En caso de que el bien esté sujeto a registro, y sobre él se inscribe un embargo, el correspondiente registrador debe abstenerse de registrar cualquier acto de disposición sobre el bien, como una venta o una hipoteca […]», lo cual no ocurre con la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos. Esta Sala ha resaltado que entre las características principales de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos están «[…] su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida […]», e igualmente ha indicado que su finalidad es la de «[…] «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho». […]», lo que claramente excluye su patrimonialidad pues su propósito no es afectar el patrimonio de las personas jurídicas o naturales, sino despojar de sus efectos, temporalmente, a un acto administrativo que, preliminarmente, es considerado contrario al ordenamiento jurídico.

Cuestión diferente es que, indirectamente, la suspensión de los efectos del acto administrativo traiga efectos en el patrimonio de las personas naturales o jurídicas que la han solicitado o que resultan afectadas con la respectiva medida […] Conforme a lo expuesto, es un hecho cierto que el estudio del carácter patrimonial de la medida cautelar solicitada con la cual se pretende obviar el requisito de procedibilidad de la conciliación administrativa, debe realizarse en concreto, conforme lo solicitado en la demanda.

Sin embargo, esta Sala, por las razones expuestas, encuentra que dicho análisis no puede llevarse a cabo cuando se trata de la medida de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, pues la misma no tiene una naturaleza patrimonial, como se ha indicado […] Esta Sala, entonces, como órgano de cierre en los asuntos de su competencia, establece, a manera de jurisprudencia anunciada, la posición consistente en que la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos no está incluida dentro de las medidas cautelares que permiten, al tenor del artículo 613 del CGP, en procesos diferentes a los ejecutivos, acudir directamente a la jurisdicción contencioso-administrativa sin agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial (numeral 1° del artículo 161 del CPACA), en la medida en que el precitado artículo del CGP hace referencia a las medidas de carácter patrimonial, naturaleza que no se encuentra presente en la precitada cautela, conforme se explicó líneas atrás […]”. 12 Número único de radicación: 25000234100020140150802 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26.

Esta Sala ha reiterado34 que no son los efectos económicos que pueda llegar a tener el decreto y práctica de una medida cautelar lo que determina el carácter patrimonial a que se refiere el inciso segundo del artículo 613 de la Ley 1564, para autorizar que se acuda de manera directa a esta Jurisdicción, sino que, por el contrario, independientemente de sus efectos, tal característica le debe ser propia, lo que se traduce en que directa e inmediatamente afecte el patrimonio de las personas naturales o jurídicas que deben soportarlas. 27.

Asimismo, que la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados carece de contenido patrimonial, por cuanto su objeto consiste en despojar de sus efectos temporalmente a un acto que preliminarmente es considerado contrario al ordenamiento, más no afectar el patrimonio de sus destinatarios.

Análisis del caso concreto 28. En el caso sub examine, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 2 de marzo de 2023, declaró probadas las excepciones de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales y falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial y dio por terminado el proceso. 29.

En cuanto al requisito de procedibilidad, consideró que en el trámite de conciliación extrajudicial solo se incluyó la Resolución núm. 000467 de 10 de marzo de 2014. Asimismo, precisó que la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos acusados no lo eximía del cumplimiento del referido requisito, en la medida que dicha solicitud no tenía carácter patrimonial. 30.

La parte demandante interpuso recurso de apelación contra el auto indicado supra, argumentando que no era exigible el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial, debido a que la medida cautelar solicitada era de carácter 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 3 de junio de 2021, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 05001 23 33 000 2020 03298 01; y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 4 de agosto de 2023, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación 05001 23 33 000 2015 02069 02. 13 Número único de radicación: 25000234100020140150802 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co patrimonial y se había tramitado la conciliación extrajudicial respecto a uno de los actos acusados, esto es, la Resolución núm. 000467 de 10 de marzo de 2014. 31.

Teniendo en cuenta el escrito del recurso de apelación, la Sala precisa que analizará lo relacionado con la falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, en la medida que los argumentos que lo sustentan controvierten únicamente su configuración. 32. Ahora bien, sobre el particular, en el caso sub examine, se tiene lo siguiente: 32.1.

El asunto objeto de controversia es susceptible de ser conciliable, por cuanto se trata de una controversia de carácter particular y la parte demandante persigue el restablecimiento de un derecho de tipo económico, en los términos indicados en el numeral 2 supra. Asimismo, ante la eventual declaratoria de nulidad de los actos acusados se generaría un beneficio de contenido económico consistente en el restablecimiento de los perjuicios causados con su expedición, los cuales fueron estimados razonadamente por parte de la parte demandante en la subsanación de la demanda35. 32.2.

La parte demandante radicó la solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 51 Judicial II para Asuntos Administrativos, el 29 de mayo de 201436, respecto a la la Resolución núm. 000467 de 10 de marzo de 2014 y, en audiencia realizada el 9 de julio de 2014, se declaró fallida ante la imposibilidad de llegar a un acuerdo entre las partes, como se expone en la respectiva constancia, así: “[…] CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL PROCURADURÍA 51 JUDICIAL II PARA ASUNTOS ADMINISTRATIVOS Radicación núm. 180294 de 29 de mayo de 2014 Convocante: Luis Felipe Cano Silva Convocado: Superintendencia Nacional de Salud Pretensión: Nulidad y restablecimiento del derecho […] CONSTANCIA 1.

Mediante apoderado, el señor Luis Felipe Cano Silva, presentó solicitud de conciliación extrajudicial el día 29 de mayo de 2014, convocando a la Superintendencia Nacional de Salud. 2. Las pretensiones de la solicitud de la referencia a: “1. Se declare sin efecto y sin valor la resolución núm. 000467 de 10 de marzo de 2014, de la Superintendencia 35 Cfr. Folios 373 a 348 del cuaderno núm. 2 del expediente 36 Cfr. Folio 69 del cuaderno núm. 1 del expediente 14 Número único de radicación: 25000234100020140150802 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Nacional de Salud […] 2.

Se ordene el reintegro inmediato al cargo del gerente Doctor Luis Felipe Cano Silva […]”. 3. El día de la audiencia de conciliación, 9 de julio de 2014, la misma se declaró fallida ante la imposibilidad de llegar a un acuerdo conciliatorio entre las partes. 4. Conforme a lo anterior, se da por agotado el requisito de procedibilidad exigido para acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo […]”. 33.

De conformidad con lo anterior, la Sala advierte que, para el momento en que se presentó la demanda, esto es, el 10 de septiembre de 201437, la parte demandante había agotado el requisito de procedibilidad previsto en el numeral 1.° del artículo 161 de la Ley 1437, únicamente respecto a uno de los actos acusados. 34. Asimismo, la Sala considera que, de conformidad con el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales indicados supra, la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los actos acusados no eximía al demandante de agotar la conciliación extrajudicial, respecto a la Resolución núm. núm. 001487 de 6 de agosto de 2014, atendiendo a que dicha medida no es de carácter patrimonial. 35.

Lo anterior, por cuanto el carácter patrimonial deriva de la solicitud de medida cautelar y no de sus efectos y el objeto de la suspensión provisional de los actos acusados consiste en despojar de sus efectos temporalmente a un acto que preliminarmente es considerado contrario al ordenamiento, más no afectar el patrimonio de sus destinatarios. 36.

En consecuencia, este Despacho confirmará el auto de 2 de marzo de 2023 proferido por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que dio por terminado el proceso de la referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 2 de marzo de 2023 proferido por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual dio por terminado el proceso, por las razones expuestas en la parte motiva 37 Cfr. Folio 50 del cuaderno 2 del expediente. 15 Número único de radicación: 25000234100020140150802 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, REMITIR el expediente del proceso, por conducto de la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación, al Tribunal de origen para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad