1 Radicado: 11001-03-15-000-2023-03594-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-03594-01 Accionante: María Stella Sanabria Herrera Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Temas: Acción de tutela en contra de providencia judicial dictada en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que modificó fallo de primera instancia que declaró probada la excepción de caducidad.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la señora María Stella Sanabria Herrera, mediante apoderado judicial, en contra de la sentencia del 4 de agosto de 2023 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C.

ANTECEDENTES La señora María Stella Sanabria Herrera, mediante apoderado, instauró acción de tutela, en aras de que se amparen sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, los cuales considera vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F.

HECHOS Manifestó que nació el 6 de octubre de 1953; prestó sus servicios por un total de 8.900 días (desde el 11 de abril de 1994 al 30 de diciembre de 2018); se encontraba vinculada para el 27 de diciembre de 1996, fecha de entrada en vigor 2 Radicado: 11001-03-15-000-2023-03594-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la Ley 344 de 1996, por lo cual tenía derecho al reconocimiento y pago de las cesantías retroactivas, liquidada con todos los factores salariales devengados en el último año de servicios.

Alegó que el 24 de abril de 2018 solicitó la revisión de la liquidación de las cesantías definitivas en cuantía del 100% del promedio de todos los factores devengados multiplicado por los 13.560 días laborados, esta petición fue negada por la Gobernación de Cundinamarca mediante la Resolución núm. 0848 del 25 de mayo de 2018. Adujo que mediante la Resolución núm. 00630 de 2019 se le reconoció el valor de $75.844.057, por concepto de cesantías definitivas, por el tiempo laborado en la Secretaría de Educación del departamento desde el 11 de abril de 1994 y hasta el 30 de diciembre de 2018.

El 9 de agosto del mismo año solicitó la reliquidación de las cesantías, petición que fue negada por la Gobernación de Cundinamarca a través de la Resolución núm. 01482 del 15 de octubre de la misma anualidad. Expuso que instauró el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por reparto le correspondió al Juzgado Segundo Administrativo Oral de Zipaquirá, bajo el radicado 2019-00139, el cual accedió a las pretensiones de la demanda en el fallo del 3 de septiembre de 2020 y ordenó la reliquidación de las cesantías.

La parte demandada recurrió la decisión. Manifestó que el 11 de abril de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F modificó la sentencia de primera instancia negando la reliquidación de las cesantías retroactivas con todos los factores salariales devengados, ya que se declaró probada la ineptitud sustantiva de la demanda.

La accionante considera que la autoridad judicial accionada incurrió en una vía de hecho por violación de la Constitución y la ley y en el desconocimiento del precedente judicial, comoquiera que no tuvo en cuenta todos los factores salariales devengados para liquidar las cesantías, señalados en los artículos 17 y 2.° de las leyes 6 de 1945 y 244 de 1995, 6.°, del parágrafo 1.°, 29 y 45 de los decretos 1160 de 1947, 3118 de 1968 y 1045 de 1978 y no aplicó la sentencia 3 Radicado: 11001-03-15-000-2023-03594-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del 28 de junio de 20121, que trata sobre la liquidación de las cesantías retroactivas.

Adicionalmente, señaló que realizó la reclamación dentro de los 3 años siguientes a la fecha en que el derecho se hizo exigible, dado que, mediante la Resolución núm. 02056 del 31 de octubre de 2017 le reconocieron las cesantías retroactivas y, por ello, el 24 de abril de 2018 solicitó la revisión de la liquidación. Asimismo, precisó que dentro de los 4 meses siguientes a la notificación de la Resolución núm. 0848 del 1.° de junio de 2018, la cual negó la revisión de la liquidación de las cesantías, se presentó la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

PRETENSIONES Solicita que se amparen sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso y, en su lugar, se le ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F fallar el proceso de conformidad con la sentencia del 28 de junio de 2012 del Consejo de Estado, Sección Segunda. De manera subsidiaria, solicitó que se le ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F emitir una nueva decisión, donde revoque la condena en costas.

ACTUACIÓN PROCESAL DEL A QUO El 11 de julio de 2023 el consejero ponente de primera instancia admitió la acción de tutela de la referencia, ordenó notificar a la accionada y comunicarle a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. POSICIÓN DEL ACCIONADO 1 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 28 de junio de 2012, ponente el doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, Expediente 2500-23-25-000-2007- 00433-01 4 Radicado: 11001-03-15-000-2023-03594-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F presentó informe a través del cual señaló que declaró de manera oficiosa probada la excepción de ineptitud de la demanda, toda vez que, en el proceso se pretendía declarar la nulidad de la Resolución núm. 01482 del 20 de septiembre de 2019, donde la Dirección de Talento Humano del Departamento de Cundinamarca negó la reliquidación de las cesantías.

No obstante, advirtió la Sala que existía la Resolución 00638 del 16 de abril de 2019, que ordenó el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas a favor de la accionante, pronunciamiento administrativo previo y definitivo que era pasible de control judicial. De ahí que, el despacho consideró que con la petición del 9 de agosto de 2019 se buscaba revertir la falta de ejercicio oportuno del medio de control.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala de decisión concluyó que “si la actora contaba con reparos en torno a la liquidación de la prestación social podía plantear sus inconformidades a través de una doble vía, la primera por vía de la presentación del recurso administrativo de reposición, y la segunda, a través de la presentación de la demanda dentro de la oportunidad prevista en la ley, previo agotamiento del requisito de procedibilidad”.

Asimismo, manifestó que la sentencia de primera instancia ordenó la reliquidación de las cesantías retroactivas con todos los factores salariales devengados, desconociendo los artículos 41 y 102 de los decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969. Respecto al desconocimiento de la sentencia del 28 de junio de 2012 del Consejo de Estado adujo que esta no fue considerada para la solución del caso, porque no tenía identidad en el supuesto fáctico.

SENTENCIA IMPUGNADA El 4 de agosto de 2023, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C declaró improcedente la acción de tutela, al considerar que no se cumple con el requisito de relevancia constitucional, pues no se advierte que la decisión 5 Radicado: 11001-03-15-000-2023-03594-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuestionada sea caprichosa o arbitraria y los argumentos de la accionante están encaminados a volver sobre la controversia decidida por el juez natural.

IMPUGNACIÓN La señora María Stella Sanabria Herrera, mediante apoderado judicial, impugnó la sentencia del 4 de agosto de 2023, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela. CONSIDERACIONES DE LA SALA A la Sala le corresponde en segunda instancia analizar sí la decisión del a quo se ajusta a derecho, para lo cual abordará la siguiente temática: I) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y II) el caso concreto.

I. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales2, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/053.

Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU034/18, estas se enlistaron así: “(i) Que el asunto objeto de estudio tenga una clara y marcada relevancia constitucional, lo que excluye que el juez constitucional se inmiscuya en controversias cuya resolución corresponde a los jueces ordinarios, imponiéndole entonces la carga de exponer los motivos por los cuales la cuestión trasciende a la esfera constitucional, por estar comprometidos derechos fundamentales.

(ii) Que se hayan desplegado todos los mecanismos de defensa judicial, tanto ordinarios como extraordinarios, de que disponía el solicitante, a menos que se pretenda conjurar la consumación de un perjuicio irremediable a sus derechos fundamentales; exigencia enfocada a evitar que la tutela sea utilizada para sustituir el medio judicial ordinario.

(iii) Que la acción de tutela se haya interpuesto dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento que generó la vulneración alegada, es decir, que 2 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 3 M.P. Jaime Córdoba Triviño 6 Radicado: 11001-03-15-000-2023-03594-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se cumpla con el requisito de inmediatez; con el fin de que no se sacrifiquen los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que sustentan la certidumbre sobre las decisiones de las autoridades judiciales.

(iv) Que si se trata de una irregularidad procesal, tenga una incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión a la cual se atribuye la violación. Empero, de acuerdo con la sentencia C-591 de 2005, si la irregularidad constituye una grave lesión de derechos fundamentales, la protección de los mismos se genera independientemente del efecto sobre la decisión y, por lo tanto, hay lugar a la anulación del juicio (v. gr. prueba ilícita susceptible de imputarse como crimen de lesa humanidad).

(v) Que el solicitante identifique de forma razonable los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados, y que hubiere alegado tal circunstancia al interior del proceso en donde se dictó la sentencia atacada. (vi) Que la acción no se dirija en contra de sentencias de tutela, con el fin de que no se prolonguen indefinidamente las controversias en torno a la protección de los derechos fundamentales; máxime si tales fallos están sometidos a un riguroso proceso de selección ante la Corte, que torna definitivas las providencias excluidas de revisión.” Ahora, en cuanto a los defectos en que podría incurrirse en una decisión judicial, la Corte Constitucional identificó los siguientes: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.

“b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. “c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. “d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. “f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

“g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. “h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. “i. Violación directa de la Constitución.” 7 Radicado: 11001-03-15-000-2023-03594-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden de ideas, al juez de tutela le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto que habilite el amparo constitucional.

II. Caso concreto A la Sala le corresponde examinar si en el presente asunto es procedente revocar la sentencia de tutela de primera instancia dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. En la sentencia objeto de impugnación, la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado, declaró improcedente la acción de tutela, al considerar no cumplido el requisito de relevancia constitucional, ya que el accionante trae a colación argumentos que están encaminados a volver sobre la controversia decidida por el juez natural.

Frente al requisito de relevancia constitucional la Sala considera que contrario a lo expuesto por el juez constitucional de primera instancia la acción de tutela si satisface este requisito, pues está dada por los derechos fundamentales invocados como vulnerados por la providencia cuestionada. Así las cosas, se tienen por cumplidos los requisitos de procedibilidad, pues a) la relevancia constitucional está dada por los derechos fundamentales invocados como vulnerados por la providencia cuestionada; b) la accionante no cuenta con otro medio de defensa para discutir lo aquí expuesto; c) se cumple con el requisito de inmediatez, pues la acción se presentó dentro de los seis meses siguientes a la notificación de la providencia; d) no se invoca una irregularidad procesal y e) la tutela no se dirige contra un fallo de tutela.

Pues bien, para poder emitir un pronunciamiento con respecto a la anterior inconformidad y la relativa al desconocimiento del precedente judicial y la violación directa de la Constitución, es necesario analizar los argumentos que 8 Radicado: 11001-03-15-000-2023-03594-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co utilizó la autoridad judicial accionada para modificar la providencia del 2 de junio de 2022, pues declaró probada de oficio la ineptitud de la demanda.

Así, se observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F en la providencia objeto de discusión precisó que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho exige la existencia de un acto definitivo, el cual de conformidad con el artículo 43 del CPACA es aquel que decide de manera directa o indirecta sobre una situación, creando, extinguiendo o modificando la misma.

Respecto al caso concreto, en primer lugar, señaló el Tribunal que la accionante el 9 de abril de 2019 solicitó ante la Secretaría de la Función Pública del departamento de Cundinamarca el reconocimiento y pago de la cesantía “parcial para locaciones locativas”. Ahora, si bien así fue nombrada la petición, lo cierto es que, su requerimiento fue dirigido al reconocimiento de las cesantías definitivas.

En segundo lugar, argumentó que mediante la Resolución núm. 00638 del 16 de abril de 2019 la Dirección de Talento Humano del departamento de Cundinamarca ordenó liquidar y reconocer la cesantía definitiva a favor de la accionante por valor de $31.616.052, por el tiempo de servicio comprendido entre el 11 de abril de 1994 y el 30 de diciembre de 2018, contra dicha decisión no se interpuso recurso de reposición. En tercer lugar, adujo que el 14 de agosto de 2019, la accionante solicitó la reliquidación de las cesantías con fundamento en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, petición que fue negada a través de la Resolución núm. 01482 del 20 de septiembre de 2019.

Y, en cuarto lugar, expuso que el reajuste de la liquidación de las cesantías, bajo el régimen de retroactividad, es una atribución de carácter unitario, dado que la accionante culminó su vinculación laboral a partir del 30 de diciembre de 2018. Teniendo en cuenta lo anterior, la autoridad judicial accionada consideró que la Resolución 00638 del 16 de abril de 2019, fue el acto definitivo, en los términos 9 Radicado: 11001-03-15-000-2023-03594-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del artículo 43 del CPACA susceptible de control jurisdiccional, pues en dicha decisión se estableció el régimen y los factores de liquidación, el tiempo y el monto total reconocido.

Adicionalmente, señaló que, si la accionante no estaba conforme con los factores que fueron tenidos en cuenta por la administración, debió de interponer recurso de reposición o acudir a la vía jurisdiccional. Por otro lado, trajo a colación la sentencia del 2 de octubre de 2019 del Consejo de Estado4, por medio de la cual se estableció que la presentación de nuevas peticiones no revive términos ya fenecidos, pues de lo contrario, se estaría avalando que no se ejerzan oportunamente los mecanismos judiciales por parte de los interesados.

Asimismo, el Tribunal hizo referencia a los conceptos de la caducidad y la prescripción5, a fin de establecer que son disímiles, pero conexos, de igual forma, argumentó que, estaba prescrita la solicitud de reconocimiento de las cesantías definitivas con régimen retroactivo presentada por la accionante. Conforme a lo anterior, el Tribunal modificó la decisión de primera instancia que declaró probada la excepción de caducidad y, en su lugar, declaró probada de oficio la ineptitud de la demanda.

En ese orden de ideas, la Sala advierte que lo planteado en esta sede constitucional se limita a evidenciar una diferencia de criterios, respecto del acto administrativo definitivo que es susceptible de control jurisdiccional, lo que no es suficiente para calificar una providencia como arbitraria o caprichosa, y menos aún, violatoria de derecho fundamental alguno, pues, como quedó visto, el Tribunal resolvió el asunto bajo un análisis plausible, con una carga de argumentación suficiente y razonable que debe ser respetada en virtud de los principios de autonomía e independencia judicial. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cueter. 2 de octubre de 2019.

Radicación número: 19001-23-33-000-2016- 00522-01(6402-18) Actor: José Omar Díaz Galíndez 5 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Radicación número: 47001-23-31-000-2003-00376-01(1201-08). Actor: Marco Fidel Ramírez Yépez y Otros. Demandado: Municipio de Sitionuevo – Magdalena. 10 Radicado: 11001-03-15-000-2023-03594-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De igual forma, no encuentra esta Subsección que en el caso particular se haya configurado el defecto del desconocimiento del precedente judicial o la violación directa de la Constitución, comoquiera que, la sentencia del 28 de junio de 2012 realizó su estudio respecto a las cesantías; el establecimiento del régimen de estas en materia territorial y el cómputo del término de las vacaciones para efectos de su liquidación. Ahora, si bien sí se analizó sobre el derecho al pago de las cesantías retroactivas, con base en el último salario devengado en concordancia con lo señalado en la Ley 6 de 1045 y el Decreto Reglamentario 1160 de 1947, lo cierto es que no hay identidad fáctica con el caso concreto, pues en este caso lo que se discute es que la accionante no demandó el acto administrativo definitivo que resolvió la situación particular.

Aunado a lo anterior, evidencia la Sala que la sentencia del 28 de junio de 2012 no es de unificación, en los términos del artículo 270 de la Ley 1437 de 2011, pues fue proferida en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que no constituye un pronunciamiento de obligatorio acatamiento, más allá de los efectos para el caso concreto.

Lo anterior desvirtúa el argumento de la accionante acerca de la existencia de un precedente en casos similares al suyo con fundamento en la decisión previamente identificada. En consecuencia, esta Subsección no evidencia la configuración de los defectos alegados en esta sede constitucional, sino que, por el contrario, advierte que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F adoptó la decisión que aquí se controvierte, luego de analizar el desarrollo normativo y las diversas posiciones jurisprudenciales sobre la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, las cesantías definitivas como prestación social unitaria y los actos administrativos susceptibles de control judicial, lo que le permitió concluir que la solicitud de reconocimiento de las cesantías presentada por la accionante ya había prescrito y que el acto administrativo demandado no era el definitivo para el caso concreto.

Por consiguiente, se negará el amparo deprecado por la accionante. 11 Radicado: 11001-03-15-000-2023-03594-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: Primero: Revocar la sentencia del 4 de agosto de 2023 de primera instancia proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, por los motivos señalados en la parte considerativa de este fallo.

Segundo: Negar el amparo invocado por la señora María Stella Sanabria Herrera, conforme a la parte considerativa de esta providencia. Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto: Ejecutoriada esta providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado 12 Radicado: 11001-03-15-000-2023-03594-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. HAPC