CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: Édgar González López Bogotá D.C., 4 de octubre de 2023 Número único: 11001-03-06-000-2023-00446-00… Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Fiscalía General de la Nación – Dirección de Control Disciplinario- y Comisión Seccional de Disciplina Judicial Meta.
Asunto: autoridad competente para conocer de un proceso disciplinario contra una directora seccional de la Fiscalía General de la Nación. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA (Ley 1437 de 2011), modificados por la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.El Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Inírida (Guainía) en sentencia de tutela del 30 de diciembre de 2019, resolvió compulsar copias a la Sala disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Villavicencio a efectos de que verificara si la servidora Rosa Aura Peña Sierra, directora seccional de la Fiscalía de Guainía y Vaupés para la época, incurrió en una posible falta disciplinaria.
Lo anterior debido a que la servidora presuntamente pudo haber influido en la decisión de la empresa MundoLimpieza LTDA de despedir, el 2 de diciembre de 2019, a la señora Zenaida Saénz Cuiche, quien prestaba servicios de limpieza en las instalaciones de la Fiscalía. 1 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción».
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00446-00 2. Mediante Auto del 18 de febrero de 2020, la Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta inició indagación preliminar en contra de la señora Rosa Aura Peña Sierra por los hechos mencionados. 3. En Auto del 24 de septiembre de 2021, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Meta manifestó que la competente para investigar a la señora Rosa Aura Peña en su calidad de Directora Seccional de Fiscalía de Guainía y Vaupés era de la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación y no de dicha comisión. Por lo anterior ordenó la remisión del asunto a dicha autoridad. 4.
Mediante Auto del 5 de junio de 2023, la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación manifestó su falta de competencia, al considerar que la señora Rosa Aura Peña Sierra era una funcionaria judicial, y la competencia para investigar y sancionar a este tipo de servidores públicos es de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales.
Por lo anterior, propuso el conflicto negativo de competencias con la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Meta, con el fin de que fuera dirimido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. II. ACTUACIÓN PROCESAL En cumplimiento del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, se comunicó la presentación del conflicto de competencias a las autoridades involucradas.
Asimismo, se fijó un edicto por el término de cinco días, contados desde el 14 de agosto hasta el 18 de agosto de 2023. Lo anterior con el objeto de que se presentaran los alegatos o consideraciones pertinentes dentro del conflicto de competencias planteado ante la Sala de Consulta y Servicio Civil. Al respecto, obra en el expediente informe de la Secretaría de la Sala del 22 de agosto de 2023, que da cuenta del acatamiento del referido trámite.
Dentro de este se señala que la comunicación se llevó a cabo a través de correo electrónico, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 062 del 21 de abril de 2020 del Consejo de Estado2, en el sentido de que las actuaciones que competen a la Sala de Consulta y Servicio Civil pueden adelantarse por vía electrónica, aún en los periodos en que se encuentren suspendidos los términos judiciales, garantizando el derecho de intervención de los interesados. 2 A través del Acuerdo 062 del 21 de abril de 2020, el Consejo de Estado adicionó su Reglamento, con el fin de facilitar y agilizar los trámites relativos a las actuaciones de su competencia, mediante el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, TIC.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00446-00 Adicionalmente, en el referido informe secretarial se señaló que la Fiscalía General de la Nación presentó sus consideraciones a la Sala, mientras que las demás autoridades y particulares interesados guardaron silencio. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Meta La Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Meta no presentó escrito de alegatos durante la fijación del edicto y, en el Auto del 24 de septiembre de 2021, mediante el cual declaró su falta de competencia, se limitó a señalar que la autoridad encargada para investigar y sancionar a la señora Rosa Aura Peña, en su calidad de directora seccional de la Fiscalía de Guainía y Vaupés, era de la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General del Nación. 2.
Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación La Oficina de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, en sus alegatos presentados ante la Sala, manifestó que para la época de los hechos de la presunta falta disciplinaría que se le atribuye a la señora Rosa Aura Peña Sierra, esto es 2 de diciembre de 2019, esta ostentaba la calidad de Fiscal Delegada ante Jueces Penales3.
Señaló que, para la época de ocurrencia de la conducta, la competencia para investigar a los funcionarios judiciales radicaba en la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y de los Consejos Seccionales de la Judicatura, teniendo en cuenta que no había entrado en funcionamiento la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ni sus seccionales, lo cual ocurrió hasta el 13 de enero de 2021.
Adicionalmente, manifestó que, de conformidad con el artículo 2° de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 1° de la Ley 2094 de 2021, a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria en contra de los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación. 3 Aunque la fiscalía afirmó que la señora Peña Sierra, para la fecha de los hechos, ostentaba la calidad de Fiscal Delegada ante Jueces Penales, lo cierto es que de los documentos que obran en el expediente se extrae que la señora ostentaba el cargo de Directora Seccional de la Fiscalía del Guainia.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00446-00 En consecuencia, indicó que la Oficina de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación seguirá conociendo de los procesos disciplinarios cuyos hechos tuvieron ocurrencia hasta el 13 de enero de 2021, únicamente respecto de quienes tienen la calidad de empleados, es decir, quienes no ejercen funciones jurisdiccionales.
Por todo lo anterior, afirmó que la competencia para adelantar la investigación disciplinaria en contra de la señora Rosa Aura Peña Sierra es de la Comisión Seccional de Disciplina Judicial. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia 1.1. Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios según la Ley 1952 de 2019 Los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de sus instancias, se regulan por una norma especial contenida en el artículo 99 de la Ley 1952 de 2019, que dispone: Artículo 99.
Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto.
El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. No obstante, en el presente asunto no cabe aplicar esta disposición, debido a que las autoridades a las que concierne el conflicto planteado, esto es, la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Meta no tienen un superior común. Ante la imposibilidad de aplicar la norma especial, es necesario acudir a las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo general, contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en particular, aquellas que establecen la competencia y el procedimiento para dirimir los conflictos de competencia que puedan surgir entre dos o más autoridades.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00446-00 1.2. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales»4 se contienen en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: Conflictos de competencia administrativa.
Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.
(Se resalta) En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del citado código, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. (Se resalta). Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: 4 Ley 1437 de 2011.
Artículo 34. «PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código».
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00446-00 i) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación; Las dos autoridades involucradas en el presente trámite, esto es, la Fiscalía General de la Nación y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Meta han negado su competencia para continuar con el proceso disciplinario adelantado en contra de la señora Rosa Aura Peña Sierra, funcionaria de la Fiscalía General de la Nación. ii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
Como se evidencia en los antecedentes, este conflicto de competencias fue planteado entre dos autoridades del orden nacional: la Comisión Nacional de disciplina Judicial, a través de su Seccional del Meta y la Fiscalía General de la Nación, por intermedio de la Dirección de Control Disciplinario. iii) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta.
El conflicto versa sobre una actuación particular y concreta, consistente en determinar la autoridad competente para conocer y asumir la investigación disciplinaria en contra la señora Rosa Aura Peña, funcionaria de la Fiscalía General de la Nación. Ahora bien, en relación con la naturaleza administrativa del conflicto, es importante destacar que la posición mayoritaria de la Sala en recientes decisiones ha sido la de considerar que el asunto es de naturaleza administrativa cuando al menos una de las autoridades en conflicto ejerce funciones administrativas.
En ese sentido, en el presente caso se tiene que el asunto es de naturaleza administrativa en tanto la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, ejerce funciones administrativas; mientras que la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Meta ejerce funciones jurisdiccionales. Por lo anterior, se concluye que la Sala es competente para conocer del presente conflicto negativo de competencias administrativas. 2.
Términos legales Radicación: 11001-03-06-000-2023-00446-00 El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»5. En consecuencia, el procedimiento consagrado en la norma citada para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, lo que efectúa la Sala con base en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que forman parte del expediente.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, la verificación de las situaciones de hecho y de derecho y la respectiva decisión de fondo sobre la petición de la referencia. Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 5 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley 1755 de 2015.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00446-00 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto En el presente caso, la Sala debe definir cuál es la autoridad competente para asumir el conocimiento de la investigación disciplinaria adelantada en contra de la doctora Rosa Aura Peña Sierra, por la presunta falta disciplinaria en que habría incurrido el 2 de diciembre de 2019, dado que aparentemente pudo haber influido en la decisión de la empresa MundoLimpieza LTDA de despedir a la señora Zenaida Saénz Cuiche, quien prestaba servicios de limpieza en las instalaciones de la Fiscalía. Sobre el particular, la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación consideró que, teniendo en cuenta la calidad de funcionaria judicial de la investigada, la autoridad competente es la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Meta.
Por su parte, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Meta manifestó que la autoridad competente para adelantar la actuación disciplinaria es la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación. Para resolver el problema jurídico, la Sala se referirá a: i) La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración; ii) Factores que determinan la competencia en el campo disciplinario.
El factor subjetivo o personal. Reiteración; iii) Los servidores de la Rama Judicial. Distinción legal entre funcionario y empleado judicial. Reiteración; iv) Los directores de seccionales de la Fiscalía General de la Nación como empleados judiciales. v) Autoridad competente para investigar a un empleado judicial, antes y después de la fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
Reiteración vi) Competencia de la Dirección de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la Nación y, vii) Caso concreto. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00446-00 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración.6 La Sala ha sostenido que «la potestad disciplinaria del Estado sobre los servidores públicos se justifica por la necesidad de garantizar que estos, en el ejercicio de sus funciones, den cumplimiento a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que deben guiar la función administrativa»7.
El Código General Disciplinario en su artículo 23, dispuso que con el fin de salvaguardar la moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, neutralidad, eficacia y eficiencia que debe observar en el desempeño de su empleo, cargo o función, el sujeto disciplinable ejercerá los derechos, cumplirá los deberes, respetará las prohibiciones y acatará el régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, establecidos en la Constitución Política y en las leyes.
En este contexto, se concibe, entonces, el control disciplinario como un presupuesto imperioso de la Administración Pública, no solo para garantizar el buen nombre y la eficiencia de esta8, sino también para lograr que la función pública se ejecute en beneficio de la comunidad, y se protejan los derechos y libertades de los asociados9.
Como lo ha manifestado esta Sala en varias ocasiones, dentro del marco constitucional que actualmente nos rige10: El control disciplinario sobre los servidores públicos se ejerce en dos niveles: i) el control interno, a cargo de las oficinas, grupos o unidades de control disciplinario de las ramas, entidades, órganos y organismos del Estado, y ii) el control externo, en cabeza de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías municipales y distritales, ya sea en virtud del poder disciplinario 6 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 03 de mayo de 2023 (radicado número 11001-03-06-000-2023-00025-00), Decisión del 14 de junio de 2002 (radicado número 11001-03-06-000-2022-00069-00), Decisión del 28 de septiembre de 2021 (radicado número 110010306000202100104 00), Decisión del 20 de mayo de 2021 (radicado número 11001-03-06- 000-2021-00024-00), Decisión del 16 de mayo de 2018 (radicación núm. 11001030600020170020000), y Decisión del 18 de junio de 2019 (radicación núm. 11001030600020190006300). 7 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Concepto 1787 del 27 de octubre de 2006 y Decisión del 16 de mayo de 2018 (radicación núm. 110010306000201700200 00). 8 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 1787, citado. 9 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2046 del 3 de marzo de 2011. 10 Constitución Política. Artículos 209 (Control Interno) y 277 (Procuraduría General de la Nación).
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00446-00 preferente que la Constitución Política y la ley conceden a dichos órganos, o de la cláusula general de competencia en materia disciplinaria que la misma Carta reconoce a la Procuraduría General11. Con la expedición de la Ley 200 de 199512, se introdujo, en su artículo 48, la figura de la unidad u oficina de control interno disciplinario.
De acuerdo con dicha norma, toda entidad u organismo del Estado, salvo la Rama Judicial, estaba obligada a constituir una unidad u oficina del más alto nivel, encargada de conocer en primera instancia de los procesos disciplinarios que se adelantaran contra sus propios servidores. Es decir, esa oficina tenía asignado por ley, el ejercicio de la función disciplinaria en cada una de las entidades estatales.
Posteriormente, con la expedición de la Ley 734 de 2002, derogada por la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021, se avanzó en el diseño del control disciplinario interno. Conforme a lo establecido por el artículo 2 de dicha ley, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus respectivas entidades, órganos o dependencias.
En la misma línea, el Código General Disciplinario, en el artículo 93, dispuso lo siguiente, sobre el control disciplinario interno:
ARTÍCULO
93. CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO. <Artículo modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, debe organizar una unidad u oficina del más alto nivel encargada de conocer los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.
Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional, esta será de competencia de la Procuraduría General de la Nación de acuerdo con sus competencias. En aquellas entidades u organismos en donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel con sus respectivas competencias.
La segunda instancia seguirá la regla del inciso anterior, en el evento en que no se pueda garantizar en la entidad. En los casos en donde se deba tramitar la doble conformidad, la decisión final estará siempre a cargo de la Procuraduría General de la Nación, atendiendo sus competencias. 11Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 16 de mayo de 2018 (radicado núm. 110010306000201700200 00), citada. 12 «Por la cual se adopta el Código Disciplinario Único».
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00446-00 El jefe o director del organismo tendrá competencia para ejecutar la sanción.
PARÁGRAFO 1 o. Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración. El jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno deberá ser abogado y pertenecerá al nivel directivo de la entidad.
PARÁGRAFO 2 o. Las decisiones sancionatorias de las Oficinas de Control Interno y de las Personerías serán susceptibles de control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. La Oficina de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la Nación, seguirá conociendo de los procesos disciplinarios cuyos hechos tuvieron ocurrencia hasta antes del 13 de enero de 2021 hasta su finalización, aplicando el procedimiento previsto en la Ley 734 de 2002. [Se resalta]. En consecuencia, actualmente, las oficinas de control disciplinario interno no tienen, en principio, limitación o impedimento alguno para investigar y declarar responsables disciplinariamente (o para exonerar, según el caso) a cualquier servidor público de la rama, órgano, organismo o entidad de la cual formen parte, excepto en relación con los funcionarios que gozan de un fuero especial, conforme a la Constitución Política o la ley, o cuya competencia en materia disciplinaria haya sido asignada de manera exclusiva a la Procuraduría General de la Nación, a las personerías, o a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las comisiones seccionales.
Lo anterior, debido a que la normativa vigente se basa en criterio orgánico referente a la vinculación o subordinación del empleado con la correspondiente entidad. Al respecto, la Sala ha sostenido lo siguiente: […] es la razón por la cual, mientras que la unidad de control disciplinario interno de una entidad pública de la Rama Ejecutiva puede y debe investigar las faltas en que incurran los empleados de dicha entidad, así las comentan en ejercicio de funciones judiciales que les haya asignado la ley, el Consejo Superior de la Judicatura o los consejos seccionales, según el caso, pueden y deben investigar disciplinariamente las faltas en que incurran los funcionarios judiciales, aunque no las cometan en ejercicio de la función jurisdiccional, que constituye su actividad principal, sino en desarrollo de alguna función administrativa o electoral que la ley les haya asignado excepcionalmente13. [Subraya textual]. 13 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 28 de septiembre de 2021 (radicado número 110010306000202100104 00), Decisión del 20 de mayo de 2021, (radicado número 11001-03-06-000-2021-00024-00), Decisión del 18 de junio de 2019 (radicación núm. 11001030600020190006300), y Decisión del 20 de mayo de 2021 (radicado núm. 11001-03-06-000- 2021-00024-00). Radicación: 11001-03-06-000-2023-00446-00 5.2.
Factores que determinan la competencia en el campo disciplinario. El factor subjetivo o personal. Reiteración14 En materia disciplinaria, la competencia es entendida como la atribución legítima conferida a una autoridad para el conocimiento y decisión de un asunto. Esta se asigna, según el artículo 91 de la Ley 1952 de 2019, con fundamento en los factores o criterios siguientes: la calidad del sujeto disciplinable (factor personal o subjetivo), la naturaleza del hecho (factor objetivo o material), el territorio o lugar donde ocurrió la presunta falta (factor territorial), la instancia en la cual actúa el operador disciplinario (factor funcional) y el factor de conexidad.
En relación con el sujeto disciplinable, el inciso 6° del artículo 2° de la citada Ley 1952 de 2019, prevé que «[a] la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal permanente».
Por su parte, el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, dispone lo siguiente: Artículo 92. Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y, por servicios, disciplinar a sus servidores; salvo que la competencia esté asignada a otras autoridades y, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación. La Procuraduría General de la Nación conocerá de la investigación y el juzgamiento de las faltas disciplinarias imputables a los servidores públicos de elección popular y las de sus propios servidores.
El particular disciplinable conforme a este código lo será por la Procuraduría General de la Nación y las personerías, salvo lo dispuesto en el artículo 76 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión. Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables, la competencia será exclusivamente: de la Procuraduría General de la Nación y se determinará conforme a las reglas de competencia para los primeros. 14Cfr., entre otras, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 7 de diciembre de 2022, rad. 11001 03 06 000 2022 00233 00. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00446-00 Las personerías municipales y distritales se organizarán de tal forma que cumplan con todas las garantías del proceso disciplinario, para lo cual deberán contar con la infraestructura necesaria para su observancia. En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable.
Como se aprecia, los criterios15 que tiene en cuenta el Código General Disciplinario para atribuir competencia, por el factor subjetivo, son: i) la calidad de servidor público o el particular en ejercicio de funciones públicas que tenga el presunto infractor; ii) el cargo que ocupa u ocupó el servidor público o el particular investido de funciones públicas; y iii) la rama, el órgano, la entidad o el organismo para la cual trabaja o trabajó el servidor o el particular. 5.3.
Los servidores de la Rama Judicial. Distinción legal entre funcionario y empleado judicial. Reiteración16 Existen varias disposiciones constitucionales y legales que permiten perfilar con claridad el concepto de «servidor público», además de múltiples referencias sobre éste en la jurisprudencia y en la doctrina. En primer lugar y de manera principal, vale la pena recordar que según el artículo 123 de la Carta «son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios».
Para la adecuada interpretación de esta norma debe recordarse lo dispuesto en el artículo 113 de la Constitución Política, con respecto a la estructura del Estado colombiano:
ARTICULO 113. Son Ramas del Poder Público, la legislativa, la ejecutiva, y la judicial. Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado. Los 15 Ley 1952 de 2019, artículo 91. Factores que determinan la competencia. La competencia se determinará teniendo en cuenta la calidad del sujeto disciplinable, la naturaleza del hecho, el territorio donde se cometió la falta, el factor funcional y el de conexidad.
En los casos en que resulte incompatible la aplicación de los factores territorial y funcional, para determinar la competencia, prevalecerá este último. 16 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 03 de mayo de 2023 (radicado número 11001-03-06-000-2023-00025-00)y Decisión del 4 de mayo de 2022 (radicación núm. 11001- 03-06-000-2022-00031-00) Radicación: 11001-03-06-000-2023-00446-00 diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines.
La misma Constitución utiliza la expresión «servidores públicos» en otras disposiciones y para diferentes propósitos, como se aprecia en los artículos 6 y 124, para fijar el alcance de la responsabilidad jurídica de éstos, en contraste con la responsabilidad de los particulares; y en los artículos 126, 127 y 129, al establecerse determinadas prohibiciones, impedimentos, inhabilidades o incompatibilidades para los servidores públicos, entre otras normas.
Por su parte, el artículo 3° de la Ley 909 de 2004, «por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones», preceptúa lo siguiente: Artículo 3º. Campo de aplicación de la presente ley. 1. Las disposiciones contenidas en la presente ley serán aplicables en su integridad a los siguientes servidores públicos: […]. 2.
Las disposiciones contenidas en esta ley se aplicarán, igualmente, con carácter supletorio, en caso de presentarse vacíos en la normatividad que los rige, a los servidores públicos de las carreras especiales tales como: - Rama Judicial del Poder Público. - Procuraduría General de la Nación y Defensoría del Pueblo. - Contraloría General de la República y Contralorías Territoriales. - Fiscalía General de la Nación. - Entes Universitarios autónomos. - Personal regido por la carrera diplomática y consular. - El que regula el personal docente. - El que regula el personal de carrera del Congreso de la República […] (Se resalta).
Y la Ley 1952 de 2019, mediante la cual se expidió el Código General Disciplinario, dispone lo siguiente sobre los sujetos a los cuales se aplica el régimen contenido en dicho código: Artículo 25. Destinatarios de la ley disciplinaria. Son destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos, aunque se encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en esta ley.
Para los efectos de esta ley y en concordancia con el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, son servidores públicos disciplinables, los gerentes de cooperativas, fundaciones, corporaciones y asociaciones que se creen y organicen por el Estado o con su participación mayoritaria. (Subrayas añadidas) Radicación: 11001-03-06-000-2023-00446-00 De las disposiciones constitucionales y legales citadas, es claro que el término «servidor público» corresponde a un concepto amplio y genérico, que incluye a todas las personas naturales vinculadas laboralmente al Estado en cualquiera de sus ramas, entidades, órganos y organismos de manera subordinada o dependiente, así como los miembros de las corporaciones públicas de elección popular.
Lo anterior implica que tal concepto incluye no solamente a las categorías tradicionalmente reconocidas de empleados públicos y trabajadores oficiales, sino, en general, a cualquier persona que se vincule laboralmente a una rama, entidad, órgano u organismo del Estado. Esto sin importar la manera como se produzca su ingreso al servicio público (por contrato de trabajo, mediante una relación legal y reglamentaria, por elección popular o de otra forma), ni el régimen jurídico que se aplique a su relación laboral (es decir, el de los empleados públicos, el de los trabajadores oficiales, el de los empleados de carrera u otro, incluyendo el previsto para los particulares en el Código Sustantivo del Trabajo).
Con fundamento en lo anterior, es posible afirmar que cualquier persona vinculada laboralmente con la Rama Judicial es un servidor público y dentro de esta categoría se incluyen funcionarios y empleados judiciales. Al respecto es importante mencionar que, sobre la distinción entre funcionario judicial y empleado judicial, el artículo 125 de la Ley 270 de 1996 dispone lo siguiente: Artículo 125.
De los servidores de la Rama Judicial según la naturaleza de sus funciones. Tienen la calidad de funcionarios los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, los Jueces de la República y los Fiscales. Son empleados las demás personas que ocupen cargos en las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos y entidades administrativas de la Rama Judicial. [Negrita fuera del texto original] La Corte Constitucional, en Sentencia C-037 de 1996, al analizar la constitucionalidad del citado artículo, precisó que existe una clara diferencia entre funcionarios y empleados judiciales, pues los primeros tienen la tarea principal de administrar justicia (jueces, magistrados y fiscales), mientras que los segundos trabajan para la Rama Judicial, en al cumplimiento de su misión, pero no administran directamente justicia: La presente disposición concuerda con las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-417/93, en el sentido de que son funcionarios de la rama judicial aquellos servidores públicos encargados de administrar justicia, mientras que empleados del sector son todos los demás que ocupan diversos cargos, de carácter principalmente administrativo5.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00446-00 Esta distinción resulta pertinente, en la medida en que, la competencia para adelantar un proceso disciplinario en contra de funcionarios judiciales se encuentra a cargo de la Comisión Nacional de Disciplina judicial, al igual que sobre empleados judiciales por hechos que tuvieron lugar con posterioridad al 13 de enero de 2021, fecha en la cual entró en funcionamiento dicha corporación. Por su parte, la investigación disciplinaria de empleados judiciales por hechos anteriores al 13 de enero de 2021 se encuentra a cargo de los superiores jerárquicos, la Procuraduría General de la República o las oficinas de control interno disciplinario, según se explicó más arriba.
Esto de conformidad con lo señalado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-373 de 2016. 5.4. Los directores de seccionales de la Fiscalía General de la Nación como empleados judiciales De acuerdo con el artículo 249 de la Constitución Política, la Fiscalía General de la Nación integra la Rama Judicial17, razón por la cual los servidores públicos que laboran en esa entidad pueden tener la calidad de empleados o funcionarios judiciales.
Como se señaló, la diferencia entre un funcionario y un empleado judicial se encuentra en la posibilidad del primero de administrar justicia, mientras que el segundo tiene funciones principalmente administrativas. Ahora bien, para el presente asunto es necesario determinar si los directores seccionales de la Fiscalía General de la Nación pueden ser considerados funcionarios judiciales, o si la naturaleza del cargo corresponde con el de empleados judiciales.
Al respecto, el artículo 31 del Decreto Ley 016 de 2014 establece un listado de funciones que se encuentran a cargo de las direcciones seccionales, el cual se cita a continuación:
ARTÍCULO 31. DIRECCIONES SECCIONALES. Las Direcciones Seccionales cumplirán las siguientes funciones: 17 ARTICULO 249. La Fiscalía General de la Nación estará integrada por el Fiscal General, los fiscales delegados y los demás funcionarios que determine la ley. El Fiscal General de la Nación será elegido para un período de cuatro años por la Corte Suprema de Justicia, de terna enviada por el Presidente de la República y no podrá ser reelegido.
Debe reunir las mismas calidades exigidas para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia. La Fiscalía General de la Nación forma parte de la rama judicial y tendrá autonomía administrativa y presupuestal. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00446-00 1. Dirigir, coordinar, controlar y evaluar el ejercicio de las funciones a cargo de la Dirección Seccional, con el fin de asegurar el ejercicio eficiente y coherente de la acción penal, así como su funcionamiento y organización interna. 2.
Dirigir, coordinar y controlar la incorporación y aplicación de las políticas públicas en el desarrollo de las actividades que cumple la Dirección Seccional, de acuerdo con los lineamientos y las orientaciones que impartan las dependencias competentes. 3. Dirigir, coordinar, controlar y evaluar el desarrollo de la función investigativa y acusatoria a cargo de la Dirección Seccional, según los lineamientos de priorización y la construcción de contextos, cuando haya lugar. 4.
Identificar y delimitar situaciones y casos susceptibles de ser priorizados y presentarlos al Director Nacional de Seccionales y Seguridad Ciudadana. 5. Presidir, directamente o mediante delegado, el Comité Seccional de Priorización de Situaciones y de Casos que al interior de la Fiscalía General de la Nación sea conformado por el Fiscal General de la Nación, para el cumplimiento de las funciones de la entidad. 6.
Hacer seguimiento a la ejecución del plan de priorización a cargo de la Dirección Seccional. 7. Suministrar al Director Nacional de Seccionales y Seguridad Ciudadana la información de la realización de comités técnico jurídicos y de las investigaciones y acusaciones adelantadas por la Dirección Seccional, debidamente consolidada y clasificada. 8.
Supervisar y hacer seguimiento a los comités técnico-jurídicos de revisión de las situaciones y los casos que realice la Subdirección Seccional de Fiscalías, para la ejecución de acciones en el desarrollo efectivo y eficiente de las investigaciones penales de su competencia. Si el fiscal del caso se aparta de la decisión del Comité deberá motivar su posición, la cual será estudiada nuevamente por este.
En todo caso, en virtud de los principios de unidad de gestión y de jerarquía, prevalecerá el criterio y la posición de la Fiscalía señalada por el Comité, en aplicación del numeral 3 del artículo 251 de la Constitución. 9. Dirigir, coordinar y controlar las funciones de análisis criminal y de Policía Judicial de la Dirección Seccional, según los lineamientos y directrices del Director Nacional de Seccionales y Seguridad Ciudadana. 10.
Velar por que en el desarrollo de las competencias de la Dirección Seccional se apliquen las políticas de aseguramiento y cadena de custodia de los elementos materiales probatorios y evidencia física. 11. Proponer, en coordinación con la Dirección Nacional de Seccionales y de Seguridad Ciudadana y la Subdirección de Policía Judicial de la Seccional de la Fiscalía General de la Nación, metodologías y protocolos de investigación, para aprobación del Fiscal General de la Nación. 12.
Mantener actualizada la información que se registre en los sistemas de información de la entidad, en los temas de su competencia. 13. Realizar seguimiento a la gestión de la Dirección Seccional y presentar informes periódicos y recomendaciones al Director Nacional de Seccionales y Seguridad Ciudadana. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00446-00 14.
Hacer seguimiento, en coordinación con la Dirección del Cuerpo Técnico de Investigación (CTI), al desarrollo y cumplimiento de las funciones de servicios forenses y de genética por parte de la Subdirección Seccional de Policía Judicial (CTI). 15. Dirimir los conflictos de competencia que se presenten entre la Fiscalía General de la Nación y los demás organismos que desempeñen funciones de Policía Judicial. 16.
Dirimir los conflictos administrativos que se presenten entre los fiscales adscritos a las Direcciones Seccionales en el ejercicio de las funciones o en la asignación de investigaciones, en los casos y según las directrices y lineamientos impartidos por el Fiscal General de la Nación. 17. Proponer e implementar estrategias dirigidas a fortalecer las investigaciones que se adelanten contra los delitos que afecten la seguridad ciudadana, para lo cual podrá conformar grupos internos de trabajo, bajo las directrices del Fiscal General de la Nación y del Director Nacional de Seccionales y de Seguridad Ciudadana. 18.
Dirigir, coordinar, controlar, evaluar y hacer seguimiento a los procesos de atención a las víctimas y usuarios en la Dirección Seccional. 19. Gestionar la aplicación en la Dirección Seccional de sistemas de filtros en la recepción de denuncias, siguiendo los lineamientos del Fiscal General de la Nación. […] 22. Informar a la Dirección Nacional de Apoyo a la Gestión sobre los movimientos de personal, situaciones administrativas que generen vacancia del empleo, novedades, nómina y prestaciones de los servidores de la Dirección Seccional. 23.
Informar al Director Nacional de Seccionales y de Seguridad Ciudadana las situaciones administrativas y los movimientos de personal que generen vacancia temporal. 24. Administrar los recursos físicos, informáticos y financieros de la Dirección Seccional. 25. Mantener canales de comunicación y coordinación con las dependencias misionales de la entidad. 26.
Elaborar e implementar los planes operativos anuales en el ámbito de su competencia, de acuerdo con la metodología diseñada para el efecto. 26. Aplicar las directrices y lineamientos del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación. 27. Las demás que le sean asignadas por la ley, o delegadas por el Fiscal, Vicefiscal General de la Nación o por el Director Nacional de Seccionales y Seguridad Ciudadana. [Negrita fuera del texto original] De la disposición transcrita se extrae que las funciones de las direcciones seccionales y, por ende, de los directores seccionales, son administrativas.
En esa medida, conviene reiterar que la Corte Constitucional, en Sentencia C-037 de 1996, y el articulo 125 de la Ley 270 de 1996 establecen que los empleados judiciales «[…] son todos los demás que ocupan diversos cargos, […]» en la Rama judicial, diferentes a juez, magistrado y fiscal, cargos que son «[…]de carácter principalmente administrativo […]».
En esa medida, dadas las funciones de los directores seccionales de la Fiscalía General de la Nación, es posible concluir que el servidor que desempeñe ese cargo Radicación: 11001-03-06-000-2023-00446-00 ostentará la calidad de empleado judicial. Esto, incluso en virtud de las funciones de i) dirigir, coordinar y controlar la función investigativa y acusatoria y ii) dirigir, coordinar y controlar las funciones de policía judicial.
Sobre este punto, es importante traer a colación lo expuesto por la Corte Constitucional en la Sentencia C-232 de 2016 sobre la función investigativa y acusatoria: Respecto de la función de acusación ante el juez penal, podría pensarse que es una función jurisdiccional, en la medida en la que se trata de un acto procesal que se inscribe en el proceso penal, el que es de naturaleza jurisdiccional.
Sin embargo, tres argumentos inclinan la balanza hacia su naturaleza no jurisdiccional, […]. Primero, se trata de un acto que tiene la virtud de abrir la etapa del juicio, pero que no es definitivo, al ser objeto de controversia durante el juicio, ante el juez que tomará una decisión jurisdiccional, con efectos de cosa juzgada. El acto de acusación es la forma del ejercicio de la acción penal ante el juez penal.
Segundo, el parágrafo 2 del artículo 250 de la Constitución, introducido por el artículo 2 del Acto Legislativo 06 de 2011, corregido por el artículo 1 del Decreto 379 de 2012, prevé que el legislador podrá atribuir esta función de acusación a la víctima o a otras autoridades públicas diferentes a la Fiscalía. Esta previsión constitucional indica que no existe reserva judicial en la formulación de la acusación en materia penal, lo que haría imposible que autoridades administrativas y particulares pudieran realizar este tipo de actuaciones. […].
Tercero, el artículo 251 de la Constitución, en su numeral 3, modificado por el artículo 3 del Acto Legislativo 03 de 2002, relativo a las funciones especiales del Fiscal General de la Nación, le atribuye a éste el poder de “asignar y desplazar libremente a sus servidores en las investigaciones y procesos”. Si la función de instrucción del sumario, que conlleva a la acusación, fuera de naturaleza jurisdiccional, esta prerrogativa del fiscal sería contraria a la independencia judicial, que exige garantías de inamovilidad para el juez, como lo ha reconocido tanto la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, como de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, relevante para el derecho colombiano, en cuanto se trata de la interpretación última de la Convención Americana de Derechos Humanos18, parte integrante del Bloque de Constitucionalidad (artículo 93 de la Constitución). [Negrita fuera del texto original] Por su parte, respecto de la función de dirección, coordinación y control de la policía judicial, la Corte Constitucional indicó que no se trataba en si misma de una actividad de carácter jurisdiccional: 18 “(…) la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana”: Corte Constitucional, sentencia 500 de 2014.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00446-00 Respecto de la dirección y coordinación de la policía judicial, ésta consiste en una serie de instituciones, poderes y procedimientos para la persecución del delito o de las faltas, a través de la búsqueda probatoria que permita la identificación y aseguramiento de los infractores. En el desarrollo de esta función, ciertas medidas son de reserva judicial, como la interceptación de las comunicaciones (Corte Constitucional, sentencia C-594 de 2014).
Sin embargo, la función de dirigir y coordinar la policía judicial no es, en sí misma, jurisdiccional. Una función equivalente está atribuida a autoridades administrativas como las contralorías y la Procuraduría, entre otras. Así las cosas, es claro que los directores seccionales de la Fiscalía General de la Nación cumplen funciones eminentemente administrativas.
Por lo anterior, del análisis de las funciones a cargo de los directores seccionales de la Fiscalía General de la Nación se concluye que se trata de empleados judiciales y no de funcionarios, en tanto que no cuentan con funciones jurisdiccionales. 5.5. Autoridad competente para investigar a un empleado judicial, antes y después de la fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
Reiteración19 Inicialmente, el artículo 115 de la Ley 270 de 1996 establecía que, en primera instancia, [c]corresponde a las Corporaciones, funcionarios y empleados pertenecientes a la Rama Judicial, conocer de los procesos disciplinarios contra los empleados respecto de los cuales sean sus superiores jerárquicos, sin perjuicio de la atribución que la Constitución Política confiere al Procurador General de la Nación de ejercer preferentemente el poder disciplinario […].
En armonía con dicha ley, el artículo 2º de la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único20, establecía que: corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias» [énfasis propio].
En ese sentido, el artículo 67 de la citada ley indicaba que «la acción disciplinaria se ejerce por la Procuraduría General de la Nación; los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura […] 19 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 7 de diciembre de 2022, rad. 11001 03 06 000 2022 00233 00. 20 Vigente para la época de los hechos que se analizarán en el caso concreto.
La ley 734 de 2002 será derogada a partir del 29 de marzo de 2022, por el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 73 de la Ley 2094 de 2021. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00446-00 las oficinas de control disciplinario interno […] y los nominadores y superiores jerárquicos inmediatos […] [subrayas ajenas al texto].
De esta forma, al interpretar el artículo 115 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, en armonía con lo dispuesto en las normas citadas del Código Disciplinario Único, la Sala concluyó que el competente para investigar disciplinariamente a los empleados judiciales era su respectivo superior jerárquico o administrativo, las oficinas de control interno cuando las hubiere y la Procuraduría General de la Nación. Posteriormente, el artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 201521 introdujo una modificación importante en la materia, en tanto dispuso lo siguiente: Artículo 19.
El artículo 257 [257A] de la Constitución Política quedará así: Artículo 257 [257A]. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. […] Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley.
La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados [Énfasis añadido]. Ante la derogatoria tácita del citado artículo 115 de la Ley 270 de 1996, en la Sentencia C-373 de 2016, la Corte Constitucional sostuvo lo siguiente: […] las competencias en materia disciplinaria respecto de los empleados judiciales se encontrarán a cargo de las autoridades que las han ejercido hasta el momento y que dicha competencia se mantendrá hasta tanto la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial se encuentren debidamente conformadas.
Estas últimas, con fundamento en los principios de legalidad, juez natural e igualdad solo ejercerán las nuevas competencias respecto de los hechos ocurridos con posterioridad a dicha entrada en funcionamiento [se resalta]. […] para la Corte es claro que las actuaciones de los empleados judiciales ocurridas con anterioridad a la puesta en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las Comisiones Seccionales de 21 Acto Legislativo 02 de 2015 (julio 1). «Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00446-00 Disciplina Judicial deberán ser examinadas por las autoridades que al momento de su ocurrencia sean las competentes. Esta conclusión se desprende no solo de que la nueva regulación no contempla una prohibición de que así sea, sino también porque las garantías de legalidad y de juez natural adscritas al derecho al debido proceso (art. 29) y al derecho a la igualdad (art. 13) exigen que tal sea la interpretación del parágrafo transitorio del artículo 19.
En efecto, dado que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial así como las Comisiones Seccionales son órganos de naturaleza judicial y quienes han tenido a cargo el control disciplinario de los empleados judiciales, hasta ahora, son órganos que actúan cumpliendo funciones administrativas – superiores jerárquicos y Procuraduría General de la Nación-, para la Corte debe preferirse aquella interpretación de la Carta que ofrezca suficiente certeza respecto del curso que deberán seguir todas las actuaciones disciplinarias, de una parte, y de las autoridades que se encontrarán a cargo de iniciarlas y terminarlas, de otra.
Además, una conclusión contraria privaría a los empleados judiciales de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. A juicio de este Tribunal resulta pertinente la aplicación de la regla de inmodificabilidad de la competencia que, para este caso, supone que los nuevos órganos solo serán competentes para ejercer la función disciplinaria respecto de los actos ocurridos con posterioridad a su entrada en funcionamiento. [Negrillas añadidas].
Respecto de la competencia de la Dirección de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la Nación, la Corte Constitucional citó su Auto 504 de 2015 en el cual señaló: Frente a la falta de competencia que alega la Fiscalía para continuar conociendo de los juicios disciplinarios de sus empleados, debido al cambio de naturaleza de esa función, que pasó de ser administrativa a jurisdiccional, y en vista de que la misma se asignó a un nuevo órgano que aún no se ha integrado, mutatis mutandi, caben las mismas razones y fundamentos ya expresados en los Autos 278 y 369 de 2015, considerando la completa coincidencia de los elementos concurrentes antes analizados y los aquí presentes.
Debe pues la Corte concluir que hasta tanto se conforme el órgano que habrá de ejercer el control disciplinario de los empleados de la Rama Judicial, incluidos los de la Fiscalía, esta última entidad, a través de los órganos actualmente encargados de dicha función, deberá continuar ejerciéndola, con carácter administrativo, como lo ha hecho hasta el momento, lo cual supone que el conflicto de jurisdicción planteado en el momento actual, resulta inexistente, debido a que la función en disputa no ha cambiado su naturaleza administrativa, lo que solo ocurrirá cuando sobrevengan los supuestos establecidos por el constituyente derivado a objeto de que, efectivamente, entren a regir la las reformas introducidas, cuales son la integración de los órganos sustituidores.
Luego, en la Sentencia C-120 de 2021, la Corte aclaró lo siguiente: Radicación: 11001-03-06-000-2023-00446-00 […] el artículo 257A atribuye a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial la competencia para el ejercicio de la función disciplinaria “sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial” -excepto respecto de aquellos a los que la Constitución hubiere reconocido fuero especial-, función que en virtud de dicha disposición es, además, de naturaleza jurisdiccional. […] el Acto Legislativo 02 de 2015, no sólo amplía los sujetos disciplinables al incluir a los empleados judiciales sino que la competencia atribuida a la actual Comisión Nacional de Disciplina Judicial -que sustituyó a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura-, hace referencia en sentido amplio al ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial. […] Esta decisión es de gran importancia porque cambia sustancialmente el anterior régimen y, con excepción de quienes gozan de fuero constitucional especial en materia disciplinaria, en adelante todo empleado de la Rama Judicial y todo empleado de la Fiscalía General de la Nación, así como de sus instituciones adscritas o vinculadas, será investigado disciplinariamente por la Comisión Seccional de Disciplina Judicial y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a diferencia de lo que ocurría hasta la fecha.
Una de las consecuencias relevantes tiene que ver con privar a la Procuraduría General de la Nación de ejercer su poder preferente sobre los empleados de la rama judicial, en la medida en que la competencia disciplinaria sobre estos ha pasado de ser administrativa a jurisdiccional. [Negrita y subrayado fuera del texto original]. Así las cosas, resulta claro que las faltas disciplinarias cometidas por empleados judiciales, antes del 13 de enero de 2021, son conocidas por la autoridad que, para la época de los hechos era la competente, generalmente el superior jerárquico.
Esto, sin perjuicio de la competencia atribuida a las oficinas de control interno disciplinario de determinadas entidades pertenecientes a la Rama, como sucede en el caso de la Unidad de Control Interno Disciplinario de la Dirección Ejecutiva de Administración judicial del Consejo Superior de la Judicatura, el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses22 y la Dirección de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la Nación23, como pasará a señalarse.
Para el caso de faltas disciplinarias cometidas por empleados judiciales que tuviesen lugar después del 13 de enero de 2021, estas serán de competencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales. 22 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001-03-06-000-2023-00198- 00 del 2 de agosto de 2023. 23 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001-03-06-000-2022-00211- 00 del 25 de enero de 2023.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00446-00 5.6. Competencia de la Dirección de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la Nación El artículo 2 del Decreto Ley 016 de 2014, mediante el cual se modifica y define la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía General de la Nación, indica que para el cumplimiento de sus funciones, la mencionada entidad debía contar con una dependencia denominada Dirección de Control Disciplinario Interno. Más adelante, en su artículo 14 establece las funciones de dicha dirección:
ARTÍCULO
14. DIRECCIÓN DE CONTROL DISCIPLINARIO. La Dirección de Control Disciplinario cumplirá las siguientes funciones: 1. Conocer, instruir y fallar en primera instancia, las actuaciones disciplinarias contra los empleados de la entidad. Para el efecto podrá comisionar la práctica de pruebas a otro servidor público de igual o inferior categoría de la misma entidad, incluidos los empleados que cumplen funciones de policía judicial de la Fiscalía General de la Nación. […] De acuerdo con la norma citada y lo expuesto hasta este punto, antes de la entrada en funcionamiento de la Comisión de Disciplina Judicial y sus seccionales, a la Dirección de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía le correspondía adelantar y decidir los procesos disciplinarios de primera instancia contra los servidores de esa institución. Esto implica que dicha Dirección mantiene la competencia para ejercer el control disciplinario sobre tales empleados, por actos ocurridos antes de la entrada en funcionamiento de las mencionadas comisiones (13 de enero de 2021), de conformidad con lo dispuesto en las Sentencias C-373 de 2016 y C-120 de 2021 de la Corte Constitucional. 5.7.
El caso concreto Revisados los antecedentes normativos y los documentos que obran en el expediente, la Sala encuentra que la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación es la autoridad competente para asumir el proceso disciplinario en contra de la servidora Rosa Aura Peña Sierra, por presuntamente haber influido en la decisión de la empresa MundoLimpieza LTDA de despedir a la señora Zenaida Saénz Cuiche, el 2 de diciembre de 2019, quien prestaba servicios de limpieza en las instalaciones de la Fiscalía. Lo anterior encuentra fundamento en las siguientes razones: i) De acuerdo con los documentos que obran en el expediente, para diciembre de 2019, fecha aproximada de ocurrencia de la presunta falta disciplinaria, Radicación: 11001-03-06-000-2023-00446-00 la señora Rosa Aura Peña Sierra ocupaba el cargo de directora seccional de la Fiscalía en la Dirección Seccional de Guainía y Vaupés. ii) Analizadas las funciones de ese cargo, la Sala encuentra que se trata de un cargo de dirección y administración, el cual no cuenta con funciones jurisdiccionales.
Razones por las que se concluye que se trata de un cargo propio de un empleado y no de un funcionario judicial. Esto de conformidad con lo dispuesto en la Ley 270 de 1996 y lo indicado por la Corte Constitucional en Sentencia C-037 de 1996. iii) Dado que el origen del conflicto gira en torno a la una presunta falta disciplinaria cometida por un empleado judicial con anterioridad a la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial (13 de enero de 2021), se descarta la competencia de esa autoridad y se acude al criterio establecido por la Corte Constitucional en las Sentencias C-373 de 2016 y C-120 de 2021.
En esa medida, el Tribunal Constitucional ha indicado que en estos casos la falta disciplinaria debe ser investigada y sancionada por la autoridad que, para la época de los hechos era la competente. iv) Por lo anterior, la autoridad que está llamada a investigar y sancionar a la señora Rosa Aura Peña Sierra es la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación. Esto debido a que para la fecha de los hechos resultaba aplicable el artículo 14 del Decreto Ley 016 de 2014, el cual dispone la competencia de dicha dirección para adelantar los procesos disciplinarios en primera instancia de los empleados de Fiscalía. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE a la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación para que conozca y asuma la investigación disciplinaria en contra de la señora Rosa Aura Peña Sierra, en su calidad de directora seccional de la Dirección Seccional de Guainía y Vaupés, por la presunta falta disciplinaria en la que habría incurrido en diciembre de 2019.
SEGUNDO. ENVIAR el expediente a la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00446-00 TERCERO. COMUNICAR la presente decisión a la Fiscalía General de la Nación – Dirección de Control Disciplinario- y, Comisión Seccional de Disciplina Judicial Meta.
CUARTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.
QUINTO. ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase. ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la sala en la plataforma del Consejo de Estado denominado SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.