Radicado: 25000-23-37-000-2018-01277-01 (27003) Demandante: Red de Salud del Oriente E.S.E. 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., ocho (8) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2018-01277-01 (27003) Demandante: RED DE SALUD DEL ORIENTE E.S.E. Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI Temas: Cobro coactivo.

Prescripción. Actos de trámite no susceptibles de control judicial. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 31 de marzo de 20221, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que resolvió: “PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa del presente proveído.

SEGUNDO: CONDENAR en costas de esta instancia a la parte vencida, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones de la presente sentencia.”

ANTECEDENTES Previo requerimiento, 10 de febrero de 2014, el municipio de Santiago de Cali a través de la Resolución nro. 4131.1.12.6-1515 declaró que la entidad demandante adeudaba la suma de $98.782.291 por concepto de retención de la Estampilla Prodesarrollo por el año 2008 sobre los contratos celebrados en esa vigencia fiscal. Luego, el 23 de diciembre de 2015, el municipio profirió la Resolución nro. 4131.3.21.136221, por medio de la cual libró mandamiento de pago a la contribuyente por el mencionado valor.

Contra el anterior acto, el 9 de febrero de 2018, la Red de Salud del Oriente E.S.E. propuso como excepciones la falta de competencia temporal del ente territorial, la prescripción y el “cobro de lo no debido”, las cuales fueron declaradas como no probadas por medio de la Resolución nro. 4131.032.21.8964 del 17 de mayo de 2018 y confirmadas a través de la Resolución nro. 4131.032.21.19839 del 11 de julio de 2018.2 DEMANDA Red de Salud del Oriente E.S.E., en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, formuló las siguientes pretensiones3: “1.1.

Que se declare nula la resolución No 4131.3.21.136221 de diciembre 23 de 2015, ‘por medio de la cual se expide un mandamiento de pago’, suscrita por la Subdirectora de Tesorería de Rentas del Departamento Administrativo de Hacienda del Municipio de Santiago de Cali, (Folio 52) 1 Índice 16 SAMAI, expediente digital 76001233300020180127700 gestión en otras corporaciones. 2 Índice 3 SAMAI. 3 Ibidem.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-01277-01 (27003) Demandante: Red de Salud del Oriente E.S.E. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx 1.2.

Que se declare nula la resolución No 4131.032.21.8964 de mayo 17 de 2018, ‘por medio de la cual se resuelve un escrito de excepciones propuesto contra la resolución No 4131.3.21.136221 de 23 diciembre de 2015 que expide un mandamiento de pago’, suscrita por el Jefe de Oficina Técnica Operativa de Cobro Coactivo. (Folios 59 al 61) 1.3.

Que se declare nula la resolución 4131.032.21.19839 de julio 11 de 2018. ‘Por medio de la cual se resuelve recurso de reposición contra la resolución No 4131,032.21.8964 de 17 de mayo de 2018 por medio de la cual se resolvió un escrito de excepciones’, proferida por el Jefe de Oficina Técnica Operativa de Cobro Coactivo. (Folios 64 al 65) 1.4.

Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, la Red de Salud del Oriente, Empresa Social del Estado, no está obligada a pagar al Municipio de Santiago de Cali, la suma de noventa y ocho millones setecientos ochenta y dos mil doscientos noventa y un pesos ($98.782.291) Mcte, por concepto de retención del valor de la estampilla de Prodesarrollo urbano a los contratos celebrados en la vigencia 2008. a que se refieren los actos declarados nulos, ni sanciones e interés aplicados a este concepto. 1.5.

Que como consecuencia de las anteriores declaraciones. el Municipio de Santiago de Cali, deberá reintegrar a la Red de Salud del Oriente - ES.E. debidamente indexados, los valores que hubiese pagado por concepto de la Estampilla Prodesarrollo urbano de la vigencia de 2008, en cumplimiento de los actos declarados nulos, de haberse realizado el pago antes de la sentencia que así lo declare. 1.6.

Que se ordene el cumplimiento de la sentencia en la forma y términos provistos en el Código Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en el Código General del proceso, en lo que le sea aplicable.” Normas violadas La sociedad demandante invoca como normas violadas los artículos 2, 4, 29, 48 y 120 de la Constitución Política y 714 del Estatuto Tributario.

Concepto de la violación Señaló que se quebrantaron los artículos 4 y 48 de la Constitución así como la Circular 064 del 23 de septiembre de 2010 de la Superintendencia Nacional de Salud, pues, allí está expresamente prohibido que se usen los recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud para solventar fines diferentes a la prestación efectiva de los servicios de salud.

Afirmó que la entidad demandada actuó con falta de competencia temporal debido a que el 6 de enero de 2009 presentó la última declaración privada de la estampilla prodesarrollo y el requerimiento para declarar se expidió el 19 de junio de 2013, es decir, luego de 4 años y 6 meses, de suerte que precluyó el término con el que contaba la administración para efectuar el cobro de la obligación tributaria a cargo de la entidad demandante.

Finalmente, aseguró que se infringió su derecho a la defensa porque los actos administrativos no se refirieron formalmente a las decisiones de la Corte Constitucional sobre el alcance de la protección constitucional del Sistema General de Seguridad Social en Salud y guardaron silencio sobre las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago y las pruebas allegadas.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Municipio de Santiago de Cali se opuso a las pretensiones de la demanda en los Radicado: 25000-23-37-000-2018-01277-01 (27003) Demandante: Red de Salud del Oriente E.S.E. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx siguientes términos4: Manifestó que los argumentos expuestos en la demanda los debió proponer en la etapa de determinación oficial del tributo que adelantó el municipio, pues el proceso de cobro se fundamenta en los actos que liquidaron la retención del 1%, que debió efectuar la entidad demandante por la estampilla prodesarrollo del año 2008, sobre el valor de los contratos que celebró. También señaló que para el recaudo de la estampilla prodesarrollo no se estableció la obligación de presentar una declaración privada, dado que es el agente retenedor quien gira a favor de la administración municipal las sumas retenidas por cada contrato que celebra.

No existe para la parte interesada la obligación de presentar una declaración privada por valores retenidos a los sujetos pasivos, de suerte que no se puede alegar la “firmeza” de la declaración por enero del año 2009 y en consecuencia alegar la falta de competencia temporal al considerar que la administración contaba con el término de 2 años para modificarla.

Por lo anterior, la entidad tenía competencia para proferir los actos acusados dado que el término de 5 años para la prescripción de la acción de cobro previsto en el artículo 166 y siguientes del Estatuto Tributario Municipal, en concordancia con el artículo 817 del Estatuto Tributario, se suspendió con la notificación del mandamiento de pago el 23 de diciembre de 2015.

SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, negó las pretensiones de la demanda bajo las siguientes consideraciones5: La inconformidad alegada por la demandante se refiere a la prohibición de afectar con gravámenes los recursos destinados al Sistema de Seguridad Social lo que escapa de la órbita de este debate judicial, dado que los actos acusados son los proferidos dentro del proceso de cobro.

En lo que se refiere a la falta de competencia temporal por haber operado la prescripción de la acción de cobro, precisó que la demandante no tiene la obligación de presentar una declaración, conforme lo establece el Acuerdo 10 de 1983 (por medio del cual se creó la estampilla prodesarrollo y se fijaron sus tarifas conforme diversos actos y gestiones gravables).

Afirmó que aun cuando la entidad demandante allegó “liquidaciones” efectuadas por ella durante el año gravable 2008, ello no cumple con las formalidades de una declaración, sino, que corresponden a las condiciones de liquidación y pago de la estampilla previamente establecidas. Así, la prescripción de la acción de cobro se rigió por lo dispuesto en el numeral 4.° del artículo 817 del Estatuto Tributario acogido por el artículo 166 del Decreto 139 de 2012 (Estatuto Tributario Municipal), y su término se contabiliza a partir de la fecha de ejecutoria del acto administrativo de determinación, esto es, desde la ejecutoria del Resolución nro. 4131.1.12.6-1515 del 10 de febrero de 2014 y como el mandamiento de pago fue expedido al año siguiente, el 23 de diciembre de 2015, no habían fenecido los 5 años que prevé la citada normativa.

Por último, de conformidad con los artículos 188 de la Ley 1437 de 2011 y 365 del Código General del Proceso condenó en costas a la parte demandante por ser la parte vencida dentro del presente asunto. 4 Índice 3 SAMAI. 5 Ibidem. Radicado: 25000-23-37-000-2018-01277-01 (27003) Demandante: Red de Salud del Oriente E.S.E. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx RECURSO DE APELACIÓN La demandante6 adujo que para la determinación de la estampilla prodesarrollo no se aplicaba el método coercitivo sino el modelo de declaración privada, dado que las entidades retenedoras eran quienes contaban con la información de los contratos suscritos y los valores de retenidos para ser declarados ante la administración a través de los formularios de liquidación predispuestos para ello.

En este orden, el proceso de cobro coactivo se puede ejercer, si la administración modificó la declaración del tributo dentro de los 2 años siguientes a su presentación como lo contempla el artículo 714 del Estatuto Tributario, lo cual no sucedió en el presente asunto, es decir, que el acto de determinación de la mencionada estampilla se expidió por fuera el citado término lo que condujo a que las declaraciones presentadas por la demandante para el año 2008 adquirieran firmeza y en consecuencia el municipio actuó con falta de competencia temporal para proferir los actos acusados.

Por otra parte, indicó que en caso de que se concluya que no existía la obligación de presentar declaraciones de la retención de la estampilla, los tributos se hacían exigibles a partir del momento que ocurrió el hecho generador, es decir, desde el pago de los recaudos anticipados por la estampilla, de suerte que, era procedente la excepción de prescripción por cuanto el mandamiento de pago se notificó posterior al término de 5 años contemplados en el artículo 817 del Estatuto Tributario.

Reiteró que existe una prohibición expresa de gravar con tributos los recursos provenientes del Sistema de la Seguridad Social en salud y que se vulneró su derecho de defensa al avalar la actitud omisiva de la administración al no pronunciarse sobre las demás excepciones propuestas contra el mandamiento de pago. TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA Dado que no se decretaron pruebas en segunda instancia, en concordancia con el numeral 5º del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011 modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no se corrió traslado para alegar.

Igualmente, la parte demandada no se pronunció respecto al recurso de apelación interpuesto por la demandante según lo prevé el numeral 4 de la misma normativa. El Ministerio Público guardó silencio durante la oportunidad prevista en el numeral 6 de la misma normativa. CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico La Sala determinará si es procedente el estudio dentro del proceso coactivo de: i) la firmeza de las declaraciones privadas de retención en la fuente de la estampilla prodesarrollo; ii) el desconocimiento de la prohibición de gravar recursos del Sistema de la Protección Social; y iii) si se encuentra probada la excepción de prescripción de la acción de cobro.

Se precisa que procede, de oficio, declarar probada la excepción de inepta demanda frente a la Resolución nro. 4131.3.21.136221 del 23 de diciembre de 2015 por medio del cual el Municipio de Santiago de Cali libró mandamiento de pago a Red de Salud 6 Índice 3 SAMAI. Radicado: 25000-23-37-000-2018-01277-01 (27003) Demandante: Red de Salud del Oriente E.S.E. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx del Oriente E.S.E. Lo anterior, porque según lo contempla el artículo 43 de la Ley 1437 de 2011, los actos demandables son los deciden de fondo el asunto y la mencionada resolución es un acto de ejecución que no crea modifica o extingue una relación jurídica pues se limita a procurar el cumplimiento de lo dispuesto en el título que estableció la obligación. Dentro del proceso de cobro coactivo solo son demandables los actos que resuelven la excepciones y ordenan seguir adelante la ejecución y otros actos que, conforme a la jurisprudencia, establecen disposiciones nuevas.

El mandamiento de pago se ha considerado un acto de trámite dentro del proceso de cobro administrativo y por tanto no es susceptible de control judicial. Aspectos propios del proceso de determinación – discusión en el proceso coactivo En su recurso de apelación la entidad demandante plantea como cargos contra la sentencia de primera instancia que no se podía adelantar el proceso de cobro dado que el acto que la declaró deudora de la estampilla prodesarrollo urbano no se notificó dentro del término de 2 años que prevé el artículo 714 de Estatuto Tributario, de suerte que, las liquidaciones mensuales declaradas y pagadas por la mencionada retención habían adquirido firmeza.

También, que se desconoció que los recursos del Sistema de la Seguridad Social no se pueden gravar con tributos, indistintamente de su naturaleza. La Sección en reiteradas oportunidades7 ha establecido que la finalidad del proceso de cobro coactivo es la efectividad de las obligaciones previamente definidas a favor del fisco, y no la declaración o constitución de estas, ni la revisión de aspectos propios de la etapa de discusión en sede administrativa de las obligaciones que dan lugar a la expedición del título ejecutivo.

Por tanto, no hay lugar a considerar en esta instancia las posibles objeciones que pudiesen plantearse frente a la legalidad de los actos de determinación de las obligaciones a cargo del particular y a favor de la entidad pública que adelanta el cobro, pues tales objeciones deben plantearse en sede administrativa -y eventualmente judicial- dentro del proceso de expedición de los actos de determinación tributaria.

En conclusión, el cargo no prospera pues esta Sala no puede estudiar la falta de competencia temporal para expedir el acto administrativo que constituye título ejecutivo ni tampoco si en él fueron transgredidas normas constitucionales, porque ese acto no es objeto de control en este proceso y mientras no pierda ejecutoria se presume su legalidad.

Prescripción de la acción de cobro Frente al cargo de la prescripción, la apelante considera que como no tenía la obligación de presentar declaraciones de retención el término para su cobro se computa a partir del momento en que se produjo el hecho generador. Al respecto, se reitera lo expuesto en la sentencia del 23 de marzo de 2023, dentro del expediente con numero interno 27019, con idénticas partes y objeto, donde se discutió la legalidad de los actos administrativos que resolvieron las excepciones planteadas contra el mandamiento de pago que se libró contra la entidad demandante por la estampilla prodesarrollo por la vigencia 2009, donde se consideró lo siguiente: 7 CONSEJO DE ESTADO.

Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 8 de marzo de 2019, exp. 23392, M.P. Milton Chaves García. En el mismo sentido, ver sentencias del 4 de octubre de 2018, exp. 22450, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 26 de julio de 2018, exp. 22031, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, y del 1° de junio de 2016, exp. 20165, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; sentencia del 23 de marzo de 2023, exp. 27019, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-01277-01 (27003) Demandante: Red de Salud del Oriente E.S.E. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx “En relación con el cargo atinente a la prescripción, aduce la apelante que bajo la conclusión que prohija el Tribunal de que no tenía la obligación de presentar declaraciones de retención (modalidad coercitiva), la fecha máxima para el cobro, era el 31 de diciembre de 2014, comoquiera que, el término para la acción coactiva debía computarse a partir del momento en que se produjo el hecho generador, esto es cada vez que se celebró un contrato, o el acto generador del tributo.

Y añadió que, bajo la modalidad de liquidación privada, el término de cinco años “se alargaba”, porque previamente debía requerirse al administrado dentro de los dos años siguientes, transcurrido el cual, la administración no podía modificar lo liquidado por el contribuyente y mucho menos iniciar un proceso coactivo sobre modificaciones extemporáneas.

Advierte la Sala que la apelante plantea el cómputo del término de prescripción desde el hecho generador del tributo, que no desde el acto administrativo de determinación, lo cual no resulta procedente, comoquiera que el proceso en cuestión, se fundamenta en el acto administrativo de determinación de la retención en la fuente de la estampilla pro- desarrollo urbano del año 2009, el cual se encuentra en firme.” En el caso concreto, el Municipio demandado profirió la Resolución nro. 4131.1.12.6- 1515 del 10 de febrero de 2014 por medio de la cual declaró a la demandante como deudora por concepto de retención de la estampilla prodesarrollo por el año 2008 sobre los contratos celebrados en esa vigencia fiscal.

La demandante no interpuso recurso de reconsideración contra el anterior acto administrativo, por lo que se dejó constancia de que quedó ejecutoriada el 14 de abril de 20148. Con fundamento en el mencionado acto administrativo, el 23 de diciembre de 2015, el Municipio de Santiago de Cali libró mandamiento de pago por $98.782.2919. La orden de pago se notificó personalmente a la demandante, el 23 de enero de 201810.

Así, respecto de la obligación contenida en la Resolución nro. 4131.1.12.6-1515 del 10 de febrero de 2014, el término de 5 años para que se extinga o prescriba la facultad de iniciar la acción de cobro se cuenta a partir de la fecha de su ejecutoria, es decir, que como el acto quedó ejecutoriado el 14 de abril de 2014, los 5 años empiezan a contabilizarse desde esa fecha y finalizan el 15 de abril de 2019 y de acuerdo con el artículo 818 del ibidem, ese término se interrumpió con la notificación del mandamiento de pago el 23 de enero de 2018, de suerte que, la administración municipal no había perdido la facultad para exigir el cobro de las obligaciones a su favor y a cargo de la Red de Salud del Oriente E.S.E. De lo anterior, se concluye que no es aplicable el numeral 1.º del artículo 817 del Estatuto Tributario, según el cual la prescripción de la acción de cobro se cuenta desde la fecha de vencimiento del plazo para declarar, puesto que en este caso el título ejecutivo es el acto de determinación oficial ejecutoriado y no se están cobrando obligaciones contenidas en las declaraciones tributarias.

El cargo de apelación no prospera. En relación con el quebrantamiento de su derecho a la defensa por cuanto la administración omitió pronunciarse sobre la excepción de “cobro de lo no debido”, se reitera11 que las excepciones contra el mandamiento de pago son taxativas, esto es, solo son aquellas señaladas por el artículo 831 del estatuto tributario, y la propuesta 8 Índice 3 SAMAI. 9 Ibidem. 10 Ibidem. 11 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.

Sentencias del 11 de noviembre de 2021, Exp. 25209; del 27 de mayo de 2021, Exp. 24627. C.P. Milton Chaves García; 25 de febrero de 2021, Exp. 23192. C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez; del 12 de febrero de 2019, Exp. 22635. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicado: 25000-23-37-000-2018-01277-01 (27003) Demandante: Red de Salud del Oriente E.S.E. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx por la demandante no se subsume en alguna de ellas. En consecuencia, tampoco prospera el cargo de apelación. Condena en costas No se condena en costas en esta instancia, pues conforme con el artículo 188 del CPACA12, en los procesos ante esta jurisdicción, la condena en costas, que según el artículo 361 del CGP incluye las agencias en derecho, se rige por las reglas previstas el artículo 365 del Código General del Proceso, y una de estas reglas es la del numeral 8, según la cual “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, requisito que no se cumple en este asunto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: De oficio, DECLARAR probada la excepción de inepta demanda en relación con la Resolución nro. 4131.3.21.136221 del 23 de diciembre de 2015 por medio del cual el Municipio de Santiago de Cali libró mandamiento de pago a Red de Salud del Oriente E.S.E.

SEGUNDO: En lo demás, CONFIRMAR la sentencia apelada.

TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA WILSON RAMOS GIRÓN 12 Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.