CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-06090-00 Demandante: SUGEIDYS MARGARITA EGUIS ROA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – No procede estudio de fondo porque no se cumplió el requisito de relevancia constitucional / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Los argumentos de la parte actora pretenden extender y continuar el debate planteado en el proceso ordinario, sin razones constitucionales que así lo justifiquen.
La Sala1 decide la acción de tutela presentada por la señora Sugeidys Margarita Eguis Roa contra el Tribunal Administrativo del Magdalena. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda 1.1. Pretensiones El 6 de octubre de 2023, la señora Sugeidys Margarita Eguis Roa interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Magdalena, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, con ocasión de la sentencia de segunda instancia proferida el 15 de marzo de 2023, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 47001-33-33-009-2021-00072-01.
Formuló las siguientes pretensiones: 1. Se amparen los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de SUGEIDYS MARGARITA EGUIS ROA con ocasión a la expedición de la sentencia de segunda instancia fechada del 15 de marzo de 2023 y notificada el 27 de junio de 2023 dictada al interior 1 Se advierte que, el 26 de octubre de 2023, el expediente ingresó al Despacho de la magistrada ponente para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06090-00 Demandante: Sugeidys Margarita Eguis Roa Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena Sentencia de tutela de primera instancia 2 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 47-001-33-009- 2021-00072-01. 2. Se deje sin efecto la decisión contenida en la sentencia de segunda instancia fechada del 15 de marzo del 2023 por medio de la cual el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA confirmó la de primera instancia que negó las pretensiones. 3.
Se ordene al TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA a proferir nueva decisión a través de la cual se estudie la legalidad del acto administrativo demandado de conformidad con la legislación aplicable, sin entrar a estudiar la dependencia económica de la señora SUGEIDYS MARGARITA EGUIS ROA con su hijo JHON JADER ARDILA EGUIS (Q.E.P.D) al no haber sido un asunto objeto de controversia en sede administrativa y en caso de ser necesario su estudio tener como pruebas la declaración ante notario de conformidad con lo establecido en el artículo 188 del Código General del Proceso toda vez que no fue controvertida en sede judicial adquiriendo el carácter de plena prueba. 1.2.
Hechos De la solicitud de tutela y del expediente se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: La accionante manifestó que es la madre del señor Jhon Jader Ardila Eguis, quien prestó su servicio militar obligatorio en la Policía Nacional entre el 1º de noviembre de 2018 y el 30 de octubre de 2019. El 4 de febrero siguiente fue asesinado «en confusos hechos ocurridos en el Municipio de Ciénaga».
Expuso que desde que prestó su servicio militar ayudó a su madre brindándole los recursos necesarios para su subsistencia, dado que la Policía Nacional le reconocía una bonificación. Luego de culminar su servicio militar obligatorio siguió velando por el cuidado personal y económico de su madre. Señaló que, durante los 12 meses que el señor Ardila Eguis prestó el servicio militar equivalían a 51.48 semanas de cotización pensional.
Por lo anterior, solicitó a la Policía Nacional el reconocimiento y pago de una pensión de sobrevivientes en aplicación del régimen previsto en la Ley 100 de 1993 y no el régimen especial para los miembros de la fuerza pública, dado que aquel le resultaba más favorable. En Oficio S-2020-047853-SEGEN, la Policía Nacional negó el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, por considerar inviable la aplicación del régimen general de pensiones, a pesar de ser más favorable.
Expuso que, en sede administrativa, la Policía Nacional «nunca indicó en sus consideraciones que la Radicación: 11001-03-15-000-2023-06090-00 Demandante: Sugeidys Margarita Eguis Roa Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena Sentencia de tutela de primera instancia 3 señora SUGEIDYS MARGARITA EGUIS ROA no acreditase en sede administrativa que no dependiera económicamente de su hijo, pues las únicas razones para negar la prestación social reclamada eran de tipo normativo al no poder aplicar el contenido de la Ley 100 de 1993».
Por lo anterior, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó a la Policía Nacional con el fin de obtener la nulidad del acto administrativo S-2020-047853-SEGEN, a través del cual se negó la pensión de sobrevivientes. En sentencia del 9 de septiembre de 2022, el Juzgado Noveno Administrativo de Santa Marta negó las pretensiones de la demanda.
Inconforme con la decisión de primera instancia, la parte demandante la apeló. En providencia del 15 de marzo de 2023, el Tribunal Administrativo del Magdalena confirmó la sentencia recurrida. 1.3. Argumentos de la tutela Concretamente, la parte actora indicó que la autoridad judicial accionada incurrió en los siguientes defectos: 1.3.1 Defecto fáctico, puesto que el Tribunal concluyó que no se acreditó ni siquiera sumariamente que la señora Eguis Roa dependiera económicamente de su hijo, cuando «lo cierto es que al interior del proceso se contaba con la declaración extraproceso que rindió la demandante ante el Notario Único del Círculo de Ciénaga-Magdalena», en la que se indicó que dependía económicamente de su hijo para satisfacer todas sus necesidades básicas y esenciales.
De ahí que, en su criterio, sí estaba probada sumariamente la dependencia económica con su hijo fallecido, sin que tal declaración hubiese sido tachada de falsa por la demandada. Asimismo, consideró que no se valoró en debida forma la solicitud pensional y el contenido del acto administrativo demandado, pues, de haberlo hecho, se hubiera percatado de que en sede administrativa le negaron la pensión por la imposibilidad de aplicar las normas de la Ley 100 de 1993, tratándose el centro de discusión un asunto meramente jurídico y no probatorio.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06090-00 Demandante: Sugeidys Margarita Eguis Roa Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena Sentencia de tutela de primera instancia 4 1.3.2. Defecto sustantivo, toda vez que desconoció lo previsto en el artículo 188 del Código General del Proceso, que dispone que las declaraciones rendidas ante notario público, bajo la gravedad de juramento, y aducidas a un proceso judicial, se tienen como pruebas sumarias.
Expuso que la demandada no la controvirtió ni en sede administrativa ni en sede judicial, pues no fue tachada de falsa ni tampoco se solicitó el interrogatorio de la declarante, por lo que la Policía Nacional la convalidó. 2. Trámite impartido e intervenciones Mediante auto del 13 de octubre de 2023, se admitió la demanda y se ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo del Magdalena, como parte demandada, y al ministro de Defensa Nacional y al director general de la Policía Nacional, como terceros con interés. Asimismo, se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.1.
La Policía Nacional expuso que es jurídicamente inviable que se reconozca y pague a favor de la señora Eguis Roa la pensión de sobreviviente, por cuanto al momento del deceso del señor Ardila Eguis, ocurrido el 4 de febrero de 2020, ya no pertenecía a la Policía Nacional como auxiliar, es decir, que no existía vínculo alguno con la institución. Señaló, además, que el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 expresamente dispuso que el sistema integral de seguridad social contenido en esa ley no se aplica a los miembros de la Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.
Finalmente, sostuvo que los auxiliares de la Policía Nacional tienen un régimen especial de seguridad social, previsto en la Ley 447 de 1998, por lo que aplicar la Ley 100 de 1993 implicaría desconocer el principio de inescindibilidad. 2.2. El Tribunal Administrativo del Magdalena indicó que la accionante pretende utilizar a la tutela como una instancia adicional del proceso ordinario, para variar el sentido de las decisiones allí adoptadas.
Precisó que en la sentencia recurrida sí se tuvo en cuenta la declaración rendida por la demandante, pues se consideró lo siguiente: «si bien para efectos de demostrar la dependencia económica en procura del reconocimiento de una pensión de sobrevivientes, no existe tarifa legal, también es cierto que, al presente Radicación: 11001-03-15-000-2023-06090-00 Demandante: Sugeidys Margarita Eguis Roa Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena Sentencia de tutela de primera instancia 5 proceso no se allegó ningún tipo de prueba tendiente a acreditar dicha dependencia económica distinta a la afirmación de la parte accionante, lo cual no resulta un medio útil para la formación del convencimiento del juez, tal como lo estatuye el artículo 47 de la Ley 100 de 1993».
II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Problema Jurídico En primer lugar, corresponde a la Sala determinar si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial, particularmente, el de relevancia constitucional. Si se cumple, deberá abordarse el estudio de fondo del asunto, con el fin de establecer si el Tribunal Administrativo del Magdalena incurrió en los defectos alegados, al proferir la providencia del 15 de marzo de 2023, mediante la cual se confirmó la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.
Análisis de la Sala 2.1. De la relevancia constitucional En sentencia del 5 de agosto de 20142, la Sala Plena de esta Corporación señaló que tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos.
El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello «[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales».
El segundo hace referencia que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger 2 Expediente número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06090-00 Demandante: Sugeidys Margarita Eguis Roa Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena Sentencia de tutela de primera instancia 6 derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten. En resumen, el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional no se agota al señalar los derechos fundamentales vulnerados y que se identifiquen los defectos contra la providencia. Se requiere que la solicitud de amparo contenga (i) una carga argumentativa mínima y (ii) que no se utilice este instrumento como tercera instancia o instancia adicional a las establecidas por el legislador.
La tesis que viene de exponerse se ajusta al precedente3 reiterado de la Corte Constitucional que, de manera consistente y consolidada, sostiene que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional a los procesos ordinarios, ni en el escenario para discutir aspectos de mera legalidad, de índole patrimonial o la interpretación propia de los jueces naturales.
De manera que este instrumento constitucional es inidóneo si lo pretendido es que el juez de tutela se adentre en juicios de corrección, de rectificación o de interpretación propios de cada especialidad. La Sala considera que la accionante pretende convertir la solicitud de amparo en instancia adicional del proceso ordinario y, de ese modo, debatir nuevamente sobre la valoración probatoria realizada por las autoridades judiciales accionadas.
El Juzgado Noveno Administrativo de Santa Marta, en la sentencia de primera instancia, negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, al considerar que, si bien demostró el tiempo que el señor Jhon Fredy Ardila Eguis prestó su servicio militar, el cual podía computarse para efectos de la «pensión de jubilación de vejez, lo cierto es que para efectos de que pudiera accederse al reconocimiento de la prestación reclamada, la accionante debió acreditar que su hijo estaba vinculado como conscripto a la institución policial demandada para la fecha de su deceso y que su muerte se produjo como producto de un enfrentamiento en combate o en conflicto internacional o participando en operaciones del restablecimiento del orden público o por la simple actividad del servicio». 3 Sobre este aspecto pueden consultarse las sentencias SU-128 de 2021, T-131 de 2021, SU-103 de 2022 y SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06090-00 Demandante: Sugeidys Margarita Eguis Roa Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena Sentencia de tutela de primera instancia 7 En el recurso de apelación, la accionante cuestionó del fallo de primera instancia que el régimen especial al que se encontraba afiliado el señor Ardila Eguis debía brindar una protección mayor que la brindada por el Sistema General de Seguridad Social, situación que no ocurrió, por cuanto le negaron la pensión de sobrevivientes con la excusa que debía estar vinculado a la Policía Nacional al momento del deceso, mientras que la Ley 100 de 1993 sólo exige la acreditación de 50 semanas cotizadas durante los últimos 3 años anteriores a la muerte.
En la sentencia del 15 de marzo de 2023, el Tribunal Administrativo del Magdalena confirmó la providencia apelada, por considerar que, contrario a lo señalado por el a quo, para la resolución del proceso de la señora Eguis Roa debía atenderse a lo dispuesto por la Ley 100 de 1993, en aplicación del principio de favorabilidad. No obstante, dicha Corporación consideró que no se logró acreditar la dependencia económica establecida en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, así: Adentrándonos al asunto sub examine, huelga acotarse que de los elementos de orden probatorio arrimadas al plenario, esta colegiatura no se advierte prueba siquiera sumaria en la que se logre demostrar o inferir, que existiere una dependencia económica de la señora SUGEIDYS MARGARITA EGUIS ROA con su hijo fallecido, el soldado JHON JADER ARDILA EGUIS, pues dicho extremo procesal se limitó a acreditar la muerte del exsoldado y su grado de consanguinidad.
Al respecto, advierte la Sala que, si bien para efectos de demostrar la dependencia económica en procura del reconocimiento de una pensión de sobrevivientes, no existe tarifa legal, también es cierto que, al presente proceso no se allegó ningún tipo de prueba tendiente a acreditar dicha dependencia económica distinta a la afirmación de la parte accionante, lo cual no resulta un medio útil para la formación del convencimiento del juez, tal como lo estatuye el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, antes transcrito en la presente sentencia. Como corolario de lo anterior, surge irrefragablemente la inferencia que habrá lugar a CONFIRMAR la sentencia apelada de calenda nueve (09) de septiembre de dos mil veintidós (2022), proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Santa Marta, pero por las consideraciones expuestas en esta providencia. Visto lo anterior, es claro que la presente solicitud de amparo deviene en improcedente, justamente porque busca revivir la discusión planteada y decidida razonablemente en el proceso ordinario, relacionada con la apreciación de pruebas obrantes en el expediente y la interpretación de las normas procesales realizada por el Tribunal Administrativo del Magdalena, para determinar si la señora Sugeidys Margarita Eguis Roa tenía derecho o no al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes por el fallecimiento de su hijo Jhon Jader Ardila Eguis.
Como se vio, Radicación: 11001-03-15-000-2023-06090-00 Demandante: Sugeidys Margarita Eguis Roa Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena Sentencia de tutela de primera instancia 8 el Tribunal demandado despachó desfavorablemente la alzada, por considerar que la aquí accionante no logró acreditar la dependencia económica exigida por el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, pues en el material probatorio que obraba en el expediente no se encontró prueba siquiera sumaria que acreditara tal condición, más allá de la mera afirmación de la demandante, la cual no resultaba un medio útil para la formación del convencimiento en el juez respecto del hecho mismo de la dependencia económica.
De manera que, contrario a lo manifestado por la demandante, la autoridad judicial accionada sí tuvo en cuenta la declaración extrajuicio rendida por ella, en la que indica que dependía económicamente de su hijo fallecido, sino que, como se pudo observar, ese único medio de prueba aportado para acreditar tal requisito no resultaba suficiente para demostrar la dependencia económica exigida en materia de pensión de sobrevivientes.
A juicio de la Sala, esos argumentos son razonables y no merecen reproche alguno desde el punto de vista constitucional. El hecho de que la señora Eguis Roa no los comparta, no habilita al juez de tutela para volver a estudiar un asunto que ya fue decidido razonablemente por el Tribunal Administrativo del Magdalena. Las diferencias con el juez, respecto de la forma en que decide el conflicto jurídico, son cuestiones propias del proceso ordinario, que es el escenario ideal para zanjarlas.
Pretender que la acción de tutela se convierta en la instancia adicional de todos los procesos judiciales no solo le resta vigor a la acción, sino que termina por desconocer los principios de autonomía judicial y del juez natural4. Cabe señalar que, en sentencia de unificación SU-215 de 2022, la Corte Constitucional insistió en la relevancia constitucional como un requisito necesario para la procedencia de la tutela contra providencia judicial, a fin de impedir que se convierta en instancia adicional a los procesos o se resuelvan aspectos legales, económicos sin trascendencia constitucional. […]según la jurisprudencia de esta Corte, la relevancia constitucional protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales5.
Para 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 25 de febrero de 2016, expediente No. 2016-03419-00, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 5 Cita original de la providencia: En la sentencia T-131 de 2021, “la Corte resumió los escenarios en los que un asunto reviste relevancia constitucional, así: (i) se desconoce, a priori, el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia y al debido proceso en su faceta constitucional;
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06090-00 Demandante: Sugeidys Margarita Eguis Roa Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena Sentencia de tutela de primera instancia 9 determinar si este requisito se cumple, el juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales6.
Así pues, luego de considerar los criterios señalados, es claro que el presente asunto no es de aquellos en los que exista la necesidad de interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución o darle alcance a un derecho fundamental, ni siquiera por el hecho de que se alegue la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En el fondo, la parte actora pretende que el juez de tutela ordene que se dicte una nueva sentencia, en la que se declare la nulidad del acto administrativo que negó la pensión de sobrevivientes y se le reconozca esa prestación a la aquí accionante, cuando esa discusión ya fue definida por los jueces naturales, quienes, con argumentos razonables, concluyeron que no se acreditó que la señora Eguis Roa dependiera económicamente de su hijo al momento de su muerte, de suerte que, desde el punto de vista constitucional, no existen dudas acerca de la posible afectación desproporcional de un derecho fundamental.
Por lo anterior, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Declarar improcedente la acción de tutela ejercida por la señora Sugeidys Margarita Eguis Roa, por lo razonado en la parte motiva de esta providencia. (ii) no se emplea como una tercera instancia judicial para reabrir el proceso;
(iii) está orientado a resolver aspectos que trascienden cuestiones legales; (iv) no tiene la pretensión de cuestionar el criterio de los árbitros para decidir el caso; (v) pretende cuestionar la falta de aplicación de normas constitucionales; y (vi) busca evitar la afectación del patrimonio público cuando se cumplen determinadas condiciones”. 6 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.
M.P. Natalia Ángel Cabo. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06090-00 Demandante: Sugeidys Margarita Eguis Roa Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena Sentencia de tutela de primera instancia 10 SEGUNDO. Notifíquese la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Si no se impugna, por Secretaría General, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN NICOLÁS YEPES CORRALES (E) Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Esta providencia fue discutida en sala de la fecha del encabezado y firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validadas escaneando el código QR que aparece a la derecha o dirigiéndose el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.