CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) Consejera Ponente (E2): NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 110010315000202503126-00 Actor: Alexis Antonio Pérez Arrieta Demandado: Sección Quinta del Consejo de Estado Tema: Improcedencia de la acción de tutela por falta de cumplimiento del requisito general de procedencia de relevancia constitucional.
Derecho fundamental invocado: Debido proceso Derecho fundamental amparado: Ninguno SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por el señor Alexis Antonio Pérez Arrieta contra la Sección Quinta del Consejo de Estado. La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Fallo, las cuales se desarrollan a continuación. I.ANTECEDENTES La solicitud 1.
El actor, actuando en nombre propio, presentó acción de tutela contra la Sección Quinta del Consejo de Estado, porque, a su juicio, vulneró su derecho fundamental al debido proceso, al haber proferido la sentencia de 5 de diciembre de 2024, dentro del medio de control de nulidad electoral identificado con el número de radicación 2023-00500-01.
Presupuestos fácticos 2 Núm. único de radicación: 110010315000202503126-00 Actor: Alexis Antonio Pérez Arrieta 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Relató que presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad electoral contra el acto de elección del señor Emmanuel Cañas Barrozo, como alcalde de Río Viejo (Bolívar) para el período 2024-2027, por la causal de irregularidades en la votación por trashumancia electoral, prevista en el artículo 275.7 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA). 4.
Señaló que el proceso fue identificado con el número de radicación 2023-00500- 00 y le correspondió por reparto a la Sala de Decisión núm. 4 del Tribunal Administrativo de Bolívar que, mediante providencia de 21 de agosto de 2024, negó las pretensiones de la demanda. 5. Refirió que interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, el cual le correspondió a la Sección Quinta del Consejo de Estado que, mediante sentencia de 5 de diciembre de 2024, resolvió lo siguiente: “[…]
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 21 de agosto de 2024, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Bolívar negó las pretensiones de la demanda […]”. 6. Para el efecto, la Sección Quinta del Consejo de Estado consideró que: “[…] El apelante refiere presuntos yerros en los que habría incurrido el tribunal de primera instancia al: i) no valorar los votos depositados por los trashumantes en razón a que, desde la perspectiva del recurrente, existió dolo por parte del CNE y la RNEC al habilitar personas trashumantes; y ii) «no pronunciarse frente a la inexplicable decisión el CNE, en la indebida motivación de las Resoluciones 12792 y 12203, por medio de la cual habilitaron a personas trashumantes de la mesa de votación 15 y 2 de la Cabecera Municipal de Río Viejo – Bolívar, sin justificación alguna» Sobre la formulación del primer cargo, la Sala advierte que dicho argumento no fue planteado en la demanda en esos términos y resulta un aspecto novedoso que no puede ser atendido en esta instancia en desmedro de los derechos de contradicción y defensa de las partes.
Respecto del otro argumento, la Sala advierte que el accionante insiste en esta instancia en un debate que fue zanjado por el tribunal de primer grado desde el momento en el que, mediante auto del 30 de abril de 202484, adoptó la determinación de declarar probada la excepción de ineptitud de la demanda por indebida acumulación de pretensiones, en orden a señalarle al demandante lo siguiente: 3 Núm. único de radicación: 110010315000202503126-00 Actor: Alexis Antonio Pérez Arrieta Las Resoluciones No. 8203 del 07 de septiembre de 2023, Resolución 9561 del 12 de septiembre del 2023.
Resolución 12203 del 29 de septiembre de 2023 y la Resolución No. 12792 del 11 de octubre de 2023 expedidos por el Consejo Nacional Electoral, contienen una decisión de tipo administrativa mediante la cual se determina la presunta inscripción irregular de cédulas de ciudadanías para participar en las elecciones realizadas el pasado 29 de octubre de 2023, en el municipio de Rioviejo-Bolivar; encontrándonos ante un acto administrativo de contenido electoral, ya que si bien tiene incidencia en el censo electoral, no es un acto mediante el cual se declare una elección. Así las cosas, si el demandante consideraba que los actos administrativos anteriormente señalados estaban inmersos en algunas de las causales de nulidad contenida en el artículo 137 del CPACA, debió atacar su legalidad a través del medio de control de nulidad simple o cuestionar la legalidad del acto administrativo en sede administrativa exponiendo de manera clara y precisa cuales fueron los errores cometidos en el análisis o en el estudio previo […] En ese orden, la Sala precisa que las decisiones adoptadas por el CNE a través de las resoluciones 12792 y 12203 de 2023 son determinaciones que se encuentran en firme, en tanto no existe probanza alguna que evidencie que su legalidad ha sido discutida o desvirtuada y tampoco han sido controvertidas ante la jurisdicción, por lo que deben presumirse sus plenos efectos jurídicos.
Desde tal panorama, se advierte que no encuentra la Sala mérito alguno para proceder a revocar la decisión del Tribunal Administrativo de Bolívar, pero por las razones aquí expuestas, en tanto no se acreditó que el acto de elección demandado estuviese viciado por la causal de nulidad prevista en el artículo 275.7 del CPACA […]”. La solicitud de tutela Pretensiones 7.
El actor solicitó en su escrito de tutela1: “[…] 1º. Que se Decrete la Nulidad de la sentencia proferida por el Consejo de Estado Sección Quinta dentro del Medio de Control de Nulidad Electoral, Bajo Radicado No 13-001-23-33-000-2023-00500-00. 2º. Que se ordene al Consejo de Estado Sección Quinta proferir una nueva sentencia con las directrices que ustedes den en el fallo de la presente Acción Constitucional. 3º.
Las de oficio que ustedes como Jueces Constitucionales crean conveniente que se deben de decretar. 4° que se le ordene a la Registraduría Nacional del Estado Civil y al Consejo Nacional del Estado Civil, realizar el procedimiento de depuración del censo electoral ATENDIENDO EL PROCEDIMIENTO LLEVADO EN ESTA SENTENCIA […]”. 1 Transcripción literal del texto. 4 Núm. único de radicación: 110010315000202503126-00 Actor: Alexis Antonio Pérez Arrieta Actuación 8.
El despacho sustanciador, mediante auto de 26 de mayo de 2025: i) admitió la acción de tutela; ii) ordenó notificar a los magistrados de la Sección Quinta del Consejo de Estado; y iii) vinculó como terceros con interés legítimo a la Registraduría Nacional del Estado Civil, al Consejo Nacional Electoral, a la Sala de Decisión núm. 4 del Tribunal Administrativo de Bolívar y al señor Emmanuel Cañas Barrozo, concediéndoles el término de tres (3) días para que rindieran informe sobre el particular.
Intervención de la demandada y de los terceros con interés legítimo 9. La Sección Quinta del Consejo de Estado solicitó declarar improcedente la acción de tutela por carecer de relevancia constitucional, toda vez que el actor con su argumentación pretende convertir el presente mecanismo constitucional en un escenario de debate para confrontar un asunto de mera legalidad que fue decidido por su juez natural, circunstancia que comporta un reproche directo a la autonomía judicial. 10.
Por último, sostuvo que de encontrarse superado el requisito de la relevancia constitucional, se denegaran las pretensiones de la demanda. 11. La Sala de Decisión núm. 4 del Tribunal Administrativo de Bolívar solicitó declarar improcedente el amparo constitucional por no cumplir con los requisitos de procedencia general, ni existir una causal específica de procedibilidad contra la providencia controvertida. 12.
Finalmente, señaló que, de no declararse la improcedencia de la acción de tutela, se denieguen las pretensiones. 13. La Registraduría Nacional del Estado Civil señaló que en el ámbito de sus competencias y funciones constitucionales y legales no tiene injerencia en decisiones que tomen en derecho los jueces y magistrados de la República, razón por la cual solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva. 5 Núm. único de radicación: 110010315000202503126-00 Actor: Alexis Antonio Pérez Arrieta 14.
El Consejo Nacional Electoral solicitó denegar las pretensiones de la acción de tutela de la referencia, toda vez que el actor se dedicó a relatar nuevamente una serie de situaciones presuntamente suscitadas dentro del proceso electoral. 15. Asimismo, indicó que si bien fue parte dentro del proceso en el que se profirió la sentencia cuestionada, lo cierto es que no intervino al momento de ser proferida, razón por la cual no tiene incidencia ni competencia para pronunciarse de fondo sobre los argumentos expuestos por el actor. 16.
El señor Emmanuel Cañas Barrozo, pese a ser notificado en debida forma, guardó silencio en esta oportunidad procesal. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 17. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1º y 37 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19912, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20213 y con el artículo 134 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 20195, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.
Generalidades de la acción de tutela 18. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas o por los particulares, en los casos expresamente indicados.
Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. 2 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política'' 3 “Por medio del cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 4 Modificado por el artículo 1.° del Acuerdo número 434 de 2024, “por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo número 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90”. 5 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 6 Núm. único de radicación: 110010315000202503126-00 Actor: Alexis Antonio Pérez Arrieta Cuestión previa 19.
La Sala advierte que previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar el presupuesto procesal sobre la legitimación en la causa por pasiva, para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión, como el alcance del contenido de la sentencia. 20. Ahora bien, el artículo 13 del Decreto 2591 frente a la legitimación en la causa por pasiva, señala expresamente lo siguiente: “[…] La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental.
Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo. De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud […]”. 21.
De igual manera la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 20066, se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.
La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.
(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. 6 Corte Constitucional, sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. 7 Núm. único de radicación: 110010315000202503126-00 Actor: Alexis Antonio Pérez Arrieta La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como del decreto 2591 de 1991 avalan.
Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[7]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2.001 M.P. Clara Inés Vargas esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.
La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]”. 22. Comoquiera que la Registraduría Nacional del Estado Civil fungió como parte demandada dentro del medio de control de nulidad electoral identificado con el número de radicación 2023-00500-01, objeto del presente estudio, por lo que, como tercera, le asiste interés directo en las resultas de la acción de tutela de la referencia, razón por la que, de conformidad con el Decreto 2591 y la jurisprudencia anteriormente citada, la Sala denegará su solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. Problema jurídico 23.
Corresponde a la Sala establecer si, en el presente asunto, se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, concretamente, el requisito general de relevancia constitucional. 24. Para resolver los anteriores problemas jurídicos esta Sala analizará los siguientes temas: i) la procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales; ii) los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; iv) el análisis del caso concreto y, finalmente, v) las conclusiones de la Sala.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 7 “Esta posición, fue reiterada, entre otras, por la sentencia: T-213 de 2.001 M.P. Carlos Gaviria Díaz y T-562 de 2.002 M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-959 de 2.002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett”. 8 Núm. único de radicación: 110010315000202503126-00 Actor: Alexis Antonio Pérez Arrieta 25.
Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena8, en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial.
Requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales 26. Esta Sección adoptó9 como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 200510, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 27. Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedencia de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso; y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 28.
De lo expuesto, la Sala advierte que cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión del proceso de nulidad electoral con radicado núm. 2023-00500-01, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328 10 Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 9 Núm. único de radicación: 110010315000202503126-00 Actor: Alexis Antonio Pérez Arrieta especiales, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”11 que encaje en dichos parámetros. 29.
Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedencia, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 30.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 201412. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en el caso concreto 31. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional, en especial, el cumplimiento del requisito general de procedencia de relevancia constitucional.
Acerca del requisito general de procedencia de la relevancia constitucional 32. Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la citada sentencia de unificación de 5 de agosto de 201413, al referirse al requisito general de procedencia de relevancia constitucional, sostuvo lo siguiente: “[…] 3.3.5.
Relevancia constitucional. La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. 11 Corte Constitucional.
Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 13 Ut supra página 6. 10 Núm. único de radicación: 110010315000202503126-00 Actor: Alexis Antonio Pérez Arrieta El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [14]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [15]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [16].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa de la actora para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que la actora tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [17].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión de la actora, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [18].
Si [14] “Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [15] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [16] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [17] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [18] “Corte Constitucional.
Sentencia T-173/93.” 11 Núm. único de radicación: 110010315000202503126-00 Actor: Alexis Antonio Pérez Arrieta bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables.
Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso. El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [19].
En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso. En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [20]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […]”. […] “[…] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes. 3.4.- No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”.
(Resaltado por la Sala). 33. De la misma manera frente al tema la Corte Constitucional ha señalado21: “[…] La Corte Constitucional ha venido exigiendo como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales ‘que el asunto objeto de debate sea de evidente relevancia constitucional’ es decir, que el asunto puesto a consideración de esta Corporación, revista una gran trascendencia para la interpretación del estatuto superior, para su aplicación o en procura de su desarrollo eficaz, así como para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales.”22 Este tribunal, en un caso similar al ahora dilucidado, decidió declarar la improcedencia de la acción al no revestir el estudio del reconocimiento de los intereses moratorios, un asunto de relevancia constitucional.
En aquella ocasión la Corte advirtió: “En el presente caso, se cuestiona una sentencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala Laboral-, por cuanto se negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. La Corte Suprema de Justicia –Sala Laboral-, en reiterada jurisprudencia, ha venido sosteniendo que los mencionados intereses no proceden cuando se trata de reajustes [19] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [20] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 21 Corte Constitucional, Sentencia T-586 de 2012.
Magistrado ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 22 Corte Constitucional, sentencia T-635 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 12 Núm. único de radicación: 110010315000202503126-00 Actor: Alexis Antonio Pérez Arrieta pensionales, sino que los mismos sólo se causan cuando la entidad obligada al pago de la pensión entra en mora de reconocer la prestación o una vez reconocida la misma, retrasa el pago de las mesadas correspondientes.
Más allá de las condiciones personales de la actora, quien no demuestra la calidad de sujeto de especial protección, la primera apreciación que puede hacerse, es que el asunto que nos ocupa tiene, en principio, una relevancia de tipo legal, y que aun haciendo una interpretación armónica del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 junto con las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos 13 (derecho a la igualdad), artículo 25 (derecho al trabajo), artículo 48 (derecho a la seguridad social) y el artículo 53 (derecho a la situación más favorable al trabajador y al pago oportuno y reajuste de las pensiones) del Estatuto Superior, se llegaría a la conclusión de que el contenido de dicho artículo, por el sólo hecho de derivarse de postulados constitucionales no tiene ‘per se’ vocación de derecho fundamental.”23 En esta ocasión, la Corte acoge y reitera el citado pronunciamiento máxime teniendo en cuenta que el sujeto que aduce la vulneración no demuestra, ni siquiera sumariamente, un perjuicio irremediable que haga de este caso, un asunto de relevancia constitucional que permita el estudio de fondo, menos aún si se tiene en cuenta que los jueces ordinarios laborales reconocieron la indexación de la mesada pensional y negaron, bajo argumentos sólidos y no caprichosos, los intereses moratorios sobre la indexación […]”. 34.
En ese orden de ideas, el requisito general de procedencia de la relevancia constitucional se acredita cuando: i) en el caso bajo estudio por parte del juez constitucional se involucra la amenaza o vulneración de derechos fundamentales; y ii) cuando el actor en su escrito de tutela cumple con satisfacer una carga argumentativa mínima de establecer las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial demandada incurrió en algunas de las causales especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y trajo como consecuencia la afectación de los derechos fundamentales. 35.
La Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 202224 precisó, en relación con el alcance del requisito general de procedencia de relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: “[…] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.
(…) 23 Ibidem. 24 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo. 13 Núm. único de radicación: 110010315000202503126-00 Actor: Alexis Antonio Pérez Arrieta a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42.
Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. (…) b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.
Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario.
(…) c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65. Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.
Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.
(…) d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales 69. Como ya se indicó, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales proferidas por una alta corte debe ser examinada con especial rigurosidad. Por ende, se requiere demostrar que en la providencia atacada se presenta una afectación desproporcionada a un derecho fundamental, producto de una actuación arbitraria.
Por este motivo, no basta con mencionar una vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, sino que se requiere demostrar: (i) su existencia, (ii) su carácter desproporcionado y (iii) su carácter arbitrario, para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional […]».
(Resaltado por la Sala). 14 Núm. único de radicación: 110010315000202503126-00 Actor: Alexis Antonio Pérez Arrieta Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 36. El artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, establece que: “[…]
ARTÍCULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 37.
Atendiendo a que la Corte Constitucional25 ha definido el derecho al debido proceso como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”; y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.
Análisis del caso concreto 38. El actor, actuando en nombre propio, presentó acción de tutela contra la Sección Quinta del Consejo de Estado, porque, a su juicio, vulneró su derecho fundamental al debido proceso, al haber proferido la sentencia de 5 de diciembre de 2024, dentro del medio de control de nulidad electoral identificado con el número de radicación 2023-00500-01. 25 Corte Constitucional, Sentencia C-980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 15 Núm. único de radicación: 110010315000202503126-00 Actor: Alexis Antonio Pérez Arrieta 39.
De acuerdo con el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala realizará el análisis del acervo probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 40. La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en el escrito de tutela.
Acervo y análisis probatorios 41. Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 41.1. Copia digital del expediente del proceso adelantado en el proceso de nulidad electoral identificado con el número único de radicación 2023-00005-01. 41.2. Informes de la autoridad judicial demandada y de las vinculadas como terceros con interés. Solución del caso concreto Análisis del cumplimiento del requisito general de procedencia de relevancia constitucional 42.
La Sala evidencia que el presente asunto no se encuentra comprendido dentro de los que la jurisprudencia constitucional ha identificado como de clara relevancia constitucional. El actor en su escrito de tutela indicó lo siguiente26: “[…] Tanto el Honorable Tribunal Administrativo de Bolívar Sala Decisión No 004 como el Consejo de Estado Sección Quinta incurrieron en un Defecto Factico por Indebida Valoración Probatoria al no tener en cuenta y valorar como prueba en su conjunto, el cruce de la base de datos del censo electoral del municipio de Rioviejo Bolívar del año 2019 hecho por la Registraduría Nacional del Estado Civil en el cual resultaron votando 103 personas incurriendo en presunta trashumancia en la elección 26 Transcripción literal del texto. 16 Núm. único de radicación: 110010315000202503126-00 Actor: Alexis Antonio Pérez Arrieta demandada; con dicho actuar se me vulneraron presuntamente el Derecho fundamental al Debido Proceso al no pronunciarse en los distintos fallos sobre la Trashumancia Histórica del Censo electoral del año 2019 cuyas cedulas de los presuntos trashumantes figuran el Censo del año 2023, la Tesis de la Sala de Decisión No 004 del Tribunal Administrativo de Bolívar es que “esas personas denunciadas como trashumantes figuraban en el censo del año 2019 no se le podían considerar trashumantes en censo electoral del año 2023”.
Lo que a criterio de este memorialista no es cierto, toda vez que si del resultado del cruce de base de datos hecho por la Registraduría Nacional del Estado Civil se concluye que estas 103 personas no tienen relación alguna con el Municipio de Rioviejo Bolívar han debido de tenerse como trashumantes históricos en la sentencia, independientemente a que en aplicación de la sentencia de la eficacia del voto la cual se encontraba vigente para la época del fallo de primera instancia diera lugar o no a la anulación de la elección. Además, la trashumancia histórica fue objeto de la demanda, por lo tanto, el Tribunal Administrativo de Bolívar debió haberse pronunciado sobre la misma […]”. 43.
Para la Sala el asunto controvertido por el actor ya fue objeto de estudio por la autoridad judicial accionada y la acción de tutela contra providencia judicial no constituye una tercera instancia que permita reabrir el debate resuelto por el juez natural, sino que tiene por objeto verificar si la entidad judicial accionada incurrió en la vulneración de los derechos fundamentales. 44.
Además de lo anterior, para la Sala, el actor plantea la afectación del derecho fundamental indicado supra que tiene su origen en últimas en un debate estrictamente legal y probatorio, el cual ya fue expuesto dentro del proceso de nulidad electoral y decidido por el juez natural de la causa, por lo que no le corresponde al juez constitucional hacer un pronunciamiento adicional, toda vez que ello implicaría desconocer el principio de autonomía e independencia judicial y desnaturalizaría el mecanismo constitucional convirtiéndolo en una tercera instancia. 45.
Asimismo, cabe resaltar que cuando se trata de interponer una acción de tutela contra providencias proferidas por una alta Corte como lo es el Consejo de Estado, el juez constitucional debe efectuar un análisis de procedencia de los requisitos generales de manera más rigurosa y exigente. En ese orden de ideas, la Corte Constitucional frente al tema ha considerado lo siguiente27: “[…] Dado que “la garantía de que cada órgano goce de autonomía, en el sentido que debe poder desenvolverse y desplegar su actividad por sí mismo, y autogobernarse, son actividades que resultan básicas para definir el equilibrio en el ejercicio del poder público”28, los órganos judiciales de cierre “tienen entre sus competencias ‘la unificación de jurisprudencia como forma de precisar con autoridad 27 Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 27 de noviembre de 2019, M.P. Carlos Bernal Pulido. 28 Sentencia SU-050 de 2018. 17 Núm. único de radicación: 110010315000202503126-00 Actor: Alexis Antonio Pérez Arrieta y vocación de generalidad el significado y alcance de las diferentes áreas del ordenamiento jurídico”29.
Por tanto, en el evento en que se cuestione una sentencia dictada por una Alta Corte, el examen de la relevancia constitucional debe ser más estricto que el que pudiera hacerse en los demás eventos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. En tales términos, la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel […]”. 46.
De igual manera, sobre el tema, la Corte Constitucional en la sentencia de unificación SU-451 de 202430, dispuso: “[…] Por lo expuesto, la Corte Constitucional ha considerado que la tutela contra providencias del Consejo de Estado o de la Corte Suprema de Justicia, conlleva un grado de deferencia mayor por parte del juez constitucional, pues se trata de una decisión proferida por el órgano límite de la jurisdicción de lo contencioso administrativo o de la ordinaria y que, en principio, está cobijada por una garantía de estabilidad mayor que aquellas proferidas por otros jueces.
En consecuencia, cuando la tutela se dirige contra una decisión expedida por una alta corte, “además de cumplir con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela y con los especiales de procedibilidad contra providencias judiciales, se debe acreditar una irregularidad que contraríe abiertamente los mandatos constitucionales, de tal manera que amerite la intervención urgente del juez de tutela”.31 […]”.
(Resaltado por la Sala). 47. Ahora bien, precisado lo anterior, se advierte que a través de la sentencia de unificación SU-215 de 2022, señaló que la simple enunciación de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito general de procedencia de la relevancia constitucional.
A juicio del máximo Tribunal de lo Constitucional es indispensable que el caso en cuestión: (i) tenga la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental […]; (ii) que el alcance de la controversia “[…] no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas […]”; y (iii) que en el escrito de tutela se “[…] justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]”. 48.
Al respecto, la Sala considera que la discusión que se expone a través del escrito de tutela, siguiendo lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia antes transcrita, no tiene trascendencia constitucional porque el núcleo de la controversia 29 Sentencia SU-354 de 2017. 30 M.P. Jorge Enrique Ibañez Najar. 31 Corte Constitucional, Sentencia SU-149 de 2021. 18 Núm. único de radicación: 110010315000202503126-00 Actor: Alexis Antonio Pérez Arrieta se encuentra limitado a asuntos meramente legales y probatorios cuya competencia se encuentran en cabeza del juez natural. 49.
Asimismo, la controversia planteada por el actor es de naturaleza puramente legal y probatoria y no gira en torno al contenido, alcance y goce del derecho fundamental indicado supra. 50. En ese orden de ideas, la Sala advierte que la acción de tutela busca cuestionar el criterio de interpretación probatoria de la autoridad judicial accionada, es decir, el actor acude al juez constitucional buscando la corrección del criterio jurídico del juez natural y reabrir un debate legal en el marco del proceso de nulidad electoral, el cual escapa de la órbita de competencia del juez constitucional, pues, si bien es cierto que se alega la vulneración del derecho fundamental indicado supra, el criterio de la relevancia constitucional no se determina con su mera enunciación, sino mediante la acreditación expresa y razonable de una presunta amenaza o vulneración del mismo, lo cual no aconteció en el caso sub examine. 51.
En efecto, el supuesto de vulneración del derecho fundamental indicado supra, enunciado por el actor, no se evidencia en el caso sub examine, toda vez que el proceso de nulidad electoral se adelantó ante el juez competente respetando las formas propias del proceso. Además, no concurre una situación de amenaza o alguna causal de vulnerabilidad que amerite la actuación del juez constitucional ni se trata de amparar el derecho fundamental de un sujeto de especial protección constitucional. 52.
Así las cosas, para la Sala alegar un presunto desconocimiento de principios o garantías superiores, en el marco de un debate de carácter legal y probatorio, no es una circunstancia que habilite por sí misma la procedencia de la tutela contra una providencia judicial. 53. De conformidad con lo anteriormente expuesto, para la Sala no se cumple con el requisito general de procedencia de la relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, en la medida en que, si bien el actor enuncia la trasgresión del derecho fundamental indicado supra, esa presunta afectación tiene su origen en un debate estrictamente legal y probatorio. 19 Núm. único de radicación: 110010315000202503126-00 Actor: Alexis Antonio Pérez Arrieta Conclusiones de la Sala 54.
Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala declarará improcedente la solicitud de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
FALLA:
PRIMERO: DENEGAR la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva presentada por la Registraduría Nacional del Estado Civil, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de tutela presentada por el actor contra las autoridades judiciales accionadas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: En caso de que no fuere impugnada la sentencia, conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado (E2) GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.