Radicado: 25000-23-36-000-2017-00925-01 (62421) Actor: Agencia Logística de las Fuerzas Militares CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Magistrado Ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Radicado número: 25000-23-36-000-2017-00925-01 (62421) Demandante: Agencia Logística de las Fuerzas Militares Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional Referencia: Acción de reparación directa Tema: Acción de reparación directa – pretensión declarativa de enriquecimiento sin justa causa.

Subtema 1. Presupuestos de procedencia de la pretensión de enriquecimiento sin justa causa – no acreditados. Subtema 2. No se demostraron actos impositivos o de constreñimiento por parte de la entidad estatal. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección resuelve el recurso de apelación interpuesto por la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, en contra de la sentencia proferida el once (11) de julio de dos mil dieciocho (2018) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS La Agencia Logística de las Fuerzas Militares, solicitó la declaración de responsabilidad de la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, a través de la pretensión de actio in rem verso, pues, asegura, que en razón a la supremacía de autoridad jerárquica que la demandada tiene sobre ella, cumplió la orden de contratar con la Casa Editorial El Tiempo la divulgación de la segunda edición del protocolo de la Fuerza Pública para la prevención y respuesta a la violencia sexual, particularmente en relación con el conflicto armado, y por la dignidad de las mujeres víctimas de la violencia sexual, para lo cual suscribió y ejecutó con esa casa editorial el contrato de prestación de servicios No 001 – 094 – 151, que implicó pagar quinientos millones de pesos ($500´000.000)2.

Erogación que, afirmó, generó un enriquecimiento sin causa para el Ejército Nacional pues fue quien se benefició con la ejecución del objeto del contrato, cuyo proceso de contratación adelantó la Agencia, en forma obsecuente, con la promesa del reintegro del valor a pagar. El a quo declaró administrativa y patrimonialmente responsable a la entidad demandada, bajo el argumento de que se encuentra probado el constreñimiento que su calidad de superior jerárquico impuso a la Agencia Logística, además, que, solicitó expresamente la suscripción del contrato de prestación de servicios, y, pese a contar con los recursos para cubrir su valor, decidió invertirlos en la compra de cascos blindados; esto, pese a que para dicho órgano estaba ya establecida la obligación de pago. 1 Plexo contractual obrante a folios 87 a 92 del Cuaderno 3. 2 Monto que se discrimina en el hecho “Sexta” (sic) seguido del sexto de la demanda.

Folios 27 y 28 del cuaderno 1. Radicado: 25000-23-36-000-2017-00925-01 (62421) Actor: Agencia Logística de las Fuerzas Militares 2 El Ejército Nacional apeló en procura de obtener la revocación de la sentencia condenatoria, alegando que no están acreditados los elementos para la procedencia de la actio in rem verso conforme a los lineamientos y parámetros jurisprudenciales de unificación, pues no ejerció ninguna clase de constreñimiento, y no tuvo ninguna relación con el contrato de prestación de servicios celebrado por la demandante.

II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda3. La Agencia Logística de las Fuerzas Militares4, en ejercicio del medio de control de Reparación Directa concurrió ante esta Jurisdicción mediante demanda presentada el veintitrés (23) de mayo de dos mil diecisiete (2017)5, con la pretensión de que se dicte sentencia en la que se declare responsable a la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, por el detrimento patrimonial ocasionado, como consecuencia de la contratación por ella celebrada con la Casa Editorial El Tiempo, para la divulgación de la segunda edición del protocolo de la Fuerza Pública para la prevención y respuesta a la violencia sexual, particularmente en relación con el conflicto armado, y, por la dignidad de las mujeres víctimas de violencia sexual.

Esto – se indica en la demanda - conforme a las “órdenes e instrucciones” del Ministerio de Defensa Nacional Como consecuencia de lo anterior, solicita la entidad demandante, se condene a al órgano demandado al pago de la suma de quinientos millones de pesos ($500.000.000), que corresponde al valor cancelado a la casa editorial, en razón del contrato celebrado y ejecutado. 2.2.

Trámite procesal relevante en primera instancia. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda6 y notificó la decisión7. Corridos los traslados de ley, la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional presentó oportunamente su contestación8, en la que se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes medios exceptivos: i) cumplimiento por parte del Ejército Nacional de los principios y etapas procedimentales generales para la contratación, bajo el entendido que la entidad no celebró el contrato de prestación de servicios No 001 – 094 – 15, ni hizo parte de las etapas precontractuales; ii) falta de legitimación en la causa por pasiva9; iii) inexistencia de la obligación, que sustenta en la falta de vínculo jurídico, pues el oficio en que se basa la demanda para probar la directriz de contratación no constituye un acto administrativo; iii) el Ejército Nacional no hizo parte del contrato de prestación de servicios celebrado por la Agencia Logística de las Fuerzas Militares, por lo que el primer órgano no tiene relación con el cumplimiento del objeto; iv) inexistencia de medios probatorios que endilguen la obligación a la entidad, en el entendido que la carga de la prueba del daño no fue cumplida por la parte actora. 3 Demanda.

Folios 24 a 42 C.1. 4 Establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Defensa Nacional, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente, de conformidad con el art. 2 del Decreto 4746 del 30 de diciembre de 2005. 5 Escrito de demanda, concretamente en el folio 40, se observa el sello de radicación del día 23 de mayo de 2017. 6 Auto admisorio de la demanda del veinticuatro (24) de julio de dos mil diecisiete (2017).

Folios 45 a 46, C.1. 7 Diligencias de notificación de la entidad demandada, folio 52, C.1. 8 Folios 58 a 67, C.1. 9 De la revisión del escrito de contestación, concretamente, el folio 63, se advierte que la entidad se limitó a fundamentar la excepción a partir de los conceptos de legitimación material y de hecho, sin incluir carga argumentativa alguna de cara al caso concreto.

Radicado: 25000-23-36-000-2017-00925-01 (62421) Actor: Agencia Logística de las Fuerzas Militares 3 El tres (3) de abril de dos mil dieciocho (2018) se celebró la audiencia inicial10 en la que tras realizar el saneamiento del proceso: se difirió el estudio de la excepción previa de falta de legitimación en la causa para la sentencia; se fijó el litigio11; se agotó la etapa conciliatoria sin éxito y se abrió la etapa de pruebas.

El a quo consideró innecesaria la celebración de la audiencia de pruebas, y con auto del trece (13) de junio de dos mil dieciocho (2018)12 corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión, etapa de la que hicieron uso los extremos procesales13. El Ministerio Público guardó silencio. 2.3. La sentencia recurrida. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, profirió sentencia, el once (11) de julio de dos mil dieciocho (2018)14, en la que (i) declaró administrativa y patrimonialmente responsable a la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional;

(ii) condenó a este órgano a cancelar la suma de quinientos cuarenta y ocho millones trescientos noventa y cuatro mil setecientos setenta y cinco pesos con un centavo ($548.394.775,1), que corresponde al valor indexado del contrato, y (iii) negó las demás pretensiones de la demanda. En concreto, el a quo encontró acreditado el daño consistente en el pago, a favor de la Casa Editorial El Tiempo, de cuatrocientos noventa y ocho millones ochocientos mil pesos ($498.800.000) que, en cumplimiento del contrato de prestación de servicios No 001 – 094 – 15, asumió la Agencia Logística de las Fuerzas Militares, y cuyo no reintegro por parte del Ejército Nacional le generó un detrimento patrimonial.

Se remitió a los lineamientos de la sentencia de unificación del diecinueve (19) de noviembre de dos mil doce (2012), proferida por la Sección Tercera de esta corporación, en cuanto a los presupuestos para la procedencia de la actio in rem verso, y, a partir del análisis de las pruebas, arribó a las siguientes conclusiones: i) El Ejército Nacional tenía conocimiento de la celebración y ejecución del contrato de prestación de servicios No 001 – 094 – 15 “pues incluso fue quien solicitó a la Agencia Logística de las Fuerzas Militares, que, bajo la premura de la realización del evento de promoción y prevención de la violencia sexual en el marco del conflicto los días 23, 24 y 25 de mayo de 2015, respecto de la cual había manifestado su interés y se comprometió a suscribir el correspondiente convenio interadministrativo para reintegrar la suma de dinero que se pagara, gestionara con la Casa Editorial El tiempo dicho contrato” (sic a todo); además, solicitó la prórroga del contrato hasta el treinta y uno (31) de diciembre de dos mil quince (2015), a través del oficio del veintisiete (27) de agosto de dos mil quince (2015).

Agregó, que el Ejército Nacional sabía que debía reintegrar la suma cancelada por la Agencia demandante; sin embargo, destinó los recursos para la compra de cascos blindados. 10 Acta de audiencia inicial. Folios 95 a 98 C1. Cd obrante a folio 97. C1. 11 “¿Es responsable patrimonialmente el Ministerio de Defensa – Ejército Nacional por los perjuicios ocasionados a la Agencia Logística de las Fuerzas Militares con ocasión del supuesto enriquecimiento sin causa en que incurrió al no asumir el valor contenido en el contrato No 001 – 094 – 15, que tenía por objeto la divulgación de la segunda edición del protocolo de la fuerza pública para la prevención y respuesta a la violencia sexual, particularmente en relación con el conflicto armado y la cartilla operativa para el manejo de casos, en la conmemoración del día nacional por la dignidad de las mujeres víctimas de la violencia sexual, declarado mediante el Decreto 1480 de 2014, celebrado y ejecutado por la Casa Editorial El Tiempo, en detrimento de la agencia?”; 12 Folio 114, C.1. 13 Folios 119 a 131, C.1. 14 Folios 133 a 155, cuaderno principal.

Radicado: 25000-23-36-000-2017-00925-01 (62421) Actor: Agencia Logística de las Fuerzas Militares 4 ii) Consideró acreditada la existencia de la obligación a cargo del demandado, pues las pruebas dan cuenta que “impuso su voluntad respecto de la Agencia Logística de las Fuerzas Militares, la cual no tuvo más remedio que celebrar el contrato” y, pese a que no existía convenio interadministrativo que soportara el pago pactado “no puede negarse que la posición de quien solicitó al accionante la suscripción de dicho contrato era de un servidor público que se desempeñaba como el Segundo Comandante y Jefe del Estado Mayor del Ejército Nacional, esto es, una persona que ostentaba un alto cargo en el entre castrense, lo cual significó para la Agencia, llevar a cabo lo que se le pedía, máxime cuando el Ejército Nacional manifestó que a fin de reembolsar lo pagado suscribiría con la Agencia un convenio interadministrativo”.

Explicó que, la petición de suscripción del contrato provino de un Mayor General, mientras que el director de la Agencia Logística ostentaba el grado de Brigadier General, es decir, un rango jerárquico inferior. iii) Consideró probado uno de los presupuestos jurisprudenciales previstos para la procedencia de la actio in rem verso, al señalar, que, el Ejército Nacional, en ejercicio de su autoridad, atribuyó a la Agencia Logística de las Fuerzas Militares la celebración del contrato de prestación de servicios con la Casa Editorial El Tiempo, además, el trámite contractual junto con la solicitud expresa del órgano demandado, implica el reconocimiento de una obligación en razón del principio de buena fe objetiva que se predica respecto de las actuaciones de los particulares y de las personas de derecho público. iv) A partir de lo anterior, afirmó la existencia de un enriquecimiento sin causa por parte del Ejército Nacional, quien en ejercicio de su autoridad “ordenó” a la demandante la suscripción del contrato de prestación de servicios, además, pese a contar con la disponibilidad de los recursos para cubrir este gasto, decidió destinarlos a una actividad diferente. 2.4.

El recurso de apelación. 2.4.1. La Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional15, interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, el día nueve (9) de agosto de dos mil dieciocho (2018), con el fin de que esta Corporación profiera decisión de revocación y, en su lugar, niegue las pretensiones de la demanda.

El recurso se sustentó en los siguientes cargos: 2.4.1.1. Consideró que, la decisión desconoció el precedente jurisprudencial en cuanto a los supuestos de procedencia de la actio in rem verso, y no valoró la conducta de la entidad demandante, quien, contrató directamente con la casa editorial El Tiempo, sin tener en cuenta que el convenio interadministrativo que tenía por objeto la transferencia de los recursos, nunca fue celebrado. 2.4.1.2.

Afirmó, que, no está probado que el Ejército Nacional haya ejercido constreñimiento sobre la Agencia Logística de las Fuerzas Militares, ni que le haya impuesto la obligación de celebrar el contrato de prestación de servicios; considera que, por el contrario, se encuentra acreditada la culpa exclusiva de la víctima “quien por su cuenta y riesgo, y con pleno conocimiento de las implicaciones que su actuación tenía, inició y ejecutó un contrato que no contaba con el respaldo contractual y presupuestal, exigidos por la legislación”.

Que, por ende, el presente asunto adolece de ausencia de los elementos que estructuran el 15 Folios 162 a 171, cuaderno principal. Radicado: 25000-23-36-000-2017-00925-01 (62421) Actor: Agencia Logística de las Fuerzas Militares 5 enriquecimiento sin causa, al estar acreditado que el empobrecimiento de la entidad demandante obedeció a su propia culpa. 2.4.1.3.

Reiteró los argumentos en que fundó la excepción de inexistencia de la obligación, en razón a que: i) el oficio al que se le brinda el tratamiento de “orden” para la celebración del contrato, no tiene la naturaleza de acto administrativo y ii) el objeto del contrato de prestación de servicios no vincula de ninguna manera al Ejército Nacional.

Resaltó la ausencia de prueba sobre la supremacía de autoridad del Ejército frente a la Agencia; además, consideró que el oficio expedido por el primer órgano no da cuenta de constreñimiento, pues no constituye orden; apuntaló que está acreditado un evento excepcional que justifiquen la adquisición del servicio sin mediar la suscripción de un contrato o convenio, pues, no está involucrada la protección del derecho a la salud, ni medió urgencia manifiesta. 2.5.

Trámite relevante en segunda instancia. Esta Corporación, el tres (3) de diciembre de dos mil dieciocho (2018), admitió el recurso de apelación interpuesto16; y, el diecinueve (19) de febrero de dos mil diecinueve (2019), corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera concepto17. Hicieron uso de esta oportunidad la actora18, para reiterar su posición de primera instancia y la demandada19 para solicitar la revocación de la sentencia. El Ministerio público guardó silencio.

III. CONSIDERACIONES 3.1. Problema jurídico. Atendiendo a los cargos que formuló la parte recurrente contra la sentencia de primera instancia, se deberá dar respuesta al siguiente problema jurídico: ¿Está probado que la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, en virtud de su supremacía, autoridad o imperium, constriñó o impuso a la Agencia Logística de las Fuerzas Militares la celebración del contrato de prestación de servicios No 001 – 094 – 15 con la Casa Editorial El Tiempo, en cuya ejecución y cumplimiento realizó el pago objeto de esta demanda? En consecuencia, se establecerá si existió o no de constreñimiento de parte del Ejército Nacional a la Agencia Logística de las Fuerzas Militares, para la celebración del mencionado contrato. 3.2.

Sobre los presupuestos de la sentencia de mérito. Verificados los presupuestos procesales la Sala no observa irregularidad alguna que vicie la actuación en esta instancia. 3.3. Actio in rem verso. La Sección Tercera de esta Corporación, en sentencia de unificación de fecha 16 Folio 213, cuaderno principal. 17 Folio 216, cuaderno principal. 18 Folios 222 a 224, cuaderno principal. 19 Folios 225 a 228, cuaderno principal Radicado: 25000-23-36-000-2017-00925-01 (62421) Actor: Agencia Logística de las Fuerzas Militares 6 diecinueve (19) de noviembre de dos mil doce (2012)20, precisó que, la actio in rem verso puede ser utilizada para reclamar el pago de obras o servicios que se hayan ejecutado en favor de la Administración sin haber mediado contrato alguno, eludiendo el mandato imperativo de las normas que regulan la contratación estatal, y, que ordenan la suscripción del contrato agotando previamente los trámites a que haya lugar.

Conforme a los lineamientos y parámetros de unificación, resulta procedente la pretensión de actio in rem verso, en los siguientes eventos: i) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que, exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, en razón de su supremacía, de su autoridad o de su imperium, constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo. ii) En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, - que tiene la categoría de fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal -, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso, correspondiendo al juzgador verificar, en todo caso, que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las situaciones que la llevaron a tomar tal determinación. iii) En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993.

El reconocimiento judicial del enriquecimiento sin causa y de la actio in rem verso, en los casos excepcionales antes señalados, debe ir acompasado con la regla según la cual esta es meramente compensatoria y por ende de prosperar las pretensiones de la demanda, el demandante solo tendrá derecho al monto del enriquecimiento. Debe agregarse que la Corte Suprema de Justicia21 ha advertido que son cinco las exigencias sin cuya presencia no puede existir el enriquecimiento sin causa: (i) que exista un enriquecimiento, es decir, que el obligado haya tenido una ventaja patrimonial;

(ii) que haya un correlativo empobrecimiento, lo cual significa que el enriquecimiento del obligado haya sido la causa del menoscabo patrimonial del empobrecido; (iii) que el desequilibrio entre los dos patrimonios se haya producido sin causa jurídica, es decir, que no se haya generado en un contrato, un cuasicontrato, un delito, un cuasidelito;

(iv) que, para que proceda la actio in rem 20 Sentencia de 19 de noviembre de 2012, exp. 24897, M.P. Jaime Orlando Santofimio. 21 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, 19 de noviembre de 1936, M.P. Juan Francisco Mujica Gaceta Judicial XLIV. Postura reiterada por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, el 19 de diciembre de 2012 dentro del expediente Rad. 540001-3103-006-1999-00280-01.

Radicado: 25000-23-36-000-2017-00925-01 (62421) Actor: Agencia Logística de las Fuerzas Militares 7 verso, se requiere que el interesado en restablecer su patrimonio carezca de cualquier otra acción originada en un contrato, un cuasicontrato, un delito, un cuasidelito o de las que emanen de los derechos absolutos y, (v) que la actio in rem verso no procede cuando se pretenda con ella soslayar un imperativo legal.

En consonancia con lo anterior, en decisión más reciente, esta Corporación22 precisó que el enriquecimiento sin causa, es fuente de obligaciones cuando se reúnen y acreditan los siguientes requisitos: (i) la existencia de un enriquecimiento, es decir, que el obligado haya obtenido una ventaja o beneficio patrimonial ─ventaja positiva─ o, que su patrimonio no haya sufrido detrimento alguno ─ventaja negativa─, (ii) el empobrecimiento correlativo, lo cual significa que la ventaja obtenida por el enriquecido se haya traducido consecuentemente en una mengua patrimonial para el empobrecido, (iii) la ausencia de causa jurídica23, que justifique el empobrecimiento sufrido por el afectado como consecuencia del enriquecimiento del beneficiado, es decir, que sea injusto, iv) que el demandante, a fin de recuperar el bien carezca de cualquiera otra acción originada por un contrato, un cuasi-contrato, un delito, un cuasi-delito, o de las que brotan de los derechos absolutos y, v) la actio in rem verso no procede cuando con ella se pretende soslayar una disposición imperativa de la ley24. 3.4.

Hechos probados relevantes y solución de los problemas jurídicos planteados. Al respecto, la Sala precisa que las copias de los documentos simples que respaldan los hechos que se relacionan a continuación, estuvieron a disposición de las partes en curso de la audiencia inicial, motivo por el cual constituyen medios de prueba válidos25.

Valorado en conjunto el material probatorio, ha de decirse que se encuentran acreditados los siguientes hechos: 3.4.1. Mediante el oficio No 20152460436571 MDN – CGF – COEJC – CEJEM – JEPLA – 38-10, del quince (15) de mayo de dos mil quince (2015), el Segundo Comandante y Jefe el Estado Mayor del Ejército Nacional – Jefatura de Planeación y transformación, solicitó al Director de la Agencia Logística de las Fuerzas Militares que: “teniendo en cuenta que aún no se perfecciona el Convenio Interadministrativo Ejercito -sic- Nacional y Agencia Logística, el cual tiene por objeto la ejecución de recursos destinados a la promoción y prevención de la violencia sexual en el marco del conflicto, por un valor de hasta Quinientos millones de pesos ($500.000.000) incluido iva, se solicita a la Agencia Logística de las Fuerzas Militares gestionar la contratación dentro de los parámetros del ordenamiento legal con la casa editorial El Tiempo (quien articula y lidera el evento descrito), teniendo en cuenta que el presupuesto será girado a la ALFM una vez quede aprobado el convenio interadministrativo”. 26 De este documento se extrae que la solicitud se fundamentó en el hecho de que, para ese momento, no se había perfeccionado el convenio interadministrativo entre estos órganos, que tendría por objeto la ejecución de recursos destinados a 22 Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 4 de junio de 2021, Radicación número: 08001-23-33-000-2012-00123-01(49394) 23 A propósito de los requisitos del enriquecimiento sin causa como fuente de obligaciones, entre muchas otras, se remite a la sentencia del 31 de julio del 2014, rad. 29892, Sección Tercera, Subsección B, M.P. Danilo Rojas Betancourth. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera;

Sentencia de 7 de junio de 2007, expediente: 52001- 23-31-000-1995-07018-01(14669). En los mismos términos auto del 30 de marzo de 2006, expediente: 25662. 25 El artículo 246 del CGP, establece que las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, salvo cuando por disposición legal sea necesaria la presentación del original o de una determinada copia. 26 Folio 86, C.2.

“PRUEBAS ALLEGADAS CON LA DEMANDA POR LA PARTE ACTORA” y Folio 1, C.3. Radicado: 25000-23-36-000-2017-00925-01 (62421) Actor: Agencia Logística de las Fuerzas Militares 8 la promoción y prevención de la violencia sexual en el marco del conflicto por valor de quinientos millones de pesos ($500´000.000); además, en el hecho que el Ministerio de Defensa había manifestado compromiso y apoyo a todas las actividades encaminadas a la promoción y prevención contra todo tipo de violencia sexual, acorde a la “Política Integral de Derechos Humanos y DIH”; y, también, a que para los días 23, 24 y 25 de mayo de dos mil quince (2015) estaba previsto el evento con ocasión de la celebración del “Día Nacional por la Dignidad de las Mujeres Víctimas de Violencia Sexual en el Marco del Conflicto Armado Interno”. 3.4.2.

La Agencia, remitió a la casa editorial El Tiempo, comunicación de veintiuno (21) de mayo de dos mil quince (2015), los términos y condiciones para proceder con la contratación directa de prestación de servicios No 002-140 de 201527, en donde incluyó los parámetros para la presentación de la propuesta, factores de rechazo, presupuesto, lugar de ejecución, y, en cuanto a la forma de pago indicó que dicha entidad “cancelará al contratista el valor del contrato de la siguiente manera, previo trámites administrativos y financieros a los que haya lugar, radicación completa en la Agencia Logística de las Fuerzas Militares de la documentación requerida […] un primer pago por cuatrocientos cincuenta y dos millones ($452.000.000), incluido el IVA, a los treinta (30) días siguientes del recibo a satisfacción por parte de la supervisión del informe presentado por el contratista, respecto de la realización de los ítems, 1, 2, 4, 5, 6, 7 y 8 [….] un segundo pago de cuarenta y seis millones cuatrocientos mil pesos ($46.400.000), incluido el IVA, a los treinta (30) días siguientes de recibo a satisfacción por parte de la supervisión del informe presentado por el contratista respecto de la realización del ítem 3…”. 3.4.3.

La Coordinadora del Grupo de Presupuesto del ente demandante, expidió el certificado de disponibilidad presupuestal 29915 del veintiuno (21) de mayo de dos mil quince (2015)28, por valor de cuatrocientos noventa y ocho millones ochocientos mil pesos ($498.800.000), donde indicó que, “existe apropiación presupuestal disponible y libre de afectación”; dependencia “contratos interadministrativos”; posición catálogo de gasto “otros servicios”; fuente “propios”; objeto “divulgación de la segunda edición del protocolo de la fuerza pública para la prevención y respuesta a la violencia sexual, particularmente en relación con el conflicto armado y de la cartilla operativa para el manejo de casos”. 3.4.4.

En cumplimiento a lo pactado en la cláusula 10.2, la casa editorial El Tiempo adquirió la póliza No GU 052148, expedida por Seguros Confianza S.A.29, en donde figura como asegurado y beneficiario la Agencia Logística de las Fuerzas Militares, con el objeto de garantizar el pago de los perjuicios derivados del incumplimiento del contrato prestación de servicios antes identificado.

Garantía que fue aprobada por parte del Director de Contratación de la Agencia, con auto del veintidós (22) de mayo de dos mil quince (2015)30. 3.4.5. La celebración del contrato de prestación de servicios No 001 - 094 - 15 se materializó el veintidós (22) de mayo de dos mil quince (2015), con la intervención para su suscripción del Subdirector General de la Agencia Logística de las Fuerzas Militares y el representante legal de la casa editorial El Tiempo31.

El contrato cuenta con los siguientes ítems: 27 Memorando ALDAL-GRL-221 del 21-05-2015. Folios 46 a 54, C.3. 28 Folio 21, C.3. 29 Folio 107 a 113, C.3. 30 Folio 115, C.3. 31 Folios 100 a 105 C.3. Radicado: 25000-23-36-000-2017-00925-01 (62421) Actor: Agencia Logística de las Fuerzas Militares 9 Objeto, que corresponde a la “divulgación de la segunda edición del protocolo de la fuerza pública para la prevención y respuesta a la violencia sexual, particularmente en relación con el conflicto armado y de la cartilla operativa para el manejo de casos, en la conmemoración del día nacional por la dignidad de las mujeres víctimas de violencia sexual, declarado mediante decreto 1480 de 2014”.

Se pactó en la cláusula primera (1ª) que, el contratista “se obliga para con la Agencia Logística” a efectuar las gestiones jurídicas, administrativas, financieras y contractuales necesarias para llevar a cabo el objeto del contrato. Antecedentes, que corresponden a i) elaboración del estudio y documentos previos; ii) apropiación presupuestal que respalde el proceso de contratación; iii) la facultad del Subdirector de la Agencia para celebrar el contrato; iv) mediante memorando 461-ALDAL-GRL-221 del veintiuno (21) de mayo de dos mil quince (2015) la Directora de Apoyo Logístico de este ente “solicitó” iniciar el proceso de contratación directa; v) el veintiuno (21) de mayo de dos mil quince (2015), se envió invitación para presentar oferta dentro del proceso de contratación directa; vi) luego de efectuados los estudios y evaluaciones dentro del marco de la selección objetiva, el Subdirector General adjudicó el contrato a la Casa Editorial El Tiempo.

Supervisión. Cláusula décima tercera (13ª). Estará a cargo del Teniente Coronel Carlos Javier Soler Parra “asignado por el Ejército Nacional”, quien, conforme a lo pactado en el parágrafo “no está facultado en ningún momento para adoptar decisiones que impliquen la modificación de los términos y condiciones previstos en el presente contrato, las cuales únicamente podrán ser adoptadas por las partes contratantes, mediante la suscripción de modificación al contrato principal”. 3.4.6.

A través de memorando del cinco (5) de agosto de dos mil quince (2015), el Director de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, así como el Coordinador Grupo de Instrucción y Cooperación del Ejército Nacional32, informaron al Director de Contratación de la Agencia Logística de las Fuerzas Militares, el cambio del supervisor del contrato de prestación de servicios No 094 – 2015, lo que generó la suscripción del acto modificatorio No 1, del diez (10) de agosto de dos mil quince (2015)33, en el que intervinieron los representantes de la Agencia y de La Casa Editorial El Tiempo. 3.4.7.

Con oficio del veintisiete (27) de agosto de dos mil quince (2015)34, la Casa Editorial solicitó al Ministerio de Defensa y a la Agencia Logística la prórroga al contrato de prestación de servicios hasta el treinta y uno (31) de diciembre de dos mil quince (2015). En atención a lo solicitado por el contratista, el Coordinador del Grupo de Instrucción y Cooperación del Ministerio de Defensa, con memorando del veintisiete (27) de agosto del mismo año35, solicitó ampliación del término del contrato.

En consecuencia, la Agencia Logística y la Casa Editorial, a través de sus representantes, suscribieron el acto de prórroga No 1 al contrato de prestación de servicios profesionales No 001 – 0094 de 201536, fijando el diez (10) de diciembre de dos mil quince (2015) como nuevo plazo la ejecución de su objeto. 3.4.8. El Director de Contratos de la Agencia Logística, remitió a la Directora de Apoyo Logístico de la entidad, memorando del seis (6) de noviembre de dos mil 32 Folio 122, C.3. 33 Folios 123 a 124, C.3. 34 Folio 125, C.3. 35 Folio 126, C.3. 36 Folios 127 a 128, C.3.

Radicado: 25000-23-36-000-2017-00925-01 (62421) Actor: Agencia Logística de las Fuerzas Militares 10 quince (2015), con el que solicitó información acerca de la existencia del convenio interadministrativo que generó la apertura del proceso de contratación directa, y la posterior celebración del contrato de prestación de servicios No 001 - 0094 de 2015.

Esto por cuanto, no se contaba con el registro del convenio en la expedición del certificado de disponibilidad presupuestal37. En respuesta, la Directora de Apoyo Logístico, mediante oficio ALDAL-GRL-221 del doce (12) de noviembre siguiente38, informó que el certificado de disponibilidad presupuestal fue expedido bajo el rubro de contratos interadministrativos, “siguiendo las instrucciones del señor General Director General de la Agencia Logística, de acuerdo al oficio enviado por el Ejército Nacional […] por lo tanto, el contrato interadministrativo con Ejército Nacional se encuentra próximo a suscribir” – sic -. 3.4.9.

El supervisor del contrato, designado por el Ministerio de Defensa, remitió a la Agencia Logística informe de supervisión No 1, sin fecha, en donde consignó el cumplimiento por parte del contratista y autorizó el pago de la factura No 32 - 425585039. El nuevo supervisor, remitió informe de supervisión del diez (10) de diciembre de dos mil quince (2015)40, señalando un cumplimiento del objeto contractual del cien por ciento (100%), y recomendó el pago de la factura No 32 – 4285892 por valor de cuarenta y seis millones cuatrocientos mil pesos ($46.400.000) la cual avaló en consideración a que “los ítems facturados se encuentran cumplidos a cabalidad de acuerdo a lo establecido en el contrato”.

Así mismo, en el acápite de control de pagos, indicó que la factura No 32 – 4255850 correspondía a cuatrocientos cincuenta y dos millones cuatrocientos mil pesos ($452.400.000). 3.4.10. Con oficio de dieciocho (18) de diciembre de dos mil quince (2015)41, el Director de Contratación de la Agencia Logística, remitió a la Directora Financiera de la entidad, la solicitud de pago de cuarenta y seis millones cuatrocientos mil pesos ($46.400.000), junto con los soportes que respaldan dicha actuación, con cargo al contrato de prestación de servicios No 001 – 0094 de 2015. 3.4.11.

En relación con los pagos, el informe de supervisión del diez (10) de diciembre de dos mil quince (2015) indica que el primer pago por valor de cuatrocientos cincuenta y dos millones cuatrocientos mil pesos ($452.400.000) se realizó el trece (13) de julio de dos mil quince (2015), lo que concuerda con el cuadro de pagos suscrito por la encargada de cuentas por pagar de la Agencia demandante42.

De otro lado, el segundo pago, por valor de cuarenta y seis millones cuatrocientos mil pesos ($46.400.000) se realizó el tres (3) de febrero de dos mil dieciséis (2016), como consta en el acta de liquidación del contrato43, y el comprobante de transferencia generado a través del Sistema Integrado de Información Financiera SIIF Nación44. 3.4.12.

Con oficio del veintidós (22) de diciembre de dos mil quince (2015)45, el Director del a Agencia Logística puso de presente al Segundo Comandante del Ejército Nacional, que por razones que desconoce no había sido posible suscribir 37 Folio 135, C.3. 38 Folio 136, C.3. 39 Folios 190 a 192, C.3. 40 Folio 215 a 219, C.3. 41 Folios 194 a 195, C.3. 42 Folio 198, C.3. 43 Folios 222 y 223, C.3 44 Folio 221, C.3. 45 Folio 4, C.3.

Radicado: 25000-23-36-000-2017-00925-01 (62421) Actor: Agencia Logística de las Fuerzas Militares 11 el convenio interadministrativo que permitiese el giro de los recursos antes mencionados, y, que, por tanto, remitía la factura No 181246 por valor de quinientos millones de pesos ($500´000.000), para el respectivo trámite. Esto, por cuanto la Agencia “cumplió con la prestación del servicio que fuera requerido por el Segundo Comando del Ejército”.

La solicitud de pago de la factura No 1812 fue reiterada con oficios del diecinueve (19)47 y veintinueve (29) de enero48, y del diecinueve (19) de febrero de 201649. 3.4.13. El Segundo Comandante y Jefe del Estado Mayor del Ejército Nacional dio respuesta a las solicitudes en comento, a través del oficio 20164910611503 MDN – CGFM – COEJC – CEJEM – JEFIP – DIPRE – 3.1. de siete (7) de marzo de dos mil dieciséis (2016)50; señaló que los recursos para el pago solicitado estuvieron disponibles a partir del mes de junio de dos mil quince (2015) y, “como es de su conocimiento no fue posible que las jurídicas de la Agencia Logística y la Intendencia General se pusieran de acuerdo para comprometer dichos recursos”.

Agregó que, para no perder los recursos, fueron utilizados por la Dirección de Armamento para la adquisición de cascos blindados nivel III–A, pero, que, no obstante, el Ejército estaba dispuesto a buscar una solución para lo cual se requería una coordinación con la Jefatura Financiera y Presupuestal del Ejército. 3.4.14. Con oficio del catorce (14) de junio de dos mil dieciséis (2016)51 se solicitó al Jefe de Estado Mayor Segundo y Segundo Comandante del Ejército Nacional, su apoyo e intervención a efecto de reconsiderar la decisión de no reembolsar la suma de quinientos millones de pesos ($500.000.000), teniendo en cuenta lo siguiente: i) El compromiso que adquirió la Agencia Logística de la Fuerzas Militares, para la suscripción del contrato de prestación de servicios con la casa editorial El Tiempo, “se efectuó amparado en el compromiso del señor Mayor General Maldonado, en el sentido de hacer el trámite del convenio inter (sic) una vez el Ministerio de Defensa situara los recursos.

Para ese efecto, en su momento dio las instrucciones a los funcionarios correspondientes para que esto se cumpliera”. ii) Una vez los recursos fueron situados, el Director de la Agencia asistió a diferentes reuniones con el Jefe de Presupuesto y con el Jefe Logístico del Ejército Nacional "para insistir en el cierre de este proceso”; asimismo, que, la Directora de Apoyo Logístico asistió a diferentes reuniones con el mismo propósito, obteniendo como respuesta de parte de los funcionarios encargados, una pronta solución a la problemática.

No obstante, indicó que, para el momento en que se enviaba la comunicación, esto no se había materializado. 3.4.15. Con oficio 20162200167721 de veintiuno (21) de noviembre de dos mil dieciséis (2016)52, el extremo actor solicitó al Comandante del Ejército Nacional la cancelación de la factura No 1812 por valor de quinientos millones de pesos ($500.000.000), y, puso de presente, que la Contraloría General de la República había iniciado investigación contra los funcionarios de la Agencia Logística de las Fuerzas Militares, involucrados en el proceso de contratación con la Casa Editorial El Tiempo. 46 Folio 1, C.2. 47 Folio 6, C.3. 48 Folio 7.

C.3. 49 Folio 8, C.3. 50 Folios 9 y 10, C.3. 51 Folio 11, C.3. 52 Folio 12, C.3. Radicado: 25000-23-36-000-2017-00925-01 (62421) Actor: Agencia Logística de las Fuerzas Militares 12 3.5. Análisis de la Sala y solución al problema jurídico planteado. 3.5.1. Esta Subsección se ha pronunciado sobre el enriquecimiento sin causa53, como principio general de derecho, que permite promover el medio de control de reparación directa a efecto de obtener el resarcimiento del daño sufrido por quien resulta empobrecido a expensas del correlativo enriquecimiento de otro.

Dicho empobrecimiento, constitutivo de daño, se produjo en el sub lite, según la Agencia Logística de las Fuerzas Militares, debido a que la suscripción del contrato No 001 - 094 - 15 del veintidós (22) de mayo de dos mil quince (2015), con la Casa Editorial El Tiempo, generó para esa entidad un detrimento patrimonial de quinientos millones de pesos ($500.000.000) – valor del contrato -; lo anterior, invocando un constreñimiento de parte de la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, para tal efecto, señalando, además, que la demanda, dio la garantía de la suscripción de un convenio administrativo que permitiría la transferencia de estos recursos.

Para la Sala, se encuentra probado el daño alegado en la demanda, pues, las pruebas relacionadas en precedencia dan cuenta de lo siguiente: 3.5.1.1. Con oficio del quince (15) de mayo de dos mil quince (2015), el Segundo Comandante y Jefe el Estado Mayor del Ejército Nacional, solicitó a la Agencia Logística de las Fuerzas Militares gestionar la contratación con la Casa Editorial El Tiempo, asegurando que los recursos destinados a la promoción y prevención de la violencia sexual en el marco del conflicto ascendían a la suma de quinientos millones de pesos ($500´000.000), y, que, estos serían girados una vez estuviese aprobado el convenio interadministrativo entre ellos. [hecho probado 3.4.1.]. 3.5.1.2.

En consecuencia, la Agencia Logística adelantó el trámite contractual con la casa editorial el Tiempo [hechos probados 3.4.6], expidió el certificado de disponibilidad presupuestal por valor de cuatrocientos noventa y ocho millones ochocientos mil pesos ($498.800.000) [hecho probado 3.4.7.], y, celebró el contrato de prestación de servicios cuyo objeto corresponde a “divulgación de la segunda edición del protocolo de la fuerza pública para la prevención y respuesta a la violencia sexual, particularmente en relación con el conflicto armado y de la cartilla operativa para el manejo de casos, en la conmemoración del día nacional por la dignidad de las mujeres víctimas de violencia sexual, declarado mediante decreto 1480 de 2014” [hecho probado 3.4.5]. 3.5.1.3.

Como consecuencia de la ejecución del contrato en comento, la Agencia Logística de la Fuerzas Militares ejecutó dos (2) pagos, uno por cuatrocientos cincuenta y dos millones cuatrocientos mil pesos ($452.400.000) el trece (13) de julio de dos mil quince (2015), y, otro por cuarenta y seis millones cuatrocientos mil pesos ($46.400.000) el tres (3) de febrero de do mil dieciséis (2016) [hecho probado 3.4.11]. 3.5.2.

Procede la subsección a verificar los elementos del enriquecimiento sin justa causa, a efecto de establecer su configuración o no en el sub examine, según las hipótesis contenidas en la sentencia de unificación proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado. El a quo consideró probado el constreñimiento de parte del Ejército Nacional a la Agencia Logística, en razón de su superioridad jerárquica y a que, bajo su imperium, el primero solicitó expresamente al segundo suscribir el respectivo 53 Sentencia de 9 de julio de 2018, Radicación número: 05001-23-31-000-2003-2938-01(40589) Radicado: 25000-23-36-000-2017-00925-01 (62421) Actor: Agencia Logística de las Fuerzas Militares 13 contrato de prestación de servicios, y, que, pese a contar con los recursos, y estar previamente establecida la obligación de pago, resolvió destinarlos para otra actividad.

Por su parte, el extremo pasivo interpuso recurso de apelación bajo el argumento que no están acreditados los elementos de procedencia de la actio in rem verso acorde a los lineamientos y parámetros jurisprudenciales de unificación, puesto que no ejerció ninguna clase de constreñimiento y, además, no tuvo ninguna relación con el contrato de prestación de servicios celebrado por la Agencia. 3.5.3.

Pues bien, en primera medida la Subsección advierte que el marco fáctico y jurídico del sub lite no se encuadra dentro de las dos (2) últimas hipótesis de la sentencia de unificación del diecinueve (19) de noviembre de dos mil doce (2012), pues la celebración del contrato de prestación de servicios No 001 – 094 – 2015, y su objeto, no tiene relación con una eventual amenaza o una lesión al bien jurídico de la salud, amén que las particularidades del asunto tampoco dan cuenta de la necesidad de declaratoria de una situación de urgencia manifiesta.

En este orden de ideas, corresponde a la Sala determinar si fue exclusivamente el Ejército Nacional, sin participación o culpa de la Agencia Logística de las Fuerzas Militares, quien, en ejercicio de su supremacía, de su autoridad o de su imperium, constriñó o impuso a la Agencia la celebración del contrato de prestación de servicios con la Casa Editorial El Tiempo, y, en consecuencia, debe asumir el pago del valor pactado. 3.5.4.

Las pruebas relacionadas en precedencia, y su análisis, permten concluir lo siguiente: 3.5.4.1. Con oficio del quince (15) de mayo de dos mil quince (2015) el Segundo Comandante y Jefe del Estado Mayor del Ejército Nacional informó al Director de la Agencia Logística de las Fuerzas Militares, que, para ese momento no se había perfeccionado, entre esas entidades, el convenio interadministrativo que tendría por objeto la ejecución de los recursos destinados a la prevención de la violencia sexual en el marco del conflicto armado, que ascienden a quinientos millones de pesos ($500.000.000).

Con fundamento en lo anterior, solicitó a la Agencia, gestionar la contratación con la Casa Editorial El Tiempo, teniendo en cuenta que los recursos le serían girados una vez quede aprobado el convenio, y, también dado que el evento estaba previsto para los días 23, 24 y 25 de mayo del mismo año [hecho probado 3.4.1.]. 3.5.4.2. En atención a la solicitud efectuada por el órgano demandado, la Agencia Logística: i) Adelantó directamente el proceso contractual que implicó la remisión de las condiciones a la Casa Editorial El Tiempo [hecho probado 3.4.2], el envío de la invitación para presentar la oferta, así como la posterior adjudicación del contrato por parte del Subdirector General, luego de efectuados los estudios y evaluaciones dentro del marco de la selección objetiva [hecho probado 3.4.5]. ii) Expidió el certificado de disponibilidad presupuestal con recursos de libre afectación, bajo el rubro de contratos interadministrativos, con fuentes propias y con el objeto de realizar la “divulgación de la segunda edición del protocolo de la fuerza pública para la prevención y respuesta a la violencia sexual, Radicado: 25000-23-36-000-2017-00925-01 (62421) Actor: Agencia Logística de las Fuerzas Militares 14 particularmente en relación con el conflicto armado y de la cartilla operativa para el manejo de casos” [hecho probado 3.4.3]. iii) Celebró el contrato de prestación de servicios No 001 - 094 – 15 el veintidós (22) de mayo de dos mil quince (2015), en el que participaron el subdirector de la Agencia y el representante legal de la casa editorial, y pactaron el objeto antes mencionado, indicando expresamente que la obligación del contratista en la ejecución del contrato era para con la Agencia en calidad de contratante.

Aunado a ello, en la cláusula décima tercera se acordó que el Ejército Nacional designaría la persona encargada de la supervisión del contrato, pero que esta no tendría ninguna clase de facultad en relación con una eventual modificación de sus términos y condiciones, pues, se consignó expresamente que ello solo podría ser realizado por las partes contratantes [hecho probado 3.4.5].

Bajo esta premisa, el Ejército Nacional informó a la Agencia el cambio del funcionario que ejercería la supervisión del contrato, y en razón de esta comunicación, la Agencia suscribió directamente con la casa editorial El Tiempo el acto modificatorio respectivo [hecho probado 3.4.10], y de la misma forma, es decir, sin intervención o injerencia directa del Ejército, se procedió en el momento que el contratista solicitó la prórroga del contrato [hecho probado 3.4.7]. iv) Aprobó la garantía constituida para amparar el riesgo de incumplimiento del contrato, mediante auto de veintidós (22) de mayo de dos mil quince (2015), a través del Director de Contratación [hecho probado 3.4.4]. v) Efectuó dos (2) pagos que ascendieron a la suma de cuatrocientos noventa y ocho millones ochocientos mil pesos ($498.800.000), con recursos propios [hecho probado 3.4.11]. 3.5.4.3.

El Director de contratación de la Agencia Logística de las Fuerzas Militares, el seis (6) de noviembre de dos mil quince (2015) durante la ejecución del contrato, advirtió que en el expediente contractual no reposaba el convenio interadministrativo con el Ejército Nacional, y que soportaba el contrato de prestación de servicios No 001 – 0094 – 2015.

Por su parte, la Directora de Apoyo Logístico indicó que el certificado de disponibilidad presupuestal había sido expedido siguiendo las instrucciones del Director General de la Agencia [hecho probado 3.4.8]. Lo anterior, motivó la expedición de la factura No 1812, junto con las solicitudes de pago que la Agencia remitió al Ejército Nacional los días: veintidós (22) de diciembre de dos mil quince (2015); diecinueve (19) y veintiséis (26) de enero; diecinueve (19) de febrero; catorce (14) de julio y veintiuno (21) de noviembre de dos mil dieciséis (2016) [hechos probados 3.4.12., 3.4.14. y 3.4.15].

En respuesta, el Ejército Nacional informó que las dos (2) entidades no habían llegado de a un acuerdo en cuanto al compromiso de los recursos, pero, que estos habían estado a disposición a partir del mes de junio de dos mil quince (2015), sin embargo, ante la imposibilidad de acuerdo, fueron utilizados para la compra de cascos blindados [hecho probado 3.4.13]. 3.5.5.

Contrario a lo afirmado por el A quo, para la Sala no milita en el expediente prueba que soporte la afirmación de existencia de una imposición o un constreñimiento del Ejército Nacional a la Agencia Logística de las Fuerzas Militares, en razón de su supremacía, autoridad o, su imperium, para la celebración del contrato de prestación de servicios No 001 – 0094 – 2015, pues el análisis probatorio que precede, da cuenta de una solicitud de colaboración para adelantar el proceso de contratación con el compromiso de la suscripción de un convenio interadministrativo que facilitaría la transferencia de la suma de Radicado: 25000-23-36-000-2017-00925-01 (62421) Actor: Agencia Logística de las Fuerzas Militares 15 quinientos millones de pesos ($500.000.000) a la Agencia, dado que estos recursos ya habían sido destinados por el Ejército para la ejecución de la actividades de prevención de violencia sexual en el marco del conflicto armado, y teniendo en cuenta el compromiso del órgano castrense con el evento que tuvo lugar el mismo mes.

En términos de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, el constreñimiento se traduce en el uso de medios coactivos que subyuguen el consentimiento del sujeto pasivo [en este caso la Agencia], con el uso de amenazas que generen intimidación, con el anuncio de la provocación de un daño futuro que no está en el deber de soportar54, elementos que no se observan en el oficio del (15) de mayo de dos mil quince (2015) [hecho probado 3.4.1.], pues este se limitó a solicitar, mas no imponer, el apoyo para “gestionar la contratación dentro de los parámetros del ordenamiento legal con la casa editorial El Tiempo […] teniendo en cuenta que el presupuesto será girado a la ALFM una vez quede aprobado el convenio interadministrativo”.

Situación administrativa que, si bien podría catalogarse como poco común, está lejos de probar una imposición a la Agencia Logística, pues no comporta amenazas o coerción para la entidad demandante, con elementos de intimidación, que anuncien la provocación de un daño posterior. Ahora bien, se encuentra demostrado que el Ejército Nacional se benefició con la ejecución del objeto del contrato de prestación de servicios No 001 – 094 – 2015, pues así se desprende del oficio del quince (15) de mayo de dos mil quince (2015) que da cuenta del interés en la divulgación de la segunda edición del protocolo de la fuerza pública para la prevención y respuesta a la violencia sexual, particularmente en relación con el conflicto armado, y de la cartilla operativa para el manejo de casos [hecho probado 3.4.1], además, designó a uno de sus funcionarios para ejercer la supervisión del contrato, quien, elaboró informes sobre el cumplimiento de las obligaciones contractuales y los remitió a la Agencia Logística con la autorización para proceder con los pagos a la casa editorial El Tiempo [hecho probado 3.4.9].

No obstante, tal circunstancia está lejos de demostrar un acto impositivo, en la medida en que en el sub examine no se encuentra probado que la Agencia Logística se haya visto obligada a celebrar el contrato y asumir el pago en él pactado. De hecho, lo que puede extraerse del material probatorio, concretamente de las actuaciones contractuales adelantadas por la Agencia, es que, en forma libre y voluntaria, e incluso haciendo uso de los recursos de libre destinación con que contaba, entró en contacto con la casa editorial, remitió las condiciones para contratar, adelantó la gestión de la invitación a presentar la propuesta, expidió el certificado de disponibilidad presupuestal, comprometió recursos propios, celebró el contrato que solo las partes podrían modificar, analizó y aprobó la garantía constituida para amparar el posible incumplimiento, y realizó el pago acordado 55.

Todo lo anterior, se reitera, sin coacción, constreñimiento, o en ejercicio del imperium56 por parte del Ejército Nacional, órgano respecto del cual, únicamente se probaron actuaciones de supervisión, sin injerencia directa sobre el contrato, además, ningún ejercicio probatorio adelantó la parte demandante para acreditar coerción en la ejecución de ninguna de las actuaciones antes relacionadas. 54 Sala de Casación Penal, AP911-2019, radicado 53159. 55 Hechos probados 3.4.7, 3.4.8, 3.4.9, 3.4.11, y, 3.4.15. 56 Entendido este término latino, que significa "dominio", como la potestad de hacer cumplir.

Radicado: 25000-23-36-000-2017-00925-01 (62421) Actor: Agencia Logística de las Fuerzas Militares 16 3.5.6. El A quo afirmó que el Segundo Comandante y Jefe del Estado Mayor del Ejército, quien cuenta con mayor jerarquía que el Director General de la Agencia Logística, impartió la orden de adelantamiento del proceso de contratación, y, que, en razón de esta autoridad, se infiere que la entidad demandante no tuvo otra opción que proceder con la celebración del contrato y el posterior pago de su valor.

Por un lado, para la Sala, no existe prueba de una “orden” sino de una solicitud de apoyo en relación con el proceso contractual, acompañada del compromiso de transferencia de los recursos a la Agencia “una vez quede aprobado el convenio interadministrativo”. Por el otro, al analizar la naturaleza jurídica del extremo activo, se tiene que el artículo 1 del Decreto 4746 del 30 de 200557, fusionó los establecimientos públicos Fondo Rotatorio de la Armada Nacional, Fondo Rotatorio de la Fuerza Aérea Colombiana en el Fondo Rotatorio del Ejercito Nacional, al que denominó: Agencia Logística de las Fuerzas Militares; entidad que conforme lo preceptuado en el artículo 2 ibidem: “es un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Defensa Nacional, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente”. [resalta la Sala].

A su turno, el capítulo III del Decreto, regula lo atinente a los órganos de dirección, señalando que la dirección y administración estará a cargo del Consejo Directivo y del Director General [artículo 8], además, el Consejo, estará integrado por el Ministro de Defensa, el Jefe de Operaciones Logísticas del Comando General de la Fuerzas Militares, el Jefe de Logística del Ejército, el Jefe de Operaciones Logísticas de la Armada Nacional, el Jefe de Apoyo Logístico de la Fuerza Aérea, y, dos (2) representantes del Presidente [artículo 9].

Por su parte, el artículo 11 preceptuó que el Director General de la Agencia es “de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República”. Lo anterior, acredita que, la Agencia Logística cuenta con autonomía administrativa y patrimonio propio, así como con un Consejo Directivo del que no hace parte el Segundo Comandante y Jefe del Estado Mayor; además, dicho órgano no tiene injerencia administrativa alguna sobre el Director en materia de jerarquía, conforme a las funciones asignadas por el artículo 1058 del mencionado Decreto, e incluso no cuenta con autoridad disciplinaria sobre el Director, quien, por demás es un funcionario sobre el cual recae la potestad nominadora únicamente del Presidente de la Republica, pues es de su libre nombramiento y remoción. Por otra parte, si bien es cierto que la Agencia se encuentra adscrita al Ministerio de Defensa, no lo es menos que ésta no se encuentra incluida dentro de la 57 “Por el cual se fusiona el Fondo Rotatorio de la Armada Nacional y el Fondo Rotatorio de la Fuerza Aérea Colombiana en el Fondo Rotatorio del Ejército Nacional, y se dictan otras disposiciones.”, vigente para la fecha de ocurrencia de los hechos. 58 “ARTÍCULO 10.

Funciones del Consejo Directivo. Son funciones del Consejo Directivo las siguientes: 1. Formular a propuesta del representante legal la política general del organismo, los planes y programas de la entidad, que conforme a la Ley Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo y a la Ley Orgánica del Presupuesto, deben proponerse para su incorporación a los planes sectoriales y a través de estos, al Plan Nacional de Desarrollo. 2.

Formular a propuesta del representante legal la política de mejoramiento continuo de la entidad, así como los programas orientados a garantizar el desarrollo administrativo. 3. Conocer las evaluaciones semestrales de la gestión institucional presentadas por la administración de la entidad. 4. Proponer al Gobierno Nacional las modificaciones de la estructura que consideren pertinentes y adoptar los estatutos internos de la entidad y cualquier reforma que a ellos se introduzca, de conformidad con lo dispuesto en sus actos de creación o reestructuración. 5.

Aprobar el proyecto de presupuesto anual del organismo, de conformidad con las normas legales vigentes. 6. Someter a la aprobación del Gobierno Nacional la planta de personal de la entidad. 7. Darse su propio reglamento. 8. Las demás que le señale la ley y los estatutos internos” Radicado: 25000-23-36-000-2017-00925-01 (62421) Actor: Agencia Logística de las Fuerzas Militares 17 organización propia del Ejército Nacional59, de ahí, que no encuentre asidero el argumento de autoridad y, por tanto, no puede afirmarse la existencia de un constreñimiento en razón de una posición jerárquica superior, o de la imposición de una voluntad derivada del mando organizacional, lo que se soporta, también, en la precitada autonomía administrativa y financiera de la Agencia. 3.5.7.

Es importante resaltar que efectivamente existió un compromiso de parte del Ejército Nacional, consistente en la trasferencia de la suma de quinientos millones de pesos ($500.000.000) a la Agencia Logística de las Fuerzas Militares, con el objetivo de asumir el valor del contrato de prestación de servicios [hecho probado 3.4.1.], transferencia, que, como se acreditó, se encontraba condicionada a la suscripción del convenio interadministrativo entre ambas autoridades; no obstante, no se aportó prueba del perfeccionamiento del convenio, y pese a esto, es decir, a que no existe prueba de la suscripción del convenio, la Agencia Logística adelantó el proceso contractual, por su cuenta y riesgo, amparada únicamente en la expectativa de reembolso.

Contrario a como lo consideró el a quo, la situación descrita no prueba la existencia de una obligación previamente adquirida por el Ejército, a partir de la cual se estructure un detrimento patrimonial que tenga la naturaleza de indemnizable para la Agencia Logística, pues, se itera, el compromiso de trasferir los recursos siempre estuvo condicionado a la celebración del convenio interadministrativo, cuyo perfeccionamiento no fue probado.

En consideración de la Subsección, en sede contractual no es procedente alegar desconocimiento de los parámetros de la buena fe objetiva60 para acreditar el enriquecimiento sin causa pretendido, pues de un lado, esta se predica respecto de los acuerdos a los que lleguen las partes, y que se incluyan en el contrato, y del otro, dichos parámetros son inherentes a las todas las fases negociales, que, para el presente asunto no se generaron, pues, se insiste, el convenio interadministrativo que debía celebrarse entre las partes, y que serviría como soporte para la transferencia de la suma de quinientos millones de pesos ($500.000.000), no se perfeccionó. 3.5.8.

Del examen anterior se advierte que, ante la omisión en la celebración del convenio, la Agencia Logística bien pudo abstenerse de adelantar el trámite contractual en el que actuó como contratante. No obstante, las pruebas relacionadas en precedencia, y el análisis que realiza la Subsección, llevan a la conclusión que la Agencia Logística de las Fuerzas Militares asumió bajo su propia cuenta y riesgo, la suscripción, ejecución y pago del contrato de prestación de servicios No 001 – 0094 – 2015, sin que, la solicitud – por más expresa que sea – de parte del Ejército Nacional, y el compromiso de transferencia de los recursos 59 Organigrama disponible en el siguiente link https://www.ejercito.mil.co/organigrama/ 60 “Así que entonces, la buena fe objetiva ‘que consiste fundamentalmente en respetar en su esencia lo pactado, en cumplir las obligaciones derivadas del acuerdo, en perseverar en la ejecución de lo convenido, en observar cabalmente el deber de informar a la otra parte, y, en fin, en desplegar un comportamiento que convenga a la realización y ejecución del contrato sin olvidar que el interés del otro contratante también debe cumplirse y cuya satisfacción depende en buena medida de la lealtad y corrección de la conducta propia’, es la fundamental y relevante en materia negocial y ‘por lo tanto, en sede contractual no interesa la convicción o creencia de las partes de estar actuando conforme a derecho, esto es la buena fe subjetiva, sino, se repite, el comportamiento que propende por la pronta y plena ejecución del acuerdo contractual’, cuestión esta que desde luego también depende del cumplimiento de las solemnidades que la ley exige para la formación del negocio.

Y esto que se viene sosteniendo encuentra un mayor reforzamiento si se tiene en cuenta además que esa buena fe objetiva, que es inherente a todas las fases negociales, supone la integración en cada una de ellas de las normas imperativas correspondientes, tal como claramente se desprende de lo preceptuado en el artículo 871 del Código de Comercio, con redacción similar al artículo 1603 del Código Civil, que prevé que los contratos deben ‘celebrarse y ejecutarse de buena fe, y en consecuencia, obligarán no sólo a lo pactado expresamente en ellos, sino a todo lo que corresponda a la naturaleza de los mismos, según la ley, la costumbre o la equidad natural’” Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 19 de noviembre de 2012, expediente 24.897, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

Radicado: 25000-23-36-000-2017-00925-01 (62421) Actor: Agencia Logística de las Fuerzas Militares 18 para cubrir el gasto, tengan la virtualidad y fuerza jurídica suficiente de acreditar un constreñimiento o coacción. 3.5.9. Con fundamento en lo anterior, la respuesta al problema jurídico planteado es negativa y, en consecuencia, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, para, en su lugar, negar las súplicas de la demanda, al no estar debidamente acreditados los supuestos de procedencia de la primera hipótesis de la actio in rem verso, en concreto, el constreñimiento del Ejército Nacional en razón de su autoridad o imperium sobre la Agencia Logística de las Fuerzas Militares, para la celebración y pago del contrato de prestación de servicios No 001 – 094 – 2015. 3.5.10.

Por sustracción de materia, no se abordará el estudio del argumento de apelación relativo a la culpa exclusiva de la víctima. IV. COSTAS El artículo 361 de la ley 1564 de 2012, Código General del Proceso (CGP), prevé que “las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho”.

A su vez, los artículos 365, numeral 4,61 y 366, numerales 1,3 y 6,62 ejusdem, aplicables a los procesos contenciosos administrativos por expresa remisión del artículo 306 de la ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), prescriben que cuando la sentencia de segunda instancia revoque en su totalidad la del inferior, se condenará en costas en ambas instancias.

Su liquidación se realiza, de manera concentrada, por la secretaría del juzgador que haya conocido el proceso en primera o única instancia. Sin embargo, en este escenario corresponde la fijación de las agencias en derecho, de acuerdo con las tarifas fijadas por el Consejo Superior de la Judicatura. Bajo tales previsiones, la Sala condenará en costas en ambas instancias a la parte demandante, dado que la sentencia de primera instancia se revoca para negar las pretensiones de la demanda.

Para tal efecto, la Secretaría del Tribunal de primera instancia deberá efectuar la correspondiente liquidación y tasación, para lo cual deberá considerar tanto los gastos judiciales hechos por los demandados, correspondientes a las actuaciones autorizadas por la ley —siempre que aparezcan comprobados—, como las agencias en derecho que esta Corporación procede a fijar el equivalente a 1 SMLMV, de conformidad con las tarifas establecidas en el Acuerdo No. PSAA16- 10554 de 2016 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura63. 61 CGP.

“Artículo 365. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. […]”. 62 CGP. “Artículo 366.

Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […] 3. La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado. […] 6.

Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda excederse el máximo de dichas tarifas” (subrayado añadido). 63 Acuerdo No. PSAA16-10554 de 2016.

El artículo 5 numeral 3.1.1. prescribe que, para los procesos declarativos en general, en segunda instancia, las agencias en derecho se fijarán entre 1 y 6 SMLMV. Radicado: 25000-23-36-000-2017-00925-01 (62421) Actor: Agencia Logística de las Fuerzas Militares 19 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVÓCASE la sentencia proferida el once (11) de julio de dos mil dieciocho (2018) por Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B.

SEGUNDO: En su lugar DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

TERCERO: CONDÉNASE en costas de ambas instancias, a la parte demandante. FÍJESE, por Secretaría, como agencias en derecho el monto equivalente al a 1 SMLMV.

CUARTO: Ejecutoriada la presente sentencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo. Cópiese, Notifíquese, Cúmplase JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Firmado electrónicamente NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado Firmado electrónicamente WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Firmado electrónicamente VF FSR