CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., veintisiete (27) de marzo de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00084-01 Referencia: Acción de tutela ACTORES: NANCY EVELIN MOSQUERA MARULANDA Y OTRO. TESIS: SE CONFIRMA LA DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA QUE AMPARO LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA PARTE ACTORA.
EL TRIBUNAL SE ABSTUVO DE APLICAR LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 594 DEL CGP, RESPECTO DE LAS EXCEPCIONES AL PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD. AHORA, NO SE CONFIGURA LA CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO, SINO LA CESACIÓN DE LA VULNERACIÓN POR EL CUMPLIMIENTO DE UNA ORDEN JUDICIAL. SE CONFIRMA LA DECISIÓN DEL A QUO. DERECHOS FUNDAMENTALES: DEBIDO PROCESO Y PETICIÓN. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA1 contra la sentencia de 31 de enero de 2025, mediante la cual la SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN “B”- DEL CONSEJO DE ESTADO2 amparó los 1 En adelante el Tribunal. 2 En adelante la Sección Tercera 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00084-01 ACTORES: NANCY EVELIN MOSQUERA MARULANDA Y OTRO. derechos fundamentales al debido proceso y de petición de la parte actora.
I.
ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud La señora NANCY EVELIN MOSQUERA MARULANDA, actuando en nombre propio y en representación de su hijo menor de edad J.M.S.M.3, a través de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de petición, los cuales estima vulnerados por el TRIBUNAL, el BANCO DE BOGOTÁ S.A., el BANCO DAVIVIENDA S.A. y el BANCO POPULAR S.A., estas últimas al no haber dado respuesta a las peticiones presentadas en cuanto al cumplimiento de las órdenes emitidas en los autos de 30 de enero y 18 de noviembre de 2024, así como ante la falta de acciones por parte de la autoridad judicial accionada con el fin de que se logre el efectivo cumplimiento de las medidas cautelares decretadas dentro del proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 76001-23-33-000- 3 La Sala se reserva el nombre por protección al menor de edad. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00084-01 ACTORES: NANCY EVELIN MOSQUERA MARULANDA Y OTRO. 2023-00163-00.
I.2.- Hechos Afirmó que mediante sentencia de 25 de junio de 2018 el TRIBUNAL dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 76001-23-33-005- 2017-00187-00, condenó a la Nación -Ministerio de Defensa- Policía Nacional al reconocimiento y pago de una sustitución pensional en favor de su hijo menor de edad J.M.S.M., decisión confirmada por la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 4 de marzo de 2021.
Refirió que al considerar que no se había dado cumplimiento total a la orden judicial, presentó demanda ejecutiva, dentro de la cual solicitó como medida cautelar el embargo y retención de los recursos provenientes de las cuentas bancarias de la autoridad ejecutada. Adujo que el citado proceso ejecutivo fue identificado con el número de radicación 2023-00163-00 y, mediante proveído de 30 de enero de 2024, el TRIBUNAL libró mandamiento de pago a su favor, en calidad de curadora del menor beneficiario de la condena y decretó 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00084-01 ACTORES: NANCY EVELIN MOSQUERA MARULANDA Y OTRO. la medida cautelar solicitada, para lo cual ordenó el embargo y retención de los dineros que se encontraban a nombre del Ministerio de Defensa – Policía Nacional en el BANCO POPULAR S.A., el BANCO DAVIVIENDA S.A. y el BANCO DE BOGOTÁ S.A., previniendo que la orden no incluía las cuentas en las cuales se manejan recursos del Presupuesto General de la Nación, ni dineros que por su naturaleza sean inembargables.
Manifestó que el TRIBUNAL requirió a las mencionadas entidades bancarias para que dieran cumplimiento a lo ordenado, sin obtener resultado alguno, por lo que mediante memorial de 6 de junio de 2024 solicitó ante la autoridad judicial accionada que se reiteraran las medidas cautelares ordenadas y que la medida fuera extendida a las cuentas del Banco BBVA.
Destacó que el TRIBUNAL, mediante providencia de 29 de julio de 2024, denegó la anterior solicitud y, además, requirió al BANCO DE BOGOTÁ S.A. para que diera cumplimiento a lo ordenado en auto de 30 de enero de 2024. 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00084-01 ACTORES: NANCY EVELIN MOSQUERA MARULANDA Y OTRO. Comentó que nuevamente solicitó reiteración de las medidas cautelares decretadas, lo cual fue denegado en auto de 30 de septiembre de 2024.
Adujo que la anterior decisión fue objeto de recursos de reposición y en subsidio de apelación, los cuales fueron rechazados por improcedentes mediante providencia de 18 de noviembre de 2024, en la que, además, se ordenó la elaboración de nuevos oficios dirigidos a las mencionadas entidades bancarias. Sostuvo que el 3 de diciembre de 2024 presentó petición a cada una de las entidades bancarias, con el fin de que se le informara las razones por las cuales no se dio cumplimiento a la medida cautelar decretada, sin que hubiese recibido respuesta alguna por parte de las mismas.
Indicó que pese a que el BANCO DE BOGOTÁ S.A. mediante escrito de 16 de diciembre de 2024 le informó al TRIBUNAL la existencia de recursos inembargables, la autoridad judicial no insistió en la medida ni fundamentó su excepción, razón por la que la entidad bancaria se puede abstener de cumplir la orden de embargo. 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00084-01 ACTORES: NANCY EVELIN MOSQUERA MARULANDA Y OTRO.
I.3. Fundamentos de derecho A juicio de la parte actora, la autoridad judicial accionada aplicó indebidamente el artículo 594 del CGP, en la medida en que omitió pronunciarse frente a la excepción de inembargabilidad dentro de los 3 días siguientes a la respuesta negativa emitida por algunas de las entidades financieras, con el fin de que la Secretaría emitiera nuevos oficios que mencionaran tal excepción, para así permitir la ejecución de la medida cautelar decretada.
Destacó que el TRIBUNAL no realizó gestiones que garantizaran la ejecución efectiva de la orden de embargo, pues se limitó a rechazar sus peticiones, lo que impidió el cumplimiento de la orden decretada y generó un perjuicio al beneficiario de la sustitución pensional. Finalmente, puso de presente que el BANCO POPULAR S.A., el BANCO DAVIVIENDA S.A. y el BANCO DE BOGOTÁ S.A. no han dado respuesta a sus peticiones presentadas el 3 de diciembre de 2024. 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00084-01 ACTORES: NANCY EVELIN MOSQUERA MARULANDA Y OTRO.
I.3.- Pretensiones La parte actora solicitó el amparo de sus derechos fundamentales invocados como violados y, en consecuencia: “[…]
SEGUNDO: Que se ordene a los accionados el cumplimiento del debido proceso del artículo 594 del C.G.P TERCERO: Que se ordene a los bancos a que resuelvan de fondo los derechos de petición radicados por ANA CECILIA MESA en sede administrativa, a fin de que se mencione por qué no han cumplido las ordenes de embargo ordenadas en los autos del 30 de enero y 18 de noviembre del 2024, dentro del proceso ejecutivo con referencia 76001233300020230016300.
Respuesta a cargo del Tesorero o Pagador de los bancos accionados, funcionarios a quienes fueron dirigidas las medidas cautelares.
CUARTO: Que se ordene al TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, para que dentro del proceso ejecutivo con radicación 76001233300020230016300, se reiteren las medidas cautelares de embargo dirigidas (sic) los bancos, mencionado en el resuelve del auto, las excepciones de inembargabilidad que proceden, a fin de que se trascriban en los oficios que deben enviarse nuevamente a los bancos y de ser necesario reiterar la actuación al tercer día. Los bancos sobre los cuales se debe insistir en la medida cautelar son: ✓ BANCO BOGOTA ✓ BANCO DAVIVIENDA ✓ BANCO POPULAR QUINTO: Que se ordene que de no encontrase recursos en los bancos anteriores, se pueda ordenar nuevas medidas cautelares a otros bancos, incluido el banco BBVA, lo anterior a solicitud del ejecutante. 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00084-01 ACTORES: NANCY EVELIN MOSQUERA MARULANDA Y OTRO.
SEXTO: Que una vez se puedan congelar los recursos en las entidades financieras de conformidad al monto de liquidación actualizada para honrar el presente proceso ejecutivo, y una vez quede ejecutoriada la sentencia del proceso ejecutivo, o antes si el proceso se termina por pago total de la obligación, que se ordene consignar en la cuenta del despacho, y luego en la mi mandante, NANCY EVELIN MOSQUERA MARULANDA, los dineros adeudados dentro del proceso, conforme a la liquidación que se aprobar en el momento procesal que ordene Magistrado Ponente, a fin de dar por terminado el proceso ejecutivo. […]”.
I.4.- Defensa I.4.1.- El TRIBUNAL solicitó declarar improcedente el amparo solicitado, toda vez que de la lectura del escrito de tutela se advierte que no se señala en qué defecto incurrió ni la relevancia constitucional que habilita la interposición de la acción, teniendo en cuenta que el proceso aún no se encuentra en firme. Aseguró que revisado el aplicativo de consulta Samai, se advierte que en el índice 36 se registró la providencia de 18 de noviembre de 2024, por medio de la cual se relató el trámite surtido en el asunto y se ordenó oficiar nuevamente a los bancos de la medida cautelar decretada, por lo que no es cierto que no se le haya dado respuesta a la peticionaria sobre las solicitudes allegadas al proceso, máxime que en pronunciamientos anteriores también se le ha resuelto lo pedido, razón por la cual de encontrarse inconsistencia alguna, debió 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00084-01 ACTORES: NANCY EVELIN MOSQUERA MARULANDA Y OTRO. interponer los recursos ordinarios procedentes y no acudir a la solicitud de amparo como una instancia adicional.
Informó que también obra dentro del expediente respuestas por parte de los bancos Popular y Bogotá allegadas el 18 de diciembre de 2024, así como solicitud de la parte ejecutante el 19 de diciembre de 2024, mismos que no han sido pasados a despacho por parte de la Secretaría para resolver. I.4.2.- El BANCO POPULAR S.A. adujo que, mediante escrito de 27 de enero de 2025, dio respuesta a la actora, por lo que solicitó que se declare la carencia actual de objeto por hecho superado.
I.4.3. El BANCO DAVIVIENDA S.A. y el BANCO DE BOGOTÁ S.A. pese a ser vinculados en debida forma, guardaron silencio. II.
FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La SECCIÓN TERCERA, mediante sentencia de 31 de enero de 2025, amparó los derechos fundamentales al debido proceso y de petición de la parte actora, para lo cual resolvió lo siguiente: 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00084-01 ACTORES: NANCY EVELIN MOSQUERA MARULANDA Y OTRO. “[…] 1°) Concédase el amparo de los derechos constitucionales fundamentales del debido proceso y petición invocados por la demandante, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Déjanse sin efectos las providencias de 29 de julio y 30 de septiembre de 2024, proferidas por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en el proceso ejecutivo no. 76001-23-33-000- 2023-00163-00. 3º) Ordénase al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca para que en un término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, emita un pronunciamiento expreso sobre la procedencia del embargo de las cuentas bancarias de la Policía Nacional en los bancos Popular, Davivienda y de Bogotá, de conformidad con lo previsto en los artículos 594 del CGP, 195 (parágrafo 2) del CPACA, 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015 y 275 (parágrafo 2) de la Ley 1450 de 2011, en el cual precise que la medida cautelar excluye los recursos que corresponden (i) al rubro de sentencias y conciliaciones y al Fondo de Contingencias, (ii) al Sistema General de Participaciones, (iii) al Sistema General de Regalías, (iv) los rubros de las cuentas corrientes o de ahorros abiertas exclusivamente en favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y (v) los recursos destinados para financiar el régimen subsidiado en salud, para así hacer efectiva la medida cautelar decretada en el proceso ejecutivo no. 76001-23-33-000- 2023- 00163-00 en el que actúa como ejecutante la señora Nancy Evelin Mosquera Marulanda. 4º) Ordénase al presidente del Banco Popular SA, a la presidente del Banco Davivienda SA y al presidente del Banco de Bogotá SA para que en un término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, den respuesta de fondo y completa a las peticiones elevadas por la demandante el 3 de diciembre de 2024, al tiempo que las notifiquen en debida forma a la peticionaria en el mismo término […]”.
Para lo anterior, sostuvo que en el presente asunto el TRIBUNAL incurrió en un defecto sustantivo al inaplicar el artículo 594 del CGP, norma que establece el principio de inembargabilidad de los recursos 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00084-01 ACTORES: NANCY EVELIN MOSQUERA MARULANDA Y OTRO. públicos, pero permite excepciones cuando se trata de ejecución de sentencias judiciales siempre que se cumplan los requisitos jurisprudenciales establecidos, como en el caso bajo examen, en el que se configuró la excepción segunda a la regla, situación que omitió analizar la autoridad judicial accionada, dejando a discrecionalidad de los bancos la determinación de decidir si los recursos resultaban embargables o no. Afirmó que lo anterior contraría lo dispuesto en la jurisprudencia, toda vez que corresponde al juez del proceso determinar si se cumplen o no las excepciones del principio de inembargabilidad, con el fin de adoptar las medidas necesarias para garantizar la ejecución de la sentencia. Destacó que el TRIBUNAL adoptó una postura meramente formalista, al negarse a reiterar el embargo sin antes analizar de fondo la situación jurídica de los recursos en cuestión, lo que derivó en la imposibilidad de que el menor de edad, sujeto de especial protección constitucional, acceda al pago de un derecho reconocido en sentencia ejecutoriada, afectando de esta forma sus derechos fundamentales y haciendo inane la imposición de la condena. 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00084-01 ACTORES: NANCY EVELIN MOSQUERA MARULANDA Y OTRO.
Ahora, en cuanto al alegado derecho fundamental de petición, advirtió que las entidades financieras accionadas no rindieron informe, por lo que carecía de pruebas que acreditaran que contestaron las correspondientes peticiones, de tal forma que dio aplicación a la presunción de veracidad y tuvo como ciertos los hechos de la demanda. En ese orden de ideas, afirmó que en vista de que al momento de proferirse la sentencia de primera instancia dichas entidades bancarias no habían contestado las peticiones de la demandante y ni siquiera habían justificado los motivos por los cuales no lo han hecho, amparó el derecho fundamental de petición frente a las mismas.
III.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN El TRIBUNAL impugnó la decisión de primera instancia y solicitó que se revoque, para lo cual argumentó que en el presente asunto no se configuró el defecto sustantivo en las providencias, máxime cuando la accionante no sustentó tal defecto. Sostuvo que mediante auto de 30 de enero de 2024 decretó el 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00084-01 ACTORES: NANCY EVELIN MOSQUERA MARULANDA Y OTRO. embargo de los dineros en las entidades que solicitó la ejecutante, el cual está debidamente razonado en las excepciones y en cuya decisión se dictó conforme a la interpretación del artículo 594 del CGP, de tal forma que la actora sólo cuestionó la redacción de los oficios que en su parecer hacían nugatoria la ejecución de la medida, sin que dicho aspecto se hubiese probado.
Afirmó que a la fecha el BANCO POPULAR S.A. informó ausencia de convenio con la ejecutada, el BANCO DAVIVIENDA S.A. puso de presente sobre la inembargabilidad de los dineros y el BANCO DE BOGOTÁ S.A. omitió dar respuesta, por lo que fue requerido nuevamente. Destacó que la actora no hizo uso de los recursos que procedían contra los autos de 30 de enero y 29 de julio de 2024, que fueron las providencias que en si decretaron, negaron o modificaron las medidas cautelares, además en las que se ordenó la elaboración de nuevos oficios dirigidos a las entidades financieras a efecto de que los destinatarios indicaran sobre el cumplimiento de la medida.
Afirmó que en auto de 3 de febrero de 2025 insistió en la orden de 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00084-01 ACTORES: NANCY EVELIN MOSQUERA MARULANDA Y OTRO. embargo de los dineros depositados en las cuentas corrientes a nombre de la Policía Nacional en el BANCO DE BOGOTÁ S.A., limitando el embargo hasta la suma de $615.098.845,00 y advirtió a la entidad a cumplir la orden, pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta del embargo y que, en todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a su disposición, cuando cobre ejecutoria la providencia que ponga fin al proceso que así lo ordene, señalando el fundamento de la excepción. En ese orden de ideas, sostuvo que, bajo el margen de interpretación de la norma y las solicitudes, resolvió las peticiones de medida cautelar sobre las cuales no se interpusieron los recursos y, de conformidad con el artículo 594 del CGP emitió las órdenes correspondientes que dieron lugar a que se reiterara la medida, estando a la espera de la comunicación del BANCO DAVIVIENDA S.A. lo que configura el acaecimiento de un hecho superado.
Así las cosas, resaltó que pese a que, a su juicio, la solicitud de amparo no cumplió con el requisito de procedibilidad, en 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00084-01 ACTORES: NANCY EVELIN MOSQUERA MARULANDA Y OTRO. cumplimiento de la orden dada por la SECCIÓN TERCERA, dio aplicación al artículo 594 del CGP, sin que se haya demostrado un alcance arbitrario o la vulneración de los derechos fundamentales de la ejecutante.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 2º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones.
Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, fue instituida para proteger en forma inmediata los derechos 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00084-01 ACTORES: NANCY EVELIN MOSQUERA MARULANDA Y OTRO. constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular, en los casos previstos en el artículo 42 del Decreto Ley 2591 de 19 de noviembre de 1991.
Dicha acción se establece como instrumento subsidiario, es decir, que solo procede cuando el afectado no disponga de otros medios de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio, con miras a evitar un perjuicio irremediable. En el caso bajo examen, la parte actora pretende obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y de petición, los cuales estima vulnerados por el TRIBUNAL, el BANCO DE BOGOTÁ S.A., el BANCO DAVIVIENDA S.A. y el BANCO POPULAR S.A., al no haber dado estas últimas respuesta a las peticiones presentadas en cuanto al cumplimiento de las órdenes emitidas en los autos de 30 de enero y 18 de noviembre de 2024, así como ante la falta de acciones por parte de la autoridad accionada con el fin de que se logre el efectivo cumplimiento de las medidas cautelares decretadas dentro del proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 2023-00163- 00. 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00084-01 ACTORES: NANCY EVELIN MOSQUERA MARULANDA Y OTRO.
La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por la SECCIÓN TERCERA que, mediante fallo de 31 de enero de 2025, amparó los derechos fundamentales al debido proceso y de petición, por lo que dejó sin efectos los autos de 29 de julio y 30 de septiembre de 2024, que denegaron la reiteración de las medidas cautelares y ordenó al TRIBUNAL emitir un pronunciamiento expreso sobre la procedencia del embargo de las cuentas bancarias de la Policía Nacional en las entidades financieras mencionadas, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 594 del CGP, 195 del CPACA, 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015 y 275 (parágrafo 2) de la Ley 1450 de 2011 y, finamente, en cuanto al BANCO DE BOGOTÁ S.A., el BANCO DAVIVIENDA S.A. y el BANCO POPULAR S.A. ordenó que dieran respuesta de fondo y completa a las peticiones presentadas el 3 de diciembre de 2024.
Inconforme con lo anterior, el TRIBUNAL impugnó la decisión de primera instancia y solicitó que se revoque, para lo cual sostuvo que no se configuró el defecto sustantivo en el asunto, pues mediante auto de 30 de enero de 2024 decretó el embargo de los dineros en las entidades que solicitó la ejecutante, el cual está debidamente razonado en las excepciones y cuya decisión se dictó conforme a la 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00084-01 ACTORES: NANCY EVELIN MOSQUERA MARULANDA Y OTRO. interpretación del artículo 594 del CGP; además, que la actora no hizo uso de los recursos que procedían contra las decisiones cuestionadas.
En todo caso, resaltó que mediante auto de 3 de febrero de 2025 insistió en la orden de embargo de los dineros depositados en las cuentas corrientes a nombre de la Policía Nacional en el BANCO DE BOGOTÁ S.A., limitando el embargo hasta la suma de $615.098.845,00 y advirtió a la entidad a cumplir la orden. Sumado a ello, adujo que, a pesar de diferir con lo estimado por el a quo, dio la aplicación que se dispuso al artículo 594 del CGP, sin que se haya demostrado un alcance arbitrario o la vulneración de los derechos fundamentales de la ejecutante, lo que configura la carencia actual de objeto por hecho superado.
En este punto la Sala destaca que delimitará su análisis a lo dispuesto por el TRIBUNAL en el escrito de impugnación, comoquiera que la demás órdenes y consideraciones emitidas en la sentencia de primera instancia no fueron objeto de inconformidad, por lo que serán confirmadas. 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00084-01 ACTORES: NANCY EVELIN MOSQUERA MARULANDA Y OTRO.
Precisado lo anterior, la Sala considera que el problema jurídico que debe resolver consiste en determinar si en el presente caso se debe confirmar, modificar o revocar la decisión del a quo, para lo cual se estudiará si el TRIBUNAL vulneró los derechos invocados por la parte actora o si se configuró la carencia actual de objeto por hecho superado al proferir la autoridad judicial accionada el auto de 3 de febrero de 2025.
Así las cosas, con el fin de estudiar los argumentos expuestos por el TRIBUNAL en su escrito de impugnación, la Sala efectuará el análisis del artículo 594 del CGP que pretende la parte actora sea aplicado dentro del proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 2023-00163-00. En el caso bajo examen se advierte que el TRIBUNAL mediante providencia de 30 de enero de 2024 decretó la medida cautelar de embargo y retenciones de los dineros que se encuentran a nombre del ejecutado Ministerio de Defensa – Policía Nacional, dentro del proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 2023-00163-00, para lo cual limitó el embargo hasta la suma de $615.089.845,00, orden que fue dirigida al BANCO POPULAR S.A., 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00084-01 ACTORES: NANCY EVELIN MOSQUERA MARULANDA Y OTRO. al BANCO DAVIVIENDA S.A. y el BANCO DE BOGOTÁ S.A., por lo que libró el oficio al pagador o tesorero de las entidades financieras en las que se previno lo siguiente: “[…] A través de la Secretaría de esta Corporación, se librará el oficio correspondiente dirigido al pagador o tesorero de dichas entidades, previniéndolo que la orden de embargo no incluye las cuentas en las cuales se manejan recursos del Presupuesto General de la Nación y se verifique por el funcionario responsable que los dineros afectados por el embargo no tengan naturaleza de inembargabilidad, caso en el cual deberá verificarse sí se atempera a las excepciones previstas en la ley y la jurisprudencia. De conformidad con el inciso 2 del parágrafo del artículo 594 del CGP la entidad bancaria se podrá se podrá abstener de cumplir la orden judicial, dada la naturaleza de inembargable de los recursos […]”.
Ante el incumplimiento del decreto de la mencionada medida cautelar, la parte actora solicitó que se requiriera nuevamente a las entidades financieras y se reiteraran las órdenes de embargo emitidas, petición que fue denegada por el TRIBUNAL. Posteriormente, luego de requerir nuevamente a las entidades financieras para que dieran cumplimiento a las órdenes de embargo, mediante memorial de 16 de diciembre de 2024, el BANCO DE BOGOTÁ S.A. dio respuesta ante la autoridad judicial accionada indicando la existencia de recursos inembargables, por lo que se abstenía de ejecutar el embargo. 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00084-01 ACTORES: NANCY EVELIN MOSQUERA MARULANDA Y OTRO.
La parte actora asegura que el TRIBUNAL omitió dar aplicación al artículo 594 del CGP, toda vez que se abstuvo de emitir algún pronunciamiento respecto de la excepción de inembargabilidad dentro de los tres días siguientes a la negativa de embargo del BANCO DE BOGOTÁ S.A.; sumado a lo anterior, que la actitud pasiva frente a las demás entidades financieras han permitido que se dilate el cumplimiento de la sentencia, de tal forma que no han sido efectivas las órdenes de embargo decretadas en la medida cautelar.
Para lo anterior, es del caso traer a colación el artículo 594 del CGP, el cual prevé: “[…]
ARTÍCULO 594. BIENES INEMBARGABLES. <Artículo condicionalmente EXEQUIBLE> Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: […]
PARÁGRAFO. Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia. Recibida una orden de embargo que afecte recursos de naturaleza inembargable, en la cual no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción, el 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00084-01 ACTORES: NANCY EVELIN MOSQUERA MARULANDA Y OTRO. destinatario de la orden de embargo, se podrá abstener de cumplir la orden judicial o administrativa, dada la naturaleza de inembargable de los recursos.
En tal evento, la entidad destinataria de la medida, deberá informar al día hábil siguiente a la autoridad que decretó la medida, sobre el hecho del no acatamiento de la medida por cuanto dichos recursos ostentan la calidad de inembargables. La autoridad que decretó la medida deberá pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de envío de la comunicación, acerca de si procede alguna excepción legal a la regla de inembargabilidad.
Si pasados tres (3) días hábiles el destinatario no se recibe oficio alguno, se entenderá revocada la medida cautelar. En el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden, pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta del embargo.
En todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene […]” (Destacado fuera de texto). De lo transcrito en precedencia es dable inferir que, una vez el destinatario de la orden de embargo se abstenga de cumplir la misma con fundamento en la naturaleza inembargable de los recursos y que dicha situación sea informada a la autoridad que decretó el embargo, esta deberá pronunciarse dentro de los 3 días hábiles siguientes a la fecha de comunicación respecto de si resulta procedente alguna excepción legal a la regla de inembargabilidad, so pena de que, de no pronunciarse la medida se entenderá revocada. 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00084-01 ACTORES: NANCY EVELIN MOSQUERA MARULANDA Y OTRO.
En el caso concreto la Sala evidencia que, a pesar de que se configura una de las excepciones a la regla de inembargabilidad, comoquiera que la sentencia que se pretende ejecutar reconoce derechos de carácter pensional, el TRIBUNAL adoptó una postura pasiva y dejó de aplicar lo dispuesto en el artículo 594 del CGP ante la negativa del BANCO DE BOGOTÁ S.A. en ejecutar la orden de embargo.
En efecto, a pesar de que el BANCO DE BOGOTÁ S.A. mediante memorial de 16 de diciembre de 2024 advirtió que se abstenía de ejecutar la orden de embargo por la existencia de recursos inembargables, la autoridad judicial accionada se limitó a negarse a reiterar la medida cautelar sin realizar un mayor análisis del asunto, lo que vulneró los derechos fundamentales de la parte actora, máxime cuando se trata del pago de una sustitución pensional en favor de un menor de edad, sujeto de especial protección constitucional, reconocida mediante sentencia de 25 de junio de 2018.
Lo anterior lleva a concluir que en efecto, le asistió razón al a quo al concluir que el TRIBUNAL vulneró los derechos fundamentales de la parte actora al abstenerse de ejecutar las acciones necesarias para 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00084-01 ACTORES: NANCY EVELIN MOSQUERA MARULANDA Y OTRO. que se de un efectivo cumplimiento a una decisión judicial.
Ahora, sin perjuicio de lo anterior, la Sala analizará la posible configuración de la carencia actual de objeto por hecho superado, tal como lo alegó el TRIBUNAL en el escrito de impugnación. De la carencia actual de objeto por hecho superado El impugnante señaló que se debe declarar la carencia actual de objeto por hecho superado, por cuanto mediante auto de 3 de febrero de 2025 reiteró la medida cautelar de embargo decretada, en los siguientes términos: “[…] En el caso que nos ocupa, se observa que la obligación que se pretende ejecutar emana de la sentencia de primera instancia del 25 de junio de 2018 proferida por esta Corporación y de la Sentencia del 04 de marzo de 2021, proferida por el Consejo de Estado de carácter pensional; crédito, que hace parte de las excepciones al principio de inembargabilidad, pues corresponde al pago de obligaciones reconocidas mediante sentencia judicial de carácter pensional, que confrontada con la certificación dada por la entidad devendría la procedencia de la medida.
Teniendo en cuenta lo anterior, el despacho insistirá en el embargo de los dineros depositados en las cuentas corrientes a nombre del MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL, en la entidad financiera BANCO DE BOGOTÁ, limitando el embargo hasta la suma de $ 615.089.845,00. 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00084-01 ACTORES: NANCY EVELIN MOSQUERA MARULANDA Y OTRO.
ADVERTIR a la entidad financiera, cumplirá la orden, pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta del embargo. En todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del Tribunal, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en Sala Unitaria:
RESUELVE
PRIMERO: INSISTIR EN ORDENAR EL EMBARGO, de los dineros depositados en las cuentas corrientes a nombre del MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL, en la entidad financiera BANCO DE BOGOTÁ, limitando el embargo hasta la suma de $ 615.089.845,00, con base en el fundamento otorgado en esta providencia.
SEGUNDO: ADVERTIR a la entidad financiera, cumplir la orden, pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta del embargo. En todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del Tribunal, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene […]”.
Ahora, revisado el aplicativo Samai4 del proceso ejecutivo objeto de controversia, es del caso destacar que el TRIBUNAL mediante auto de 17 de febrero de 2025 reemplazó las providencias de 29 de julio y 30 de septiembre de 2024, mediante las cuales denegó la 4https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=760012333000202300 163007600123 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00084-01 ACTORES: NANCY EVELIN MOSQUERA MARULANDA Y OTRO. reiteración de la medida cautelar y, en su lugar, insistió en la orden de embargo de las cuentas corriente de la Policía Nacional en el BANCO DAVIVIENDA S.A. y ordenó informar al BANCO DE BOGOTÁ S.A. para que diera cumplimiento a la medida conforme a lo dispuesto en el auto de 3 de febrero de 2025.
Al respecto, la Sala advierte lo siguiente: En cumplimiento del fallo proferido en primera instancia, a través de los autos de 3 y 17 de febrero de 2025, la autoridad judicial accionada emitió pronunciamiento expreso sobre la procedencia de embargo de las cuentas bancarias dispuestas en las entidades financieras BANCO DE BOGOTÁ S.A. y DAVIVIENDA S.A., por ser estas las que tienen a su cargo cuentas de ahorros y corrientes a nombre de la Policía Nacional, en los términos indicados por el a quo, esto es, en cuanto a la excepción de inembargabilidad.
De lo anterior se infiere que la actuación adelantada por el TRIBUNAL acaeció en virtud de la orden de amparo decretada en la sentencia de primera instancia, por lo que no se encuadra dentro de 27 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00084-01 ACTORES: NANCY EVELIN MOSQUERA MARULANDA Y OTRO. la definición de hecho superado contenida en el artículo 26 del Decreto 2591 de 1991, cuyo tenor indica: “[…] Artículo 26.
Si, estando en curso la tutela, se dictare resolución, administrativa o judicial, que revoque, detenga o suspenda la actuación impugnada, se declarará fundada la solicitud únicamente para efectos de indemnización y de costas, si fueren procedentes […]”. Empero, para resolver lo concerniente a la solicitud de declarar la carencia actual de objeto de la presente tutela, por hecho superado, es menester precisar lo que la Jurisprudencia Constitucional ha sostenido sobre este concepto.
Frente a la carencia actual de objeto por hecho superado, la Corte Constitucional, en la sentencia T-581 de 2010, expresó: “[…] El fenómeno de la carencia actual de objeto por un hecho superado. Reiteración de jurisprudencia. El artículo 86 de la Constitución Política de 1991 consagró la acción de tutela con la finalidad de garantizar la efectiva protección de los derechos fundamentales de las personas cuando quiera que éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de un particular (en los casos establecidos en la ley), protección que se ve materializada con la emisión de una orden por parte del juez de tutela dirigida a impedir que tal situación se prolongue en el tiempo[33].
Teniendo en cuenta esa finalidad de la acción de tutela esta Corporación ha señalado que la misma se extingue cuando ‘la 28 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00084-01 ACTORES: NANCY EVELIN MOSQUERA MARULANDA Y OTRO. vulneración o amenaza cesa, porque ha ocurrido el evento que configura tanto la reparación del derecho, como la solicitud al juez de amparo.
Es decir, aquella acción por parte del demandado, que se pretendía lograr mediante la orden del juez de tutela, ha acaecido antes de la mencionada orden’[34]. Cuando la vulneración o la amenaza de los derechos cuya protección se reclama cesan, se presenta lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado ‘hecho superado’”. Al respecto, la Corte indicó en Sentencia T- 957 de 2009: “El ‘hecho superado’, ha dicho esta Corporación, se presenta cuando por la acción u omisión del obligado, desaparece la afectación del derecho cuya protección se reclama, de tal manera que ‘carece’ de objeto el pronunciamiento del Juez Constitucional.
La Jurisprudencia de la Corte ha comprendido la expresión ‘hecho superado’, en el sentido obvio de las palabras, es decir, dentro del contexto de la satisfacción de lo pedido en tutela.” Esta situación se puede presentar en dos ocasiones: ‘(i) antes de iniciado el proceso ante los jueces de instancia o en el trascurso del mismo o (ii) estando en curso el trámite de revisión ante esta Corporación[35].En este último evento, la Jurisprudencia Constitucional ha señalado que la acción de tutela se torna improcedente[36] por no existir un objeto jurídico sobre el cual proveer, sin que por ello, pueda proferir un fallo inhibitorio (por expresa prohibición del artículo 29 del Decreto 2591 de 1991)’[37].
En efecto, esta Corporación ha sostenido que cuando se presenta este fenómeno el Juez de tutela debe proferir un fallo de fondo, analizando si realmente existió una amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados y determinando el alcance de los mismos[38]. En este sentido, por ejemplo, en la Sentencia T-722 de 2003 la Corte Constitucional precisó lo siguiente: ‘i.) Así, pues, cuando el fundamento fáctico del amparo se supera antes de iniciado el proceso ante los Jueces de tutela de instancia o en el transcurso de este y así lo declaran en las respectivas providencias, la Sala de Revisión no puede exigir de ellos proceder distinto y, en consecuencia, habrá de confirmar el fallo revisado quedando a salvo la posibilidad de que en ejercicio de 29 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00084-01 ACTORES: NANCY EVELIN MOSQUERA MARULANDA Y OTRO. su competencia y con el propósito de cumplir con los fines primordiales de la Jurisprudencia de esta Corte, realice un examen y una declaración adicional relacionada con la materia, tal como se hará en el caso sub-examine. ii.) Por su parte, cuando la sustracción de materia tiene lugar justo cuando la Sala de Revisión se dispone a tomar una decisión; si se advirtiere que en el trámite ante los jueces de instancia ha debido concederse el amparo de los derechos fundamentales invocados y así no se hubiere dispuesto, la decisión de la Sala respectiva de esta Corporación, de conformidad con la Jurisprudencia reciente, consistirá en revocar los fallos objeto de examen y conceder la tutela, sin importar que no se proceda a impartir orden alguna […]”.
Sobre el mismo asunto, en la sentencia T - 612 de 2012, la Corte precisó: “[…] En cuanto al hecho superado, la Corte ha indicado que se presenta cuando antes de que se profiera el fallo, el demandado satisface lo solicitado. En efecto, ‘si lo pretendido con la acción de tutela era una orden de actuar o dejar de hacerlo y, previamente al pronunciamiento del juez de tutela, sucede lo requerido, es claro que se está frente a un hecho superado, porque desaparece la vulneración o amenaza de vulneración de los derechos constitucionales fundamentales o, lo que es lo mismo, porque se satisface lo pedido en la tutela, siempre y cuando, se repite, suceda antes de proferirse el fallo, con lo cual la posible orden que impartiera el Juez caería en el vacío[5].
En ese sentido, la sentencia T-027 de 1999, estableció que ‘(…) la protección ofrecida por la acción de tutela pierde sentido, por innecesaria, cuando durante el curso del proceso desaparece la amenaza o cesa la vulneración. El Juez queda inhabilitado, por tanto, para emitir orden alguna tendiente a restablecer el orden jurídico quebrantado, porque éste ha recobrado su normalidad [5] SU - 540 de 2007 30 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00084-01 ACTORES: NANCY EVELIN MOSQUERA MARULANDA Y OTRO. sin la intervención de la autoridad del Estado […]” (Negrilla y subrayas por fuera del texto original).
De lo analizado por la Corte se pueden extraer los siguientes elementos para declarar la carencia actual de objeto, por hecho superado: 1. Que se reclame ante el Juez de tutela la protección de un derecho fundamental, cuando es amenazado o vulnerando por la acción o la omisión de la autoridad o de un particular. 2. Que antes de que se profiera la decisión del Juez, esto es, como medida cautelar, en la primera instancia, en la segunda instancia o en sede de revisión, desaparezca la vulneración o amenaza de vulneración de los derechos fundamentales, porque se satisface lo pedido en la tutela.
La consecuencia inmediata de estos dos eventos es que la orden que eventualmente decretaría el juez, carecería de objeto y, por ende, se torna inoficiosa. 31 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00084-01 ACTORES: NANCY EVELIN MOSQUERA MARULANDA Y OTRO. Ahora bien, en estos eventos ha explicado la Corte que se debe diferenciar la labor de los Jueces de instancia y la de esa Corporación en sede de revisión, por cuanto “(…) no es perentorio para los Jueces de instancia (…) incluir en la argumentación de su fallo el análisis sobre la vulneración de los derechos fundamentales planteada en la demanda.
Sin embargo, pueden hacerlo, sobre todo si consideran que la decisión debe incluir observaciones acerca de los hechos del caso estudiado, incluso para llamar la atención sobre la falta de conformidad constitucional de la situación que originó la tutela, o para condenar su ocurrencia y advertir la inconveniencia de su repetición, so pena de las sanciones pertinentes, tal como lo prescribe el artículo 24 del Decreto 2591 de 1991.
Lo que es potestativo para los Jueces de instancia, se convierte en obligatorio para la Corte Constitucional en sede de revisión pues como autoridad suprema de la Jurisdicción Constitucional tiene el deber de determinar el alcance de los derechos fundamentales cuya protección se solicita. Ahora bien, lo que sí resulta ineludible en estos casos, tanto para los Jueces de instancia como para esta Corporación, es que la providencia judicial incluya la demostración de que en realidad se ha satisfecho por completo lo que se pretendía mediante la acción de tutela, esto es, que se demuestre el hecho superado, lo que 32 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00084-01 ACTORES: NANCY EVELIN MOSQUERA MARULANDA Y OTRO. autoriza a declarar en la parte resolutiva de la sentencia la carencia actual de objeto y a prescindir de orden alguna, con independencia de aquellas que se dirijan a prevenir al demandado sobre la inconstitucionalidad de su conducta y a advertirle de las sanciones a las que se hará acreedor en caso de que la misma se repita, al tenor del artículo 24 del Decreto 2591 de 1991”.
En el presente caso, es claro que no nos encontramos frente a lo que la Jurisprudencia Constitucional ha denominado hecho superado, pues aun cuando ya cesó la vulneración, no se puede señalar que la orden de amparo carezca de objeto, todo lo contrario, como estuvo ajustada a derecho, lo que corresponde es confirmarla e incluso, prevenir a la autoridad para que en adelante se abstenga de dicha conducta, es decir, de la necesidad de que medie una orden de un juez para garantizar el derecho fundamental al debido proceso.
En otras palabras, no es que resulte innecesario decretar orden de amparo -que es el efecto práctico del hecho superado- sino que debe confirmarse en todas sus partes la que ya se decretó, por cuanto, además, sirvió para la protección cabal de los derechos reclamados. 33 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00084-01 ACTORES: NANCY EVELIN MOSQUERA MARULANDA Y OTRO.
Distinto sería si, por ejemplo, la SECCIÓN TERCERA no hubiese concedido el amparo y aun así el TRIBUNAL hubiese emitido los autos de 3 y 17 de febrero de 2025, ya que en esta instancia sí habría lugar a declarar el hecho superado, por cuanto, efectivamente, se constató que se violó los derechos fundamentales, pero es inane decretar orden alguna, en atención a que la situación de vulneración ya fue superada.
Se insiste entonces en que el evento del hecho superado está previsto para aquellos casos en los que el juez constitucional, en cualquiera de las instancias, advierte que el hecho vulnerador desapareció y, por tanto, resulta innecesario impartir orden alguna encaminada a superar una situación que ya fue finiquitada, pero si la intervención del juez sirvió para la cesación de la vulneración y estuvo ajustada a derecho, corresponde confirmarla.
Ahora, a índice 29 visible del expediente de la referencia, se advierte que mediante memorial presentado el 6 de marzo de 2025, esto es, posterior a la concesión de la impugnación presentada por el TRIBUNAL, el BANCO DAVIVIENDA S.A. presentó cumplimiento del fallo de tutela, comoquiera que mediante escrito de esa misma 34 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00084-01 ACTORES: NANCY EVELIN MOSQUERA MARULANDA Y OTRO. fecha dio respuesta a la petición formulada por la actora en cuanto al cumplimiento de la orden de embargo, para lo cual allegó las pruebas que demuestran que puso en conocimiento de la señora NANCY EVELIN la referida respuesta.
Sobre el particular se advierte que este último evento corre con la misma suerte del TRIBUNAL, toda vez que la repuesta al derecho de petición fue emitida en virtud de una orden de tutela dictada por el juez de primera instancia, lo que impone para la Sala confirmar la sentencia impugnada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia impugnada, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y 35 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00084-01 ACTORES: NANCY EVELIN MOSQUERA MARULANDA Y OTRO. eficaz.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 27 de marzo de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Ausente con excusa GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.