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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 19 de octubre de 2023 Radicación: 08001-23-33-000-2013-00668-01 (56330) Demandante: G y J Ferreterías SA Demandados: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional y Distrito de Barranquilla Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) Temas: reparación directa – responsabilidad extracontractual del Estado por daños a la propiedad − hecho de un tercero Síntesis del caso: la demandante reclamó por los perjuicios causados por la destrucción de una bodega Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia de 3 de julio de 2015, proferida por la Sala de Decisión A del Tribunal Administrativo de Atlántico, que negó las pretensiones de la demanda1.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Posición de la parte demandada. 1.3. Sentencia recurrida. 1.4. Recurso de apelación. 1.5. Trámite relevante en segunda instancia. 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 19 de septiembre de 2013, la sociedad G y J Ferreterías SA presentó demanda2 de reparación directa en contra de la Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional y el Distrito de Barranquilla con la pretensión que se trascribe a continuación: 1 Artículo 150 de la Ley 1437 de 2011.

“El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código”). 2 Folios 1-9 del cuaderno 1.

Radicación: 08001-23-33-000-2013-00668-01 (56330) Demandante: G y J Ferreterías SA Demandados: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional y Distrito de Barranquilla Referencia: Reparación directa Decisión: Confirma la Sentencia ________________________________________________________________________________ 2 de 8 “PRIMERO: Que se declare que el DISTRITO INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA y la NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-POLICÍA NACIONAL, son administrativamente responsables extracontractualmente del daño antijurídico causado a mi representada, por los perjuicios materiales causados por el hurto y la invasión, de que fue víctima mi representada por parte de habitantes del sector”. 2.

Los perjuicios reclamados se resumen así: Tipo de perjuicio Valor Materiales • $1.030.200.000 por daño emergente, como consecuencia del “hurto y daño de las instalaciones”. • $1.000.000.000 por lucro cesante 3. La parte demandante fundamentó sus pretensiones en los siguientes hechos: 4. 1) El 16 de enero de 2012, la demandante presentó una petición a la Policía Nacional y al Distrito con el fin de que adoptaran las medidas de seguridad necesarias para la protección de los empleados y bienes de la bodega de G y J Ferreterías SA ubicada en el barrio Villanueva en Barranquilla, pues habían sido víctimas de varios delitos en la zona.

Sin embargo, las demandadas no atendieron la solicitud. 5. 2) El 20 de abril de 2012, varios habitantes del sector invadieron, hurtaron materiales de construcción y destruyeron las instalaciones de la bodega de G y J Ferreterías SA. A pesar de que llamaron a la línea de emergencias en 7 ocasiones, la Policía Nacional no se presentó en el lugar de los hechos para atender la emergencia. 6.

Para la parte demandante, la falta de adopción de medidas de seguridad por parte de las autoridades demandadas, pese a que ya habían sido alertados de las alteraciones del orden público en la zona conllevó a que se concretara la invasión; además, el día de los hechos no reaccionaron de forma inmediata. Estas omisiones obligaron a la demandante a cambiar de ubicación la bodega lo que redujo las utilidades de la sociedad. 1.2.

Posición de la parte demandada Radicación: 08001-23-33-000-2013-00668-01 (56330) Demandante: G y J Ferreterías SA Demandados: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional y Distrito de Barranquilla Referencia: Reparación directa Decisión: Confirma la Sentencia ________________________________________________________________________________ 3 de 8 7.

El Distrito de Barranquilla contestó la demanda3 y se opuso a los hechos y pretensiones. Frente a los hechos, expuso que se adoptaron todas las medidas de seguridad necesarias para atender la alteración del orden público en el sector. Además, la Policía Nacional acudió al lugar minutos después de que fueron alertados y el Ejército Nacional reaccionó de forma inmediata e intentó controlar a la multitud que había ingresado a la bodega.

Consideró que no se encontraba acreditado el nexo causal entre los hechos y las omisiones atribuidas a las demandadas. Finalmente, propuso como excepciones “inexistencia de las obligaciones a indemnizar”, “buena fe” y hecho de un tercero. 8. La Policía Nacional en el escrito de contestación de la demanda4, se opuso a los hechos y pretensiones.

Manifestó que se adoptaron varias medidas de protección con ocasión de la petición presentada por S y J Ferreterías SA, tales como labores de revista diarias, acompañamiento constante y contacto directo con el cuadrante. El día de los hechos el cuadrante de policía llegó al lugar 30 minutos después, cuando ya habían saqueado la bodega, porque la sociedad demandante primero informó a las unidades del batallón de policía militar y debido a que los miembros del cuadrante en el camino tuvieron que trasladar a varios menores que se vieron afectados por los gases lacrimógenos que se lanzaron en el disturbio.

Propuso como excepciones “inepta demanda e insuficiencia de poder” y “hecho exclusivo y determinante de un tercero”. 1.3. Sentencia recurrida 9. El 3 de julio de 2015, la Sala de Decisión A del Tribunal Administrativo de Atlántico, decidió5 (se trascribe):

PRIMERO: Declarar no probada la excepción denominada Buena Fe, propuesta por el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla.

SEGUNDO: Declarar probadas las excepciones denominadas de Inexistencia de las obligaciones a indemnizar, propuesta por el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, y Hecho de un tercero propuestas por el Distrito de Barranquilla y la Policía Nacional.

TERCERO: Negar las súplicas de la demanda. 10. La decisión del Tribunal se fundó en que, las entidades intervinieron cuando se necesitó y según el libro de vigilancia las personas que ingresaron a saquear estaban autorizadas por los encargados de la bodega. Concluyó que, se trató del hecho de un tercero, pues la destrucción de las instalaciones fue causada por un grupo de personas que ingresaron previamente autorizadas. 3 Folios 225-233 del cuaderno 1. 4 Folios 234-247 del cuaderno 1. 5 Folios 520-536 del cuaderno del Consejo de Estado.

Recurso de apelación 11. La parte demandante, interpuso recurso de apelación6, porque consideró que se encontraba acreditado que las omisiones de las demandadas, consistentes en la imposibilidad de controlar el orden público y evitar el saqueo, fueron la causa determinante del daño. Las autoridades ya tenían conocimiento de las condiciones de inseguridad en el sector, lo que hacía que el hecho no fuera imprevisible ni irresistible, de ahí que debió considerarse una eventual concurrencia de culpas. 12.

De los testimonios practicados en el proceso, se podía advertir que las demandadas tenían conocimiento de la inseguridad del sector, no llegaron a tiempo, sabían que el Ejército Nacional había atendido la situación y cuando llegaron ya las instalaciones estaban destruidas. Además, la Policía Nacional se retiró del lugar por orden del comando, porque ya estaba el Ejército Nacional y eran minoría. 1.5.

Trámite relevante en segunda instancia 13. En la oportunidad para alegar de conclusión, la parte demandante sostuvo que hubo un error en la apreciación de las pruebas, comoquiera que se encontraba demostrado que se habían puesto en conocimiento de las demandadas las condiciones de inseguridad y con los testimonios se acreditó que cuando la policía llegó ya estaba destruida la bodega.

Además, los policías no solicitaron refuerzos lo que evidenció improvisación para atender la emergencia. Finalmente, citó la Sentencia de 7 de abril de 2011, Sección Tercera, radicado, 52001-23-31-000-1999-00518-01 (20750) sobre responsabilidad del Estado en caso de afectaciones al orden público7. 14. La Policía Nacional al alegar de conclusión manifestó que no se demostraron cuáles fueron los bienes que fueron hurtados, pues la fábrica ya estaba desocupada cuando se presentó el saqueo, y de cualquier forma se había configurado el hecho de un tercero8. 15.

El Ministerio Público emitió concepto en el que solicitó que se confirmara decisión de primera instancia, dado que, según el concepto de relatividad de la falla se escapaba de la órbita del Estado garantizar de manera absoluta cualquier tipo de daño antijurídico ocasionado por terceros. Además, no se demostró ni el daño ni la configuración de una falla del servicio9. 6 Folios 547-554 del cuaderno del Consejo de Estado. 7 Folios 567-577 del cuaderno del Consejo de Estado. 8 Folios 578-581 del cuaderno del Consejo de Estado. 9 Folios 597-613 del cuaderno del Consejo de Estado.

CONSIDERACIONES 2.1. Síntesis de la controversia. 2.2. Análisis sustantivo. 2.3. Condena en costas. 2.1. Síntesis de la controversia 16. Le corresponde a la Sala determinar si el daño le es atribuible a las demandadas por falla del servicio, por el incumplimiento del deber de seguridad y protección, ante el saqueo y destrucción de una sede de la sociedad demandante10. 17.

La Sala confirmará la Sentencia de primera instancia, porque se configuró la causal eximente de responsabilidad de hecho de un tercero, pues el saqueo a las instalaciones de G y J Ferreterías SA era imprevisible e irresistible. Pues, como lo indicó el Tribunal, las demandadas desplegaron las actuaciones que tenían disponibles para contrarrestar el saqueo. 2.2.

Análisis sustantivo 18. La Sala encontró acreditado que, el 20 de abril de 2012 aproximadamente 30 habitantes, invadieron las instalaciones de G y J Ferretería SA. En cercanía de los barrios Villanueva y la Bendición de Dios de Barranquilla. Aunque la bodega se encontraba desocupada, los miembros de la comunidad extrajeron materiales de las estructuras y, en consecuencia, destruyeron parte de las instalaciones11. 19.

El hecho del tercero se configura como causal eximente de responsabilidad cuando se prueba que es la causa exclusiva del daño. Por ello se requiere que la acción sea imprevisible e irresistible. El hecho resulta imprevisible cuando su ocurrencia es improbable o no puede ser evitada o anticipada. Por su parte, el hecho es irresistible cuando el cumplimiento cuidadoso y diligente de los deberes de la Administración es insuficiente para evitar el hecho dañoso. 20.

De acuerdo con las pruebas, el 16 de enero de 2012, la demandante presentó una petición al Distrito de Barranquilla y a la Policía Nacional para que se adoptaran medidas de seguridad en el sector donde tenían ubicada 10 La demanda fue interpuesta en término, pues los hechos ocurrieron el 20 de abril de 2013 y la demanda fue presentada el 19 de septiembre de 2013, sin tener en cuenta incluso que la solicitud de conciliación se presentó el 30 de julio de 2013 y se declaró fallida el 12 de septiembre del mismo año (folio 118 del cuaderno 1). 11 Según las declaraciones rendidas en el proceso de reparación directa de Juan David Zuluaga y Afrodicio Carrascal Campo, policías que acudieron al lugar el día de los hechos, en las que consta que la bodega sí sufrió alteraciones en la estructura con ocasión del saqueo, pues afirmaron que “desmotaron la parte logística y técnica” y “robaron la estructura [de la ferretería]”.

Grabación de la audiencia de pruebas. Radicación: 08001-23-33-000-2013-00668-01 (56330) Demandante: G y J Ferreterías SA Demandados: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional y Distrito de Barranquilla Referencia: Reparación directa Decisión: Confirma la Sentencia ________________________________________________________________________________ 6 de 8 una bodega de G y J Ferreterías12.

Con ocasión de aquella petición, el 17 de enero de 2012, el comandante de la Policía Metropolitana de Barranquilla requirió al comandante del CAI Barranquillita para que realizara un plan de manejo de seguridad13. 21. El 20 de enero de 2012, el comandante del CAI Barranquillita se trasladó a la Ferretería y se reunió con la junta ejecutiva14.

Allí acordaron pautas de seguridad consistentes en la realización de revistas constantes a la bodega, les indicó el número único del cuadrante e incluso su teléfono personal15. 22. El 20 de abril de 2012, una turba ingresó a las instalaciones de la bodega. Sin embargo, de acuerdo con lo relatado por los testigos en la audiencia de pruebas16, y contrario a lo indicado en la demanda, para esa fecha las instalaciones ya se encontraban desocupadas, porque la ferretería se había trasladado. 23.

Además, según consta en el registro de Seguridad Atlas -empresa privada encargada de la vigilancia de la bodega- las personas ingresaron con autorización de los administradores y una vez adentro la situación se salió de control por el posible incumplimiento de la Ferretería a los habitantes del sector sobre la donación de algunos materiales de construcción17. 24.

En relación con las llamadas que no fueron atendidas por la Policía Nacional, la Sala advierte que los administradores de la ferretería primero informaron al Ejército Nacional, quien intentó controlar a la comunidad con gases lacrimógenos. Aproximadamente 40 minutos después llegó la Policía, que en el entretanto ayudó a trasladar a varios menores a un centro médico asistencial, porque se vieron afectados por los gases lacrimógenos que se lanzaron con ocasión de los hechos18. 12 Folios 16-22 del cuaderno 1. 13 Así lo dispuso: “el señor oficial se servirá tomar contacto con el peticionario colocarse al frente de esta situación, realizar planes constantes, y tomar las acciones a que haya lugar.

Asimismo, deberá presentar al Lider del Cuadrante, realizar intercambios telefónicos. De lo actuado dejar constancia enviar copia a la oficina de asuntos jurídicos para respuesta en los términos de la Ley”. Folio 259 del cuaderno 1. 14 Folio 260 del cuaderno 1. 15 Según consta en el acta de la reunión: “a escuchar la problemática, se constataron y se dio sugerencias en temas de seguridad de las instalaciones de la empresa, además consigna permanente a las patrullas de mi jurisdicción y reacción comercio de la estación centro, de pasar revista a dichas instalaciones y ejercer control especial sobre el personal de seguridad privada que este de servicio, se coordinó una reunión con los comerciantes para escuchas las sugerencias e inquietudes, buscar acercamiento”.

Folio 261-262 del cuaderno 1. 16 Las declaraciones son uniformes y no se apreciaron inconsistencias. El testigo Afrodicio de Jesús Carrascal indicó que “la bodega estaba vacía, la turba se metió por la estructura, en ningún momento la bodega tenía material en la parte interna”. Por su parte, el declarante Juan David Zuluaga expuso que: “el día de los hechos la bodega estaba vacía”. 17 De acuerdo con la declaración de Afrodicio de Jesús Carrascal quien en la audiencia de pruebas afirmó que: “El mismo administrador informaba que cuando se [llevaran] todo el material [podían] quedarse con las estructuras”.

Y según el registro de seguridad que obra en el folio 467 del cuaderno 1. 18 Según consta en el informe rendido por el comandante del CAI Barranquillita (f. 268-269 del cuaderno 1) y los hechos relatados en el informe presentado por la empresa de seguridad Atlas a los demandantes (f. 100-107 del cuaderno 1). Esto, también fue corroborado por los policías que atendieron los hechos al rendir declaración en la audiencia de pruebas en el proceso de reparación directa, por su parte Juan David Zuluaga indicó: “no alcancé a llegar al lugar de los hechos porque en el camino encontré unos niños tendidos cerca del colegio Villanueva, por radio supe que había personal del Ejército Nacional y que había una fuerte reacción por gases lacrimógenos”.

En conclusión, la Policía Nacional tenía conocimiento de los problemas de inseguridad que existían en el sector y actuó de forma consecuente, pues intentó adelantar planes de seguridad para proteger a las instalaciones de la bodega de la demandante. No obstante, no era posible prever un saqueo ni la magnitud de los actos que afectaron las instalaciones de la demandante, estos eran hechos imprevisibles para las autoridades. 26.

Por su parte, la conducta de la turba fue controlada por el Ejército Nacional a través de los medios que tenía a su disposición para contrarrestar las actuaciones de la sociedad civil, como es el uso de gases lacrimógenos para intentar dispersar a la multitud, mientras que la Policía Nacional atendía a los menores que se vieron afectados por los mismos hechos, razón por la que no llegaron de forma inmediata al lugar.

De ahí, que se encuentre acreditado que desplegaron los medios que tenían disponibles para intentar resistir el hecho. 27. La Sala recuerda que, en estos eventos debe juzgarse la posibilidad de resistir las acciones violentas, de acuerdo con la capacidad operativa y los medios de los que dispone el Estado. En materia de mantenimiento del orden público, esa capacidad debe ser valorada según la magnitud de las alteraciones que se presentan en determinado momento y los medios disponibles para su restablecimiento, para establecer si el Estado podía hacerle frente19. 28.

Como el ataque a la sede de G y J Ferretería SA no podía ser previsto por las demandadas y fue resistido con los medios que tenían disponibles, se configuró el hecho de un tercero, causa exclusiva del daño alegado y elemento eximente de responsabilidad. Por ello, la Sala confirmará la sentencia apelada. 2.3. Condena en costas 29.

De conformidad con el artículo 188 del CPACA20 y el numeral 1 del artículo 365 del CGP21, se condenará en costas de esta instancia a la parte En el mismo sentido, Afrodicio de Jesús Carrascal señaló: “cuando nos dirigíamos a la zona por la llamada el día en que ocurrieron los hechos y como hubo gases lacrimógenos en el Colegio Villanueva hubo niños afectados que tuvimos que recoger”.

Por lo tanto, no resulta verosímil lo manifestado por el testigo Hellman Jasmir Gutierrez Coavas sobre la huida, ya que de una valoración conjunta de las pruebas se puede advertir que los policías no acudieron de forma inmediata porque primero atendieron a los menores afectados por los gases lacrimógenos. 19 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia de 26 de febrero de 2021, radicado: 08001-23-31- 000-2001-01676-01(39063). 20 Artículo 188: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. 21 Artículo 365: “En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…) Radicación: 08001-23-33-000-2013-00668-01 (56330) Demandante: G y J Ferreterías SA Demandados: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional y Distrito de Barranquilla Referencia: Reparación directa Decisión: Confirma la Sentencia ________________________________________________________________________________ 8 de 8 demandante.

En los términos del numeral 3.1.3. del artículo 6 del Acuerdo 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura22, se fija la suma de 6 salarios mínimos por concepto de agencias en derecho a favor de la Policía Nacional porque asistió y participó de forma activa en todas las actuaciones surtidas en el trámite de la segunda instancia y a favor del Distrito de Barranquilla 3 salarios mínimos, pues a pesar de que no participó en el trámite de la segunda instancia cuenta con apoderado. 3.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 3 de julio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Atlántico.

SEGUNDO: CONDENAR en costas de segunda instancia a la parte demandante. Por Secretaría del tribunal, se ordena liquidar las costas y gastos, que incluirán la suma de 6 SMLMV por concepto de agencias en derecho a favor de la Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional y 3 SMLMV a favor del Distrito de Barranquilla. Por Secretaría, una vez ejecutoriado este proveído, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación (…)”. 22 Acuerdo 1887 de 2003, “Por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho”.

Artículo 6. Numeral 3.1.3. “Segunda instancia. (…) Con cuantía: Hasta el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia.”