Radicado: 11001-03-15-000-2023-04340-01 Demandante: Fundación Theseus 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., dos (2) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-04340-01 Demandante: FUNDACIÓN THESEUS Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Temas: Derecho de petición SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 31 de agosto de 2023, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que declaró la carencia actual de objeto por hecho superado.
I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 14 de agosto de 2023, en ejercicio de la acción de tutela y por conducto del representante legal, la Fundación Theseus pidió la protección del derecho fundamental de petición. A juicio de la parte actora, la vulneración se presenta con ocasión de la falta de respuesta a la petición del 2 de agosto de 2023, presentada ante la Presidencia de la República. 2.
Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones: 1. Por favor, sírvanse dar aplicación a la sentencia de unificación de la Corte Constitucional SU213-21; y tutelar nuestro derecho fundamental de petición. Ordenando inmediatamente al señor Gustavo Francisco Petro Urrego, Presidente de la República; que responda de manera clara, completa, congruente y de fondo la petición del 2 de agosto de la presente anualidad, de acuerdo a lo establecido en la sentencia de unificación referida y las leyes 1437 de 2011 y 1755 de 2015. 2.
Por favor, sírvanse dar aplicación al artículo 25 de la ley 2591 de 1991 y condenar en costas a la Presidencia de la República, dada la renuencia injustificada en cumplir la ley y la jurisprudencia; lo que significa la congestión INNECESARIA del sistema judicial por el incumplimiento de las obligaciones legales del accionado. 3. Hechos Del escrito de tutela, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: El 2 de agosto de 2023, la Fundación Theseus formuló petición a la Presidencia de la República, en cuanto a información relacionada con la gestión de la Agencia Nacional de Tierras.
Por comunicación del 9 de agosto de 2023, la Presidencia de la República informó a la Fundación Theseus que la solicitud fue enviada a la Agencia Nacional de Tierras, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 21 de la Ley 1437 de 2011 y en atención a que la Radicado: 11001-03-15-000-2023-04340-01 Demandante: Fundación Theseus 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co información solicitada tiene relación directa con las funciones y actividades a cargo de dicha agencia. 4.
Fundamentos de la acción de tutela La Fundación Theseus adujo la vulneración del derecho fundamental de petición, toda vez que «la remisión por competencia efectuada por la Presidencia de la República a la Agencia Nacional de Tierras, del derecho de petición que radicamos el dos (2) de agosto, no sólo es ilógica, sino también abiertamente contraria a lo establecido en la sentencia C.Const., Sent.
SU-213». Dijo que las preguntas expuestas en la solicitud están dirigidas exclusivamente al presidente de la República y, por ende, no pueden responderlas los funcionarios de la Agencia Nacional de Tierras. 5. Intervenciones El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República solicitó que se declarara la carencia actual de objeto por hecho superado, toda vez que, mediante comunicaciones del 9 y 24 de agosto de 2023, envió la solicitud del demandante a las entidades competentes, esto es, a la Agencia Nacional de Tierras y a la Fiscalía General de la Nación. Agregó que la remisión de la solicitud fue debidamente informada a la demandante, por comunicaciones de las mismas fechas mencionadas. 6.
Sentencia impugnada Por sentencia del 31 de agosto de 2023, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, declaró la carencia actual de objeto por hecho superado, porque, mediante oficios del 9 y 24 de agosto de 2023, la Presidencia de la República envió la solicitud a la Agencia Nacional de Tierras y a la Fiscalía General de la Nación e informó de esa remisión a la parte actora, por oficios de las mismas fechas.
Que la remisión no fue caprichosa, por cuanto la Presidencia de la República advirtió que la solicitud formulada por la parte actora tenía relación directa con las funciones y actividades de la Agencia Nacional de Tierras y la Fiscalía General de la Nación. Que la Presidencia de la República informó a la demandante que la Agencia Nacional de Tierras es de naturaleza especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y financiera. 7.
Impugnación La parte actora impugnó la sentencia del 31 de agosto de 2023, pues, a su juicio, no era procedente declarar la carencia actual de objeto por hecho superado. Que el a quo pasó por alto que no fueron resueltas las preguntas 4 y 5 de la solicitud del 2 de agosto de 2023, pese a que estaban dirigidas directamente al presidente de la República.
Que la Agencia Nacional de Tierras Carece de competencia para responder la solicitud del 2 de agosto de 2023, por cuanto «se realizaron en relación a las funciones, actividades y cargo del Presidente de la República. En todo momento se cuestiona si el PRESIDENTE ha hecho o no ha hecho algo, si el PRESIDENTE tiene o no conocimiento de algo.
Lo repetimos nuevamente: ¿Cómo van a responder los funcionarios de la Agencia Nacional de Tierras a estas preguntas? ¿Cómo?». Que el Juzgado Décimo Civil del Circuito de Bogotá tramita una acción de tutela formulada contra la Agencia Nacional de Tierras, por la falta de respuesta a la solicitud del 2 de agosto de 2023, pese a la remisión realizada por la Presidencia de la República.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-04340-01 Demandante: Fundación Theseus 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que tampoco resultaba procedente enviar la solicitud del 2 de agosto de 2023 a la Fiscalía General de la Nación, toda vez que no se puso en conocimiento la existencia de algún delito.
Que «no se está denunciando ninguna conducta punible, no se hace alusión a presuntos autores, ni se detalla un modus operandi, ni ningún otro hecho o argumento que permita concluir que es procedente remitir a la autoridad competente para que investigue un delito». Que, para garantizar una decisión adecuada, sería del caso vincular directamente al presidente de la República y a la Agencia Nacional de Tierras.
II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si la acción de tutela presentada por la Fundación Theseus es procedente para ordenar que la Presidencia de la República responda la petición del 2 de agosto de 2023. La Sala anticipa que la Presidencia de la República no vulneró el derecho fundamental de petición de la fundación demandante, por cuanto, en aplicación del artículo 21 de la Ley 1437 de 2011, remitió la solicitud al competente (Fiscalía General de la Nación y Agencia Nacional de Tierras).
En todo caso, será revocada la sentencia impugnada, en el sentido de denegar la tutela, toda vez que no se configura la carencia actual de objeto por hecho superado. Otra cosa es que no esté demostrada la vulneración del derecho de petición por parte de la Presidencia de la República. Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a lo siguiente: (i) el derecho fundamental de petición y (ii) el análisis del caso concreto. 2.
Del derecho fundamental de petición El artículo 23 de la Constitución Política prevé que el derecho de petición es fundamental y faculta a toda persona para presentar solicitudes respetuosas ante las autoridades y a obtener una respuesta oportuna, clara, precisa, de fondo y congruente con lo solicitado. El derecho a recibir una respuesta de fondo implica que la autoridad que recibió la solicitud, según su competencia, se pronuncie completa y detalladamente sobre todos los asuntos expuestos por el solicitante.
La autoridad no puede responder con evasivas o con razones que no guarden relación con los temas planteados en la solicitud. El derecho de petición, en concreto, comprende los siguientes elementos: (i) la posibilidad de formular solicitudes respetuosas ante las autoridades públicas o los particulares, según sea el caso; (ii) la garantía de que se entregue respuesta oportuna, es decir, en las oportunidades que prevé el ordenamiento jurídico;
(iii) la respuesta de fondo o contestación material, esto es, la decisión que, en el ámbito de su competencia, debe entregar el destinatario de la petición, sin importar que la decisión sea o no favorable al solicitante; (iv) la comunicación oportuna de lo decidido, y (v) la falta de competencia para pronunciarse sobre la totalidad o parte de la petición presentada no significa que el destinatario quede exento de pronunciarse.
El desconocimiento de cualquiera de esos elementos trae como consecuencia la vulneración del derecho de petición. Por su parte, el artículo 211 de la Ley 1437 estableció el procedimiento a seguir en el caso de funcionarios sin competencia para resolver peticiones, así: 1 La Ley 1755 de 2015 reguló el Derecho Fundamental de Petición y sustituyo un título del CPACA, que comprendió el artículo 21.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-04340-01 Demandante: Fundación Theseus 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ARTÍCULO
21. FUNCIONARIO SIN COMPETENCIA. Si la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito. Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o en caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará. Los términos para decidir o responder se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la Petición por la autoridad competente. 3.
Análisis del caso concreto Para determinar si la Presidencia de la República vulneró el derecho fundamental de petición de la Fundación Theseus, la Sala se referirá a los hechos probados. El 2 de agosto de 2023, la Fundación Theseus formuló petición a la Presidencia de la República, así: 1. Por favor, informe si, en calidad de presidente de la república o por intermedio de terceras personas, ha ordenado de forma verbal o escrita a los funcionarios de la Agencia Nacional de Tierras, responsables de la compra y asignación de predios para el cumplimiento de los acuerdos de paz y la reforma agraria, limitar el acceso público a la información de los expedientes de adquisición de predios (estudios de títulos, propuestas económicas, levantamientos topográficos, etc.) catalogando dicha información como reservada. 2.
Por favor, informe si, en calidad de presidente de la república o por intermedio de terceras personas, ha ordenado de forma verbal o escrita a los funcionarios de la Agencia Nacional de Tierras, responsables de la compra y asignación de predios para el cumplimiento de los acuerdos de paz y la reforma agraria, ocultar, distorsionar o modificar las transacciones relacionadas con la adquisición de dichos bienes. 3.
Por favor, informe si como presidente de la república ha impartido directrices u órdenes para garantizar la transparencia y el acceso a la información respecto a la compra de predios destinados al cumplimiento de los acuerdos de paz y la reforma agraria que adelanta su gobierno. 4. Por favor, informe cuál es su apreciación personal frente al hecho de que la Agencia Nacional de Tierras mantenga secretismo y reserva respecto a la compra de predios destinados al cumplimiento de los acuerdos de paz y la reforma agraria que adelanta su gobierno. 5.
Por favor, informe si tiene conocimiento de hechos que relacionen la recepción de (comisiones de dinero) por parte de algunos funcionarios de la Agencia Nacional de Tierras, como contraprestación por escoger, avalar y aceptar los predios presentados en las ofertas de venta voluntaria presentadas a la Agencia Nacional de Tierras. 6. Por favor, informe si ha ordenado de forma verbal o escrita la declaración de insubsistencia de funcionarios de la Agencia Nacional de Tierras por sospechas de corrupción relacionadas con sus funciones.
Mediante comunicación del 9 de agosto de 2023, la Presidencia de la República informó a la demandante que la solicitud fue remitida por competencia a la Agencia Nacional de Tierras. Textualmente, dicho oficio señala lo siguiente: «Recibimos la comunicación enviada al Presidente de la República, en la cual solicita información relacionada con el desarrollo de las funciones y actividades de la Agencia Nacional de Tierras […] De conformidad con lo establecido el artículo 21 de la Ley 1437 de 2011 "Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo", modificado por la Ley 1755 de 2015, estamos remitiendo a la citada Agencia, para su consideración y fines pertinentes, dentro del marco de sus competencias».
Por oficio del 9 de agosto de 2023, la Presidencia de la República hizo efectiva la remisión de la solicitud a la Agencia Nacional de Tierras, «con fundamento en las funciones que le corresponden a Agencia Nacional de Tierras, de conformidad con lo establecido en Decreto 2363 de 2015, Artículo 4°». Mediante comunicación del 25 de agosto de 2023, la Presidencia de la República dio alcance a la comunicación del 9 de agosto de 2023, en el sentido de informar al demandante lo siguiente: (i) que la solicitud también fue enviada a la Fiscalía General de la Nación, «con relación a los presuntos actos delictivos por parte de funcionarios de la Agencia Nacional de Tierras» Radicado: 11001-03-15-000-2023-04340-01 Demandante: Fundación Theseus 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y (ii) que «el Primer Mandatario no interviene en las decisiones internas de la entidad, teniendo en cuenta que es una Agencia estatal de naturaleza especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y financiera, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, como máxima autoridad de las tierras de la Nación en los temas de su competencia».
La remisión a la Fiscalía General de la Nación se hizo efectiva mediante oficio del 24 de agosto de 2023, dirigido a la Vicefiscal General de la Nación. A partir de lo anterior, la Sala encuentra que la Presidencia de la República no vulneró el derecho de petición del actor, pues, en virtud del contenido de la petición, la remitió a la Fiscalía General de la Nación y a la Agencia Nacional de Tierras, en virtud de las funciones asignadas en los artículos 250 y 251 de la Constitución Política y el Decreto 2363 de 2015, respectivamente.
Ahora, la actora se opone a ese traslado e insiste en la vulneración del derecho fundamental de petición, por cuanto, a su juicio, el encargado de resolverla es el Presidente de la República. A juicio de la Sala, resultaba procedente la remisión a la Agencia Nacional de Tierras, pues la solicitud de la demandante tiene relación directa con las funciones a cargo de dicha agencia. En efecto, en términos generales, la solicitud del 2 de agosto de 2023 alude a información sobre funciones referidas a procedimientos de adquisición de tierras.
Si bien la parte actora formuló interrogantes directos al presidente de la República, lo cierto es que, de conformidad con el artículo 4 del Decreto 2363 de 2015, la Agencia Nacional de Tierras es la competente «adelantar los procesos de adquisición directa de tierras en los casos establecidos en la ley». Además, se trata de una agencia que cuenta con personería jurídica independiente, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y financiera.
También se advierte procedente la remisión a la Fiscalía General de la Nación, toda vez que la solicitud del 2 de agosto de 2023 alude a situaciones que podrían derivar en delitos, como «la recepción de (comisiones de dinero) por parte de algunos funcionarios de la Agencia Nacional de Tierras, como contraprestación por escoger, avalar y aceptar los predios presentados en las ofertas de venta voluntaria presentadas a la Agencia Nacional de Tierras» y «sospechas de corrupción».
Sobre las remisiones a otras entidades, en razón de la competencia asignada a los órganos del Estado, la Sala2 ha precisado que el artículo 121 de la Constitución Política establece que “Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley” y que, a partir de ese precepto, “se deriva el principio de competencia reglada, en virtud del que, justamente, a los servidores públicos solo les está permitido efectuar las funciones consagradas en el ordenamiento jurídico.
Esto con el fin de evitar posibles arbitrariedades de parte de las autoridades públicas y de delimitar su actividad a las competencias previstas constitucional y legalmente”. Las anteriores razones son suficientes para desestimar la vulneración del derecho fundamental de petición. Ahora bien, la Sala considera pertinente precisar que, en este caso, no se configura la carencia actual de objeto por hecho superado.
Como se sabe, el artículo 26 del Decreto 2591 de 1991 señala que: «Si, estando en curso la tutela, se dictare resolución, administrativa o judicial, que revoque, detenga o suspenda la actuación impugnada, se declarará fundada la solicitud únicamente para efectos de indemnización y de costas, si fueren procedentes». 2 Ver sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 28 de abril de 2022, Exp. 11001-03-15-000-2022- 01785-00, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello; sentencia del 2 de marzo de 2023, Exp. 11001-03-15-000-2022-06115- 01, C.P. Milton Chaves García, y sentencia del 31 de agosto de 2023, Exp. 11001-03-15-000-2023-03833-00, C.P. Wilson Ramos Girón. Radicado: 11001-03-15-000-2023-04340-01 Demandante: Fundación Theseus 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El fenómeno de la carencia actual de objeto se caracteriza principalmente por hacer que la orden impartida por el juez en la sentencia de tutela se torne inocua.
Es decir, que resulta intrascendente que el juez de tutela se pronuncie de fondo frente a la vulneración o amenaza de derechos fundamentales. En reiterada jurisprudencia3, la Corte Constitucional ha establecido que la carencia actual de objeto puede presentarse a partir de tres eventos: el hecho superado, el daño consumado o el hecho sobreviniente.
En particular, el hecho superado se configura cuando se pone fin a la situación que generó la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales, por lo que se satisfizo lo pedido en la tutela. En el caso concreto, la pretensión de la parte actora aún no ha sido satisfecha. Otra cosa es que se encuentre probado que la Presidencia de la República siguió la regla prevista en el artículo 21 de la Ley 1437 de 2011, esto es, remitió la solicitud al competente e informó a la fundación actora, y, por lo tanto, no se advierta la vulneración del derecho de petición. Esa circunstancia da lugar a denegar las pretensiones de la demanda, mas no a declarar la carencia de objeto.
Por último, la Sala advierte que no es procedente vincular a la Agencia Nacional de Tierras, toda vez que en la demanda no fue identificada como demandada. De hecho, según lo informó la parte actora, por la solicitud del 2 de agosto de 2023, ya se tramita otra acción de tutela contra la Agencia Nacional de Tierras y es conocida por el Juzgado Décimo Civil del Circuito de Bogotá. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
FALLA 1. Revocar la sentencia impugnada. En su lugar, denegar las pretensiones de la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4.
Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. 3 Ver, entre otras, las sentencias: T-988 de 2007 y T-585 de 2010, ambas con ponencia del magistrado Humberto Antonio Sierra Porto, y T-200 de 2013, M.P. Alexei Julio Estrada.
(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Ausente con excusa MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN