1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 19001-23-33-000-2018-00152-01 (68.379) Actor: Fernando Portilla Henao Demandado: Contraloría General de la República Referencia: Medio de control de reparación directa Asunto: Sentencia TEMAS: DAÑOS CAUSADOS POR LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA – FALLA DEL SERVICIO - CADUCIDAD- Se configuró. Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia que declaró probada la excepción de caducidad de la acción. Según la demanda, la Contraloría General de la República incurrió en una supuesta falla en el servicio al omitir levantar las medidas cautelares que afectaron predios de propiedad del demandante, posterior al cierre de un proceso disciplinario en su contra.
SENTENCIA IMPUGNADA 1. Corresponde a la sentencia del 3 de marzo de 20221, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Cauca negó las pretensiones de la demanda, tras evidenciar la configuración del fenómeno jurídico procesal de la caducidad. 2. El anterior proveído decidió la demanda presentada el 13 de abril de 20182, por el señor Fernando Portilla Henao en contra de la Contraloría General de la República, cuyas pretensiones, hechos principales y fundamentos de derecho son, los siguientes: Pretensiones 3.
La parte actora pretende la declaración de responsabilidad de la demandada y la consecuencial condena al pago de la totalidad de los daños y perjuicios que le fueron irrogados, al omitir levantar las medidas cautelares que afectaron unos predios de propiedad del aquí actor, luego de cerrar un proceso fiscal adelantado en su contra. 1 Folios 228 al 237 del cuaderno principal. 2 Folio 113 al 116 del cuaderno 1.
Radicación: 19001-23-33-000-2018-00152-01 (68.379) Actor: Fernando Portilla Henao Demandado: Contraloría General de la República Referencia: Medio de control de reparación directa Asunto: Sentencia 2 4. Por lo anterior, estimó la solicitud indemnizatoria en: i) $20’000.000, por concepto de daño emergente, en razón de los gastos por defensa técnica, y ii) $500’000.000, o el valor que resulte probado, a título de lucro cesante, en virtud de la imposibilidad de enajenar y explotar sus predios desde el 2 de febrero de 1999, cuando se hizo el embargo, hasta el 1 de marzo de 2016, que ocurrió la cancelación del mismo.
Hechos 5. Como supuesto fáctico se indicó que la Contraloría General de la República - CGR- adelantó un proceso de responsabilidad fiscal en contra del señor Fernando Portilla Henao. 6. Se precisó que en el curso procesal se profirió el oficio No. 083 del 9 de febrero de 1999, por medio del cual la CGR decretó el embargo de los bienes inmuebles de propiedad del actor, identificados con folios de matrícula Nos. 128-1916, 128-97, 128-118, 128-1914, 128-13493 y 128-12449, por lo que se dispuso la inscripción de la citada medida. 7.
El proceso de responsabilidad fiscal concluyó con la absolución del aquí demandante, según providencia del 2 de agosto de 19993, en la que se dispuso que las pruebas demostraban que el señor Fernando Portilla Henao no era merecedor del juicio fiscal y ordenó desvincularlo del proceso. 8. No obstante, la orden referida, la Contraloría solo vino a disponer sobre la cancelación de las medidas cautelares decretadas hasta el 1 de marzo de 2016. 9.
La parte actora concluyó que la omisión en el levantamiento oportuno del embargo decretado sobre sus bienes inmuebles, le ocasionó graves perjuicios materiales, en tanto que no pudo disponer de aquellos durante un lapso de 19 años. La defensa 10. Notificado el auto admisorio de la demanda4, la Contraloría General de la República5 se opuso a cada una de las declaraciones y condenas, para lo cual dijo que ésta pretendía equívocamente la reparación de unos daños sobre los cuales había operado el fenómeno de la caducidad.
Propuso como excepciones de mérito las de inepta demanda y caducidad de la acción6. 3 Folio 3 del cuaderno de pruebas, p. 60-129, “CARP 569” 4 La demanda se admitió el 3 de diciembre de 2018. Folios 136 y 137 del cuaderno 1. Se precisa que, mediante proveído del 11 de mayo de 2018, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Popayán remitió el expediente por competencia funcional al Tribunal Administrativo del Atlántico, el cual el 27 de septiembre siguiente, inadmitió la demanda, por carecer de requisitos formales.
Folios 120 y 125 del cuaderno 1. 5 Folios 147 al 154 del cuaderno 1. 6 Según la demandada, se había configurado la caducidad del medio de control, debido a que los dos (2) años previstos en el artículo 164 del CPACA, se debían contabilizar desde el momento en que el accionante tuvo Radicación: 19001-23-33-000-2018-00152-01 (68.379) Actor: Fernando Portilla Henao Demandado: Contraloría General de la República Referencia: Medio de control de reparación directa Asunto: Sentencia 3 Alegatos 11.
Surtida la etapa probatoria7, en auto del 14 de mayo de 20218, el a quo corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera concepto. 12. La Contraloría General de la República reiteró los argumentos esbozados en la contestación de la demanda9. 13. La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal10.
La decisión 14. Al definir el caso, el Tribunal Administrativo del Cauca declaró probada la excepción de caducidad y se inhibió de pronunciarse de fondo 11. 15. Como sustento de su decisión, el a quo señaló que el daño cuya indemnización se reclama consistió en que la entidad demandada, a pesar de que el 2 de agosto de 1999 desvinculó del proceso de responsabilidad fiscal al señor Fernando Portilla Henao, omitió levantar la medida cautelar de embargo decretada el 4 de febrero de 1999 sobre los bienes de su propiedad. 16.
Bajo ese panorama, si bien la omisión del extremo pasivo se concretó en 1999 y permaneció hasta 2016, en aplicación de los principios de la prevalencia del derecho sustancial y pro damato, se entiende que el actor tuvo conocimiento de conocimiento de la terminación del proceso de responsabilidad fiscal, esto es, desde el 19 de agosto de 1999 y comoquiera que la demanda había sido radicada el 28 de mayo de 2018, era evidente su falta de oportunidad. 7 Se precisa que mediante proveído del 28 de octubre de 2019 -folios 186 y 187 del cuaderno 1-, el a quo tuvo como pruebas los documentos aportados por la parte actora: copia de los certificados catastrales de los bienes inmuebles de propiedad del actor (folios 2 al 8 del cuaderno 1), copia de los folios de matrícula inmobiliaria de los bienes propiedad del actor (folios 9 al 15 del cuaderno 1), copia del expediente de responsabilidad fiscal (folios 16 al 92 del cuaderno 1) y copia de recibos de pago (folios 93 al 107 del cuaderno 1); y por la demandada, copia digitalizada del expediente administrativo del proceso de Responsabilidad Fiscal (folio 178 del cuaderno 1), copia del oficio 2014ER0125467 del 11 de septiembre de 2014 (folio 177 del cuaderno 1) y copia del oficio 2016EE0022278 del 23 de febrero de 2016 (folio 176 del cuaderno 1).
Asimismo, como prueba testimonial, decretó las declaraciones de los señores Jorge Enrique Rodríguez Ibarra, Viviana Escobar, Fernando Franco, Fredy Valencia Manzano, Fanny Chávez y Julián Orlando Hurtado Orozco. Folio 196 del cuaderno 1, se desiste de los testimonios de Viviana Escobar y Jorge Enrique Rodríguez Ibarra. Folio 199 del cuaderno 1, por medio magnético se allega Audiencia de pruebas del 21 de febrero de 2020, en la cual se reciben las declaraciones de Elba Fanny Chávez Aguilar, Fredy Valencia Manzano y Fernando Franco Cardona.
Folio 215 del cuaderno 2, continuación Audiencia de pruebas del 13 de mayo de 2021, se recibe declaración del señor Julián Orlando Hurtado Orozco. Además, ordenó requerir a la Contraloría General de la República para que allegara el expediente administrativo del proceso de responsabilidad fiscal No. 707, adelantado contra el señor Fernando Portilla Henao, identificado con C.C No. 10.539.740 (cuaderno de pruebas, folio 3). 8 Folios 217 del cuaderno 2. 9 Folios 220 al 223 del cuaderno 2. 10 Mediante auto del 3 de junio de 2021, se dio por terminado el traslado para presentar alegatos a las partes y al Ministerio Público, folio 225 del cuaderno 2. 11 Folios 228 al 237 del cuaderno principal.
Radicación: 19001-23-33-000-2018-00152-01 (68.379) Actor: Fernando Portilla Henao Demandado: Contraloría General de la República Referencia: Medio de control de reparación directa Asunto: Sentencia 4 dicha omisión el 11 de septiembre de 2014, fecha en la cual elevó por primera vez la solicitud de levantamiento del embargo que pesaba sobres sus bienes inmuebles. 17.
Por lo anterior, estableció que el término para demandar oportunamente la reparación del daño corrió desde el 12 de septiembre de 2014, día siguiente al conocimiento del actor del hecho dañoso, hasta el 12 de septiembre de 2016, y como quiera que la radicación de la solicitud de conciliación se llevó a cabo el 22 de febrero de 2018 y de la demanda el 13 de abril de 2018, había operado el fenómeno extintivo de la caducidad. 18.
Con base en lo expuesto, concluyó que, al estar vencidos los términos para demandar, resultaba innecesario continuar con el estudio de fondo. II. EL RECURSO INTERPUESTO Sustentación del recurso de apelación 19. La parte actora interpuso recurso de apelación, en el que solicitó revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda12. 20.
En sustento de sus peticiones precisó que, conforme a la constancia de inscripción emitida por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, la medida cautelar fue cancelada sobre ambos predios el 1 de marzo de 2016, de allí que el demandante contaba con el término de dos años para interponer la demanda, esto es, hasta el 2 de marzo de 2018.
Como se radicó una solicitud de conciliación, el término quedó suspendido y al reanudarse la actora interpuso la demanda dentro de la oportunidad prevista para tal fin. 21. En proveído del 3 de junio de 202213, esta Corporación admitió el recurso de apelación formulado por la parte actora. II. C O N S I D E R A C I O N E S 22. No existiendo razones o motivos que conduzcan a la Sala a declarar una nulidad o a volver sobre la definición de su competencia, se procede a resolver el recurso de apelación ya indicado.
Problema jurídico 12 Folios 242 al 248 del cuaderno principal. 13 Folio 258 del cuaderno principal. Radicación: 19001-23-33-000-2018-00152-01 (68.379) Actor: Fernando Portilla Henao Demandado: Contraloría General de la República Referencia: Medio de control de reparación directa Asunto: Sentencia 5 23. Dentro del marco del recurso de apelación, el aspecto que será materia de análisis y determinación se circunscribe a verificar si se configuró o no el fenómeno jurídico procesal de la caducidad del medio de control de reparación directa.
Solo en el evento de que se concluya que no operó, se procederá a un estudio de fondo de las pretensiones. 24. La Ley 1437 de 2011, artículo 164, literal i), establece que el medio de control de reparación directa debe instaurarse dentro de los dos años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia, período que, una vez vencido, impide solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado, por configurarse el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción. 25.
Cuando se demanda del Estado la reparación de daños con causa en conductas omisivas determinantes de una falla del servicio, el cómputo de la caducidad debe iniciar a partir del día siguiente al momento en que el demandante tuvo conocimiento de la omisión en el cumplimiento del deber que se reprocha incumplido; ello en consideración a que los términos de caducidad no pueden quedar suspendidos indefinidamente en el tiempo y el daño se entiende causado a consecuencia a la omisión referida. 26.
En el evento sub examine, como fundamento probatorio, la Sala encontró acreditado que por medio del auto del 02 de agosto de 199914 se desvinculó del proceso de responsabilidad fiscal que se seguía por parte de la CGR contra el hoy demandante, decisión que le fue notificada el 17 de agosto de 199915 y, mediante fallo del 24 de noviembre de 200516, la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva resolvió levantar las medidas cautelares decretadas, providencia que quedó ejecutoriada el 21 de marzo de 200617y en la cual se dispuso, lo siguiente (se transcribe literalmente): “ (…) Así detallado y habiéndose concluido acerca de la exoneración fiscal de algunos comprometidos fiscales procederá, en consecuencia, este Despacho a ordenar el levantamiento de las medidas cautelares que pesan sobre los bienes inmuebles de los implicados, y así se establecerá en la parte resolutiva de esta decisión. “ Dichas medidas cautelares son aquellas ordenadas mediante el Auto de Decreto de Medidas Cautelares, del 4 de febrero de 1999, por medio del cual se decretó el embargo y secuestro preventivo de los siguientes bienes 14 Folio 3 del cuaderno de pruebas, p. 60-129, “CARP 569” 15 Folio 3 del cuaderno de pruebas, p. 130, “CARP 569” 16 Folio 3 del cuaderno de pruebas, p. 13-150, “CARP 577” 17 Folio 3 del cuaderno de pruebas, p. 17 (3611), “CARP 579” Radicación: 19001-23-33-000-2018-00152-01 (68.379) Actor: Fernando Portilla Henao Demandado: Contraloría General de la República Referencia: Medio de control de reparación directa Asunto: Sentencia 6 Inmuebles: (…) • Matriculas Inmobiliarias N° 128-000097 y 128-001916 de El Patia, Cauca, de propiedad del señor FERNANDO PORTILLA HENAO (Folio 62 del cuaderno 1 de Medidas Cautelares).
(…)
RESUELVE
(…)
ARTÍCULO NOVENO: Ordenar el levantamiento de las Medidas Cautelares ordenadas dentro del presente proceso, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de este proveído, acápite final.
ARTICULO DÉCIMO: Notificar la presente providencia a los exonerados y comprometidos fiscalmente y/o a sus apoderados, así como si la Compañía Aseguradora ASEGURADORA DE FIANZAS S. A. "LA CONFIANZA" conforme a lo preceptuado por el Articulo 44 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, haciéndoles saber que contra los fallos con responsabilidad fiscal proceden los recursos de reposición ante este Despacho y de Apelación ante la Contraloría Delegada para investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva.
ARTICULO DECIMO PRIMERO: Por Secretaria común líbrense los oficios de rigor para el correcto trámite de esta decisión.” (se resalta) 27. Según se acredita en el expediente, por solicitud del señor Fernando Portilla Henao ante la coordinadora del Grupo de Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría General de la República, el 11 de septiembre de 201418 solicitó se levantara la medida cautelar de embargo que le fue impuesta a sus predios.
Esta petición fue respondida por medio de correo electrónico el 04 de noviembre de 201419, en el que se le informó que no era posible resolver su petición, dado que se desconocía el paradero del expediente. 28. Transcurrido poco más de doce meses después de que le fue dada la anterior respuesta, el actor insistió ante el Gerente Departamental de la Contraloría General de la República -radicado el 21 de diciembre de 201520-, para que fueran levantadas las anotaciones que pesaban sobre los predios de su propiedad, por lo que mediante oficio No. 2016EE0003759 de 18 de enero de 201621, el Contralor General para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, le informó que "no se encontró el oficio solicitando a la oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bordo (sic) Cauca y/o Cauca Popayán, levantar el embargo o de los predios relacionados".
Con esta respuesta, le manifiesto que trasladaría por competencia el asunto a la Gerencia Departamental Colegiada de Cauca, para proceder con el levantamiento de las medidas cautelares. 18 Folios 24,84,159 y 177 del cuaderno 1. 19 Folios 25-26 del cuaderno 1. 20 Folios 18-21 y 79-82 del cuaderno 1. 21 Folio 85 del cuaderno 1. Radicación: 19001-23-33-000-2018-00152-01 (68.379) Actor: Fernando Portilla Henao Demandado: Contraloría General de la República Referencia: Medio de control de reparación directa Asunto: Sentencia 7 29.
Ante la situación antes referida y sin que aún se hubieran levantado las medidas cautelares, nuevamente, mediante derecho de petición del 15 de febrero de 201622, el aquí actor le solicitó a la entidad demandada el levantamiento de la medida cautelar de embargo ordenada, petición que finalmente fue atendida de manera favorable, por lo que la CGR el 23 de febrero de 201623 procedió a ordenar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Patía el levantamiento de las medidas cautelares decretadas sobre los inmuebles de propiedad del actor.
Esta orden fue puesta en conocimiento del peticionario a través de Oficio No. 2016EE0022826 del 23 de febrero del 201624, y debidamente cumplida por parte de la Registradora de Instrumentos Públicos, Seccional de Patía, el 1 de marzo de 2016. 30. En el presente asunto, la Sala evidencia que desde el 12 de septiembre de 2014, día siguiente a que el actor elevó por primera vez la solicitud de levantamiento del embargo que pesaba sobres sus bienes inmuebles, estaba facultado para solicitar la reparación del daño que adujo se derivó de la omisión de la demandada de proceder a ejecutar el levantamiento ordenado en providencia proferida en el 2005 -ejecutoriada en el 2006-, puesto que desde ese momento se entiende que el actor tuvo conocimiento de la circunstancia referida, de allí que la demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa podía presentarse hasta el 12 de septiembre de 2016 -día hábil- y como se presentó el 13 de abril de 2018, para ese momento había operado el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción, cómputo que no se alteró por el trámite de conciliación extrajudicial, puesto que la solicitud para tal fin se elevó el 22 de febrero de 2018, esto es, cuando ya la acción había caducado. 31.
Para concluir, la Sala descarta acoger el criterio del recurrente consistente en que la caducidad debe contabilizarse desde que el levantamiento de la orden de embargo fue cumplida, pues para ese momento el daño propiciado por la medida cautelar ya había ocurrido, al mantenerse una orden de embargo sin fuente o soporte legal o judicial, ya que, se insiste, desde el 2005, la omisión se develó para el actor como fuente efectiva de la afectación del derecho de propiedad del titular del derecho real de dominio cuya prolongación en el tiempo, y a partir de ese momento, solo correspondió a una fuente de agravamiento del daño. 32.
Por lo expuesto, la Sala confirmará la decisión apelada, en la medida en que la demanda se presentó fuera del término establecido por el artículo 164 del CPACA. Condena en costas 22 Folio 57 del cuaderno 1. 23 Folio 90 del cuaderno 1. 24 Folio 89 del cuaderno 1. Radicación: 19001-23-33-000-2018-00152-01 (68.379) Actor: Fernando Portilla Henao Demandado: Contraloría General de la República Referencia: Medio de control de reparación directa Asunto: Sentencia 8 33.
De conformidad con lo establecido en el artículo 188 del C.P.A.C.A. la liquidación y ejecución de la condena en costas se sujetará a las reglas del Código de Procedimiento Civil. En este orden de ideas, según lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 365 del C.G.P., la Sala condenará en costas a la parte demandante, toda vez que en esta providencia se resuelve desfavorablemente el recurso de apelación que interpuso. 34.
Adicionalmente, considerando que el artículo 361 ejusdem prevé que las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados causados durante el trámite de la controversia, así como por las agencias en derecho, las cuales, se fijan con observancia de las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura en el Acuerdo No. PSAA16-10554 de 5 de agosto de 2016 - aplicable a este asunto, en consideración a la fecha de presentación de la demanda, esto es, 13 de abril de 2018-, la Sala condenará, por concepto de agencias en derecho, la suma equivalente a un (1) S.M.L.M.V., la cual correrá con cargo a la parte demandante y a favor de la Contraloría General de la República. 35.
Ante esta definición, se impone la liquidación de las costas de manera concentrada por parte del Tribunal de origen, en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso. PARTE RESOLUTIVA 36. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR, por las razones expuestas, la sentencia del 3 de marzo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca.
SEGUNDO: CONDENAR en costas en segunda instancia a la parte demandante, para lo cual se fija por concepto de agencias en derecho, la suma equivalente a un (1) S.M.L.M.V. a favor de la Contraloría General de la República.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Radicación: 19001-23-33-000-2018-00152-01 (68.379) Actor: Fernando Portilla Henao Demandado: Contraloría General de la República Referencia: Medio de control de reparación directa Asunto: Sentencia 9 FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador