Radicado: 11001-03-15-000-2025-05734-00 Demandante: Universidad Popular del Cesar 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-05734-00 Demandante: Universidad Popular del Cesar Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Tema: Tutela contra providencia judicial, proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Insubsistencia empleada de libre nombramiento y remoción. Defectos sustantivo y fáctico. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta, por el apoderado de la Universidad Popular del César contra la sentencia del 19 de junio de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, por la supuesta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, con fundamento en las siguientes: Pretensiones «1.
Tutelar los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la Universidad Popular del Cesar, que se estiman vulnerados por la sentencia de segunda instancia de 19 de junio de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar dentro del proceso No. 20-001-33-33-001-2021-00158-01. 2. Dejar sin efectos la sentencia del Tribunal Administrativo del Cesar del 19 de junio de 2025 (segunda instancia), por haberse proferido con violación de derechos fundamentales.
En consecuencia, se pide restablecer la situación jurídica vulnerada, lo que implica que permanezca ejecutoriada la sentencia de primera instancia del 31 de octubre de 2022 dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Valledupar, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda instaurada por Maylen Cristina Morón Torres. 3.
Ordenar al Tribunal Administrativo del Cesar (autoridad judicial accionada) que, en caso de considerarlo procedente la Sala, dicte una nueva sentencia de segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho mencionado, ajustándose a los lineamientos que fije el fallo de tutela en cuanto al respeto del precedente y corrección de los defectos identificados.
En subsidio de lo anterior, que sea el propio Consejo de Estado quien emita la decisión de reemplazo, dada la claridad de la situación fáctica y jurídica, confirmando la legalidad del acto administrativo demandado. 4. Disponer las demás medidas de cumplimiento y garantías necesarias para hacer efectivo el amparo que se conceda, de conformidad con los artículos 23 y 27 del Decreto 2591 de 1991.
En particular, se solicita, si lo considera necesario, notificar esta decisión a la actora original, señora Maylen Cristina Morón Torres (tercera interesada en el resultado de la tutela), así como a la actual ocupante del cargo (Karen Hernández Ortiz), para los fines legales pertinentes. 5. Dar cumplimiento a lo resuelto, en caso de concederse el amparo, dentro de los términos estipulados en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, so pena de desacato.» Radicado: 11001-03-15-000-2025-05734-00 Demandante: Universidad Popular del Cesar 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ANTECEDENTES 1.
Hechos De la lectura del expediente de tutela, se advierten como hechos relevantes los siguientes: Actuaciones administrativas que dieron lugar al medio de control Mediante Resolución 46 del 17 de enero de 2020, la rectora de la Universidad Popular del Cesar nombró a Maylen Cristina Morón Torres en el cargo de jefe oficina relaciones públicas e internacionales, código 1045, grado 07 del nivel directivo, tomando posesión del cargo el 20 de los mismos mes y año. El 19 de noviembre de 2020, el Consejo Superior Universitario de la Universidad Popular del Cesar designó a José Sierra Lafaurie como rector encargado de la institución. El 9 de diciembre de 2020, el rector encargado de la Universidad Popular del Cesar remitió un oficio con destino al Consejo Superior Universitario, manifestando que, «para rodear su administración con personal idóneo y de confianza, adoptaría medidas para realizar movimientos o cambios de jefes de oficinas asesoras».
Con Resolución 2151 del 18 de diciembre de 2020, el rector de la Universidad Popular del Cesar declaró insubsistente el nombramiento de Maylen Cristina Morón Torres. Decisión que se le comunicó el mismo día. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho La señora Maylen Cristina Morón Torres promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Universidad Popular del Cesar, con el fin de que se dejara sin efecto el acto administrativo en el cual se le declaró insubsistente y, como consecuencia, se ordenara el reintegro al cargo, o a uno igual o de similares características, con el consecuente pago de todos y cada uno de los emolumentos laborales dejados de percibir desde la fecha de su desvinculación y hasta cuando fuera efectivamente reintegrada.
El Juzgado Primero Administrativo de Valledupar, en sentencia del 31 de octubre de 2022, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que el cargo ocupado por la demandante era de libre nombramiento y remoción, por lo cual el nominador tenía margen de discrecionalidad para efectos de declarar la insubsistencia del cargo. Que, con el escrito del 9 de diciembre de 2020, el rector cumplió con lo previsto en los Acuerdos 23 del 29 de julio de 2014 y 15 del 15 de julio de 2014, según los cuales el rector de la institución, «(…) previa justificación ante el Consejo Superior Universitario, podría nombrar y remover a los empleados de las áreas académicas y administrativas».
La señora Morón Torres interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión al considerar que, el juez de primera instancia partió de una premisa equivocada al considerar que el presente caso se rige por las disposiciones de la Ley 909 de 2004, cuando resulta aplicable el literal m) del Acuerdo 023 del 29 de julio de 2014, que exige para la declaratoria de la insubsistencia que exista previa justificación ante el Consejo Superior Universitario.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05734-00 Demandante: Universidad Popular del Cesar 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Tribunal Administrativo del Cesar, en sentencia del 19 de junio de 2025, revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, declaró la nulidad del acto administrativo demandado; y, a título de restablecimiento, ordenó a la Universidad Popular del César a reintegrar a la señora Morón Torres y la condenó a reconocer y pagar, «(…) por concepto de indemnización, la suma equivalente a los meses de salarios y prestaciones sociales que correspondan al cargo de jefe de oficina asesora de relaciones públicas e internacionales, código 1045, grado 07 del nivel asesor, causados y dejados de percibir desde la fecha de su retiro del servicio, hasta la fecha en que se produzca su reintegro efectivo al cargo», con la facultad de efectuar las deducciones de ley por vinculaciones laborales públicas y/o privadas, y sin que la suma a reconocer sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de veinticuatro (24) meses de salario, conforme a la sentencia SU-556 de 2014.
Lo anterior, al considerar que en el caso concreto era aplicable el Acuerdo 023 de 29 de julio de 2014, reglamento interno de la universidad, que exige al rector que previo a la remoción o nombramiento de un empleado, justifique ante el Consejo Superior Universitario su decisión. Que, el oficio enviado el 9 de diciembre de 2020, no satisface el mencionado requisito, porque no da cuenta de las razones concretas que dan lugar a la declaratoria de insubsistencia de la señora Morón Torres. 2.
Argumentos de la acción de tutela La parte actora aseguró que, la decisión del Tribunal Administrativo del Cesar incurrió en defecto sustantivo, porque consideró que hizo una interpretación errónea y excesiva al Acuerdo 23 de 2014, al exigir que el rector debía demostrar «(…) con razones “convincentes” la falta de idoneidad o pérdida de confianza en la funcionaria retirada, la sentencia prácticamente impuso una obligación de motivar un acto de libre nombramiento y remoción, contrariando la naturaleza discrecional de dicho cargo».
Precisó que, la normativa y jurisprudencia aplicables prevén que los actos de desvinculación de funcionarios de libre nombramiento no requieren motivación, por tratarse de empleos de dirección que implican una relación de confianza y libre designación. Que, aunque la facultad discrecional no es absoluta, los actos de retiro no necesitan ser motivados y el nominador puede removerlos libremente.
Por otra parte, indicó que se configuró un defecto fáctico, pues la decisión cuestionada se sustentó solo en presunta falencia procedimental, sin analizar de fondo si la desvinculación de la señora Morón Torres obedeció a un propósito ilegítimo, discriminatorio o ajeno al servicio, es decir, la autoridad judicial accionada «(…) prescindió de analizar los hechos y las pruebas determinantes del caso, decidiendo sin soporte fáctico válido».
Que las irregularidades evidenciadas en la sentencia acusada trascienden el plano interpretativo y configuran una violación del derecho fundamental al debido proceso de la entidad accionante, toda vez que resultó obligada a reintegrar a la funcionaria y a pagarle acreencias laborales sin que mediara una causa legal válida que desvirtuara la presunción de legalidad de su actuar. 3.
Trámite procesal de la acción de tutela En auto del 17 de septiembre de 2025, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela, ordenó notificar a la parte demandante, a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo Cesar, en calidad de demandados, al Juez Primero Administrativo de Valledupar y a la señora Maylen Cristina Morón Torres, en calidad de terceros con interés. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05734-00 Demandante: Universidad Popular del Cesar 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.
Las respuestas del demandado El Tribunal Administrativo del Cesar señaló que las pretensiones de la acción de tutela estaban orientadas a constituir una instancia adicional del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Precisó que la sentencia cuestionada se fundó en una interpretación armónica de las normas aplicables al caso, esto es la Ley 30 que regula el servicio público de educación superior, concretamente sobre la autonomía que tienen dichos entes universitarios; el Acuerdo 23 del 29 de julio de 2014, que modificó el artículo 28 del Acuerdo 01 de 1994 o Estatuto General de la Universidad Popular del Cesar. 5.
Intervenciones de los terceros vinculados El Juzgado Primero Administrativo de Valledupar aportó copia digital del expediente 20-001-33-33-001-2021-00158-00/01, sin hacer pronunciamientos sobre los hechos y pretensiones de la acción de tutela. La señora Maylen Cristina Morón Torres solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela, porque las pretensiones están orientadas a constituir una instancia adicional del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Adujo que no se configura ningún defecto, pues el Tribunal Administrativo del Cesar es el juez natural del asunto; el proceso se adelantó con observancia plena de las etapas procesales, garantizando contradicción, defensa y doble instancia; se valoraron todas las pruebas aportadas al proceso, concretamente el oficio del 9 de diciembre de 2020; y dio la aplicación debida a las normas que rigen el caso y con conexidad material con el caso: el artículo 69 de la Constitución, la Ley 30 de 1992 y el Acuerdo 023 de 2014 de la Universidad, dentro de una interpretación que privilegia la autonomía universitaria y la obligatoriedad de los estatutos propios.
Que, la decisión cuestionada es razonable, pues se encuentra debidamente sustentada. Además, no se evidencia una contrariedad o arbitrariedad con el derecho reclamado, que conlleve a acceder a las pretensiones del recurso de amparo. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1.º establece: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”.
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05734-00 Demandante: Universidad Popular del Cesar 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional 1, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales 2 y específicas 3 de procedencia de la acción de tutela.
Problema jurídico La Universidad Popular del Cesar pretende que se deje sin efecto la providencia del 19 de junio de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar en la cual se revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, se declaró la nulidad del acto administrativo que declaró insubsistente a Maylen Cristina Morón Torres del cargo de jefe oficina relaciones públicas e internacionales, código 1045, grado 07 del nivel directivo y ordenó su reintegro y pagos de salario y prestaciones.
La Sala anticipa que accederá a las pretensiones de la acción de tutela ante la configuración de los defectos sustantivo y fáctico, los cuales se estudiarán en conjunto, toda vez que el análisis del defecto sustantivo se encuentra relacionado con la presunta indebida valoración probatoria. De manera previa, revisará si cumple con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
(i) Del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en el presente caso (i) Requisito general de relevancia constitucional: La Sala anota que la acción de tutela cumple con el referido requisito general porque la parte actora invoca la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia; se sustentan con suficiencia las razones por las que la decisión judicial cuestionada afecta dichos derechos, no se trata de un asunto de mera legalidad o económico y los cuestionamientos tienen que ver con la ratio decidendi de la sentencia. Tampoco se emplea como una instancia adicional, porque en primera instancia se habían negado las pretensiones de la demanda y fue con ocasión a la providencia acá cuestionada que se accedió a las pretensiones de la demanda.
Además, en caso de que se configure alguno de los requisitos especiales de tutela contra providencia judicial se estaría afectando el derecho al debido proceso de la parte actora, en la medida en que la decisión cuestionada implica ordenar el reintegro 1 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) 2 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 3 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05734-00 Demandante: Universidad Popular del Cesar 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y pago de salarios de una empleada que ocupaba un cargo de libre nombramiento y remoción. Se cumple con el (ii) Requisito general de subsidiariedad, porque los argumentos invocados no se enmarcan en las causales del recurso extraordinario de revisión o de algún otro medio de defensa idóneo para la defensa de los derechos que invoca vulnerados.
En igual sentido, el (iii) Requisito general de inmediatez se satisface, pues, el ejercicio de la presente acción de tutela resulta oportuno toda vez que la providencia de segunda instancia que se cuestiona por esta vía fue proferida el 19 de junio de 2025, notificada por estado del 25 de junio del mismo año y el ejercicio de acción de tutela tuvo lugar el 12 de septiembre de 2025.
En lo demás, la Sala encuentra que se encuentran satisfechos los requisitos generales de procedencia, si se tiene en cuenta que la parte actora: (iv) alega una irregularidad que genera un efecto determinante y afecta los derechos fundamentales invocados; (v) identificó de manera razonable los hechos que generaron la vulneración y, (vi) no se está cuestionando sentencias de tutela.
De los defectos sustantivo4 y fáctico5 en el caso concreto La Universidad Popular del Cesar promovió la presente acción de tutela con el fin de que se deje sin efecto la sentencia del 19 de junio de 2025, en la cual el Tribunal Administrativo del Cesar revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar: (i) declaró la nulidad del acto mediante el cual se declaró insubsistente a la señora Maylen Cristina Morón Torres del cargo de jefe oficina relaciones públicas e internacionales, código 1045, grado 07 del nivel directivo de la Universidad Popular del Cesar;
(ii) ordenó el reintegro al cargo; y (iii) la condenó a reconocer y pagar los salarios y prestaciones dejados de percibir, hasta que se hiciera efectivo el reintegro. La actora considera que la autoridad judicial accionada incurrió en defectos sustantivo y fáctico, toda vez que el cargo de jefe oficina relaciones públicas e internacionales, código 1045, grado 07 nivel directivo, que ocupaba la señora Morón Torres en la planta de personal de la Universidad Popular del Cesar, era de libre nombramiento y remoción. Y la previsión contenida en el literal m) del artículo 4 del Acuerdo 236 de 2014 de la Universidad, se cumplió con el oficio del 9 de diciembre de 2020, que remitió al Consejo Superior Universitario.
Del contenido de la decisión acusada se evidencia que, hizo un recuento normativo sobre los fundamentos constitucionales que protegen el derecho al trabajo, el 4 Como lo ha reiterado esta Sala, en los términos de la sentencia T – 1009 de 2000 de la Corte Constitucional, se presenta el denominado defecto sustantivo cuando la decisión judicial es proferida con fundamento en una norma claramente inaplicable al caso concreto, ya sea porque perdió vigencia, porque su aplicación resulta del todo inconstitucional o, porque su contenido no guarda relación de conexidad material con los presupuestos de hecho a los cuales se ha aplicado.
Sin embargo, para que se predique tal defecto es preciso tener en cuenta que la acción de tutela no puede interponerse para controvertir la razonable interpretación de una norma legal o reglamentaria, en razón de que los jueces son autónomos para escoger entre diversas interpretaciones de una disposición legal, la que consideren más acorde con el ordenamiento jurídico (art. 230 de la Constitución Política).
Para la Corte Constitucional, una providencia judicial adolece de un defecto sustantivo cuando: (i) la norma aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador, (ii) a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada), y, finalmente, (iii) cuando el fallador desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada respectiva (Sentencia T – 462 de 2003, Corte Constitucional). 5 Respecto del defecto fáctico, la Corte Constitucional en la sentencia T-015 de 2012 señaló que se produce cuando de la actividad probatoria ejercida por el juez se desprende, -en una dimensión negativa-, que se omitió la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez.
Esta situación ocurre cuando se produce la negación o valoración arbitraria, irracional y caprichosa de la prueba, cuando el juez simplemente la ignora u omite, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente. 6 Por medio de la cual se modifica el artículo 4° del acuerdo 015 del 15 de julio de 2014, que a su vez modificó el artículo 28 del Acuerdo 001 del 22 de enero de 1994,"Estatuto General de la Universidad Popular del Cesar".
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05734-00 Demandante: Universidad Popular del Cesar 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contenido de la Ley 909 de 23 de septiembre de 2004, sobre la carrera administrativa, se refirió a la clasificación de los empleos y al régimen legal y constitucional de las universidades públicas.
Además, para determinar el régimen aplicable, precisó que acorde con lo previsto en el artículo 69 de la Constitución, la Universidad Popular del Cesar es un ente autónomo que se rige por el estatuto interno, norma especial contenida en el Acuerdo 01 del 22 de enero de 1994, por lo tanto, no hay lugar a dar aplicación a la Ley 909 de 2004, ya que ello solo procede en las instituciones de educación superior cuando no existe norma expresa.
Al efectuar el estudio del caso concreto, señaló que no existía duda sobre la naturaleza del cargo desempeñado por la señora Morón Torres y tampoco fue objeto de controversia por las partes, pues se trata de uno de libre nombramiento y remoción por pertenecer al nivel directivo de la Universidad y por las funciones asignadas de acuerdo con el manual de funciones de la institución. Precisado lo anterior, el Tribunal señaló que, acorde con las pruebas aportadas al proceso, estaba acreditado que, el 9 de diciembre de 2020, el rector envió un oficio al Consejo Superior Universitario, para cumplir con la justificación prevista en el literal m) del artículo 4 del Acuerdo 23 de 2014, sin embargo, considera que no lo hizo en debida forma.
Al respecto, se evidencia que, la referida disposición establece que, «m) y El Rector podrá, previa justificación ante el Consejo Superior Universitario, nombrar y remover a los empleados de las áreas académicas y administrativas, de conformidad con la ley y los reglamentos de la Universidad Popular del Cesar». A su vez, el oficio de 9 de diciembre de 2020, que remitió el rector al Consejo Superior Universitario, señalaba lo siguiente: «En obedecimiento a lo dispuesto en el LITERAL “m” ACUERDO 023 DE FECHA 29 DE JULIO DE 2014, me permito justificar una medida a adoptar relacionada con algunos movimientos o cambios de Jefes de Oficinas Asesoras adscritas a la Rectoría de la Universidad Popular del Cesar, que tiene como objeto rodear mi administración con personal idóneo y de manejo y confianza tal como lo permite la Ley» Al analizar el contenido de la disposición versus el oficio enviado por el rector al Consejo Superior Universitario, el Tribunal concluyó que no agotó el requisito en debida forma, por lo siguiente: «Sin embargo, a partir de los argumentos expuestos en el recurso de alzada, la inconformidad o reparo de la demandante no se refieren a que el rector del claustro universitario no agotó tal requisito previo, sino que no lo hizo en debida forma.
En este punto, es necesario referirse al significado del término “justificar” que se empleó en la disposición contenida en el literal m) del artículo 4 del Acuerdo 023 del 29 de julio de 2014; término que en palabras de la Real Academia de la Lengua Española, tiene como significado “demostrar mediante razones o motivos convincentes que (algo) es adecuado o admisible” Siendo así, considera la Sala que le asiste razón a la parte recurrente en la medida que la obligación de realizar el trámite previo de justificación ante el Consejo Superior Universitario no es simplemente hacer una manifestación de carácter general, como lo hizo el rector encargado del ente universitario en la comunicación que se analiza, por cuanto más allá de señalar la necesidad de contar con personal idóneo y de confianza, no señaló de manera objetiva, concreta y puntual las razones por las que las personas que para ese momento ocupaban los cargos no reunían esas cualidades, situación que le hubiese permitido a la mencionada corporación enterarse de la necesidad de tan drástica medida (retiro del empleado).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05734-00 Demandante: Universidad Popular del Cesar 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De esta manera, la entidad incurrió en el vicio de expedición irregular del acto administrativo y que ahora es objeto de censura, toda vez que en el trámite de su conformación no se cumplió en debida forma con lo dispuesto en el literal m) del artículo 4.º del Acuerdo 15 del 15 de julio de 2014, modificatorio del artículo 28 del Acuerdo 1.º del 22 de enero de 1994, el cual señala que el rector «(…) podrá, previa justificación ante el Consejo Superior Universitario, nombrar y remover a los empleados de las áreas académicas y administrativas, de conformidad con la ley y los reglamentos de la Universidad Popular del Cesar»; entendiéndose la acción de “justificar” como un acto que va más allá de la simple manifestación de los cambios, movimiento o retiros del servicio que se van a realizar, sino que, se insiste, tal actuación implica la exposición de motivos serios y debidamente fundados que permitan conocer las razones concretas de la decisión. (…) En síntesis, en el caso que se estudia se presentó una anomalía sustancial en el procedimiento administrativo adelantado por el rector encargado de la Universidad Popular del Cesar al expedir la Resolución No. 2151 del 18 de diciembre de 2020, por medio de la que se declaró insubsistente a la señora MAYLEN CRISTINA MORÓN TORRES; falencia que deriva en la expedición irregular del acto administrativo de insubsistencia, toda vez que en su expedición, como se ha venido sosteniendo, no se presentó una justificación en debida forma ante el Consejo Superior Universitario (máximo órgano de dirección y Gobierno de dicha institución), como lo exige el Estatuto General de la Universidad Popular del Cesar, quien además ejerce la facultad nominadora junto con el rector; vulnerándose de esta manera, el derecho al debido proceso administrativo que le asiste a la demandante.» De lo anterior se concluye que la interpretación realizada por el Tribunal respecto del literal m) del artículo 4 del Acuerdo 023 de 2014 excede el contenido de la norma.
En efecto, la disposición establece de manera clara que el rector debe presentar una justificación ante el Consejo Superior Universitario, para efectos de desvincular o nombrar a un empleado de las áreas académicas y administrativas, pero no impone requisitos adicionales sobre la naturaleza, suficiencia o contenido de dicha justificación. Pretender que la norma exige una motivación cualificada o sujeta a estándares específicos implica introducir elementos que no están contemplados en el texto, lo cual vulnera el principio de legalidad y desconoce el alcance de la autonomía universitaria en la definición de sus procedimientos internos. La disposición, tal como está redactada, se limita a exigir una exposición de motivos, sin que ello implique una carga argumentativa que condicione la validez de la decisión adoptada por el rector.
En ese sentido, los argumentos expuestos por el rector en el oficio del 9 de diciembre de 2020 resultan válidos, toda vez que manifestó expresamente que la decisión «tiene como objeto rodear mi administración con personal idóneo y de manejo y confianza, tal como lo permite la Ley», lo cual corresponde a las características propias de los cargos de libre nombramiento y remoción. Así, la justificación dada por el rector se encuentra relacionada con la naturaleza del cargo que ostentaba la señora Morón Torres.
Por lo tanto, la conclusión del tribunal en cuanto a que el acto administrativo fue expedido de manera irregular no se ajusta a derecho, toda vez que, la autoridad judicial debió verificar el cumplimiento del procedimiento establecido para la desvinculación, en particular la justificación previa presentada por el rector en el oficio del 9 de diciembre de 2020, dirigido al Consejo Superior Universitario, teniendo en cuenta que la empleada ocupaba un cargo de libre nombramiento y remoción. La Sección Segunda del Consejo de Estado, al estudiar un caso de desvinculación de un funcionario de libre nombramiento y remoción de la Universidad Popular del Cesar, estudio el reglamento interno de la universidad y precisó: «En particular, la Universidad Popular del Cesar está constituida como un ente universitario autónomo, según se desprende del artículo 4.º del Acuerdo 01 del 22 de enero Radicado: 11001-03-15-000-2025-05734-00 Demandante: Universidad Popular del Cesar 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 1994 «Por el cual se aprueba y expide el estatuto General de la Universidad Popular del Cesar.», motivo por el cual no hay lugar a aplicar la Ley 909 de 2004.
(…) En este sentido, el Acuerdo 21 de 17 de noviembre de 2011, por medio del cual se incluyó el artículo 80A al Acuerdo 01 de 22 de enero de 1994, dispuso que «son empleados de libre nombramiento y remoción: los de dirección, orientación y asesoría institucional, cuyo ejercicio implique la adopción de decisiones, políticas o directrices fundamentales, es decir: todos los del nivel directivo, todos los del nivel asesor y aquellos cuyo ejercicio implique la administración, manejo o decisión de fondos, valores y/o bienes».
De manera que sus tareas corresponden al manejo propio de decisiones, políticas o directrices fundamentales para el ente universitario, por lo que es evidente que el cargo de vicerrector, grado 13, código 60 que ocupaba el demandante, era de libre nombramiento y remoción. Sobre este particular, vale la pena señalar que al nominador le está permitido respecto de estos empleos disponer libremente su provisión y retiro, incluso sin que sea necesario expresar los motivos que lo llevan adoptar una u otra decisión. En armonía con el anterior planteamiento, la jurisprudencia constitucional ha indicado que la discrecionalidad debe ser ejercida siempre dentro de parámetros de racionalidad, proporcionalidad y razonabilidad.
En tal sentido, ha identificado7 como límites para el ejercicio de dicha facultad, los siguientes: a) debe existir una norma de rango constitucional o legal que contemple la discrecionalidad expresamente; b) su ejercicio debe ser adecuado a los fines de la norma que la autoriza; y c) la decisión debe ser proporcional a los hechos que le sirven de causa.
A su turno, el artículo 36 del CCA –hoy en día artículo 44 del CPACA-, establece que, en la medida en que el contenido de una decisión de carácter general o particular sea discrecional, debe ser «adecuada» a los fines de la norma que la autoriza y «proporcional» a los hechos que le sirven de causa; lo anterior supone que debe existir una razón para adoptar la decisión, fundada en normas jurídicas y en hechos reales y ciertos, lo cual hace que la discrecionalidad tenga como medida la «razonabilidad», y ello, de suyo, comporta un límite a la facultad discrecional de libre nombramiento y remoción»8.
(Negrillas de la Sala) Así las cosas, la Sala advierte que la interpretación de las normas que rigen el asunto y la valoración probatoria hecha por la autoridad judicial accionada no fue acertada, pues excedió el alcance de la exigencia descrita, referente a justificar ante el Consejo Superior Universitario la decisión de desvinculación de la empleada que ocupaba un cargo administrativo de dirección, el cual fue catalogado como de libre nombramiento y remoción. En ese orden, se ampararán los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la Universidad Popular del Cesar y, como consecuencia, se dejará sin efecto la sentencia cuestionada y, se le ordenará al Tribunal Administrativo del Cesar que, en el término de veinte (20) días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, emita decisión de remplazo, en donde se tenga en cuenta las consideraciones hechas en el presente fallo de tutela en relación con la interpretación del literal m) del artículo 4 del Acuerdo 023 de 2014, para efectos de determinar la nulidad del acto que declaró insubsistente a Maylen Cristina Morón Torres del cargo de jefe oficina relaciones públicas e internacionales, código 1045, grado 07.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 7 Sentencia T-372 de 2012. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 2 de julio de 2020, exp. 20001-23-39-000-2016-00154-01 (2896-17);
C.P. Dr. Rafael Franciso Suárez Vargas. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05734-00 Demandante: Universidad Popular del Cesar 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA 1. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la Universidad Popular del Cesar, acorde con las consideraciones expuestas. 2.
Dejar sin efectos la sentencia del 19 de junio de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, en consecuencia, 3. Ordenar al Tribunal Administrativo del Cesar que, dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación de la presente providencia, se profiera decisión de remplazo, en la que se tengan en cuenta las consideraciones hechas en el presente fallo de tutela en relación con la interpretación del literal m) del artículo 4 del Acuerdo 023 de 2014. 4.
En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 5. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador