Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., dieciséis (16) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 47001-23-33-000-2012-00063-01 (0473-2014) Demandante: Jaime Alfonso Andrade Barrios Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Temas: Reconocimiento de Pensión Gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 21 de mayo de 2013 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que accedió a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, el señor Jaime Alfonso Andrade Barrios, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de la Resolución UGM030639 del 31 de enero de 2012, proferida por el Liquidador de 1 Folios 1 a 24. 2 Radicación: 47001-23-33-000-2012-00063-01 (0473-2014) Demandante: Jaime Alfonso Andrade Barrios la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal E.I.C.E., que le negó el reconocimiento de la pensión gracia.2 Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, el accionante solicitó condenar a Cajanal E.I.C.E., hoy UGPP,3 a lo siguiente: i) reconocer la pensión gracia de jubilación, en cuantía del 75% de los factores salariales devengados en el último año, efectiva a partir de la adquisición del estatus pensional, junto con los incrementos porcentuales decretados por el Gobierno nacional; ii) actualizar el valor de la condena con base en el IPC4 y al por mayor; iii) pagar los intereses moratorios y cumplir la sentencia que ponga fin al proceso, en los términos del artículo 192 del CPACA; y iv) pagar las costas procesales. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado del demandante señaló los siguientes: i) El señor Jaime Alfonso Andrade Barrios nació el 13 de noviembre de 1958, se vinculó como profesor del departamento del Magdalena a partir del 16 de mayo de 1977 y ha observado buena conducta durante más de 20 años de servicio en la docencia oficial. ii) El actor solicitó ante Cajanal E.I.C.E., el reconocimiento de la pensión gracia; sin embargo, esta petición fue negada mediante las decisiones administrativas enjuiciadas, en razón a que la certificación laboral aportada por el interesado no fue suscrita por el servidor competente.

Además, no se allegaron los actos de nombramiento y posesión que acreditaran la labor desarrollada. 2 En la demanda también se acusó el acto ficto negativo originado en la falta de respuesta al recurso de reposición interpuesto contra la Resolución UGM030639 de 2012; sin embargo, en la audiencia inicial se fijó el litigio sin incluir esta pretensión (folio 272 a 274 y 276). 3 Mediante auto del 22 de julio de 2013, el Tribunal Administrativo del Magdalena tuvo a la UGPP como sucesora procesal de la parte demandada en el sub lite (folios 345 a 347). 4 Índice de precios al consumidor. 3 Radicación: 47001-23-33-000-2012-00063-01 (0473-2014) Demandante: Jaime Alfonso Andrade Barrios iii) Los anteriores razonamientos carecen de veracidad, ya que la persona que certificó el tiempo de servicio tenía facultad para custodiar las hojas de vida de los educadores.

Además, se aportaron los decretos de nombramiento y las respectivas actas de posesión. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 25, 29, 53 y 58 de la Constitución Política; las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 4 de 1966 y 91 de 1989; y el Decreto 2277 de 1979.

Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado del actor expuso lo siguiente: i) El señor Jaime Alfonso Andrade Barrios cumple con todos los requisitos previstos por el legislador para acceder a la pensión gracia, por cuanto ha laborado con honradez y dedicación; cuenta con más de 50 años de edad; ha prestado sus servicios como docente por más de 20 años y se vinculó en tal condición antes del 31 de diciembre de 1980. ii) El legislador no hace distinciones entre trabajadores para reconocer los derechos laborales.

En consecuencia, la pensión gracia debe reconocerse por igual a los docentes nacionales y nacionalizados. 1.2. Contestación de la demanda El apoderado de Cajanal E.I.C.E. se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso las siguientes razones de defensa:5 i) Las certificaciones laborales aportadas por el actor no son idóneas para demostrar el tipo de vinculación, cargo desempeñado, jornada de trabajo, clase de 5 Folios 199 a 221. 4 Radicación: 47001-23-33-000-2012-00063-01 (0473-2014) Demandante: Jaime Alfonso Andrade Barrios plantel y origen de los recursos con los que se le pagaron los salarios, por lo que no demostró su derecho a percibir la pensión deprecada.6 ii) La vinculación del demandante como docente de secundaria es del orden nacional, conforme lo previó la Ley 39 de 1903 y, por lo tanto, tampoco puede tenerse en cuenta para reconocer la pensión gracia, ya que esta solo se otorga a quienes laboraron en planteles municipales, distritales o departamentales. iii) La entidad demandada se encuentra en un proceso de liquidación que impide imponerle condenas con indexaciones e intereses moratorios, conforme lo prevén los artículos 1616 del Código Civil, 1 de la Ley 95 de 1890 y el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.

Además, el pago de la indexación es incompatible con los intereses de mora. iv) Se proponen las siguientes excepciones: 1) prescripción; 2) inexistencia de la obligación; 3) buena fe; y 4) genérica e innominada. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante sentencia del 21 de mayo de 2013, accedió a las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:7 i) El demandante cuenta con más de 50 años de edad, laboró de manera ininterrumpida durante 22 años, 6 meses y 23 días como docente territorial, se vinculó en esa condición antes del 31 de diciembre de 1980 y observó buena conducta; por lo tanto, cumple con los requisitos para acceder a la prestación reclamada. 6 La entidad demandada solicitó desestimar los tiempos laborados por el actor como profesor externo por 12 horas cátedra semanales y en cargos directivos; sin embargo, en la audiencia inicial las partes acordaron renunciar al estudio de dichos períodos, por lo que el litigio se fijó sin incluirlos (folio 272 a 274 y 276). 7 Folios 303 a 309. 5 Radicación: 47001-23-33-000-2012-00063-01 (0473-2014) Demandante: Jaime Alfonso Andrade Barrios ii) En consecuencia, se declara la nulidad de la Resolución UGM030639 de 2012 y, a título de restablecimiento del derecho, se condena a la parte accionada a reconocerle al actor «la pensión gracia a partir del 4 de agosto de 2.009, incluyendo todos los factores salariales devengados en el año anterior al adquirir su status pensional, sumas que serán canceladas por la entidad demandada y deberán ser actualizadas». iii) Se condena en costas a la parte vencida, así como al pago de las agencias en derecho en una suma equivalente al 5% del valor de las pretensiones reconocidas. 1.4.

El recurso de apelación La parte accionada interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia con base en los siguientes argumentos:8 i) El señor Jaime Alfonso Andrade Barrios no es acreedor del beneficio pensional concedido por el a quo, toda vez que percibió recursos del tesoro nacional. En efecto, según las certificaciones laborales, sus salarios se financiaron con el situado fiscal y el sistema general de participaciones. ii) De acuerdo con lo anterior, el demandante ostentó una vinculación laboral del orden nacional y, por lo tanto, no cumple con el requisito de haberse desempeñado en una plaza departamental, distrital o municipal. iii) El tiempo laborado con posterioridad al 31 de diciembre de 1980 no puede reputarse válido para otorgar la pensión gracia, toda vez que la Ley 91 de 1989 exigió que el docente debía estar vinculado para esa fecha. iv) Debe revocarse la condena en costas impuesta en primera instancia, toda vez que Cajanal obró de buena fe en sede administrativa y judicial, el acto demandado negó la prestación porque el interesado no acreditó en debida forma el 8 Folios 312 a 320. 6 Radicación: 47001-23-33-000-2012-00063-01 (0473-2014) Demandante: Jaime Alfonso Andrade Barrios cumplimiento de las exigencias legales, por ende, la decisión también salvaguardó el erario.

Además, no se causaron gastos procesales. 1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia El accionante9 y la UGPP10 reiteraron los argumentos expuestos en el transcurso del proceso. 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.11 La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1.

El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar lo siguiente: i) si el demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación; y ii) si la condena en costas impuesta en primera instancia consulta los postulados de los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP.12 2.2.

Marco normativo El artículo 1 de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en 9 Folios 520 a 524. 10 Folio 538. 11 Según constancia secretarial obrante en el folio 567. 12 Código General del Proceso. 7 Radicación: 47001-23-33-000-2012-00063-01 (0473-2014) Demandante: Jaime Alfonso Andrade Barrios conformidad con las prescripciones de la presente Ley».

Por su parte, las Leyes 116 de 192813 y 37 de 193314 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.15 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».16 En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».17 13 Artículo 6. Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 14 Artículo 3.

Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 15 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 16 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) 8 Radicación: 47001-23-33-000-2012-00063-01 (0473-2014) Demandante: Jaime Alfonso Andrade Barrios Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».

En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».

Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.

Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33-000-2016-00431-01 (5640-2018).

En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 9 Radicación: 47001-23-33-000-2012-00063-01 (0473-2014) Demandante: Jaime Alfonso Andrade Barrios Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».

Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,18 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».19 18 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000- 2016-00278-01 (3018-2017). 10 Radicación: 47001-23-33-000-2012-00063-01 (0473-2014) Demandante: Jaime Alfonso Andrade Barrios En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.

Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:20 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».21 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000- 2016-00278-01 (3018-2017). 21 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03-15-000-2019-02219- 01 (AC). 11 Radicación: 47001-23-33-000-2012-00063-01 (0473-2014) Demandante: Jaime Alfonso Andrade Barrios dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989.

Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,22 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:23 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000- 2013-04683-01 (3805-2014). 23 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 12 Radicación: 47001-23-33-000-2012-00063-01 (0473-2014) Demandante: Jaime Alfonso Andrade Barrios previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.

El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues «lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».24 2.3.

Hechos probados ➢ Edad, tiempo de servicios y antecedentes disciplinarios - Conforme al registro civil de nacimiento, el señor Jaime Alfonso Andrade Barrios nació el 13 de noviembre de 1958.25 - El 17 de abril de 2013, la Secretaría de Educación del Magdalena, hizo constar lo siguiente:26 • Se certifica que el señor JAIME ALFONSO ANDRADE BARRIOS, identificado [ ], durante el período comprendido entre el 01/04/1979 al 24/10/2001 laboró como Profesor 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000- 2013-04683-01 (3805-2014). 25 Folio 103 a 104. 26 Folio 359. 13 Radicación: 47001-23-33-000-2012-00063-01 (0473-2014) Demandante: Jaime Alfonso Andrade Barrios de Tiempo Completo y de manera continua en el Departamento del Magdalena, con cargo a los recursos del Situado Fiscal de Educación, como docente de vinculación NACIONALIZADO. […] • Durante el período comprendido entre el 01/04/1979 al 24/10/2001 laboró en Planteles NACIONALIZADOS pagado con recursos del Situado Fiscal de Educación. En relación con esta vinculación, se destaca lo siguiente: ▪ Por Decreto 357 del 29 de marzo de 1979, el gobernador y el secretario de educación del Magdalena nombraron al actor como «profesor de tiempo completo del colegio Nacionalizado de Bachillerato de CHIVOLO (sic).

Plaza nueva», con efectos a partir del 1 de abril de 1979.27 ▪ Por Resolución 158 del 3 de abril de 1998, el secretario de educación departamental del Magdalena reubicó al demandante «en calidad de docente amenazado del Colegio Nacionalizado de Bachillerato Liceo Santander de Chivolo (sic), con el mismo cargo en el Colegio Nacionalizado de Bachillerato del Cerro San Antonio».28 ▪ Por Resolución 0211 del 15 de marzo de 1999, el secretario de desarrollo de la educación departamental del Magdalena comisionó al accionante para que «en su condición de Maestro de Primaria, Grado 09, de la Escuela Urbana “San Judas Tadeo”, de Chivolo (sic), preste sus servicios, como docente, en el Colegio Nacionalizado de Bachillerato “Lucas Salas Cabana”, de Orihueca, Municipio de Ciénaga».

En este acto se indicó que «es competencia de la Administración Departamental hacer los traslados y demás novedades del personal docente y administrativo de los planteles a cargo del Departamento».29 ▪ Por Resolución 290 del 30 de mayo de 2001, el gobernador y el secretario de desarrollo de la educación del Magdalena cancelaron la anterior comisión y dispusieron que el señor Andrade Barrios debía desempeñarse como profesor de tiempo completo en la Escuela Urbana San Judas Tadeo del municipio de Chibolo.30 ▪ Por Resolución 722 del 29 de agosto de 2001, el gobernador y el secretario de desarrollo de la educación del Magdalena reubicaron al demandante en el Liceo Santander del municipio de Chibolo, «cancelado con recursos del Situado Fiscal».31 Dichos funcionarios, por Resolución 745 del 24 de octubre de 2001, le aceptaron la renuncia al cargo.32 27 Folios 71, 144 y 146. 28 Folio 68 y 176. 29 Folio 63. 30 Folio 64 y 177. 31 Folios 65 y 178. 32 Folios 67 y 179. 14 Radicación: 47001-23-33-000-2012-00063-01 (0473-2014) Demandante: Jaime Alfonso Andrade Barrios - El 11 de diciembre de 2017, en cumplimiento del requerimiento probatorio efectuado por esta Subsección,33 el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio diligenció el Formato Único para la Expedición de Certificado de Salarios, en el cual hizo constar que el actor tenía un tipo de vinculación «Nacionalizado».34 Igualmente, el Ministerio de Educación Nacional indicó que «con base en la información contenida en los inventarios de la serie Historias Laborales del archivo central de este Ministerio de la planta de personal, el Grupo de Gestión Documental pudo establecer que no se encontró información alguna a nombre del mencionado señor [previamente se había referido a Jaime Alfonso Andrade Barrios]».35 - La Procuraduría General de la Nación certificó que el accionante no registraba antecedentes disciplinarios.36 ➢ Actuación administrativa - El 22 de abril de 2009, el demandante peticionó ante Cajanal E.I.C.E. el reconocimiento de la pensión gracia.37 - El 31 de enero de 2012, Cajanal E.I.C.E. profirió la Resolución UGM030639 y negó la referida solicitud, toda vez que el peticionario aportó certificaciones laborales que no fueron expedidas por funcionario competente; tampoco existía certeza del tipo de vinculación nacional, nacionalizada o territorial del interesado, ni de las funciones docentes desempeñadas.38 2.4.

El caso concreto. Análisis de la Sala 33 Auto del 5 de octubre de 2017 (folio 568). 34 Folios 576 a 587. 35 Folio 574. 36 Folio 109, 117. 37 Información extraída de la Resolución UGM030639 del 31 de enero de 2012 (folios 27 a 28). 38 Folios 27 a 28. 15 Radicación: 47001-23-33-000-2012-00063-01 (0473-2014) Demandante: Jaime Alfonso Andrade Barrios 2.4.1.

Derecho al reconocimiento de la pensión gracia Teniendo en cuenta el anterior recuento fáctico, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en acápites anteriores, la Sala confirmará la decisión del a quo que accedió al reconocimiento de la pensión gracia a favor del demandante, con fundamento en los siguientes razonamientos: i) El señor Jaime Alfonso Andrade Barrios acreditó como tiempo de servicio computable para obtener la pensión gracia el período comprendido entre el 1 de abril de 1979 y el 24 de octubre de 2001.

Esta vinculación obedeció al nombramiento efectuado por el gobernador y el secretario de educación del departamento del Magdalena, mediante el Decreto 357 del 29 de marzo de 1979. ii) El referido acto designó al demandante como «profesor de tiempo completo del colegio Nacionalizado de Bachillerato de CHIVOLO (sic). Plaza nueva», con efectos a partir del 1 de abril de 1979 y luego de ello fue objeto de traslados y reubicaciones.

Estos movimientos obedecieron a varias razones, como solicitudes propias, necesidades del servicio y a que el señor Andrade Barrios fue calificado como un educador amenazado; sin embargo, ninguna de estas situaciones administrativas implicó solución de continuidad en la prestación del servicio, es decir, que no variaron las condiciones en que fue vinculado por primera vez en el año 1979. iii) Bajo este contexto, las entidades competentes, esto es, el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Secretaría de Educación del Magdalena, han venido certificando que el actor tiene un tipo de vinculación «Nacionalizado», afirmación que encuentra respaldo en el acto de nombramiento y demás resoluciones aportadas al plenario.

En efecto, dichos documentos dan cuenta de que el accionante fue designado por autoridades del orden territorial, en un plantel nacionalizado y se dejó constancia 16 Radicación: 47001-23-33-000-2012-00063-01 (0473-2014) Demandante: Jaime Alfonso Andrade Barrios expresa de que «es competencia de la Administración Departamental hacer los traslados y demás novedades del personal docente y administrativo de los planteles a cargo del Departamento»,39 es decir, que el demandante prestaba sus servicios en una institución adscrita al departamento del Magdalena. iv) El carácter nacionalizado de la designación del demandante, efectuada por el Decreto 357 de 1979, también encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».

En similar sentido, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-085 de 2002, indicó que los «docentes nacionalizados» son «los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales», conforme ocurrió en el sub lite. v) La UGPP sostuvo que no era posible computar el tiempo de servicios antes indicado, por cuanto los salarios del educador fueron financiados por la Nación; sin embargo, conforme se expuso en acápites precedentes, esta corporación unificó su criterio en el sentido de indicar que tal argumento no podía oponerse para reconocer la pensión gracia, toda vez que los dineros provenientes del entonces situado fiscal -ahora sistema general de participaciones- «le pertenecía[n] de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas endógenas y exógenas».40 De esta manera, los docentes territoriales y/o nacionalizados no se convierten en nacionales «por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación». vi) La UGPP indicó que el actor no podía acceder al beneficio pensional pretendido porque no estaba vinculado al 31 de diciembre de 1980; sin embargo, se observa que el demandante tuvo una relación laboral ininterrumpida entre el 1 de abril de 39 Folio 63. 40 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000- 2013-04683-01 (3805-2014). 17 Radicación: 47001-23-33-000-2012-00063-01 (0473-2014) Demandante: Jaime Alfonso Andrade Barrios 1979 y el 24 de octubre de 2001, por lo que el reparo de la entidad carece de fundamento.

Además, es pertinente recordar que en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022 se explicó que la Ley 91 de 1989 no estableció exigencia alguna frente a los siguientes aspectos: a. contar con determinado período de vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; b. que los servicios prestados como docente sean continuos o interrumpidos; c. que para la referida fecha el maestro deba tener un vínculo laboral vigente. vii) Así las cosas, el señor Andrade Barrios acreditó con suficiencia el ejercicio de la profesión docente por más de 20 años y cumplió con la exigencia de haberse vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; por lo tanto, el interesado demostró el requisito del tiempo de servicio previsto por el legislador para acceder a la pensión gracia. viii) El señor Jaime Alfonso Andrade Barrios cuenta con más de 50 años de edad y durante su ejercicio como docente no se registraron sanciones disciplinarias, es decir, que también acreditó los requisitos de edad, buena conducta y desempeño laboral con honradez y consagración previstos por la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento del beneficio pensional reclamado. ix) De otro lado, es pertinente anotar que la UGPP no manifestó ningún reparo frente al conteo de la prescripción efectuado en el proveído apelado; sin embargo, esta Sala se encuentra facultada para estudiar este aspecto al tenor del artículo 187 del CPACA, en tanto prevé que «[e]l silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus».

Al respecto, se observa que el a quo estudió la prescripción de las mesadas pensionales y concluyó que debía tomarse como referente la fecha de presentación de la demanda, por lo que declaró que el pago de la prestación 18 Radicación: 47001-23-33-000-2012-00063-01 (0473-2014) Demandante: Jaime Alfonso Andrade Barrios surtiría efectos a partir del 4 de agosto de 2009; sin embargo, el medio de control fue radicado el 4 de octubre de 2012,41 por ende, los efectos fiscales deben reconocerse desde el 4 de octubre de 2009 y no desde el 4 de agosto como se indicó en la sentencia recurrida, por lo que deberá modificarse el numeral segundo para ajustarlo a la fecha indicada. 2.4.2.

Costas de primera instancia La UGPP se opuso a la condena en costas impuesta en primera instancia, por considerar que actuó de buena fe en sede administrativa y judicial, emitió el acto enjuiciado conforme a derecho y no se causaron gastos procesales. Frente a lo anterior, es preciso indicar que, por mandato del artículo 188 del CPACA, la imposición de las costas obedece a un criterio objetivo, sin que para ello deba evaluarse la conducta de las partes.

De este modo, al juez le corresponde efectuar una estimación objetiva valorativa para comprobar que se causaron conforme con los criterios fijados en el artículo 365 del CGP, sin que se requiera un examen de la existencia de una actuación temeraria o de mala fe de los intervinientes. En ese orden de ideas, de acuerdo con los criterios establecidos en las normas referidas, no están llamados a prosperar los argumentos de la apelación en este aspecto, toda vez que el tribunal gozaba de la facultad para disponer sobre costas a favor de la parte vencedora teniendo en cuenta que i) prosperaron las pretensiones de la demanda; ii) se acreditó su causación puesto que el actor presentó la demanda, confirió poder a un abogado para que representara sus intereses y ha participado en todas las etapas del proceso; y iii) el accionante consignó la suma que impuso el auto admisorio de la demanda por concepto de «gastos ordinarios del proceso».42 41 Folio 24. 42 Folios 79 y 88 a 89. 19 Radicación: 47001-23-33-000-2012-00063-01 (0473-2014) Demandante: Jaime Alfonso Andrade Barrios 2.5.

De la condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 201643, respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.

Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.

Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Teniendo en cuenta que la decisión que aquí se adopta es fruto de lo dispuesto en las reglas jurisprudenciales trazadas en las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y 11 de agosto de 2022, no se impondrán costas a cargo de ninguna de las partes con el fin de salvaguardar los principios de buena fe y confianza legítima. 43 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: William Hernández Gómez. 20 Radicación: 47001-23-33-000-2012-00063-01 (0473-2014) Demandante: Jaime Alfonso Andrade Barrios 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo se ajustó a las directrices interpretativas que regían la situación particular del demandante, salvo en lo que atañe al conteo de la prescripción, razón por la que este último aspecto deberá modificarse en los términos previamente anotados.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Modificar el numeral segundo de la providencia apelada, en el sentido de indicar que el reconocimiento pensional surtirá efectos a partir del 4 de octubre de 2009, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones de esta sentencia. Segundo. Confirmar en lo demás la sentencia del 21 de mayo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por el señor Jaime Alfonso Andrade Barrios contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Tercero. Sin costas en segunda instancia, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 21 Radicación: 47001-23-33-000-2012-00063-01 (0473-2014) Demandante: Jaime Alfonso Andrade Barrios Cuarto. En firme esta sentencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. cgg