Radicado: 05001-23-33-000-2019-02055-01(29877) Demandante: Conexos Logística SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 -CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2019-02055-01 (29877) Demandante: Conexos Logística SAS Demandado: Municipio de Itagüí Tema: Pérdida de fuerza ejecutoria.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por el demandado contra la sentencia del 12 de diciembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, que decidió2: Primero. Declarar la nulidad parcial de la Resolución 80516 del 7 de mayo de 2019, en cuanto negó la pérdida de ejecutoria de los actos administrativos que impusieron la sanción por no declarar el impuesto de industria y comercio al contribuyente […,] conforme se explicó en esta providencia. Segundo. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se condena al municipio de Itagüí, a expedir un nuevo acto administrativo, por medio del cual declare la pérdida de ejecutoria de los actos administrativos que derivaron de la Resolución 22310 del 22 de mayo de 2017, la cual fue modificada por la Resolución 80516 del 7 de mayo de 2019, por medio de la cual se fijó la liquidación de aforo del impuesto de industria y comercio que debió declarar la empresa Conexos Logística, conforme a lo dispuesto en esta sentencia. Tercero. Abstenerse de condenar en costas y agencias en derecho en esta instancia, por las razones expresadas en las consideraciones de esta providencia. (…)
ANTECEDENTES Actuación administrativa Mediante la Resolución 80516, del 07 de mayo de 2019, el municipio revocó parcialmente el artículo primero de la Liquidación de Aforo, Resolución 22310, del 22 de mayo de 2017 el ICA por el año gravable 2012, a cargo de la actora, para disminuir de la base gravable, los ingresos brutos no sujetos a gravamen en su jurisdicción [había liquidado sobre los ingresos a nivel nacional].
Al mismo tiempo, este acto negó la petición de la demandante de declarar la pérdida de fuerza ejecutoria del acto sancionador por no declarar ICA del período 2012 y su confirmatorio, como consecuencia de la revocatoria de la aludida liquidación, puesto que la multa igualmente había considerado ingresos percibidos fuera del municipio].
Tras esto, la actora solicitó «aclaración» del prenotado acto de revocatoria parcial, con fines de reclamación previa para instaurar acción popular, a fin de que se accediera a la solicitud de declarar la pérdida de fuerza ejecutoria de la referida sanción 1 Samai CE, índice 7, certificado F0467A84CCF3B12F 65B80D1F70867D92 AD1846B4D1ED4909 A85833C788CA1F5C (pdf), p. 1 a 2. 2 Samai tribunal, índice 24, certificado 6CE178145E9E7849 7E2E899AC680BF55 058235EB3E0735A1 5238000C03AA15DC (pdf), pp. 24 a 25.
Radicado: 05001-23-33-000-2019-02055-01(29877) Demandante: Conexos Logística SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 por no declarar. El demandado, en Oficio del 15 de julio de 2019, negó la posibilidad de adicionar el acto de revocatoria parcial, con la orden de reconocer el decaimiento del acto sancionador, aduciendo que no desaparecieron sus fundamentos de hecho y de derecho, y que, el acto sancionador habiendo sido controvertido mediante recurso de reconsideración, había sido debidamente resuelto, razón por la que perdió competencia para modificar la multa, incluso mediante la revocatoria directa.
Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones3 Se declare la nulidad parcial de la Resolución 80516 del 7 de mayo de 2019, con su respectiva aclaración expedida por la Administración del municipio de Itagüí «Por medio de la cual se resuelve la solicitud de revocatoria Directa contra la Resolución No 22310 del 22 de mayo de 2017».
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicito que se otorgue a Conexos Logística SAS el derecho de igualdad y/o tratamiento igual que al concedido en el proceso de determinación adelantado en contra del contribuyente Metrovía SAS cuando se declaró que la resolución mediante la cual se le impuso sanción por no declarar se encuentra inmersa en causal de pérdida de fuerza ejecutoria al ser expedida vulnerando el debido proceso que siempre debe acompañar la actuación administrativa.
Invocó como vulnerados los artículos 13, 29, 95.9 y 363 de la Constitución; 32 de la Ley 14 de 1983; 745 del ET (Estatuto Tributario); 176 de la Ley 906 de 2004 (Código de Procedimiento Penal); y la Ley 1437 de 2011 (CPACA), bajo el siguiente concepto de violación4: La actora inició por efectuar el recuento de que, por el periodo agosto a diciembre de 2012, en desarrollo del contrato celebrado con la compañía Gtech Foreign Holdings Corporation Sucursal Colombia, obtuvo ingresos en el municipio demandado por valor de $25.395.200; sin embargo, no presentó declaración, por lo que el municipio le impuso sanción por no declarar, para cuya tasación tomó los ingresos obtenidos a nivel nacional por valor de $7.605.994.872, lo que derivó en una sanción de $1.521.198.974 en vez de $5.079.040 como correspondía. El mismo proceder observó el municipio al determinar el impuesto en la liquidación oficial de aforo, lo cual impugnó a través del «recurso» extraordinario de revocatoria directa, en la cual se solicitó -además- que fuera declarada la pérdida de la fuerza ejecutoria de la resolución sancionadora, frente a lo cual el municipio demandado expidió la el acto demandado, accediendo a la disminución de la base gravable del ICA 2012, al haber reconocido que los ingresos percibidos en ese territorio fueron solo de $25.395.200; sin embargo, no aceptó declara la pérdida de fuerza ejecutoria de la desproporcionada sanción. Seguido de lo anterior, desarrolló el concepto de violación, como se resume a continuación: Reprochó que la Administración hubiera tomado como base para liquidar la sanción por no declarar ICA 2012 ingresos que no eran de «competencia» del municipio [se refiere a ingresos obtenidos en otras jurisdicciones], pues no obstante, reconocer el yerro cometido al tomar una base imponible equivocada [por lo que disminuyó la base gravable de la liquidación oficial de aforo de ese periodo], le negó el derecho a darle el mismo tratamiento que la compañía Metrovías SAS; de modo que la actuación del demandado era irregular, opuesta al ordenamiento jurídico y contravenía figuras jurídicas invulnerables. 3 Samai CE, índice 2, certificado, DF5B567C4F65B5D8 AAC8C11FEAE46228 1CD10865C07E171E F246F3B949F6BB3E p. 1. 4 Samai CE, índice 2, certificado, 082EFDB804A84DA5 CEB9D26A615EA874 A3C896733C16EB21 29DF1A22A31598AD pp. 7.
Radicado: 05001-23-33-000-2019-02055-01(29877) Demandante: Conexos Logística SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 -Territorialidad del tributo. Luego del explicar el aspecto espacial del ICA, según el cual este recae sobre los ingresos percibidos dentro del territorio del respectivo municipio, destacó que el demandado aceptó que los ingresos gravados no podían corresponder a los obtenidos a nivel nacional, sino solo a los derivados de la actividad de servicios desarrollada en el ente local entre agosto y diciembre de 2012.
Así, planteó que no solo era equivocado gravar todos los ingresos nacionales, sino también cuantificar la sanción sobre los mismos, porque no eran «competencia funcional» de la Administración, conforme a la Ley 14 de 1983. En ese orden, manifestó que desconocer la territorialidad del tributo vició los actos administrativos de nulidad, por contrariar el artículo 29 de la Constitución y la ley, pues acorde con el principio de tipicidad, las sanciones deben atender la descripción normativa y no el parecer de la autoridad, a efectos de salvaguardar el principio de legalidad.
A su juicio, la sanción no atendió el principio de compatibilidad frente a lo previsto en la Ley 14 de 1983, pues había discordancia entre la base para calcularla con la base para liquidar el impuesto, lo que devenía en transgresión del ordenamiento jurídico. Seguidamente, expresó que la base con que se calculó la multa no era cierta y/o no se ajustó a derecho, porque vulneraba la normativa de obligatorio cumplimiento, de modo que desaparecieron los fundamentos jurídicos que soportaban su «legitimidad», careciendo el acto administrativo de fundamentos de hecho y de derecho que soportaran su legalidad y ejecutoriedad y, por tal razón, le solicitó al ente demandado declarar la pérdida de la fuerza ejecutoria de la resolución que impuso la sanción. -De la proporcionalidad de las sanciones.
Indicó que la potestad sancionadora estaba limitada por el ordenamiento -principios y garantías- y el debido proceso y, por ello, las sanciones debían atender criterios de proporcionalidad y razonabilidad, de modo que no fueran arbitrarias y excesivas. Señaló que la proporcionalidad propendía por la congruencia entre la infracción y la sanción impuesta, pues la primera no era más que la contraprestación al daño causado al interés público que se procura preservar.
Agregó que debía prevalecer una sanción proporcional al daño causado, sin que le fuera dable «al operador tributario» aplicar su libre albedrío en la cuantificación del daño, aunque lo motivara o justificara en alguna forma. Además, esto no restringía la facultad de rebajarla «a través de su subjetivo criterio de equidad y justicia material».
Con base en esto, aseveró que en el caso debatido se evidenciaba una gran desproporción en la cuantificación de la multa, que desbordaba el límite del sentido común y consolidaba la inobservancia de la normativa que permitía su cálculo, lo que devenía en un error antijurídico insalvable, con lo cual los actos estaban incursos en vicios de nulidad que afectaban la ejecutoriedad del acto. -Agravio injustificado y enriquecimiento sin causa.
Precisó que «nadie podía enriquecerse sin justa causa a expensas de otro». Señaló que el enriquecimiento sin causa era fuente de obligaciones en el derecho administrativo cuando se cumplían los requisitos, de enriquecimiento sin causa jurídica y el correlativo empobrecimiento. Al hilo de ello, advirtió que la sanción que le fue impuesta superaba en más del 740% el monto de la que legalmente procedía, lo que no solo vulneró el elemento sustancial de la territorialidad del tributo, sino que también, la desproporcionada multa, devenía en un enriquecimiento sin causa a favor del demandado en detrimento suyo; y, de forma conexa, le causaba un agravio injustificado, pues era evidente que el ingreso de veinticinco millones de pesos ($25.000.000) obtenido en el municipio, no podía originar una sanción de más de mil quinientos millones de pesos ($1.500.000.000).
Por tal razón, en la solicitud de revocatoria directa invocó tales preceptos para demostrar la ilegalidad de la base con la que se tasó la sanción y así direccionar el asunto al decaimiento y pérdida de fuerza ejecutoria de la resolución sanción. Radicado: 05001-23-33-000-2019-02055-01(29877) Demandante: Conexos Logística SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Sin embargo, la Administración no motivó su negativa a declarar la pérdida de fuerza ejecutoria con ningún argumento contundente, de por qué no se consolidó, quedando a su libre interpretación el motivo para desestimarla; adujo que, al parecer, el demandado escudó la negativa en que existía causa para imponer la sanción, pero se obvió el hecho de que la misma se impuso vulnerando las normas existentes, lo que no se adecuaba a la noción de justa causa.
Pues el sustento para modificar el valor del impuesto determinado en la liquidación, debió ser el mismo para reducir la base de la sanción, cuya inviabilidad saltaba a la vista. Por lo antedicho, argumentó que los ingresos para cuantificar la multa tenían que ser iguales a los utilizados para tasar el impuesto, pues si bien el procedimiento de los artículos 715 a 717 del ET constaba de tres etapas, este guardaba unidad de materia procesal y, por esa razón, no podían tomarse bases diferentes para establecer el tributo e imponer la multa, la cual solo estaba conformada por los ingresos obtenidos en el municipio, pues solo había un hecho imponible.
Así, bajo el criterio de la unidad procesal, si se modificaba la base de liquidación del impuesto, de igual manera tendría que ajustarse la base de la sanción. Adujo que, si bien lo anterior no podía direccionarse vía revocatoria, de forma supletiva el legislador previó la figura de la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos, por ser la forma jurídica de materializar el principio de justicia y eliminar la fuerza ejecutoria de actos, cuyo sustento legal vulneraba dispositivos que regulaban un procedimiento.
Añadió que un acto viciado de nulidad no podía considerarse válido ni ejecutable; así, la figura legal para restar sus efectos jurídicos era la interposición de recursos o el decaimiento; en este último evento, aunque constituyera título ejecutivo perdía su ejecutoriedad al ser contrario a la Constitución y a la ley. -Vulneración del derecho de la igualdad.
Puso de presente que, con ocasión del recurso de revocatoria directa, solicitó que se le diera el mismo tratamiento que le fue concedido a otro contribuyente -Metrovías SAS- inmerso en las mismas circunstancias fácticas procesales, de modo que en aplicación del derecho a la igualdad también en su caso se debía declarar la pérdida de fuerza ejecutoria de la sanción. A tales efectos, reprochó que la autoridad no le hubiera concedido tal derecho, aduciendo que Metrovías no era sujeto pasivo del impuesto y que por ello no estaba obligado a declarar.
Al respecto, señaló que eso no era cierto, puesto que tal compañía, sí estaba obligada a declarar, así no hubiera tenido ingresos en el período, evidenciándose un trato diferenciado y/o discriminatorio a dos contribuyentes en las mismas circunstancias y con los mismos derechos ante la ley. Bajo la misma ilación, precisó que en eventos en que no se percibían ingresos, la sanción se tasaba a partir de los ingresos declarados en el año anterior (art. 211 Acuerdo 030 de 2012).
Así, el deber de declarar operaba con independencia de la obtención o no de ingresos, de manera que los actos estarían falsamente motivados y violarían el principio de igualdad, junto con el artículo 95.9 constitucional. Seguidamente, aludió al artículo 90 de la Carta, relativo a la responsabilidad del Estado por daños que ocasionara, imponiéndole al administrado una carga que no estaba en obligación de soportar. -Falsa motivación de las resoluciones expedidas por la Administración. En línea con el anterior cargo, insistió en que, haber asegurado el acto demandado que Metrovías SAS no estaba obligada a declarar por no haber obtenido ingresos en el período, no se adecuaba al Acuerdo 030 de 2012 y, por tanto, incurría en falsa motivación; al igual que el acto sancionador por no declarar al haber determinado que los ingresos obtenidos en el municipio eran de $7.605.994.872, hecho que fue posteriormente desvirtuado al resolverse la revocatoria directa, aceptando que solamente fueron de $25.395.200, lo que implicaba que los hechos que tuvo en cuenta la Administración para negar el derecho a Radicado: 05001-23-33-000-2019-02055-01(29877) Demandante: Conexos Logística SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 la igualdad, fueron apreciados de forma equívoca, por lo que debía accederse a la pérdida de fuerza ejecutoria.
Así, al no motivarse los actos administrativos en el sentido estricto procesal pertinente, se le coartó su derecho de defensa -art. 29 Superior- y el principio de equidad tributaria. Señaló que por una errada interpretación de las normas y procedimientos se obtuvieron conclusiones inconsistentes y contrarias al ordenamiento. Concluyó que los actos estaban falsamente motivados, debían retirarse del ordenamiento, revocándose en lo pertinente, sin afectar lo ya aceptado, concerniente a que solo se obtuvieron en el municipio ingresos por $25.395.200 y el correlativo impuesto. -Nulidad de la actuación administrativa.
Precisó que el «fondo del litigio» era conceptual y no fáctico, pues las mismas normas que esgrimió su contraparte eran las que la compañía señaló en la actuación administrativa; solo se difería en que el fisco pretendía interpretar de «forma sesgada» con desconocimiento del procedimiento normativo. Expuso que la resolución sanción consolidó vicios de procedimiento como: «vulneración a los principios del debido proceso, a la defensa regulados en el artículo 29 de la Constitución; equidad, eficiencia, y progresividad regulados en el artículo 363 ídem; violación al régimen probatorio; vulneración al artículo 32 de la ley 14 de 1982 que reguló la territorialidad del tributo; imposición de doble gravamen, enriquecimiento sin justa causa, nulidad total del acto administrativo al contener una falsa motivación; que el acto administrativo no este conforme a la Constitución política y a la ley, causar un agravio injustificado al contribuyente, violación al principio de seguridad jurídica, se tipificaba el decaimiento y pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo».
Esos vicios constituían un error de procedimiento que no se adecuaba a los «arreglos normativos vigentes»; de modo que los actos administrativos contenían errores de procedimiento que los hacía incurrir en una violación de las normas directrices del proceso, por lo que debían retirarse del ordenamiento jurídico, dejándolos sin producir efectos jurídicos u oficializar la pérdida de fuerza ejecutoria del acto sancionador. -Respecto de la sanción impuesta.
Planteó que, aunque omitió el deber de declarar y ello era objeto de sanción, esta última debió determinarse tomando exclusivamente los ingresos brutos percibidos en el municipio que fueron del orden de $25.393.200, cifra que al aplicarle el 20% de la sanción arrojaba una cifra de $5.079.000, que ya había cancelado al municipio, incluso en una cifra superior, con ocasión del pago de varias cuotas por concepto de un acuerdo de pago suscrito con el demandado por este mismo proceso.
De acuerdo con lo anterior, advirtió que de dársele el mismo trato que Metrovías SAS no se lesionaría al municipio, porque ya obtuvo el monto de la sanción. Contestación de la demanda El demandado se opuso a las pretensiones de la actora5, bajo los siguientes fundamentos: -Generalidades del impuesto de industria y comercio. Se remitió a las normas que regulan el ICA -incluida la normativa local- a los efectos de establecer el hecho imponible gravado y la territorialidad que rige para establecer la obligación a cargo y que demarca el lugar donde debe presentarse y pagarse el impuesto.
A partir de ello, adujo que la actora realizó una actividad de servicios sometida al impuesto en su jurisdicción (intermediación laboral), por lo que se configuró el hecho generador del tributo y por ello, debía cumplir obligaciones tributarias en el municipio. -Procedimiento administrativo tributario. Señaló que tal concepto correspondía al conjunto de normas que regían la determinación, fiscalización, liquidación, discusión y cobro de tributos bajo los principios del debido proceso y el derecho de defensa.
También señaló 5 Samai CE, índice 2, certificado B2028ED64DA6D518 58C3DCE642D29BD2 8A6FDFDA1B3236F3 473D44B43C831AB8 (pdf), pp. 1 a 12. Radicado: 05001-23-33-000-2019-02055-01(29877) Demandante: Conexos Logística SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 que la característica fundamental de los sistemas tributarios era la autoliquidación del impuesto por parte de los obligados, la cual podía ser modificada por la Administración, antes de que operara la firmeza de la declaración. Igualmente, aludió a las actuaciones administrativas, las etapas de la vía administrativa, la revocatoria directa y a la aplicación en las entidades territoriales del estatuto tributario.
Seguidamente, explicó las etapas de procedimiento para establecer la obligación tributaria, la que constaba de dos momentos diferentes, dependientes entre sí, uno, el de la obligación formal -inscripción ante la autoridad como sujeto pasivo, envío de información requerida, actualización de información, presentación de declaraciones, entre otras- y otro, el de la obligación sustancial -pago del tributo-, esta última que dependía del cumplimiento de lo primero, para poder ejercerse el control e iniciar o continuar un procedimiento tributario de sanción, corrección aritmética o de modificación de las declaraciones.
En ese sentido, precisó que en el caso objeto de estudio hubo una omisión en el deber de declarar, por lo que debía aplicarse el procedimiento de omisos contemplado en el acuerdo de rentas municipal, el cual tenía tres etapas: emplazamiento, sanción y liquidación de aforo, las cuales fueron cumplidas en virtud del debido proceso, pues a la demandante se le notificó en la dirección procesal y, en algunas actuaciones, fueron presentados a su debido tiempo los recursos de ley y, en otras, se utilizó la figura extraordinaria de la revocatoria directa; observando en todas ellas la normativa sustancial y procedimental tributaria.
Adujo que la sanción y la determinación en el procedimiento de omisos eran independientes, porque la multa se imponía por el incumplimiento del deber de declarar, mientras que la determinación del impuesto era por incumplir la obligación sustancial. Posteriormente, señaló que «el estudio del sub-lite solo debe enmarcarse en dicha vigencia y no puede afectar otros procedimientos sancionatorios por la misma vigencia ni otros procedimientos administrativos tributarios de vigencias diferentes, toda vez que, para dichos procedimientos ya se presentó el fenómeno jurídico de la firmeza de los actos administrativos consagrado en el artículo 87 del CPACA, además de haberse configurado la caducidad de la acción judicial». -Falsa motivación. Expuso que el CPACA imponía a la Administración la obligación de motivar al menos en forma sumaria los actos, pues no hacerlo derivaba en la expedición irregular del acto, lo que viciaba de nulidad la actuación. Luego, distinguió entre la falta de motivación y falsa motivación, pues la primera se predicaba cuando no había un contenido susceptible de examen, mientras que la segunda se configuraba cuando no había correspondencia entre la decisión que se adoptaba y los motivos aducidos en el acto administrativo como fundamento, o cuando los motivos no eran «reales o no existen, o estaban maquillados», lo que apoyó con jurisprudencia de esta corporación y de la Corte Constitucional.
Así, como la finalidad de la motivación de los actos administrativos era garantizarle a los administrados la posibilidad de ejercer el derecho de contradicción en las actuaciones administrativas y que la decisión se ajustara al ordenamiento jurídico, esto se encontraba cumplido en este caso. Así, ante la falta de evidencias y elementos probatorios que demostraran lo afirmado por el demandante, debían negarse las pretensiones y condenarse en costas y agencias en derecho a su contraparte, pues no se desvirtuaba la legalidad de los actos.
Planteó como excepciones la «presunción de legalidad del acto administrativo y la excepción genérica». Respecto de la primera, invocó el artículo 88 del CPACA y señaló que la resolución demandada estaba amparada por el principio de legalidad, de manera que, la carga de la prueba para desvirtuar su legalidad le correspondía a la demandante.
En relación con la segunda, invocó el artículo 282 del CGP. Radicado: 05001-23-33-000-2019-02055-01(29877) Demandante: Conexos Logística SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Sentencia apelada El tribunal declaró la nulidad parcial del acto administrativo que, habiendo revocado parcialmente la liquidación oficial de aforo de ICA 2012, no accedió a declarar la pérdida de fuerza ejecutoria de la sanción por no declarar dicho tributo.
Luego de precisar la normativa que gobierna el ICA y el aspecto espacial o territorial de esa obligación a los efectos de establecer los ingresos gravados, aclaró que, si bien, en los términos del artículo 96 del CPACA, la decisión de revocatoria directa no revivía oportunidades legales para controversias ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo ni tampoco daba lugar a la aplicación del silencio positivo, esto ocurría cuando se negaba la revocatoria, pues si se accedía a la misma se generaba una situación jurídica nueva o distinta de la del acto que se revocaba, con lo cual, en dicho evento sería pasible de control judicial6.
En todo caso, aclaró que, en el presente asunto, debía tenerse en cuenta que, hubo una solicitud de pérdida de fuerza ejecutoria que fue resuelta desfavorablemente, decisión que era controvertible ante la jurisdicción. Respecto de la pérdida de ejecutoria, luego de reproducir el artículo 91 del CPACA advirtió que para esta corporación dicho fenómeno afectaba la eficacia del acto posterior a su nacimiento; y específicamente respecto de la causal prevista en el numeral 2 de tal disposición, referida a «cuando desparezcan sus fundamentos de hecho o derecho», destacó, que la Sección7 había precisado que esto ocurría cuando ya no existían las circunstancias de tiempo, modo o lugar que le sirvieron de base, lo que encontró cumplido en este caso «toda vez que es claro que con la expedición de dicho acto administrativo [el de revocatoria de la liquidación de aforo para gravar solo los ingresos percibidos en el municipio] desaparecen los fundamentos de hecho o de derecho, con base en los cuales se fijó la sanción por no declarar en contra de la sociedad».
Adicionalmente, precisó que, interpretando sistemáticamente el ordenamiento jurídico, «el cual incluye no solo la norma de manera formal sino también los principios y valores constitucionales de justicia material y equidad», tal principio había sido transgredido por el municipio, al mantener la ejecutoriedad de los actos administrativos que impusieron la sanción, cuando por medio del acto demandado, el municipio reconoció que cometió un error en la liquidación oficial de aforo de ICA 2012, lo que había derivado en una sanción desproporcionada de $1.521.198.974.
Aclaró que, aunque no desconocía que los actos administrativos que impusieron la sanción quedaron ejecutoriados por haberse interpuesto los recursos y haber operado la caducidad, lo cierto era que habían perdido fuerza ejecutoria, al desaparecer o cambiar los fundamentos de hecho o derecho, no siendo posible que el demandado reclamara «dineros» que no partían de los hechos reales que ella misma reconoció, perjudicando de manera excesiva y desproporcionada a los contribuyentes.
Finalmente, precisó la diferencia entre la nulidad y la pérdida de fuerza ejecutoria, pues la primera se declaraba por las causales del artículo 137 del CPACA y operaba desde la formación o expedición del acto administrativo, mientras que la segunda, era un fenómeno jurídico relacionado con la ejecutividad de la obligación, esto es, afectaba su cumplimiento.
El tribunal no se pronunció sobre el Oficio del 15 de julio de 2019, acto aclaratorio de la decisión demandada. 6 Sentencia del 23 de octubre de 2014, radicación: 25000-23-41-000-2014-00674-01, CP: Guillermo Vargas Ayala. 7 Exp 22362. CP. Milton Chaves García. Radicado: 05001-23-33-000-2019-02055-01(29877) Demandante: Conexos Logística SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Recurso de apelación El demandado recurrió la decisión del tribunal8, sustentado en las razones que a continuación se resumen. -Firmeza de las sanciones administrativas por incumplimiento del deber de declarar.
Señaló que los fundamentos que dieron lugar a la sanción por no declarar permanecían vigentes, teniendo en cuenta que el demandante incumplió con el deber formal de declarar ICA 2012, de manera que la modificación efectuada a la base gravable de la liquidación oficial de aforo no afectaba el hecho de no haberse presentado la declaración tributaria.
Al efecto, precisó que en materia tributaria existían obligaciones formales y sustanciales, las primeras estaban orientadas a los procedimientos que debían seguir los contribuyentes para cumplir con las segundas. Luego, aludió a que el artículo 1 del ET determinaba que la obligación tributaria se originaba al cumplirse los supuestos que daban lugar al hecho generador del tributo y al respectivo pago, para cuya exigibilidad estaba facultado el sujeto activo.
Por su parte, las «obligaciones formales» permitían verificar el pago y cuantía; tales obligaciones -dentro de las que se encontraba el deber de declarar- suministraban elementos a la Administración para investigar, determinar y recaudar los tributos. En el mismo orden, anotó que la falta de presentación de la autoliquidación constituía una infracción sancionable por sí misma, «independientemente de la existencia, modificación o extinción de la obligación material de pagar el tributo», puesto que las sanciones eran autónomas e independientes de los actos que determinaban el tributo, pues la conducta sancionable era la omisión del deber de declarar.
Por otra parte, arguyó que, acorde con el artículo 87 del CPACA, los actos adquirían firmeza desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos, lo que para este caso, correspondía a la Resolución 111531, del 23 de diciembre de 2016, notificada el 21 de febrero de 2017, por la cual se resolvió el recurso de reconsideración contra el acto que impuso la sanción, la cual adquirió firmeza a partir del 22 de febrero de ese año; habiendo quedado a discreción de la demandante acudir a la vía judicial, lo que hizo, solo que al momento de presentar la demanda ya había operado la caducidad.
En tal contexto, señaló que debía abordarse el principio de legalidad tributaria, que establecía los límites y condiciones bajo los cuales se configuraban las obligaciones sustanciales y formales, conforme lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia C-272 de 2022, de la cual transcribió algunos apartes. -Ausencia de decaimiento de la sanción por desaparición de fundamentos de hecho y de derecho.
Insistió en que no hubo pérdida de los fundamentos de la sanción por no declarar porque la sanción estaba vinculada al incumplimiento del deber de declarar, el cual constituía un hecho generador autónomo de la sanción, que no dependía de la determinación del tributo. Así, el acto demandado -que revocó la liquidación oficial de aforo al ajustar la base gravable del ICA-2012 -no tenía la capacidad de desvirtuar o afectar los fundamentos de hecho y de derecho que sustentaron la sanción; tal ajuste, solo modificaba la cuantificación del tributo a cargo de la actora, pero no subsanaba la omisión del deber de declarar, que era la conducta sancionada.
Iteró que, conforme al principio de autonomía de las obligaciones sustanciales y formales, la obligación de declarar era independiente de la determinación de la base gravable. Adujo que la imposición de la sanción no estaba condicionada a la existencia de un monto específico de impuesto, sino a la inobservancia del deber formal de declarar.
En 8 Samai CE, índice 2, certificado 489D7C1834539C58 EC0FD2A552C66CDE B2B1D78E62D63C83 73F32FC441A91714 (pdf), pp. 1 a 4. Radicado: 05001-23-33-000-2019-02055-01(29877) Demandante: Conexos Logística SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 consecuencia, cualquier modificación a la base gravable no afectaba la naturaleza del incumplimiento y, por ello, no desaparecían los fundamentos de hecho y derecho de la sanción, conservando esta su plena validez y ejecutoriedad. -Independencia entre la liquidación de aforo y la sanción. Consideró que el tribunal erró al vincular directamente la modificación de la liquidación de aforo con la sanción por no declarar, puesto que, eran actos autónomos y respondían a propósitos distintos; la multa se fundaba en el incumplimiento del deber de declarar el ICA de 2012, mientras el acto demandado había modificado la base gravable del aforo del mismo periodo y, por ello, no se afectaba la firmeza ni la validez de la sanción, ya que acorde con el estatuto tributario municipal, los actos sancionatorios tenían una naturaleza distinta de los actos de liquidación oficial, lo que reforzaba su independencia. Así, la modificación del aforo no podía comprometer la firmeza de la sanción. -Naturaleza jurídica de la revocatoria directa y sus límites procesales.
Advirtió que la revocatoria directa era un mecanismo de control excepcional de los actos administrativos que no tenía carácter litigioso ni correspondía a una instancia de discusión judicial, de ahí que su ejercicio no habilitaba automáticamente al interesado para cuestionar las decisiones administrativas en la vía judicial, por las mismas razones discutidas en la revocatoria directa.
Explicó que, para el caso, la liquidación oficial de aforo fue objeto de solicitud de revocatoria directa, la que fue resuelta accediendo a lo solicitado y, al hacerlo, se agotó el alcance de ese instrumento, cerrándose la vía administrativa frente a lo resuelto favorablemente; de modo que no resultaba procedente demandar el acto de aforo, «pues el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa no está previsto como una extensión del trámite de revocatoria directa, máxime cuando la decisión adoptada atendió la solicitud del contribuyente».
Además, el interés jurídico para demandar se configuraba cuando un acto causaba un perjuicio y, en el presente caso, se había accedido a lo solicitado por el contribuyente, ajustando la base gravable del impuesto en el acto de aforo. En ese orden, puntualizó que cualquier pretensión sobre la liquidación de aforo carecía de sustento, sobre todo cuando había operado la caducidad frente a esos actos administrativos.
Pronunciamientos finales El ministerio público9 solicitó la confirmación de la decisión del tribunal. Indicó que, como lo corroboró el a quo, la sanción por no declarar impuesta a la demandante se fundamentó en una base gravable que el municipio reconoció como «errónea y desproporcionada». Manifestó que, al desaparecer los fundamentos de hecho y de derecho que dieron sustento a la sanción, se configuraba la pérdida de fuerza ejecutoria contemplada en el artículo 91.2 del CPACA.
La actora adujo que la autoridad se equivocó en el procedimiento de «determinación» al tasar la sanción impuesta, pues tomó los ingresos sobre los que el municipio no tenía «competencia funcional», irregularidad que fue posteriormente reconocida al ajustar la base imponible que legalmente podía gravarse en el municipio. Seguidamente, señaló que el demandado erraba al estimar que la sanción era independiente de la liquidación oficial, pues esto era solo con el propósito de cobrar la multa que era desproporcionada frente al daño causado, dado que la base real del tributo fue de $25.395.200.
Sostuvo que la apelación no solo argumentaba cuestiones falsas, sino que las planteadas «no tienen nada que ver con el sentido del fallo apelado» (índice 5 de Samai). 9 Samai CE, índice 2, certificado 7B5D836746028D87 85CCCCDF039E7B9E D2B7A51219AD5AC6 C9230DA19C2D3AE3 (pdf), pp. 1 a 8. Radicado: 05001-23-33-000-2019-02055-01(29877) Demandante: Conexos Logística SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- Juzga la Sala la legalidad de los actos administrativos acusados, atendiendo los cargos de apelación del demandado, contra la sentencia de primera instancia, que declaró la nulidad parcial de uno de los actos acusados.
Problemas jurídicos 2- Corresponde a la Sala definir los siguientes aspectos, que por razones metodológicas se abordarán en este orden: (i) si era demandable el acto administrativo enjuiciado, por el cual se accedió a la revocatoria parcial de la liquidación oficial de aforo del ICA – 2012 modificando la base imponible y, se negó la declaratoria de la pérdida de fuerza ejecutoria de la sanción por no declarar ese mismo tributo y periodo;
(ii) si la liquidación de aforo no afectaba la sanción por no declarar por tratarse de procedimientos autónomos e independientes, además de que los actos que impusieron la sanción por no declarar y su confirmatorio adquirieron firmeza; (iii) no hubo decaimiento de la sanción porque su fundamento (incumplimiento de presentar a declaración) permaneció vigente, y la sanción no está vinculada a la existencia de un monto específico de impuesto, solo a la inobservancia del deber formal de declarar.
Análisis del caso concreto 3- Respecto del primero de los problemas jurídicos, plantea el apelante que el ejercicio de la revocatoria, mecanismo excepcional de control, no habilita automáticamente al interesado para cuestionar las decisiones administrativas en la vía judicial por las mismas razones discutidas en la revocatoria directa.
Y que, para el caso, al haberse accedido a lo solicitado por la actora -modificar la base gravable del aforo- se agotó el alcance de ese mecanismo, cerrándose la vía administrativa frente a lo resuelto favorablemente. Además, cualquier pretensión sobre el acto de aforo carecía de sustento, en la medida en que la revocatoria fue resuelta de forma favorable a los intereses de la demandante.
Por su parte, la demandante lo que cuestiona del acto que accedió a revocar parcialmente la liquidación de aforo del ICA- 2012 es que, en tal decisión se le negó la declaratoria de pérdida de fuerza ejecutoria de los actos que le impusieron sanción por no declarar el ICA del año gravable 2012, pues, a su entender, los ingresos para cuantificar la multa tenían que ser iguales a aquellos con los cuales se determinó el impuesto, en tanto, solo hubo un hecho imponible.
Así, al modificarse la liquidación de aforo para ajustar la base gravable a los ingresos realmente percibidos en el municipio, desaparecía el fundamento de hecho y derecho de la base con la que se calculó la multa por no declarar, por lo que procedía declarar el decaimiento del acto sancionador, a los fines de que el monto de sanción fuera $5.079.000, equivalente al 20% aplicado sobre $25.393.200; esta última cifra que correspondía a los ingresos brutos obtenidos en el municipio, conforme lo reconoció el demandado en el acto que revocó parcialmente la aludida liquidación oficial, en lugar de la sanción determinada sobre la totalidad de ingresos del nivel nacional, y que superaba los mil quinientos millones de pesos ($1.500.000.000).
El tribunal partió de precisar que aunque la decisión de revocatoria directa no revivía oportunidades legales para controversias ante la jurisdicción contencioso-administrativa; en aquellos eventos en que se accedía a la misma, se generaba una situación jurídica nueva o distinta de la del acto revocado, en cuyo caso, el acto era pasible del control judicial.
Con todo, clarificó que, en este caso, la resolución demandada, que revocó parcialmente la liquidación oficial de aforo, igualmente había denegado la solicitud de pérdida de fuerza ejecutoria de la sanción por no declarar el ICA 2012, lo cual era controvertible ante la jurisdicción. Tras esto, concluyó que la base gravable de la Radicado: 05001-23-33-000-2019-02055-01(29877) Demandante: Conexos Logística SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 liquidación de aforo, modificada por el acto de revocatoria parcial [demandado], en orden a gravar exclusivamente los ingresos percibidos en el municipio, era, a su vez, la base para cuantificar la sanción impuesta a la actora, lo que a la luz del ordinal 2 del artículo 91 ídem, configuraba uno de los presupuestos de la pérdida de fuerza ejecutoria del acto sancionador «toda vez que es claro que con la expedición de dicho acto administrativo [el de revocatoria] desaparecen los fundamentos de hecho o de derecho, con base en los cuales se fijó la sanción por no declarar en contra de la sociedad». 3.1- Como se observa, el planteamiento del apelante, al aducir que el acto acusado no sería pasible de control judicial, parte del equivocado entendimiento de que se controvierte la decisión de revocar parcialmente la liquidación oficial de aforo para disminuir la base gravable del ICA 2012 -ajustándola a los ingresos efectivamente percibidos en el municipio-; cuando lo cierto es, que, tal y como lo entendió el tribunal, el control judicial contra la resolución de revocatoria únicamente versa sobre la denegación de la declaratoria de pérdida de fuerza ejecutoria de la sanción por no haber declarado y el acto que la confirmó. 3.2- Al efecto, esta judicatura, en sentencia de unificación del 05 de diciembre de 2024 (exp. 27841, CP: Wilson Ramos Girón), estableció como regla unificadora 1 que: «[l]os actos administrativos que decidan, de oficio o solicitud de parte, sobre la revocatoria directa de otros actos administrativos no son pasibles de control judicial», salvo por lo previsto en la regla 2 que indica «[s]e exceptúan de la regla anterior los actos de revocación que incluyan situaciones nuevas respecto del actos iniciales, siempre que lleven a modificarlos total o parcialmente, caso en el cual serán susceptibles del control judicial, pero únicamente respecto a la decisión novedosa y sin que pueda discutirse la legalidad de los demás planteamientos del acto inicial objeto de la revocatoria».
Así, en términos generales, los actos que revocan un acto no son pasibles de demandarse por expresa disposición del artículo 96 del CPACA, ya que no constituye un mecanismo para revivir o extender oportunidades para demandar el acto solicitado en revocatoria, respecto del cual fue agotada la sede administrativa, e incluso pudo operar la caducidad.
Sin embargo, la situación que se plantea en el caso bajo análisis, se enmarca en la excepción contemplada en la regla 2 de la señalada providencia, puesto que el municipio demandado resolvió -por primera vez- no declarar la pérdida de fuerza ejecutoria del acto que impuso la sanción por no declarar el ICA 2012 y de su confirmatorio; esto, con independencia de que lo hubiera hecho en la misma resolución que decidió la revocatoria directa de la liquidación de aforo.
En suma, resulta claro que los actos sancionadores no eran pasibles de revocatoria directa, en tanto, estos fueron objeto de recurso de reconsideración en sede administrativa lo que impedía la aplicación de tal procedimiento; sin embargo, esto no corresponde al alcance de la controversia, dado que esta se centra en establecer si operó la pérdida de fuerza ejecutoria de tales estos actos, figuras jurídicas diferentes.
Así, el acto acusado es controvertible únicamente frente a la desestimación de la petición de decaimiento de los actos administrativos. El debate se contrae exclusivamente a determinar si los actos del procedimiento sancionador estarían en alguno de los supuestos de «alteraciones a la normal eficacia del acto administrativo», pues, en criterio de la demandante, la eficacia de la sanción por no declarar se encuentra vinculada a los actos de determinación de aforo, de modo que, la modificación de la base gravable de la liquidación oficial de aforo (ICA 2012) incidiría en el monto de la multa por no declarar ese mismo tributo, en tanto los ingresos para cuantificar la multa tenían que ser los mismos con los que se determinó el impuesto, puesto que solo hubo un hecho imponible.
No prospera el cargo de apelación. Radicado: 05001-23-33-000-2019-02055-01(29877) Demandante: Conexos Logística SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 4- Se advierte que para resolver el planteamiento que se atenderá, se integrará al estudio de legalidad de la Resolución 80516, del 07 de mayo de 2019, el Oficio del 15 de julio de 2019; este último que resolvió la aclaración del prenotado acto, en tanto se advirtió que este no fue considerado por el tribunal, pese a haber accedido a la nulidad parcial de la resolución. Atendiendo la unidad argumentativa, la Sala analizará conjuntamente los siguientes problemas jurídicos que fueron planteados, dirigidos a desestimar la pérdida de fuerza ejecutoria, por estar relacionados con la postura de la demandante, acerca de los actos sancionadores.
El apelante se opuso a que hubiera ocurrido el decaimiento del acto sancionador. Adujo que la modificación de la liquidación de aforo no afectó la sanción por no declarar, puesto que eran procedimientos autónomos e independientes que tenían propósitos distintos, a cuyos efectos, diferenció las obligaciones formales de las sustanciales.
Además, los actos que impusieron la sanción por no declarar y su confirmatorio adquirieron firmeza; igualmente, señaló que el fundamento de la sanción, esto es, el incumplimiento del deber de presentar la declaración permaneció vigente. También afirmó que la sanción no estaba vinculada a la existencia de un monto específico de impuesto, sino a la inobservancia del señalado deber formal.
En el otro extremo, la actora argumentó que el municipio demandado reconoció que los ingresos gravados no podían corresponder a los obtenidos a nivel nacional, sino a los de la actividad de servicios de venta de baloto desarrollada en el municipio entre agosto y diciembre de 2012 y, por ello, el ente demandado corrigió la liquidación oficial de aforo, disminuyendo la base gravable a $25.395.200 lo que correspondía a los ingresos efectivamente percibidos en el municipio.
Por tanto, no solo era equivocado gravar todos los ingresos nacionales, sino también cuantificar la sanción sobre los mismos, porque no eran «competencia funcional» de la Administración, conforme a la Ley 14 de 1983. Adujo que los ingresos para cuantificar la multa tenían que ser iguales a los de la determinación del impuesto, pues el procedimiento de los artículos 715 a 717 del ET guardaba unidad de materia procesal y, por esa razón, no podían existir distintas bases para establecer el tributo e imponer la multa, en tanto solo hubo un hecho imponible.
Bajo la misma ilación, adujo que la multa violaba el principio de territorialidad del impuesto, no era cierta y/o no se ajustaba a derecho; quebrantaba la normativa obligatoria y carecía de fundamentos de hecho y derecho que convalidaran su legalidad y ejecutoriedad. Igualmente, desconocía los principios de proporcionalidad y de razonabilidad de las sanciones, pues resultaba arbitraria y excesiva al cuantificarse sobre la totalidad de los ingresos nacionales, lo que generó un error antijurídico insalvable y ocasionó un enriquecimiento sin justa causa del Estado, al superar en un 740% el monto de la multa que se le debió imponer.
También afirmó la actora que se transgredió el derecho a la igualdad, porque no se le dio el mismo trato que a Metrovías SAS, a quien el demandado le reconoció la pérdida de fuerza ejecutoria de la sanción que le había impuesto. Sin embargo, el municipio no accedió a dirimir su caso como el de ese otro contribuyente, alegando que este no era sujeto pasivo, lo cual configuraba una falsa motivación, pues en realidad tal compañía, pese a no haber obtenido ingresos en el período sancionado, era contribuyente y había omitido el deber de declarar, luego estaba en las mismas situaciones fácticas procesales.
Radicado: 05001-23-33-000-2019-02055-01(29877) Demandante: Conexos Logística SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 El tribunal validó lo reclamado por la actora respecto de la incidencia de la disminución de la base gravable para determinar el tributo, respecto de la que fue tomada para calcular la sanción, pues, al tenor del ordinal 2 del artículo 91 ídem, se cumplió con uno de los presupuestos de la pérdida de fuerza ejecutoria del acto sancionador «toda vez que es claro que con la expedición de dicho acto administrativo [el de revocatoria] desaparecen los fundamentos de hecho o de derecho, con base en los cuales se fijó la sanción por no declarar en contra de la sociedad». 4.1- Como se señaló en precedencia, se integrará al análisis el Oficio del 15 de julio de 2019, que también fue demandado.
Mediante dicho acto, el demandado negó la solicitud de aclarar la Resolución de la Revocatoria Directa 80516 de 2019 para declarar el decaimiento o pérdida de fuerza ejecutoria de la resolución sancionadora, su confirmatoria y dos más proferidas dentro del proceso de cobro coactivo, esto bajo la consideración de que sobre la sanción se surtió el correspondiente proceso, lo que se agotó con la interposición y decisión del recurso de reconsideración, actos que se encontraban ejecutoriados, habiendo operado sobre los mismos la caducidad de la acción. En específico, señaló que: «el contribuyente presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la resolución sanción, el día 28 de agosto de 2017, es decir, pasados más de 6 meses de la notificación del acto con el cual se agotaba [la] vía gubernativa… El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto interlocutorio 168 del 8 de mayo de 2018, rechazó la demanda interpuesta por Conexos Logística SAS, por haber operado la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho».
Igualmente, allí, se señaló que no habían desaparecido los fundamentos de hecho y derecho de la sanción (incumplimiento de declarar) y que, la pretendida modificación de la sanción no se podía realizar por haber perdido el municipio competencia, pues la vía administrativa se agotó con el recurso de reconsideración y esto no permitía el ejercicio de la revocatoria directa. 4.2- La Sala iniciará por recordar que, conforme al artículo 91 del CPACA, los actos administrativos en firme son obligatorios mientras no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso-administrativo.
Sin embargo, perderán dicha obligatoriedad y, en consecuencia, no podrán ser ejecutados, al ocurrir alguna de las circunstancias previstas en la ley para el efecto, entre ellas, cuando desaparecen sus fundamentos de hecho o derecho10. Se trata, pues de lo que la doctrina califica como alteraciones a la normal eficacia de los actos administrativos, pues se parte de que estos existen, pero dejan de producir efectos jurídicos, lo que constituye una limitación a las potestades de las autoridades para ejecutar lo señalado en el correspondiente acto, la que puede ser temporal -como en los eventos de las suspensiones provisionales de las normas en que se haya fundado el acto administrativo- o plena, cuando sobreviene la privación de sus fundamentos fácticos o jurídicos.
Se extracta de lo anterior que, la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos solo se predica de actuaciones administrativas en firme, al desaparecer el supuesto fáctico o jurídico del que se derivaron determinadas consecuencias jurídicas. 4.3- Para dilucidar el debate planteado, en torno a la no operancia de la pérdida de fuerza ejecutoria de la sanción por no declarar y el acto que la confirmó, como lo defiende el demandado, partirá la Sala de advertir que, si bien, como lo señala el impugnante, existe independencia entre el procedimiento sancionador y la liquidación oficial de aforo por la cual se determina la deuda tributaria, lo cierto es que no puede obviarse la interrelación entre estos dos procesos, pues ambos comparten la misma génesis, esto es, la falta de presentación de la correspondiente declaración, para este caso del ICA y, en ambos supuestos se requiere partir de los hechos ocurridos exclusivamente dentro del municipio, 10 Sentencia del 29 de febrero de 2024 (exp. 27903, CP: Wilson Ramos Girón).
Radicado: 05001-23-33-000-2019-02055-01(29877) Demandante: Conexos Logística SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 para establecer tanto el incumplimiento del deber de declarar, como la base de la sanción y de la obligación sustancial. Para el caso, es un hecho no controvertido entre las partes que la compañía fue omisa en la presentación de su autoliquidación, lo que comportaba consecuencias a nivel sancionatorio, como de determinación del impuesto.
Aunque el supuesto de la omisión del deber de declarar se mantiene, como lo propugna el apelante, no puede omitirse que desapareció el supuesto consultado por la Administración en su momento, para establecer tanto la base de la sanción, como de la obligación tributaria, pues tomó los ingresos percibidos a nivel nacional ($7.605.994.872), en lugar de los obtenidos por las actividades desarrolladas dentro del municipio ($25.395.200) como correspondía, conforme lo ha reconocido esta judicatura y, lo admitió la propia autoridad al revocar parcialmente la liquidación oficial de aforo, para tomar exclusivamente los ingresos correspondientes a esa jurisdicción, corrigiendo así el error cometido, inicialmente, al determinar la consecuencia jurídica de la omisión de la actora.
En el mismo orden, no resulta acertado sostener que la sanción -por no declarar- no guarde vínculo con el monto del impuesto, en tanto, la base de su determinación es la misma que fue establecida para liquidar la sanción, esto es, los ingresos supuestamente percibidos por la actora en desarrollo de su actividad gravada por el periodo 2012, solo que erradamente el municipio tomó los obtenidos a nivel nacional, yerro que como se señaló fue reconocido respecto de la liquidación de aforo, hecho sobreviniente a la firmeza del acto sancionador.
Debe también precisarse que la firmeza del acto sancionador, que aduce el recurrente por haberse agotado la vía administrativa y operado la caducidad de la acción contenciosa, no es óbice para la configuración de la pérdida de fuerza ejecutoria de dicho acto, pues como se señaló en precedencia, tal figura recae precisamente sobre actos revestidos de tal condición. Por lo señalado, la Sala comparte la concusión del tribunal atinente a que operó el decaimiento parcial del acto sancionador, pues conforme lo había precisado la Sección,11 esto ocurría cuando ya no existían las circunstancias de tiempo, modo o lugar que le sirvieron de base.
Es así como el supuesto del cual partió el municipio para establecer la sanción, correspondía a hechos ocurridos a nivel nacional, que no a los desarrollados en el municipio, yerro que reconoció el propio demandado y, por ello, revocó parcialmente la liquidación oficial de aforo mediante el acto demandado -para considerar exclusivamente lo correspondiente a las actividades desarrolladas dentro de dicho territorio, el que solo obtuvo ingresos por valor de $25.395.200- hecho que fue sobreviniente al acto de imposición de la sanción. No resulta comprensible que el municipio demandado insista en reclamar una sanción por no declarar ICA por el año 2012, en cuantía de $1.521.198.974. que erróneamente había liquidado sobre ingresos de $7.605.994.872, pese a haber reconocido que los ingresos percibidos en el municipio por la actora en tal periodo, eran solo de $25.395.200, lo que precisamente determinó la revocatoria parcial de la liquidación de aforo correspondiente al prenotado periodo gravable.
De conformidad con lo analizado, y, a efectos de hacer acorde la nulidad reclamada por la demandante y reconocer el consecuente restablecimiento del derecho, la Sección 11 Exp 22362. CP. Milton Chaves García. Radicado: 05001-23-33-000-2019-02055-01(29877) Demandante: Conexos Logística SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 modificará los ordinales primero y segundo de la providencia de primera instancia. El primero de estos con la finalidad de incorporar a la orden de nulidad parcial el Oficio del 15 de julio de 2019, que igualmente desestimó la pérdida de fuerza ejecutoria de la sanción por no declarar, el cual hizo parte del estudio efectuado.
Y, el segundo, para reconocer, de forma parcial, la pérdida de fuerza ejecutoria del acto que impuso la sanción por no declarar y de su confirmatorio, con la precisión de que la multa a cargo de la actora solo sería de $5.079.040, equivalente al 20% de $25.395.200, suma que corresponde a los ingresos brutos determinados por el municipio por el período 2012 (art. 209 Acuerdo 030 de 2012).
No prosperan los cargos de apelación, en consecuencia, se modificarán los ordinales primero y segundo de la providencia y, en lo demás, se confirmará la decisión de primera instancia Conclusión 5- Por lo razonado en precedencia, la Sala establece como contenido interpretativo de la presente providencia que, aun cuando el trámite que deriva en la imposición de la sanción por no declarar y el procedimiento de aforo son independientes, no puede obviarse la interrelación entre estos dos procesos; ambos comparten la misma génesis, esto es la falta de presentación de la correspondiente declaración, al igual que se fundan en los hechos ocurridos exclusivamente dentro del municipio, para establecer tanto el incumplimiento del deber de declarar, como la base de la sanción y de la obligación sustancial.
En consecuencia, al desaparecer el supuesto base de la sanción establecido por el municipio, en tanto este correspondía a hechos ocurridos fuera del municipio, yerro reconocido al revocar la liquidación de aforo, operó el decaimiento parcial del acto sancionador. Costas 6- Teniendo en cuenta que con la presente decisión se confirma la nulidad parcial de los actos acusados no se condenará en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Modificar los ordinales primero y segundo de la providencia de primera instancia. En su lugar: Primero. Declarar la nulidad parcial de la Resolución 80516, del 07 de mayo de 2019, en cuanto desestimó la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos que impusieron la sanción por no declarar el ICA a cargo de la contribuyente y declarar la nulidad del Oficio del 15 de julio de 2019, que tampoco accedió a la pérdida de fuerza ejecutoria frente a los anotados actos administrativos.
Segundo. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se reconoce, de forma parcial, la pérdida de fuerza ejecutoria de las resoluciones 63547, del 11 de julio de 2016, y 111531, del 23 de diciembre de 2016, por medio de las cuales se impuso a la actora sanción por no declarar el ICA del período 2012 y se confirmó esta multa.
Por consiguiente, el monto de la anterior sanción será $5.079.040, que equivale al 20% de $25.395.200; esta última cifra que corresponde a los ingresos brutos determinados por el municipio como percibidos en el período 2012 (artículo 209 Acuerdo 030 de 2012). Radicado: 05001-23-33-000-2019-02055-01(29877) Demandante: Conexos Logística SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 2.
En lo demás, confirmar la sentencia apelada. 3. Sin costas en esta instancia. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Salvo voto (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La integridad de este documento electrónico puede comprobarse con el «validador de documentos» disponible en: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador