CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicación: 11001-03-25-000-2017-00882-00 (4816-2017) Demandante: Claudia Johanna Coral Duque Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Temas: Control de legalidad de las actuaciones judiciales.

Se deja sin efectos lo actuado desde el auto admisorio del recurso AUTO DE INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Se encuentra a despacho el expediente de la referencia para dar continuidad al trámite; sin embargo, el consejero conductor del proceso advierte que ello no es posible por las razones que se expondrán a continuación y que atañen al control de legalidad de los autos proferidos 8 de abril y el 30 de septiembre, ambos de 2021, a través de los cuales se admitió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia y se corrió traslado a las partes para que hicieran las manifestaciones que estimaran pertinentes. 1.

Antecedentes 1.1. La señora Johanna Coral Duque, actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se anulara el acto administrativo 100000202-00856 del 5 de junio de 2013, expedido por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, a través del cual se negó la nivelación y el reconocimiento y pago de los incentivos grupal, nacional, fiscalización, recaudo, bonificación, y demás emolumentos ordenados en el Decreto 1268 de 1999, entre otros.[1] 1.2.

A título de restablecimiento del derecho, la demandante solicitó inaplicar, por inconstitucionales e ilegales, las normas, los decretos o los actos administrativos que excluyen a los supernumerarios del reconocimiento de las asignaciones salariales, en igualdad de condiciones que los empleados de planta y, en consecuencia, se condene a esa entidad a reconocer y pagar todo lo que integra el régimen salarial y prestacional de tales empleados, al tenor de lo dispuesto en el Decreto 1268 de 1999. 1.3.

El 4 de junio de 2014, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira profirió sentencia de primera instancia, mediante la cual denegó las súplicas de la demanda.[2] 1.4. El 5 de agosto de 2016, el Tribunal Administrativo de Risaralda resolvió el recurso de apelación interpuesto en contra de la anterior decisión y la confirmó.[3] 1.5.

La actora interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia.[4] 1.6. El 17 de noviembre de 2016, el Tribunal Administrativo de Risaralda concedió el recurso extraordinario interpuesto.[5] 1.7. El 5 de abril de 2019, este despacho inadmitió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, con el propósito de que se identificara, de manera precisa y razonada, la sentencia de unificación jurisprudencial que se consideraba desconocida por parte del tribunal de instancia.[6] La demandante atendió tal requerimiento.[7] 1.8.

El 8 de abril de 2021, se admitió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia.[8] 1.9. El 30 de septiembre de 2021, se corrió traslado a las partes para que hicieran las manifestaciones que estimaran pertinentes dentro del sub lite.[9] 2. Consideraciones Como se expuso al inicio de esta providencia, el despacho observa que no es posible continuar con el trámite del presente asunto.

Esta conclusión surge del análisis de los siguientes aspectos: i) facultad de saneamiento del proceso; y ii) generalidades del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. A continuación, se desarrollarán los temas enunciados. 2.1. Facultad de saneamiento del proceso Conforme a los artículos 11 del Código General del Proceso y 103 de la Ley 1437 de 2011, las actuaciones del juez de lo contencioso administrativo tienen como criterio orientador la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y las leyes, así como la preservación del ordenamiento jurídico.

En armonía con lo anterior, el artículo 42 del Código General del Proceso precisó que, entre otros, el juez tiene como deber velar por la rápida solución de los procesos, «adoptar las medidas conducentes para impedir la paralización y dilación del proceso y procurar la mayor economía procesal». Al respecto, esta corporación ha tenido oportunidad de pronunciarse en los siguientes términos:[10] Así, la facultad de saneamiento le impone al Juez la obligación de revisar la regularidad del proceso, la existencia de irregularidades o vicios y subsanarlos, para que el proceso pueda seguir y culminar normalmente con sentencia de mérito. […] Así, en virtud de la potestad de saneamiento, el Juez no sólo controlará los presupuestos de validez de la demanda, sino también las circunstancias constitutivas de nulidad (artículo 140 del Código de Procedimiento Civil) y aquellos hechos exceptivos previos que puedan afectar la validez y eficacia del proceso, amén de aquellas otras irregularidades que puedan incidir en su desenvolvimiento, que no encajen en una u otra de las categorías mencionadas.

En otras palabras, lo que inspira la potestad de saneamiento es la solución de todas aquellas irregularidades o vicios que puedan evidenciarse durante el trámite del proceso a fin de que termine con una sentencia de mérito que ponga fin a la controversia, evitando su terminación por meras irregularidades o por cuestiones formales subsanables, pues ello no consulta el alcance de dicha facultad, ni el papel natural del Juez, ni, mucho menos, es factor de legitimidad de la función jurisdiccional.

Conforme al anterior criterio interpretativo, en consonancia con el artículo 207 del cpaca, se observa que el ordenamiento jurídico ha instituido la prevalencia del derecho sustancial en las actuaciones que se surten ante la administración de justicia y, por tal motivo, los jueces se encuentran facultados para sanear el proceso en cualquiera de sus etapas, lo cual constituye una herramienta idónea y eficaz para lograr el acceso a la administración de justicia, la ritualidad de los procesos bajo las normas aplicables y evitar sentencias inhibitorias. 2.2.

Generalidades del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia está consagrado en los artículos 256 al 268 del cpaca, y tiene como fin garantizar la unidad de la interpretación del derecho por parte de los jueces. A su turno, el artículo 258 ibidem prevé que la procedencia del aludido recurso depende de que «la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado»; en otras palabras, no habrá lugar al mencionado medio de impugnación por una circunstancia diferente a la señalada en la norma en cita.

Ahora bien, el artículo 262 ibidem establece que el escrito del recurso de unificación de jurisprudencia debe contener los siguientes requisitos: i) la designación de las partes; ii) la indicación de la providencia impugnada; iii) la relación concreta de los hechos en litigio; y iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento.

En relación con la última exigencia, esta Subsección ha indicado lo siguiente:[11] De otro lado, conviene insistir en que no basta con la indicación precisa de la providencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada pues, como se anotó, el artículo 262 del CPACA exige que, además, se aduzcan «[…] las razones que le sirven de fundamento […]», requisito que supone para la parte recurrente realizar un ejercicio de comparación entre la ratio decidendi que utilizaron, de un lado, la sentencia de unificación y, de otro, la sentencia impugnada en sede extraordinaria. […] En este punto resulta pertinente resaltar que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia no puede convertirse en una tercera instancia por medio del cual las partes discutan sus inconformidades respecto de las decisiones adoptadas en el proceso ordinario, en única o segunda instancia. Su carácter extraordinario y excepcional implica que el cumplimiento de los presupuestos previstos para que se conceda y se admita deben analizarse con rigor, de manera que si resulta dable exceptuar el principio de la cosa juzgada como un efecto propio de este medio impugnatorio sea, no por una interpretación vaga y abierta respecto de los requisitos de procedencia, sino porque en realidad, con su ejercicio, se pretende «[…] asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere el caso, reparar los agravios […]»[12].

Así las cosas, la aplicación pretendida por la parte recurrente es improcedente, habida cuenta que los fallos que se invocan como contrariados o desconocidos, si bien tienen la condición de sentencias de unificación, no eran vinculantes para cuando se expidió el fallo del 25 de abril de 2018 emitido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, lo que hace impróspera la única causal que se encuentra prevista por el artículo 258 de la Ley 1437 de 2011, para este recurso de naturaleza extraordinaria.

En este orden de ideas, es de imperioso cumplimiento que el precedente que se alegue como vulnerado por parte de los tribunales tenga relación directa con el objeto de la litis y que se haya proferido con anterioridad a la sentencia que se pretende infirmar. Por otra parte, el artículo 265 del cpaca[13] dispuso que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia sería inadmitido con idénticos efectos del rechazo cuando, «pese haberse concedido por el Tribunal, fuere improcedente, por no ser recurrible la providencia o no reúna los requisitos previstos en el artículo 262» ibidem.  2.3.

El caso concreto. Análisis del despacho Mediante auto del 8 de abril de 2021, este despacho admitió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, por considerar que se cumplían los presupuestos para el efecto y, en especial, porque la interesada, en el escrito que obra en folios 402 a 407, invocó las siguientes sentencias de unificación:[14] i) Sentencia CE-SUJ2 Núm. 005 de 2016, proferida dentro del radicado 23001 23 33 000 2013 00260 01 (0088-2015). ii) Sentencia CE-SUJ2 Núm. 003 de 2016, proferida dentro del radicado 85001 33 33 002 2013 00060 01.

En el anterior contexto, se estima necesario identificar si existe correspondencia entre la situación fáctica y jurídica analizada en las sentencias que se invocan como desconocidas y la controversia planteada por la demandante y resuelta por el Tribunal Administrativo de Risaralda en la sentencia que se pretende infirmar, comoquiera que ello constituye un presupuesto que da vía libre a la tramitación del recurso extraordinario de la referencia. En lo que respecta a la primera de las sentencias enunciadas, esto es, la CE-SUJ2 núm. 005 de 2016, se deberá verificar si la controversia resuelta por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en la providencia objeto del recurso extraordinario, tiene relación directa con el asunto que fue objeto de unificación en la aludida providencia, razón por la cual se identificará, a continuación, la materia de la que se ocupó la Sección Segunda del Consejo de Estado, en esa ocasión: • Prescripción: para deprecar la existencia de la relación laboral, la reclamación se debe realizar dentro de los 3 años contados a partir de la terminación del vínculo contractual. • El fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión. • El medio de control para formular una reclamación de tal naturaleza no puede verse afectado por caducidad y, para tal efecto, tampoco es exigible el requisito de conciliación extrajudicial. • La prescripción será estudiada en la sentencia, después de abordada y comprobada la existencia de la relación laboral. • El juez deberá estudiar el tema relativo a los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, sin consideración a que este no se hubiera pedido en forma expresa. • El reconocimiento de las prestaciones producto de la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales, procede a título de restablecimiento del derecho. • El ingreso sobre el cual se deben calcular las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista, corresponderá a los honorarios pactados.

Entre tanto, los argumentos invocados en el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, en torno al desconocimiento de la sentencia de unificación antes señalada, se pueden sintetizar así: • La vinculación de la demandante con la DIAN fue en condición de supernumeraria y ello llevó a que la entidad negara los emolumentos pretendidos. • En la sentencia CE-SUJ2 No. 005 de 2016 se trató sobre el reconocimiento de los derechos derivados del contrato realidad «en aquellos casos en que se ha demostrado que el empleo desarrollado por el contratista demandante […] es desempeñado en igualdad de condiciones que los servidores públicos de planta».

Además, se trata de una «relación laboral pero que la administración disfrazó con la suscripción de un contrato estatal». Siendo así, al analizar la correspondencia entre la sentencia de unificación que se invoca como desconocida y la dictada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por la señora Claudia Johanna Coral Duque, se debe señalar que, tal como se indicó, su pretensión estaba orientada al reconocimiento de diferentes incentivos y reajuste de su salario; sin embargo, aquella no provenía de la configuración de los elementos constitutivos de un vínculo laboral producto de la suscripción de contratos de prestación de servicios, que fue el supuesto fáctico del que se ocupó la sentencia de unificación invocada, sino de la vinculación que sostuvo la demandante, en calidad de supernumeraria, con esa entidad, lo que permite concluir que no hay relación directa entre el supuesto fáctico por ella expuesto y el analizado en la sentencia que se dice desconocida, lo que implica que no se cumple con el presupuesto del artículo 262 del cpaca.

Igual ocurre en lo que atañe a la segunda de las sentencias invocadas como desconocidas, esto es, la CE-SUJ2 Núm. 003 de 2016, proferida dentro del radicado 85001 33 33 002 2013 00060 01, cuyo ámbito de unificación se contrajo al «reconocimiento del reajuste salarial reclamado por los soldados voluntarios que posteriormente, en aplicación de la Ley 131 de 1985, fueron incorporados como profesionales» de manera que no se advierte la identidad fáctica de esta con el asunto sometido a conocimiento y decisión por parte del Tribunal Administrativo de Risaralda, que, se repite, se contrajo a analizar la procedencia o no, del reconocimiento de unos incentivos que se conceden a los empleados de planta de la dian y su repercusión en la liquidación de salarios y prestaciones sociales, a favor de la demandante, como consecuencia de la vinculación de esta, en condición de supernumeraria.

Así las cosas, como la pretensión de la señora Coral Duque se dirigió a que se reconocieran unos emolumentos que están concebidos para el personal de planta de la dian, con ocasión de los diferentes nombramientos de que fue objeto en esa entidad, en calidad de supernumeraria, y las sentencias invocadas como vulneradas por el tribunal no analizaron tal circunstancia, —la aplicabilidad del régimen salarial y prestacional de los empleados de planta en igualdad de condiciones a los supernumerarios— es forzoso concluir que los precedentes que se dicen desconocidos no tienen relación directa con el objeto de la litis, y, por ende, no eran vinculantes para resolver la controversia, razón suficiente para considerar que no era procedente la admisión de este trámite, pues no se reunían los requisitos legales previstos en el artículo 262 del cpaca.

En consecuencia, conforme lo dispone el artículo 265 del cpaca antes citado, se dejará sin efecto lo actuado desde el auto del 8 de abril de 2021, que admitió el presente recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia y, en su lugar, se inadmitirá el proceso de la referencia, con efectos de rechazo, y se ordenará su devolución al Tribunal Administrativo de Risaralda.

En mérito de lo expuesto, el despacho Resuelve: Primero. De conformidad con el artículo 207 del cpaca, dejar sin efectos lo actuado desde el auto del 8 de abril de 2021, que admitió el presente recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En su lugar, Segundo. Inadmitir por improcedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la señora Claudia Johanna Coral Duque contra la sentencia del 5 de agosto de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

Tercero. Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente DDG constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el magistrado conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca. ----------------------- [1] Folios 137 a 149. [2] Folios 249 a 256. [3] Folios 337 a 350. [4] Folios 358 a 365. [5] Folios 367 y 368. [6] Folios 397 a 399. [7] Folios 402 a 407. [8] Folio 411. [9] Folios 413 y 414. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, providencia de 26 de septiembre de 2013, consejero ponente: Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, expediente: 08001 23 33 004 2012 00173 01 (20135), actor: Sociedad Dormimundo LTDA, demandado: U.A.E. DIAN. [11] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 12 de noviembre de 2020, radicado: 11001-03-25-000-2020-00315-00 (0585-2020). [12] Artículo 256 del CPACA. [13] Conviene precisar que la citada disposición fue modificada por el artículo 74 de la Ley 2080 de 2021; sin embargo, las nuevas reglas no son aplicables al presente asunto toda vez que el recurso se interpuso con anterioridad a su entrada en vigencia. [14] Las que se enlistan a continuación son aquellas que se tuvieron en cuenta en la providencia que admitió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia y frente a lo cual la parte demandante no manifestó reparo alguno. ----------------------- Radicación: 11001 03 25 000 2017 00882 00 (4816-2017) Demandante: Claudia Johanna Coral Duque