05001233300020200260201 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., catorce (14) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2020-02602-01 (2959-2021) Demandante: Juan Nicolás Valencia Rojas, Silvio Luis Rivadeneira Stand y Omar Alfonso Ochoa Maldonado Demandado: Área Metropolitana del Valle de Aburrá Tema: Medida cautelar RESUELVE APELACIÓN DE AUTO __________________________________________________________________ Asunto La Subsección procede a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra el auto proferido el 18 de febrero de 2021 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Decisión, por medio del cual se negó la solicitud de medida cautelar. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda y el escrito de medida cautelar 1.1.1. La demanda Juan Nicolás Valencia Rojas, Silvio Luis Rivadeneira Stand y Omar Alfonso Ochoa Maldonado, en calidad de procuradores 143, 110 y 116 judicial administrativo de Medellín, presentaron demanda en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución Metropolitana 00-000104 del 21 de enero de 2020 «Por la cual se adopta una modificación y ajuste al Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales de los empleos de la planta de personal del Área Metropolitana del Valle de Aburrá», expedida por el director de esa entidad.

A continuación se transcribe la norma: «EL DIRECTOR DEL ÁREA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRÁ 1 En adelante CPACA. 2 Radicado: 05001-23-33-000-2020-02602-01 (2959-2021) Demandante: Juan Nicolás Valencia Rojas y otros En uso de sus atribuciones legales y estatutarias, en especial de las que le confiere el artículo 25 de la Ley 1625 de 2013, y el Acuerdo Metropolitano Nº 10 de 2013, y

CONSIDERANDO

QUE: 1. Mediante los Acuerdos Metropolitanos N° 6 y 7 de 2013, la Junta Metropolitana determinó la estructura administrativa y la planta de empleos del Área Metropolitana del Valle de Aburrá. 2. El artículo 2.2.2.6.1 del Decreto 1083 de 2015, establece que las entidades públicas deben expedir el manual especifico de funciones y de competencias laborales con la descripción de las funciones que correspondan a los empleos de su planta de personal y que determine los requisitos exigidos para su ejercicio, en concordancia con lo dispuesto por el Decreto 785 de 2005, artículos 13, 28 y 32. 3.

La normatividad enunciada determina la competencia para la expedición, adopción, adición, modificación y actualización del manual específico de funciones, en el jefe del respectivo organismo o entidad pública mediante resolución interna. 4. Los Estatutos de la Entidad, Acuerdo Metropolitano N° 10 de 2013, establecen en su artículo 41 literal g) que corresponde al Director del Área Metropolitana del Valle de Aburrá, como representante legal y nominador, dirigir la acción administrativa de la Entidad con sujeción a la Constitución Política, la Ley, los Acuerdos y Decretos Metropolitanos. 5.

La Resolución Metropolitana N° 3969 de 2019, estableció el actual Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales de los empleos de la planta de personal del Área Metropolitana del Valle de Aburrá. 6. De acuerdo a la información del DANE para el cuarto trimestre del año 2019, el desempleo en Colombia alcanza cifras aproximadas del 12% de la población activa.

Este panorama se agrava para la población joven, que según la entidad pública DANE, supera el 20% de la población joven profesional. Dentro de las causas de esta situación de desempleo juvenil y profesional, se identifican barreras que comprometen desconfianza en la experticia de los jóvenes profesionales, situaciones de sobre calificación académica VS oferta de empleo, y en muchos eventos fenómenos de discriminación racial, sexual y socioeconómica, entre otras. 7.

El Gobierno Nacional altamente preocupado por el flagelo enunciado en el considerando anterior ha adoptado políticas públicas institucionales para privilegiar el primer empleo, estimular el reclutamiento laboral de jóvenes entre 18 y 28 años, autorizar a las entidades públicas la modificación de sus manuales de requisitos para el empleo público, impulsando la eliminación y/o reducción de requisitos de experiencia para acceder a cargos públicos de los niveles profesional, especialmente de Carrera Administrativa. 8.

La propuesta de política pública de empleo en la ciudad de Medellín y en todo el Valle de Aburrá, va orientada a ampliar la oferta laboral a jóvenes profesionales, por lo que se están adoptando medidas de reducción de requisitos de experiencia, NO de idoneidad para acceder a empleos públicos en el territorio metropolitano. 9. Teniendo presente que la oferta pública de empleo en los cargos de carrera administrativa es limitada por cuanto los concursos ya fueron convocados y las ofertas y requisitos para acceder a los empleos públicos fueron publicados, se hace necesario repensar los empleos de los niveles directivos y asesores, que obedecen por lo general 3 Radicado: 05001-23-33-000-2020-02602-01 (2959-2021) Demandante: Juan Nicolás Valencia Rojas y otros a la categoría de cargos de libre nombramiento y remoción y que reiterando la premisa de mejorar las oportunidades de accesibilidad de población joven, sin que ello afecte la idoneidad profesional y ética de la función pública, se hace necesario reducir los requisitos de experiencia para los cargos de subdirectores dentro de la entidad pública Área Metropolitana del Valle de Aburrá. 10.

Consecuencia de lo anterior se ha identificado la necesidad de ajustar el Manual de Funciones en algunos empleos, de forma que este sea un insumo importante para el desarrollo de los procesos y competencias legales a cargo de la entidad, y propiciar el cumplimiento y desarrollo eficiente de las funciones asignadas a dichos cargos. 11.

Por lo anterior se procederá a actualizar y ajustar el Manual Especifico de Funciones y Competencias Laborales de los empleos de SUBDIRECTOR — NIVEL DIRECTIVO - CÓDIGO 074, como se detallará en la parte resolutiva de la presente Resolución, conforme al Decreto 785 de 2005.

RESUELVE

Artículo 1°. Adoptar la modificación y ajuste de los requisitos de los empleos que a continuación se relacionan, así: SUBDIRECTOR GESTIÓN ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA - CÓDIGO 074 VII REQUISITOS DE FORMACION ACADEMICA Y EXPERIENCIA FORMACIÓN ACADEMICA EXPERIENCIA Título de formación profesional en disciplina académica en cualquiera de los Núcleos Básicos del Conocimiento — NBC., y Título de posgrado en áreas relacionadas con las funciones del empleo.

Treinta y seis (36) meses de experiencia profesional relacionada. ALTERNATIVAS FORMACIÓN ACADÉMICA EXPERIENCIA Título de posgrado por veinticuatro (24) meses de experiencia profesional adicional a la exigida en el requisito para el desempeño del empleo. N/A SUBDIRECTOR DE PROYECTOS- CÓDIGO 074 VII REQUISITOS DE FORMACIÓN ACADÉMICA Y EXPERIENCIA FORMACIÓN ACADÉMICA EXPERIENCIA Título de formación profesional en disciplina académica en cualquiera de los Núcleos Básicos del Conocimiento — NBC., y Título de posgrado en áreas relacionadas con las funciones del empleo.

Treinta y seis (36) meses de experiencia profesional relacionada. ALTERNATIVAS FORMACIÓN ACADÉMICA EXPERIENCIA Título de posgrado por veinticuatro (24) meses de experiencia profesional adicional a la exigida en el 6 requisito para el desempeño del empleo. N/A SUBDIRECTOR DE MOVILIDAD - CÓDIGO 074 VII REQUISITOS DE FORMACIÓN ACADÉMICA Y EXPERIENCIA FORMACIÓN ACADÉMICA EXPERIENCIA Título de formación profesional en disciplina académica en cualquiera de los Núcleos Básicos del Conocimiento — NBC., y Treinta y seis (36) meses de experiencia profesional relacionada.

Título de posgrado en áreas relacionadas con las funciones del empleo. ALTERNATIVAS 4 Radicado: 05001-23-33-000-2020-02602-01 (2959-2021) Demandante: Juan Nicolás Valencia Rojas y otros FORMACIÓN ACADÉMICA EXPERIENCIA Título de posgrado por veinticuatro (24) meses de experiencia profesional adicional a la exigida en el requisito para el desempeño del empleo.

N/A SUBDIRECTOR DE PLANEACIÓN INTEGRAL - CÓDIGO 074 VII REQUISITOS DE FORMACIÓN ACADÉMICA Y EXPERIENCIA FORMACIÓN ACADÉMICA EXPERIENCIA Título de formación profesional en disciplina académica en cualquiera de los Núcleos Básicos del Conocimiento — NBC., y Treinta y seis (36) meses de experiencia profesional relacionada. Título de posgrado en áreas relacionadas con las funciones del empleo.

ALTERNATIVAS FORMACIÓN ACADEMICA EXPERIENCIA Título de posgrado por veinticuatro (24) meses de experiencia profesional adicional a la exigida en el requisito para el desempeño del empleo. N/A SUBDIRECTOR AMBIENTAL - CÓDIGO 074 VII REQUISITOS DE FORMACION ACADEMICA Y EXPERIENCIA FORMACIÓN ACADÉMICA EXPERIENCIA Título de formación profesional en disciplina académica en Cualquiera de los Núcleos Básicos del Conocimiento — NBC., y Título de posgrado en áreas relacionadas con las funciones del empleo.

Treinta y seis (36) meses de experiencia profesional relacionada. ALTERNATIVAS FORMACIÓN ACADÉMICA EXPERIENCIA Título de posgrado por veinticuatro (24) meses de experiencia profesional adicional a la exigida en el requisito para el desempeño del empleo. N/A SUBDIRECTOR DE COOPERACIÓN Y CONVENIOS - CÓDIGO 074 VII REQUISITOS DE FORMACIÓN ACADÉMICA Y EXPERIENCIA FORMACIÓN ACADÉMICA EXPERIENCIA Título de formación profesional en disciplina académica en cualquiera de los Núcleos Básicos del Conocimiento — NBC., y Título de posgrado en áreas relacionadas con las funciones del empleo.

Treinta y seis (36) meses de experiencia profesional relacionada. ALTERNATIVAS FORMACIÓN ACADÉMICA EXPERIENCIA Título de posgrado por veinticuatro (24) meses de experiencia profesional adicional a la exigida en el requisito para el desempeño del empleo. N/A SUBDIRECTOR SEGURIDAD CONVIVENCIA Y PAZ - CÓDIGO 074 VII REQUISITOS DE FORMACIÓN ACADÉMICA Y EXPERIENCIA FORMACIÓN ACADÉMICA EXPERIENCIA Título de formación profesional en disciplina académica en cualquiera de los Núcleos Básicos del Conocimiento — NBC., y Título de posgrado en áreas relacionadas con las funciones del empleo.

Treinta y seis (36) meses de experiencia profesional relacionada. ALTERNATIVAS FORMACIÓN ACADÉMICA EXPERIENCIA Título de posgrado por veinticuatro (24) meses de experiencia profesional adicional a la exigida en el requisito para el desempeño del empleo. N/A 5 Radicado: 05001-23-33-000-2020-02602-01 (2959-2021) Demandante: Juan Nicolás Valencia Rojas y otros Artículo 2°.

Ordenar la publicación interna de la presente Resolución. Artículo 3°. La presente Resolución rige a partir de su publicación y deroga las demás disposiciones que le sean contrarias». Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: - A través del Acuerdo Metropolitano 7 de 2013, la Junta Metropolitana del Área Metropolitana del Valle de Aburrá adoptó la planta de empleos de dicha entidad. - El director del Área Metropolitana del Valle de Aburrá estableció el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales de la planta de personal de la esa entidad, a través de la Resolución Metropolitana 3969 de 2019.

Allí se establecieron los cargos del nivel directivo de subdirectores de gestión administrativa y financiera, de proyectos, de movilidad, de planeación integral y ambiental, clasificados con el código 074. Los cargos mencionados corresponden a la clasificación del nivel directivo código 074, subdirector de Área Metropolitana, previsto en el artículo 4 del Decreto Ley 785 de 2005, que no es del nivel profesional. - El aludido director expidió la Resolución Metropolitana 00-000104 del 21 de enero de 2020 «Por la cual se adopta una modificación y ajuste al Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales de los empleos de la planta de personal del Área Metropolitana del Valle de Aburrá».

Sin embargo, no se realizó un estudio técnico que justifique específicamente la modificación de los requisitos exigidos para los cargos de subdirector, código 074 que se hizo a través de esta resolución, no se realizó la publicación previa, ni socialización con organizaciones sindicales del proyecto de acto administrativo que a la postre modificó el manual de funciones y requisitos, ni se fijó un plazo para la recepción de observaciones. 1.1.2.

Solicitud de medida cautelar Los demandantes solicitaron que se decretara la suspensión provisional de los efectos del acto demandado con fundamento en lo siguiente2: - Violación de los artículos 32 del Decreto Ley 785 de 2005 y 2.2.2.6.1. del Decreto 1083 de 2015. El primero, establece que la unidad de personal de cada organismo o a la que haga sus veces, adelantará «los estudios para la elaboración, actualización, modificación o adición del manual de funciones y de requisitos».

Por su parte, el Decreto 1083 de 2015 prevé que tal dependencia debe adelantar «los estudios para la elaboración, actualización, modificación o adición del manual de funciones y de competencias laborales». Sin embargo, no se elaboró estudio previo alguno para la expedición de la Resolución Metropolitana 00-000104 del 21 de enero de 2020, 2 Índice 2 del aplicativo Samai, archivo 7. 6 Radicado: 05001-23-33-000-2020-02602-01 (2959-2021) Demandante: Juan Nicolás Valencia Rojas y otros mediante el cual se ajustó el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales de ciertos empleos de la entidad. - Violación al artículo 8 numeral 8 de la Ley 1437 de 2011.

La norma establece que todo proyecto de regulación, o acto administrativo general de las entidades públicas deben ser puestos a disposición de toda persona «en el sitio de atención y en la página electrónica» de la entidad, para lo cual debe fijar un plazo «con el objeto de recibir opiniones, sugerencias o propuestas alternativas». Empero, «no se evidencia la publicación previa del proyecto de lo que después se expidió como Resolución 00-000104 del 21 de enero de 2020, ni la fijación de un plazo para observaciones». - Violación al artículo 2.2.1.5.2. del Decreto 2365 del 26 de diciembre de 2019.

Esta norma dispuso que al modificar las plantas de personal de las entidades «no [se] deberá exigir experiencia profesional para el nivel profesional». Sin embargo, dicho decreto no autoriza morigerar requisitos de experiencia para los cargos del nivel directivo. Aun así, en el acto acusado se moderan los requisitos de empleo de este nivel con lo que se excede lo dispuesto en la aludida norma. 1.1.3.

Oposición El Área Metropolitana del Valle de Aburrá se opuso a la solicitud de la medida cautelar con fundamento en lo siguiente3: - El Decreto 785 de 2005 no es aplicable al asunto por cuanto este establece el sistema de nomenclatura, clasificación de empleos, de funciones y de requisitos generales de los cargos de las entidades territoriales; empero, el Área Metropolitana del Valle de Aburrá no tiene tal naturaleza, sino que es una entidad administrativa de carácter especial, dotada con personería jurídica, autonomía administrativa, y patrimonio propio, con funciones de planeación, autoridad ambiental y de transporte masivo y público, colectivo e individual. - El Decreto 1083 de 2015 está dirigido a entidades del orden nacional, condición que no tiene el Área Metropolitana del Valle de Aburrá. Además, su director estaba plenamente facultado para expedir el acto acusado, sin necesidad de aplicar los decretos 785 de 2005 y 1083 de 2015, en virtud de lo dispuesto en la Ley Orgánica 1625 de 2013, que regula a las Áreas Metropolitanas y los Acuerdos Metropolitanos 6 y 10 de 2013, el primero que adopta la estructura administrativa y el segundo que establece los estatutos de la Entidad. - El artículo 8, numeral 8 del CPACA no es aplicable al presente caso, pues la Resolución Metropolitana 00104 de 2020 es un acto de carácter interno de la entidad «que no tiene la vocación de generalidad y abstracción de los actos administrativos de 3 Índice 2 del aplicativo Samai, archivo 18. 7 Radicado: 05001-23-33-000-2020-02602-01 (2959-2021) Demandante: Juan Nicolás Valencia Rojas y otros contenido general».

Si bien el Consejo de Estado4 amplió la noción de proyecto específico de regulación a que refiere esa norma, no se puede pensar que tal extensión alcanzó asuntos de administración interna de las Áreas Metropolitanas. Si bien esta norma es una manifestación de la participación ciudadana en la administración de lo público, valioso en la consolidación de la democracia participativa, no es aplicable en relación con el acto acusado, ya que dicha resolución no se enmarca dentro de la idea de proyecto específico de regulación, pues i) no reglamenta las reglas de juego de una actividad determinada de un sector económico particular; ii) no es una norma jurídica de carácter general y abstracto que pretenda regular algún aspecto de la sociedad colombiana; y iii) hace referencia a un tema de administración interna de la entidad, de lo cual el director del Área Metropolitana del Valle de Aburrá es competente. - Aunque no haya sido mencionado como fundamento jurídico de la resolución demandada el artículo 2.2.1.5.2. del Decreto 2365 del 26 de diciembre de 2019, su filosofía fue tenida en cuenta en la expedición del cuestionado acto, ya que se propició o posibilitó el acceso de jóvenes a cargos directivos, sin comprometer la idoneidad requerida para su ejercicio, y se respetaron los requisitos mínimos exigidos en el Decreto 785 de 2005 para el nivel directivo en las entidades territoriales.

Si bien la Resolución Metropolitana 00104 de 2020 se sustentó en facilitar el acceso de la población joven al empleo público, en modo alguno su fundamento fue el artículo 2.2.1.5.2. del Decreto 2365 del 26 de diciembre de 2019, pues éste se refiere al nivel profesional y no al directivo, por lo que reitera que la expedición de la Resolución Metropolitana 00144 de 2020 se fundamentó en las facultades otorgadas al director para crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, implementarlos, señalarles funciones específicas con sujeción a la ley y a los acuerdos que rijan la materia, esto es, las leyes 1625 de 2013 y 909 de 2004, pero no a los decretos reglamentarios de esta última. 1.2.

Auto que resolvió la medida cautelar El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Decisión profirió el auto del 18 de febrero de 2021 por el cual negó la suspensión provisional solicitada. Como fundamento de su decisión señaló lo siguiente5: 4 Al efecto, citó «CONSEJO DE ESTADO-SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL-Consejero ponente: EDGAR GONZALEZ LOPEZ-Bogotá, D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil dieciséis (2016)-Radicación número: 11001-03-06-000-2016-00066-00(2291)-Actor: MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO». 5 Índice 2 del aplicativo Samai, archivo 21. 8 Radicado: 05001-23-33-000-2020-02602-01 (2959-2021) Demandante: Juan Nicolás Valencia Rojas y otros - El ámbito de aplicación del Decreto 785 de 2005 es para los empleos públicos pertenecientes a los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos, unidades administrativas especiales, corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible, entes universitarios autónomos, empresas sociales del estado, empresas industriales y comerciales del estado, sociedades de economía mixta sometidas al régimen de dichas empresas, del orden nacional, a las entidades que teniendo sistemas especiales de nomenclatura y clasificación de empleos se rigen por las disposiciones contenidas en la Ley 909 de 2004, así como para aquellas que están sometidas a un sistema específico de carrera.

Por lo tanto, es necesario tener en consideración la naturaleza del Área Metropolitana del Valle de Aburrá, con el propósito de determinar si podría sostenerse que como entidad dotada de personería jurídica de derecho público, autonomía administrativa, patrimonio propio, autoridad y régimen administrativo y fiscal especial –artículo 3 de la Ley 1625 de 2013- le son aplicables las normas invocadas por la parte demandante o la Ley 909 de 2004 ante la remisión que contiene el Decreto 1083 de 2015. - En relación con la obligación contenida en el artículo 8 numeral 8 del CPACA, debe analizarse si la modificación del manual de funciones debe ser puesto a disposición de toda persona «en el sitio de atención y en la página electrónica» de la entidad, y si debe fijarse un plazo «con el objeto de recibir opiniones, sugerencias o propuestas alternativas» por tratarse de un acto general o un proyecto específico de regulación. - La conclusión a la que llega la parte demandante, no brota del simple análisis normativo, pues implica acudir a otros instrumentos jurídicos en el estudio de los cargos expresados, a fin de establecer si efectivamente el Área Metropolitana del Valle de Aburra tenía o no la obligación de llevar a cabo estudios para la modificación del manual de funciones. - La circunstancia fáctica regulada en el acto demandado es del nivel directivo, de manera que aun cuando el artículo 2.2.1.5.2. del Decreto 2365 del 26 de diciembre de 2019 estipuló que las entidades, en la modificación de sus plantas de personal, en un porcentaje determinado «no deberá exigir experiencia profesional para el nivel profesional» esta no es aplicable al caso. 1.3.

El recurso de apelación La parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la decisión anterior, con fundamento en lo siguiente6: 6 Índice 2 del aplicativo Samai, archivo 25. 9 Radicado: 05001-23-33-000-2020-02602-01 (2959-2021) Demandante: Juan Nicolás Valencia Rojas y otros - Para que proceda la suspensión de los efectos del acto, la ley no exige que la violación «brote de un simple análisis normativo», solo requiere que la contradicción surja de un estudio más amplio, y autoriza el análisis probatorio para establecer la vulneración de las normas superiores, y con ello, decretar la suspensión provisional de los efectos del acto. - El artículo 16 del Decreto Ley 785 de 2005 regula expresamente los requisitos del cargo de subdirector de Área Metropolitana.

Si bien, el artículo 1 de dicho decreto estableció que su ámbito de aplicación es el conjunto de las entidades territoriales, lo cierto es que las normas de un texto legal no pueden ser interpretadas aisladamente sino de forma sistemática, teniendo en cuenta todas sus disposiciones, y en este caso, la norma extendió su ámbito de aplicación a los cargos de nivel directivo de las áreas metropolitanas.

En igual sentido lo consideró la Corte Constitucional en sentencia C-421 de 2012. - Tanto la resolución atacada como el acuerdo metropolitano que adopta la planta de personal del Área Metropolitana del Valle de Aburrá se sometieron expresamente a la Ley 909 de 2004, al artículo 32 del Decreto Ley 785 de 2005 y al Decreto 1083 de 2016, pues así de advierte de la lectura de las consideraciones de la Resolución 00-000104 del 21 de enero de 2020; sin embargo, ni en la motivación del acto, ni en sus antecedentes, ni con la contestación de la demanda se aportó copia de los estudios para la elaboración, actualización, modificación o adición del manual de funciones y de requisitos adoptada mediante la resolución atacada. - No es cierto que en materia de manual de funciones y requisitos de empleos el Área Metropolitana del Valle de Aburrá se somete a la Ley 1625 de 2013, puesto que dicha ley no regula nada sobre el particular.

Además, ni el Acuerdo 06 de 2013 «Por el cual se determina la estructura administrativa del Área Metropolitana del Valle de Aburrá y se definen las funciones de sus dependencias», ni el Acuerdo 10 de 2013 «Por medio del cual se modifican y adoptan los estatutos del Área Metropolitana del Valle de Aburrá», regulan los requisitos de los empleos de subdirector de dicha entidad. - El artículo 2.2.2.6.1. del Decreto 1083 de mayo 26 de 2015, sí aplica a los cargos de subdirector del Área Metropolitana del Valle de Aburrá, pues la excepción prevista en el artículo 2.2.1.1. de esa norma no cobija al área metropolitana, pues esta señala que las normas previstas en el título 2 de dicho decreto, no son aplicables a las entidades «cuyas funciones y requisitos están o sean definidas por la Constitución o la ley» y lo cierto es que ni la Constitución Política ni las leyes 1625 de 2013 y 1454 de 2011 o alguna otra especial determinan funciones y requisitos de los cargos de sus empleos. - El artículo 8 numeral 8 de la Ley 1437 de 2011 claramente exige la publicación previa de todo proyecto de acto administrativo de regulación antes de su publicación. Al respecto, el Consejo de Estado ha señalado que la regulación se 10 Radicado: 05001-23-33-000-2020-02602-01 (2959-2021) Demandante: Juan Nicolás Valencia Rojas y otros refiere la expedición de cualquier norma de contenido general y abstracto.

Sin embargo, la entidad omitió tal obligación pues no se evidencia la publicación previa del proyecto de Resolución 00-000104 del 21 de enero de 2020, ni la fijación de un plazo para observaciones; además, en la contestación de la demanda se admitió tal omisión al exponer razones por las cuales no se hizo. - El acto fue falsamente motivado al invocar en sus consideraciones políticas del gobierno nacional que se concretaron en el Decreto 2365 de 2019 pero solo en relación con los cargos profesionales, y no a cargos del nivel directivo.

Y a pesar de ello, la resolución atacada invocó dichas políticas para aplicarlas a cargos directivos. 1.4. Trámite El Área Metropolitana del Valle de Aburrá reiteró las razones de su oposición a la solicitud cautelar y en relación con los argumentos del recurso de apelación señaló lo siguiente7: - El Área Metropolitana del Valle de Aburrá es una entidad administrativa de carácter especial, dotada con personería jurídica, autonomía administrativa, y patrimonio propio, con funciones de planeación, autoridad ambiental y de transporte masivo y público, colectivo e individual, con radio de acción metropolitano, cuyas funciones están establecidas en la Constitución Política y en las leyes 1625 de 2013, 99 de 1993, 388 de 1997 y demás normas complementarias que rigen a las Áreas Metropolitanas. - Para inferir que el Decreto Ley 785 de 2005 es aplicable a las Áreas Metropolitanas se deben realizar esfuerzos interpretativos y argumentativos que van más allá de la simple lectura del texto normativo, más aún cuando su posición es contraria a su artículo 1, el cual dispone como ámbito de aplicación las entidades territoriales, categoría a la que no pertenecen las Áreas Metropolitanas.

Si bien esa norma puede constituir un referente para la gestión del talento humano, eso no lo hace obligatorio para la entidad ni es causa suficiente para pensar en una contradicción normativa que amerite la suspensión del acto acusado. - La sentencia C- 421 de 2012 no hace referencia a que el citado decreto ley sea aplicable de forma íntegra a las Áreas Metropolitanas sino sólo en lo que hace relación a la nomenclatura y clasificación de los cargos de director y subdirectores de este tipo de entidades, pero no a que las demás reglas dirigidas a las entidades territoriales les sean aplicables.

El artículo 24 de la Ley 1625 de 2013 establece expresamente los requisitos para ser director de Área Metropolitana. 7 Índice 2 del aplicativo Samai, archivo 28. 11 Radicado: 05001-23-33-000-2020-02602-01 (2959-2021) Demandante: Juan Nicolás Valencia Rojas y otros El 27 de abril de 2021, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión Oral concedió en el efecto devolutivo el recurso de apelación8. 2.

Consideraciones 2.1. Competencia La Subsección B de la Sección Segunda de esta corporación es competente para conocer del recurso de apelación presentado contra el auto que negó la medida cautelar, de conformidad con los artículos 125, 150 y 243-5 del CPACA. 2.2. Problema jurídico Se circunscribe a resolver: ¿Debe suspenderse provisionalmente los efectos de la Resolución Metropolitana 00-000104 del 21 de enero de 2020 «Por la cual se adopta una modificación y ajuste al Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales de los empleos de la planta de personal del Área Metropolitana del Valle de Aburrá» por haberse expedido con infracción de las normas en que debía fundarse y con falsa motivación por cuanto i) debió adelantar los estudios para la elaboración, actualización, modificación o adición del manual de funciones y de requisitos; y ii) no puso en consideración de la ciudadanía en general el proyecto de regulación ni fijó un plazo en el que se permitiera recibir opiniones, sugerencias o propuestas alternativas? 2.3.

Marco normativo 2.3.1. Las medidas cautelares en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo El artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 señala que las medidas cautelares proceden incluso antes de que se notifique el auto admisorio y en cualquier etapa del proceso para «proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia».

En atención al artículo 230 ejusdem, las medidas cautelares pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas, o de suspensión; la competencia para dictarlas es del juez o magistrado ponente; pueden decretarse una o varias en un mismo proceso; y se previó un listado enunciativo de aquellas, entre las cuales se encuentra al tenor literal las siguientes: «1.

Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 8 Índice 2 del aplicativo Samai, archivo 29. 12 Radicado: 05001-23-33-000-2020-02602-01 (2959-2021) Demandante: Juan Nicolás Valencia Rojas y otros 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual.

A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.

Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer.» Esta normativa, en el artículo 231, señala los requisitos para decretar las medidas cautelares.

Para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandando establece una diferenciación, en atención a si en la demanda se pretende únicamente la nulidad del acto administrativo para lo cual solo debe acreditarse la violación de las normas superiores, o si se pretende además de la nulidad el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios además deberán probarse estos.

La norma señala expresamente lo siguiente: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2.

Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.

Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» 13 Radicado: 05001-23-33-000-2020-02602-01 (2959-2021) Demandante: Juan Nicolás Valencia Rojas y otros De las normas antes analizadas9 se desprende que los requisitos para decretar las medidas cautelares se pueden clasificar en 3 categorías, a saber: i) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal; ii) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material; y iii) requisitos de procedencia específicos10.

Veamos: i) Requisitos de procedencia, generales o comunes de índole formal. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole formal», en la medida en que solo requieren una corroboración de aspectos de forma y no un análisis valorativo. Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, son: a) debe tratarse de procesos declarativos o en los que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo11; b) debe existir solicitud de parte debidamente sustentada en el texto de la demanda o en escrito separado, excepto en los casos de los procesos que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos en los que opera de oficio12. ii) Requisitos de procedencia generales o comunes de índole material.

En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole material», en la medida en que exigen por parte del juez un análisis valorativo. Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, son: a) que la medida cautelar solicitada debe ser necesaria para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia13; y b) que la medida cautelar solicitada debe tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda14. iii) Requisitos de procedencia específicos de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo.

Estos se denominan «requisitos de procedencia específicos» porque se exigen de manera particular para cada una de las categorías de medida cautelar enlistadas, a modo enunciativo, en el CPACA. Entonces, en cuanto a los requisitos de procedencia específicos, si se pretende la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado - medida cautelar negativa-, se deben tener en cuenta otras exigencias adicionales que responden al tipo de pretensión en el cual se sustente la demanda15 así: a) si 9 Ley 1437 de 2011, artículos 229, 230 y 231. 10 Consejo De Estado, Sección Segunda, Subsección B. Auto de 6 de abril de 2015.

Expediente N°: 11001-03-25-000-2014-00942-00. N° interno: 2905-2014. Demandante: Jairo Villegas Arbeláez. Demandado: Nación - Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio. 11 Artículo 229, Ley 1437 de 2011. 12 Artículo 229, Ley 1437 de 2011. 13 Artículo 229, Ley 1437 de 2011. 14 Artículo 230, Ley 1437 de 2011. 15 Por esta razón en el acápite de antecedentes de esta providencia se hizo alusión al medio de control ejercido por el demandante y a las pretensiones de la demanda, toda vez que el legislador 14 Radicado: 05001-23-33-000-2020-02602-01 (2959-2021) Demandante: Juan Nicolás Valencia Rojas y otros la demanda tiene únicamente la pretensión de nulidad del acto administrativo demandado, se debe verificar que exista una violación de las normas superiores invocadas, tras confrontar el acto demandado con estas o con las pruebas aportadas con la solicitud16; y b) si la demanda además de la nulidad del acto administrativo pretende el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, además de verificarse que exista una violación de las normas superiores invocadas debe probarse al menos sumariamente la existencia de los perjuicios17. iv) Requisitos de procedencia específicos para las demás medidas cautelares diferentes de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo.

Finalmente, si se pretenden otras medidas cautelares diferentes -medidas cautelares positivas18- de la de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado, deben concurrir los siguientes requisitos adicionales: a) que la demanda esté razonablemente fundada en derecho; b) que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; c) que el actor haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla; y d) que, de no otorgarse la medida, se cause un perjuicio irremediable o que existan serios motivos para considerar que de no concederse los efectos de la sentencia serían nugatorios19.

En este orden de ideas, debe tenerse en cuenta que lo descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida; es decir, se trata de una percepción inicial y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso. Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa.

En efecto, el artículo 229 del CPACA dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento». Con la claridad anterior, en lo relacionado con las medidas cautelares en la jurisdicción contencioso-administrativa y su alcance en el CPACA para decretarlas, se procede a estudiar los reparos expuestos, en virtud de los cuales se formuló el problema jurídico a resolverse en esta providencia. en la Ley 1437 de 2011 puso estos como elementos determinantes para el tipo de requisitos que el juez debe analizar al momento resolver sobre el decreto de la medida cautelar. 16 Artículo 231, inciso 1°, Ley 1437 de 2011. 17 Artículo 231, inciso 2°, Ley 1437 de 2011. 18 Ley 1437 de 2011, artículo 230, numerales 1, 2, 4 y 5. 19 Artículo 231, inciso 3°, numerales 1° a 4°, Ley 1437 de 2011. 15 Radicado: 05001-23-33-000-2020-02602-01 (2959-2021) Demandante: Juan Nicolás Valencia Rojas y otros 2.4.

Solución del caso concreto. Análisis de la Sala Por efectos metodológicos, la Sala abordará el análisis del problema jurídico planteado en los siguientes tres aspectos: 2.4.1. En torno a la realización de estudios para la elaboración, actualización, modificación o adición del manual de funciones. Violación de los artículos 32 del Decreto Ley 785 de 2005 y 2.2.2.6.1. del Decreto 1083 de 2015 La parte demandante sostuvo que se desconocieron las normas a partir de la cuales se dispuso que la unidad de personal de cada organismo o a la que haga sus veces, debía adelantar «los estudios para la elaboración, actualización, modificación o adición del manual de funciones y de requisitos».

Empero, el Área Metropolitana del Valle de Aburrá afirmó que estas disposiciones no le son aplicables por cuanto, por un lado, el ámbito de aplicación del Decreto 785 de 2005 está dirigido a los cargos de las entidades territoriales; empero, esa entidad no tiene tal naturaleza, sino que es una de carácter especial, dotada con personería jurídica, autonomía administrativa, y patrimonio propio, con funciones de planeación, autoridad ambiental y de transporte masivo y público, colectivo e individual; y del otro, el Decreto 1083 de 2015 está dirigido a entidades del orden nacional, condición que tampoco tiene.

Al respecto, la Sala encuentra que en efecto, el artículo 1 del Decreto 785 de 2005 «por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales que se regulan por las disposiciones de la Ley 909 de 2004» señala lo siguiente: «Artículo 1. Ámbito de aplicación. El presente decreto establece el sistema de nomenclatura, clasificación de empleos, de funciones y de requisitos generales de los cargos de las entidades territoriales».

No obstante, en el artículo 16 dispuso que el nivel directivo estaría integrado por una nomenclatura y clasificación específica de empleos y que con el código 060 se encontraba el cargo denominado director de área metropolitana, y con el código 074 el subdirector de área metropolitana. Esta norma fue declarada exequible por la Corte Constitucional, al señalar que la modificación de la nomenclatura del cargo de gerente de un área metropolitana por el de director no requiere de la expedición de una ley orgánica20.

Así las cosas, el debate planteado con la demanda implica establecer si, en efecto, las disposiciones contenidas en los artículos 32 del Decreto Ley 785 de 2005 y 2.2.2.6.1. del Decreto 1083 de 2015 resultan exigibles a las áreas metropolitanas. 20 Sentencia C-421 de 2012. 16 Radicado: 05001-23-33-000-2020-02602-01 (2959-2021) Demandante: Juan Nicolás Valencia Rojas y otros Al respecto, se advierte que de acuerdo con los artículos 32 del Decreto Ley 785 de 2005 y 2.2.2.6.1. del Decreto 1083 de 2015 «[c]orresponde a la unidad de personal, o a la que haga sus veces, en cada organismo o entidad, adelantar los estudios para la elaboración, actualización, modificación o adición del manual de funciones y de competencias laborales y velar por el cumplimiento de las disposiciones aquí previstas».

En efecto, el contenido de la disposición corresponde a una exigencia que debe agotarse en forma previa a la expedición del acto administrativo, lo que implicaría entender que se trata de un requisito de validez y su omisión conllevaría a viciarlo de nulidad. Sin embargo, la Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación, al analizar las diferencias entre el estudio que se requiere para la elaboración o modificación de los manuales de funciones del que se exige para las reformas de la planta de personal, señaló lo siguiente21: «[S]ólo se requiere de estudio técnico, como soporte de una reforma a la planta de personal, cuando dicha reforma conlleve un cambio de la estructura de la administración, en caso contrario no. […] Visto el propósito y contenido del acto cuya legalidad se cuestiona, percibe esta Colegiatura que el Alcalde de Palestina se limitó a ajustar el manual específico de funciones, de requisitos mínimos y de competencias laborales para los empleos de la planta de personal de la administración municipal, pero, dicho ajuste no comportó regular o variar las funciones de las dependencias del Municipio, ni la estructura administrativa del mismo, por lo tanto resulta diáfano, como lo fue para el Juez de primera instancia, que no se requería de previa autorización y/o facultades pro tempore del Concejo.

Adicionalmente dirá esta Corporación que no obra dentro del expediente, prueba de donde se deduzca que haya existido supresión de cargos, ni del contenido del acto cuestionado se deriva tal situación, como resultado de una reestructuración; así las cosas, no era necesaria la elaboración de estudio técnico. De lo expuesto queda en evidencia, que no se necesitaba de facultades del Concejo Municipal de Palestina - Caldas del año 2007, al Alcalde para expedir el acto cuestionado, ni la realización de estudio técnico previo, por ende -contrario a la percepción del demandante-, con el Decreto 007 de 2007 no se infringe lo dispuesto en el artículo 313, numerales 3 y 6, de la Carta Política, ni lo consagrado en el artículo 71 de la Ley 136 de 1994, como tampoco la Ley 909 de 2004». [se resalta].

Este antecedente jurisprudencial, ha sito el hito en las decisiones a partir de las cuales se ha considerado que en los casos que no comportan la modificación de las funciones de las dependencias del ente territorial ni su estructura administrativa, «solo resulta necesario realizar un estudio por parte de la mencionada unidad o la dependencia que haga sus veces, sin que sea obligatorio seguir las directrices y la metodología que sí deben observar las reformas de las respectivas plantas de personal, 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 5 de junio de 2014, radicado 17001233100020100051102 (2684-2013), M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 17 Radicado: 05001-23-33-000-2020-02602-01 (2959-2021) Demandante: Juan Nicolás Valencia Rojas y otros previstas en el artículo 46 de la Ley 909 de 2004, ya que el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública no remite a dicha normatividad»22.

Es decir, aún cuando no es necesario acudir a la metodología para la elaboración de los estudios o justificaciones técnicas adoptada por el Departamento Administrativo de la Función Pública, cualquier modificación o adición del manual de funciones y de competencias laborales debe estar precedida de un estudio por parte de la unidad de personal.

Ahora bien, la Sala no comparte el argumento según el cual los decretos 785 de 2005 y 1083 de 2015 no son aplicables al Área Metropolitana pues, por un lado si bien la primera norma referida indicó que esa norma establecería «el sistema de nomenclatura, clasificación de empleos, de funciones y de requisitos generales de los cargos de las entidades territoriales», la lectura de esa norma no puede realizarse en forma aislada sin ahondar en la interpretación de la materia regulada.

Lo anterior, pues lo cierto es que el artículo 2 de la Ley 128 de 199423 definió a las áreas metropolitanas como entidades administrativas formadas por un conjunto de dos o más municipios integrados alrededor de un municipio núcleo o metrópoli, que están dotadas de personalidad jurídica de derecho público, autonomía administrativa, patrimonio propio, autoridades y un régimen especial24.

En igual sentido lo señaló la Ley 1625 de 201325: «Artículo 2°. Objeto de las Áreas Metropolitanas. Las Áreas Metropolitanas son entidades administrativas de derecho público, formadas por un conjunto de dos o más municipios integrados alrededor de un municipio núcleo, vinculados entre sí por dinámicas e interrelaciones territoriales, ambientales, económicas, sociales, demográficas, culturales y tecnológicas que para la programación y coordinación de su desarrollo sustentable, desarrollo humano, ordenamiento territorial y racional prestación de servicios públicos requieren una administración coordinada.

Artículo 3°. Naturaleza jurídica. Las Áreas Metropolitanas están dotadas de personería jurídica de derecho público, autonomía administrativa, patrimonio propio, autoridad y régimen administrativo y fiscal especial. Artículo 4°. Conformación. Las Áreas Metropolitanas pueden integrarse por municipios de un mismo departamento o por municipios pertenecientes a varios departamentos, en torno a un municipio definido como núcleo.

Será municipio núcleo, la capital del departamento; en caso de que varios municipios o distritos sean capital de departamento o ninguno de ellos cumpla dicha condición, el 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 15 de julio de 2021, radicado 110010325000201900084 00 (0351-2019), M.P. William Hernández Gómez. 23 «Por la cual se expide la Ley Orgánica de las Areas Metropolitanas». 24 «Artículo 2º.- Naturaleza jurídica.

Las Áreas Metropolitanas están dotadas de personalidad jurídica de derecho público, autonomía administrativa, patrimonio propio autoridades y régimen especial». 25 «Por la cual se deroga la Ley Orgánica 128 de 1994 y se expide el Régimen para las Áreas Metropolitanas». 18 Radicado: 05001-23-33-000-2020-02602-01 (2959-2021) Demandante: Juan Nicolás Valencia Rojas y otros municipio núcleo será el que tenga en primer término mayor categoría, de acuerdo con la Ley 617 de 2000».

Al respecto se pronunció la Corte Constitucional en sentencia C-1096 de 2001, al analizar la exequibilidad del artículo 2 de la Ley 128 de 1994. Sobre el particular, señaló que «[e]l criterio de organización política del Estado no puede emplearse para concluir que las únicas personas jurídicas de derecho público en el nivel territorial son las entidades territoriales, es decir los departamentos, distritos y municipios, por cuanto la Constitución permite que en el orden territorial se organicen personas jurídicas de derecho público, de naturaleza administrativa y diferentes a las entidades territoriales.

Es el caso, por ejemplo, de las entidades descentralizadas territoriales, las asociaciones de municipios y las áreas metropolitanas»; en tal sentido, concluyó que en nivel territorial coexisten diferentes personas jurídicas de derecho público, las cuales obedecen a lógicas distintas de organización «[u]nas corresponden a la organización política del Estado (las entidades territoriales), algunas a la descentralización por servicios (entidades descentralizadas) y otras al resultado de la asociación entre entidades territoriales (asociaciones de municipios, áreas metropolitanas y regiones administrativas y de planificación) y todas ellas cuentan con su propia personalidad jurídica, la cual apareja consigo el reconocimiento de autonomía administrativa, autoridades y patrimonio propios».

Bajo tales consideraciones, no puede leerse en forma aislada el contenido del Decreto 785 de 2005, pues en él establecieron parámetros que deben atenderse en ejercicio de la función administrativa, y lo cierto es que aun cuando en el artículo 1 aludió a que esa norma establecería el sistema de nomenclatura, clasificación de empleos, de funciones y de requisitos generales de los cargos de las entidades territoriales, en el artículo 16 señala que el nivel directivo estaría integrado, entre otros, por un director de área metropolitana, código 060, y un subdirector de área metropolitana, código 074, lo que impone entender que el ámbito de aplicación de la norma corresponde a las entidades del nivel territorial, en cuya clasificación por el resultado de la asociación entre entidades territoriales, se encuentran las áreas metropolitanas.

Las anteriores consideraciones confluyen en el análisis del Decreto 1083 de 2015 que señala que las disposiciones contenidas en el título denominado «funciones y requisitos generales para los empleos públicos de los distintos niveles jerárquicos de los organismos y entidades del orden nacional» serían aplicables, igualmente, «a las entidades que teniendo sistemas especiales de nomenclatura y clasificación de empleos, se rigen por las disposiciones contenidas en la Ley 909 de 2004, así como para aquellas que están sometidas a un sistema específico de carrera».

Además, contrario a lo señalado por la entidad, en el artículo 2.1.1.1 se indicó que ese decreto «compila en un sólo cuerpo normativo los decretos reglamentarios vigentes de competencia del sector de la función pública, incluidos los atinentes a las siguientes materias: empleo público; funciones, competencias y requisitos generales para los empleos públicos de los distintos niveles jerárquicos de los organismos y entidades del orden 19 Radicado: 05001-23-33-000-2020-02602-01 (2959-2021) Demandante: Juan Nicolás Valencia Rojas y otros nacional y territorial»; de manera que su ámbito de aplicación cobija incluso a las personas jurídicas del nivel territorial, como lo son las áreas metropolitanas.

Así lo reconoció la entidad al señalar en las consideraciones del acto acusado que «El artículo 2.2.2.6.1 del Decreto 1083 de 2015, establece que las entidades públicas deben expedir el manual especifico de funciones y de competencias laborales con la descripción de las funciones que correspondan a los empleos de su planta de personal y que determine los requisitos exigidos para su ejercicio, en concordancia con lo dispuesto por el Decreto 785 de 2005, artículos 13, 28 y 32» y que, en consecuencia, procedería a actualizar y ajustar el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales de los empleos de subdirector, nivel directivo, código 074, «conforme al Decreto 785 de 2005».

Como corolario de lo expuesto y en atención a que el Área Metropolitana admitió que era cierto el hecho26 de que mediante el Oficio 00-004703 del 10 de marzo de 2020, el director de la entidad informó que «para la expedición de la resolución Metropolitana No. 104 de 2020, […] no se evidenció la necesidad de elaborar un estudio técnico», se debe concluir que el acto acusado desconoció el contenido de los artículos 32 del Decreto Ley 785 de 2005 y 2.2.2.6.1. del Decreto 1083 de 2015. 2.4.2.

Violación al artículo 8 numeral 8 de la Ley 1437 de 2011 A juicio de los demandantes, se desconoció la norma establece que todo proyecto de regulación, o acto administrativo general de las entidades públicas deben ser puestos a disposición de toda persona «en el sitio de atención y en la página electrónica» de la entidad, para lo cual debe fijar un plazo «con el objeto de recibir opiniones, sugerencias o propuestas alternativas».

Empero, «no se evidencia la publicación previa del proyecto de lo que después se expidió como Resolución 00-000104 del 21 de enero de 2020, ni la fijación de un plazo para observaciones». En efecto, de acuerdo con lo dispuesto por el numeral 8 del artículo 8 del CPACA, lo que resulta imperativo es dar publicidad a los proyectos específicos de regulación. En relación con este término la Sala de Consulta y Servicio Civil ha señalado que debía entenderse como la «propuesta de norma jurídica que pretende ser expedida por la autoridad administrativa en un asunto o materia de su competencia»27, es decir, al proyecto de acto administrativo de contenido general y abstracto que busca promulgar la autoridad administrativa28.

La potestad reglamentaria ha sido definida por la jurisprudencia como «[L]a facultad constitucional que se atribuye de manera permanente al Gobierno Nacional, en cabeza del 26 Índice 2, aplicativo Samai, archivo 17, página 10. 27 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 14 de septiembre de 2016, radicado 11001-03-06-000-2016-00066-00(2291) C.P. Edgar González López. 28 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 19 de febrero de 2019, radicado 11001-03-06-000-2018-00253-00(2409) C.P. Edgar González López. 20 Radicado: 05001-23-33-000-2020-02602-01 (2959-2021) Demandante: Juan Nicolás Valencia Rojas y otros Presidente de la República, para expedir un conjunto de disposiciones jurídicas de carácter general y abstracto para la debida ejecución de la ley, a través de las cuales desarrolla las reglas y principios en ella fijados y la completa en aquellos detalles y pormenores necesarios que permiten su aplicación, pero que en ningún caso puede modificar, ampliar o restringir en cuanto a su contenido material o alcance»29; en ejercicio de tal función se garantiza la organización y funcionamiento de la administración y representa un mecanismo de colaboración entre los poderes legislativo y ejecutivo30.

Ahora bien, la Sala de Consulta distinguió entre regulación en sentido general y regulación en sentido específico. Así, bajo la primera acepción, el término corresponde a una norma jurídica31 y en sentido específico fue entendida como una forma de intervención en la economía para alcanzar los fines del Estado mediante la garantía del derecho a la competencia y la prestación eficiente de los servicios públicos.

Bajo esta consideración, la regulación no se limita o circunscribe a una norma jurídica, por el contrario, se manifiesta a través de muchas otras formas: «tales como la expedición de actos administrativos de carácter particular, el reconocimiento de incentivos económicos, la inversión de recursos, la entrega de información, el otorgamiento de autorizaciones o permisos, la vigilancia de la actividad, la imposición de sanciones administrativas y la definición de tarifas, entre otras medidas»32. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia del 18 de febrero de 2016, Radicación número: 11001-03-24-000-2013-00018-00. “La potestad reglamentaria es la facultad constitucional atribuida de manera permanente a algunas autoridades para expedir un conjunto de disposiciones jurídicas de carácter general y abstracto para la debida ejecución de la ley, a través de las cuales se desarrollan las reglas y principios en ella fijados.

Su propósito es señalar aquellos detalles y pormenores necesarios que permiten la debida aplicación de la ley, sin que en ningún caso pueden modificarla, ampliarla o restringirla en cuanto a su contenido material o alcance”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 20 de noviembre de 2014, Radicación número: 11001-03-24-000-2010-00119-00.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 10 de septiembre de 2015, Radicación número: 11001-03-26-000-2014-00054-00(21025). 31 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 11 de febrero de 2014, Radicación número: 25000-23-27-000-2007-00120-02(18456). 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Véase igualmente: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 21 de agosto de 2014, Radicación número: 11001-03-25-000-2009-00095-00(1280-09), Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 12 de marzo de 2015, Radicación número: 11001-03-26-000-2008-00060-00(2174-12). 21 Radicado: 05001-23-33-000-2020-02602-01 (2959-2021) Demandante: Juan Nicolás Valencia Rojas y otros Para la corporación, el artículo 8, numeral 8 de la Ley 1437 de 2011 hace referencia al concepto en sentido general, es decir, a la regulación entendida como norma jurídica, en tanto que esta postura: i) materializa el principio democrático y la democracia participativa previstos en la Constitución de 1991, ii) está acorde con una interpretación sistemática de los principios de transparencia, publicidad, participación, eficacia y seguridad jurídica, iii) es afín a los conceptos de gobernanza y buen gobierno y iv) contribuye a mejorar la calidad regulatoria del país33.

En tal sentido concluyó que «dichos proyectos hacen referencia a la propuesta de norma jurídica que busca expedir la autoridad administrativa, sin que se limite o restrinja únicamente a la regulación económica-social». En consecuencia, señaló que: «[B]ajo una interpretación gramatical, sistemática, teleológica, de efecto útil y conforme con la Constitución Política, es necesario concluir que la expresión “proyectos específicos de regulación” para el caso del numeral 8º del artículo 8º de la Ley 1437 de 2011, debe interpretarse de acuerdo con el sentido general del término regulación, esto es, a un contenido normativo de carácter general, teniendo en cuenta que: i) El artículo 8º se encuentra en la primera parte de la Ley 1437 de 2011, la cual, por expreso mandato del artículo 2º, es aplicable a las entidades y órganos de la administración allí señalados. ii) Dentro de las definiciones aceptadas por la jurisprudencia y la doctrina frente al término “regulación”, se encuentra aquella que la entiende como norma o disposición jurídica. iii) La interpretación en sentido general del término encuentra sustento en la Constitución Política y permite una adecuada, proporcional y razonable materialización del principio democrático, la democracia participativa y los principios de publicidad, transparencia, participación, seguridad jurídica y eficacia. iv) Una interpretación en el sentido señalado es más acorde con las necesidades del Derecho Administrativo contemporáneo y con las doctrinas y prácticas actuales en materia de administración pública y política regulatoria, como son los de gobernanza, gobernanza regulatoria, gobierno abierto o buen gobierno. Igualmente, es concordante con la finalidad de la función administrativa y con la experiencia internacional en la materia. v) Las consideraciones expuestas por la Sala permiten que el numeral 8º del artículo 8º de la Ley 1437 de 2011 sirva de instrumento para mejorar la calidad de las normas, incrementar la transparencia y promover la participación de los ciudadanos en la toma de las decisiones que los afectan. 33 “Por su parte, si la expresión “proyectos específicos de regulación” se determina a la luz del sentido general del término regulación, debe concluirse que dichos proyectos hacen referencia a la propuesta de norma jurídica que busca expedir la autoridad administrativa, sin que se limite o restrinja únicamente a la regulación económica-social.

A juicio de la Sala, esta aproximación es la que debe acogerse, pues: i) es coherente y hace efectivo el principio democrático y la democracia participativa que acoge la Constitución de 1991, ii) está acorde con una interpretación sistemática de otras normas del ordenamiento nacional, iii) materializa los principios de transparencia, publicidad, participación, eficacia y seguridad jurídica que guían la actividad administrativa, iv) es afín con los conceptos de gobernanza y buen gobierno, y v) permite mejorar la calidad regulatoria en Colombia, tal como a continuación pasa a explicarse”. 22 Radicado: 05001-23-33-000-2020-02602-01 (2959-2021) Demandante: Juan Nicolás Valencia Rojas y otros En consecuencia, la expresión “proyectos específicos de regulación” hace referencia a la propuesta de norma jurídica que pretende ser expedida por la autoridad administrativa en un asunto o materia de su competencia. En otras palabras, cuando la Ley 1437 de 2011 ordena publicar los proyectos específicos de regulación, debe entenderse que está ordenando a las autoridades señaladas en el artículo 2º del CPACA publicar los proyectos de actos administrativos de contenido general y abstracto que piensa proferir.

Por lo tanto, el deber de publicidad contenido en el numeral 8º del artículo 8º es exigible a las autoridades administrativas que pueden expedir actos administrativos de contenido general y abstracto, y por consiguiente, no se encuentra limitado o restringido únicamente a aquellas autoridades que tienen la posibilidad de expedir normas de carácter técnico o de regulación económica-social.

Asimismo, es importante señalar que a la luz de lo anterior, y teniendo en cuenta que la primera parte del Código aplica a las autoridades para el ejercicio de su función administrativa, quedan excluidos del concepto “proyectos específicos de regulación”, los decretos con fuerza de ley y los decretos legislativos expedidos en estados de excepción, y en general aquellos que tengan un contenido formal de naturaleza legislativa»34.

Lo expuesto hasta ahora permite evidenciar que la discusión jurídica que se plantea surge en torno a la naturaleza del acto demandado, esto es, si se trata de un asunto de regulación específica que le impusiera seguir las directrices contenidas en el numeral 8 del artículo 8 de la Ley 1437 de 2011, o si, por el contrario, tal y como lo señala la entidad el acto acusado no se enmarca dentro de la idea de proyecto específico de regulación, pues i) no reglamenta las reglas de una actividad determinada de un sector económico particular, ii) no es una norma jurídica de carácter general y abstracto que pretenda regular algún aspecto de la sociedad colombiana, y iii) hace referencia a un tema de administración interna de la entidad, de lo cual es competente el director del Área Metropolitana del Valle de Aburrá. De acuerdo con lo expuesto, la violación no surge del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, por lo que 34 “Los Decretos con fuerza de Ley, son aquellos proferidos por el Presidente que tienen la naturaleza o connotación de ley, pues se expiden en ejercicio de funciones legislativas excepcionales.

De tal manera, que esta clase de actos tienen la misma jerarquía de una ley expedida por el Congreso de la República. (…) De esta clasificación, se colige entonces, que tanto los decretos legislativos, al igual que los decretos-leyes hacen parte de aquellos decretos llamados con fuerza de Ley, pues en ellos el Presidente actúa como legislador extraordinario, por tanto, que el control judicial de tales actos sea ejercido por la Corte Constitucional.

(…) Por Decretos Legislativos se entienden, aquellos por medio de los cuales el Presidente de la República declara los estados de excepción, previstos en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Auto del 11 de diciembre de 2007, Radicación número: 11001-03-24-000-2006-00205-00(16546).

“Así, respecto de la competencia de la Corte Constitucional para decidir la constitucionalidad formal y material de un decreto declaratorio de estado de excepción, se basa en que: (i) el decreto declaratorio de estado de excepción es un decreto legislativo por denominación constitucional, ya que el propio artículo 241.7 superior nombra como tal los decretos dictados con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 superiores sin excluir a los declaratorios que, evidentemente, también se expiden con apoyo en tales prescripciones (…)”.

Corte Constitucional. Sentencia del 7 de febrero de 2012, C-049/12. Véase igualmente: Libardo Rodríguez Rodríguez, Derecho Administrativo, 18ª. edición, Editorial Temis, 2013, pp. 427-458. 23 Radicado: 05001-23-33-000-2020-02602-01 (2959-2021) Demandante: Juan Nicolás Valencia Rojas y otros en esta instancia procesal, no es posible efectuar un pronunciamiento de fondo sobre el cargo de nulidad presentado. 2.4.3.

Violación del artículo 2.2.1.5.2. del Decreto 2365 del 26 de diciembre de 2019 De acuerdo con lo expuesto por los demandantes, el acto acusado fue falsamente motivado al invocar en sus consideraciones políticas del gobierno nacional que se concretaron en el Decreto 2365 de 2019; no obstante esta norma aludió a los cargos profesionales y no a los del nivel directivo.

Sin embargo, una primera mirada del acto acusado permite evidenciar que este no se acudió en forma expresa a consideración alguna en relación con el Decreto 2365 de 2019; razón por la cual en este caso, la violación tampoco surge del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, por lo que en esta instancia procesal, no es posible efectuar un pronunciamiento de fondo sobre el cargo de nulidad presentado.

Con todo, de acuerdo con el análisis del primer cargo de violación se revocará el auto del 18 de febrero de 2021 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Decisión que negó la solicitud de suspensión provisional del acto administrativo demandado y, en su lugar, se declarará la suspensión provisional de los efectos de la Resolución Metropolitana 00-000104 del 21 de enero de 2020 «Por la cual se adopta una modificación y ajuste al Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales de los empleos de la planta de personal del Área Metropolitana del Valle de Aburrá»; razón por la cual esta Sala se releva del análisis de estos dos últimos cargos.

Valga preciar que lo expuesto en esta decisión corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamentaron la solicitud de la medida, es decir, se trata de una percepción previa y sumaria que se adopta en la etapa inicial del proceso; de manera que esta decisión comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero ello no afecta o compromete el contenido de la sentencia que pondrá fin a la cuestión litigiosa, pues en los términos del 229 del CPACA la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento».

En mérito de lo expuesto, la Subsección

RESUELVE

Primero: Revocar el auto del 18 de febrero de 2021 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Decisión que negó la solicitud de suspensión provisional del acto administrativo demandado. En su lugar, se dispone: declarar la 24 Radicado: 05001-23-33-000-2020-02602-01 (2959-2021) Demandante: Juan Nicolás Valencia Rojas y otros suspensión provisional de los efectos de la Resolución Metropolitana 00-000104 del 21 de enero de 2020 «Por la cual se adopta una modificación y ajuste al Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales de los empleos de la planta de personal del Área Metropolitana del Valle de Aburrá».

Segundo: Notificar la presente providencia de acuerdo con lo establecido en el artículo 205 del CPACA. Tercero: En firme esta decisión, devolver al tribunal de origen, previamente las anotaciones de rigor en el sistema de información Samai.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. SLVA