Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 14 de julio de 2023 Radicación: 25000-23-36-000-2012-00735-01 (50398) Actor: Luis Guillermo Florido Vargas Demandado: Municipio de Girardot Referencia: Acción de reparación directa Temas: reparación directa – responsabilidad por indebida certificación de usos del suelo – licencia de urbanismo negada – indebida escogencia de la acción–CPACA.
Síntesis del caso: se demanda la responsabilidad del municipio de Girardot, porque la oficina de planeación certificó que se había modificado el uso del suelo y que ahora era compatible con la realización de un proyecto inmobiliario de vivienda, pero, posteriormente, al demandante le fue negada la licencia de urbanismo. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante en contra de la Sentencia del 11 de septiembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, que negó las pretensiones de la demanda.
Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión. 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Sentencia de primera instancia – 1.4. Recurso de apelación 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 18 de diciembre de 2012, Luis Guillermo Florido Vargas presentó demanda1, en ejercicio de la acción de reparación directa, en contra del municipio de Girardot con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones (se trascribe): “1.
El Ente Territorial Municipio de Girardot (…) es administrativamente responsable por LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS PROFERIDOS POR LOS FUNCIONARIOS ARQ. DIANA CAROLINA GUZMAN TRUJILLO Y EL ING. CAMILO ANDRES ESCOBAR OVIEDO DE LA OFICINA ASESORA DE PLANEACIÓN MUNICIPAL, QUIENES EN USO DE SUS FUNCIONES CERTIFICARON EL CAMBIO DE USO DEL SUELO DEL LOTE DE TERRENO DENOMINADO “EL PARAISO” UBICADO EN EL SECTOR DE AGUA BLANCA DE LA CIUDAD DE GIRARDOT, LOTE IDENTIFICADO CON LA CEDULA CATASTRAL No. 010205440007000 Y MATRICULA INMOBILIARIA 1 Radicación: 25000-23-36-000-2012-00735-01 Actor: Luis Guillermo Florido Vargas y otro Demandado: Municipio de Girardot Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Declarar la indebida escogencia de la acción 2 de 14 No. 307-22350;
EXPIDIERON EL USO DEL SUELO Y ORDENARON SE LIQUIDARA Y CANCELARA EL VALOR DE LA LICENCIA DE URBANISMO Y CONSTRUCCIÓN RESPECTIVAMENTE Y CUYO VALOR ASCENDIO A LA SUMA DE CUATRO MILLONES CUATROCIENTOS MIL PESOS ($4´400.000.00) M/cte), LOS QUE CONSIGNO EL DEMANDANTE EN DINERO EN EFECTIVO EL DIA 9 DE MARZO DE 2010 EN EL BANCO BBVA (…) y posteriormente (…) NEGARON LA LICENCIA DE URBANISMO Y CONSTRUCCIÓN, QUE EN LEGAL FORMA HABIAN APROBADO EN USO DE SUS FUNCIONES, FUNCIONARIOS DE LA MISMA OFICINA ASESORA DE PLANEACION MUNICIPAL. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración condénese AL MUNICIPIO DE GIRARDOT (…) que en razón de la angustia, zozobra, ansiedad e incertidumbre que le ha producido en su espíritu el hecho cierto de haber perdido parte de su patrimonio económico destinado a asegurar su futuro y el de su familia al adquirir el bien inmueble para urbanizarlo, obteniendo una ganancia de dinero, lo que le fue imposible debido a las acciones y omisiones realizadas por los funcionarios de la Oficina Asesora de Planeación Municipal de Girardot, quienes al desconocer los Actos Administrativos que en un uso de sus funciones profirieron (…) es responsable del pago a título de indemnización de los Perjuicios Morales al señor LUIS GUILLERMO FLORIDO VARGAS, los que hemos estimado en una suma equivalente DOSCIENTOS CINCUENTA SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES que equivalgan en la fecha de la esta sentencia y/o lo que resulte probado en el proceso. 3.
Condénese al Ente Territorial (…) a pagar a título de indemnización de daños y perjuicios patrimoniales al señor LUIS GUILLERMO FLORIDO VARGAS la suma TRES MIL DOSCIENTOS VEINTIUN MILLONES CIENTO DIECINUEVE MIL PESOS ($3.221.119.000.00) M/cte., que es el lucro cesante más el Daño Emergente que equivale a la suma de UN MIL SEISCIENTOS DIEZ MIL MILLONES QUINIENTOS CIENCUENTA MIL QUINIENTOS PESOS ($1.610´559.500.00) M/cte, para un total de CUATRO MIL OCHOCIENTOS TREINTA Y UN MIL MILLONES SEISCIENTOS SETENTA Y OCHO MIL QUINIENTOS PESOS ($4.831.678.500.00) M/cte y/o la cuantía que se demuestre en el proceso y actualizando lo compensándolos con el índice de desvalorización que sufra la moneda, entre el día del pago de la Licencia de Urbanismo y Construcción Nueve (09) de marzo de 2010 y la fecha de pago, de acuerdo a lo ordenado en el artículo 178 AJUSTE DE VALOR (…). 4.
Que se condene al Ente Territorial Municipio de Girardot, a devolver los CUATRO MILLONES CUATROCIENTOS MIL PESOS ($4.400.000.00) M/cte., indexados hasta la fecha de su pago y a pagar intereses de mora desde el nueve (09) de marzo de 2010 hasta el día de su pago (…)”. 2. La parte demandante narró, en síntesis, los siguientes hechos: 3.
(1) El señor Luis Guillermo Florido Vargas es propietario del lote número 10 “El Paraíso” y del lote número 6 “La ilusión”, ubicados en el sector de Agua Blanca de Girardot. En dichos predios pretendía desarrollar un proyecto urbanístico denominado “Valle Eoscondido”, con ciento una viviendas de densidad media y en el resto del lote se construiría la segunda y tercera etapa, “las que no se pudieron desarrollar por haber negado la licencia de urbanismo, después de haber sido aprobada”. 4.
(2) El demandante compró el predio a la señora Elsa González Delgado de Ospina, quien al ofrecérselo, le indicó que, en respuesta verbal a una petición formulada el 25 de noviembre de 2009, la arquitecta Diana Carolina Guzmán, en uso de sus funciones como funcionaria de la Oficina Asesora de Planeación, le manifestó que el predio no presentaba ninguna afectación, ya que al observar el plano 50 que es el que muestra afectaciones sobre los Radicación: 25000-23-36-000-2012-00735-01 Actor: Luis Guillermo Florido Vargas y otro Demandado: Municipio de Girardot Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Declarar la indebida escogencia de la acción 3 de 14 predios del municipio, este no tenía ninguna y, por lo tanto, se podía otorgar la licencia, por tener vocación para vivienda.
Para tener certeza de ello, el comprador acudió con la vendedora ante la arquitecta Guzmán Trujillo quien, por escrito, expidió el 15 de diciembre de 2008 el acto administrativo donde certificó la ausencia de afectaciones y, por ello, compró tres predios (El Paraíso, La Ilusión y Villa Fernanda). 5. (3) El 18 de enero de 2010, el ingeniero José Gustavo Lopera Díaz radicó la solicitud de la licencia de urbanismo para el Proyecto Valle Escondido, que se realizaría en el lote número 10 llamado “El Paraíso”. 6.
(4) El 29 de enero de 2010, el ingeniero Camilo Andrés Escobar, de la Oficina Asesora de Planeación Municipal de Girardot, ratificó verbalmente que, luego de observar el Plano 50, no se observaba afectación y expidió un acto administrativo, en donde certificó que: “El predio ubicado en el lote 10 El Paraíso Sector agua Blanca en el sector urbano de la ciudad de Girardot (…) con oficio del 18 de agosto de 2009, a nombre de Guillermo Florido Vargas del Municipio de Girardot, de acuerdo a: El Plan de Ordenamiento Territorial aprobado mediante Acuerdo 029 de 2000 por el honorable Concejo Municipal establece dentro de las normas integrales lo siguiente: Vivienda de Densidad Media// BIFAMILIAR (VDMB) // En este tipo de uso se ubican los siguientes barrios: Santander, Estación, Gaitán, Parques de Andalucía // Madeira Brisas de Guadalquivir Villar de Guadalquivir Terrazas de Guadalquivir”.
Con esta certificación, se estaba atribuyendo el uso del suelo para el Sector Agua Blanca y, por lo tanto, para el lote El Paraíso, para el cual se estaba pidiendo la licencia para el proyecto Valle Escondido. 7. (5) Mediante acto administrativo del 9 de marzo de 2010 la Secretaría de Hacienda del municipio expidió el recibo para que se cancelara “la licencia de urbanismo” vía Agua Blanca, Concepto 007-Delineación, Construcción, por un total de $4.400.000, que fueron efectivamente pagados. 8.
(6) El 18 de enero de 2010, ante la demora de expedición de la licencia, el demandante presentó una petición para que se adoptara el acto administrativo. 9. (7) El 20 de abril de 2020, el ingeniero Camilo Andrés Escobar le envió una solicitud al Concejo municipal de Girardot sobre la reglamentación del uso del suelo y obtuvo respuesta el 14 de mayo de 2010, en donde el presidente de la corporación municipal le informó: “(…) en el acuerdo 029 de 2000 por el cual se adoptó el plan de ordenamiento territorial no que do (sic) establecido el uso del suelo para algunos predios del Municipio en la zona urbana (…), me permito informar que es el concejo el único ente encargado de reglamentar lo concerniente a los usos del suelo en los planes de ordenamiento territorial (…) Por lo anterior se debe esperar a que se realicen las modificaciones al POT por parte de esta corporación (…)”.
Radicación: 25000-23-36-000-2012-00735-01 Actor: Luis Guillermo Florido Vargas y otro Demandado: Municipio de Girardot Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Declarar la indebida escogencia de la acción 4 de 14 10. (8) Mediante acto administrativo de 25 de mayo de 2010, expedido por el ingeniero Camilo Andrés Escobar, dirigido a la ingeniera Paola Riachi, de la secretaría de planeación, con referencia a la petición presentada por Luis Guillermo Florido sostuvo: “me permito informarle que el proyecto de la referencia se encuentra en el plano No. 50, “usos de suelo urbano” sin uso asignado aquí confirma nuevamente lo expuesto primero en forma verbal y luego mediante acto administrativo lo actuado tanto por Diana Carolina Guzmán como por Camilo Andrés Escobar Oviedo y está relacionado al plano No. 54 “Prospectivas territoriales” como uso recreativo (sic).
Así mismo esta oficina expidió una certificación datada el 15 de diciembre de 2008 en la cual afirma que se cambió el uso del suelo recreacional a vivienda de densidad media según acta de consejo consultivo n. 09 de diciembre 04 de 2008 dicha certificación fue firmada por la Arq. Diana Carolina Guzmán Trujillo en uso de sus funciones, funcionaria adscrita a la administración en el año 2008.
En base a dicha certificación se expidió una nueva fechada el 29 de enero de 2010 por el suscrito incurriendo en un error. // Pese a lo anterior, se elevó la consulta al honorable Concejo Municipal mediante oficio calendado el 20 de abril de 2010, en la respuesta se informa a este despacho que (…) los Consejos (sic) Municipales son los encargados y toma las decisiones sobre los usos del suelo y que la Oficina Asesora de planeación debe esperar a que se realicen las modificaciones al Plan de Ordenamiento Territorial y se defina el uso de vivienda para este sector y así realizar la expedición de la licencia de urbanismo. // Vale la pena aclarar que este caso debe ser analizado por usted y la asesora jurídica de esta dependencia para evitar o prevenir eventuales perjuicios tanto para el constructor, como para la administración”(negrillas y subrayas originales de la demanda). 11.
(9) Mediante acto administrativo de 25 de mayo de 2010, la ingeniera Paola Andrea Riachi Rodríguez respondió a la petición del señor Florido Vargas en los siguientes términos: “(…) no es viable acceder a su petición por cuanto no es competencia de la Oficina Asesora de Planeación, como tampoco corresponde al Concejo (sic) Consultivo modificar los usos del suelo(…) En cuanto al uso del suelo se encuentra definido en el plano 54 de las Prospectivas Territoriales lo definen como uso recreativo (…). // Su inquietud será tomada en cuenta para realizar los correspondientes ajustes al P.O.T (…) poder estudiar la posibilidad de viabilizar su solicitud”. 12.
(10) El 27 de mayo de 2010, el señor Florido Vargas envió petición al alcalde Girardot, donde le solicitó que se otorgara la licencia de urbanismo, con base en las certificaciones que expidieron los funcionarios de su administración. Esta petición fue respondida el 9 de junio de 2010 así: “(…) no es viable acceder a su petición de forma inmediata pero se le sugiere que presente solicitud escrita a esta Oficina donde (…) señale el cambio del uso del suelo para ser tenido en cuenta en los ajustes que se vienen realizando (…) al Plan de Ordenamiento Territorial. // La oficina de planeación en ningún momento ha querido causarle perjuicios (…)”. 13.
(11) El 7 de julio de 2010 el demandante presentó una petición a la Oficina Asesora Jurídica del municipio, donde solicitó, de nuevo, la expedición de la licencia. Allí indicó la situación de Beatriz Luna Peralta, quien se encontraba en la misma situación, porque aunque el POT había incluido el predio en el plano de prospectivas, la administración municipal no había realizado los procedimientos para realizar la afectación de los Radicación: 25000-23-36-000-2012-00735-01 Actor: Luis Guillermo Florido Vargas y otro Demandado: Municipio de Girardot Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Declarar la indebida escogencia de la acción 5 de 14 inmuebles, por lo que, habiendo pasado más de cinco años, se estaba frente a una pérdida de fuerza ejecutoria. 14.
(12) Mediante acto administrativo del 9 de agosto de 2010, la arquitecta Solanyer González Charry certificó que “el predio denominado “LT.10 EL PARAISO” (…) no se le determinó un Uso del suelo establecido según el plano 50 Usos del suelo Urbano // Por otra parte en el Plano 54 Prospectivas territoriales Urbanas, se estableció que para el predio antes en mención estaría como zona de Desarrollo Recreativo (…)Este documento no es Licencia de funcionamiento, es solo concepto sobre uso del suelo”. 15.
(13) El 13 de agosto de 2010, la jefe de la Oficina Asesora Jurídica dio respuesta a la petición y sostuvo que: “Se plantean dos circunstancias que pesan sobre el inmueble, la primera una afectación de conformidad al plano 54 de prospectivas, no obstante dicha intención planeada no se encuentra perfeccionada, pues el plano de prospectivas, define situaciones a desarrollar a futuro, luego sin embargo no se registró dicha afectación en el certificado de libertad y tradición, tornando la misma en inexistente (subrayas fuera de texto) tal y como lo decante el artículo 37 de la ley 9 de 1989, al o que se suma que las afectaciones por prospectivas pueden ejecutarse a corto, mediano o largo plazo, y son susceptibles de ser modificadas en ajuste al plan de ordenamiento territorial, lo que permite concluir que no se trata de una afectación propiamente dicha. // No obstante (…) no se asignó un uso del suelo a dicho inmueble, esta condición no permite concluir si la urbanización que se pretende construir, es compatible con el uso del suelo (…)”. 16.
(14) El 9 de septiembre de 2010 el señor Florido Vargas le pidió a la CAR que expidiera una certificación sobre si en dicha entidad había restricción o afectación sobre los predios El Paraíso, La Ilusión y Villa Fernanda. 17. (15) El 14 de septiembre de 2010 presentó una nueva petición de expedición de la licencia, donde advirtió que la demora en la expedición le había causado perjuicios y que, llegado el caso, acudiría a la justicia para obtener reparación. 18.
(16) El 22 de septiembre de 2010 la CAR respondió que sobre dichos predios no existían áreas de reserva declaradas por tal entidad. 19. (17) El 26 de octubre de 2010 la jefe del Área Técnica de Planeación respondió que el propietario tenía conocimiento desde el principio que el predio tenía una afectación según el Plano 54 de Prospectivas y que “se pretendió modificar el uso del suelo con el Consejo Consultivo quien no tenía facultad legítima para realizar el cambio del uso del suelo, el órgano competente es el Concejo Municipal// Es obligación del constructor conocer las normas que regulan el Plan de Ordenamiento Territorial // (…) se le manifiesta al usuario que su proyecto no es viable (…)”. 20.
(18) El 11 de octubre de 2010 se profirió la Resolución 33, “Por medio de la cual se niega la solicitud de licencia de urbanismo en modalidad de obra nueva sobre el predio denominado Lote 10 El Paraíso folio de matrícula inmobiliaria número 307-22350 del proyecto Valle Escondido”. “Lo curioso de esta Resolución es que debajo del número 033 aparece entre paréntesis 11 de octubre de 2010 y al final de la misma en el acápite Radicación: 25000-23-36-000-2012-00735-01 Actor: Luis Guillermo Florido Vargas y otro Demandado: Municipio de Girardot Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Declarar la indebida escogencia de la acción 6 de 14
NOTIFIQUESE Y CUMPLASE: Dada en Girardot a los treinta y un (31) días del mes de agosto de dos mil diez (2010)”. Esto, a pesar de que el 26 de octubre de 2010 le habían informado que todavía no había respuesta, pero el 28 de octubre recibió, por Servientrega, un sobre con la resolución, el escrito de notificación y un oficio del 26 de octubre de 2010.
(19) El 3 de noviembre de 2010, el demandante presentó petición de expedición de la licencia y, a la vez, recurso de reposición y apelación contra la Resolución 33 que negó la licencia. 1.2. Posición de la parte demandada 21. El Municipio de Girardot contestó la demanda2. Negó que la licencia se hubiera inicialmente aprobado y que fuera negada con posterioridad.
Sostuvo que los predios en cuestión no estaban afectados, sino que existía un uso del suelo condicionado. Argumentó que el profesional Camilo Andrés Escobar no tenía competencia para “expedir usos del suelo”, porque esa función era exclusiva del concejo municipal. Afirmó que era cierto que “Se expidió un recibo universal a solicitud del interesado, quien deseaba realizar el pago para la realización del correspondiente estudio para la expedición de la licencia de construcción”.
Expuso que la Resolución 33 que negó la licencia fue objeto de corrección mediante un acta del 10 de noviembre de 2010, en la cual se indicó que su numeración era 2 y no 33, se corrigió el error en la fecha y se confirmó que era del 11 de octubre de 2010. 22. Argumentó que la negativa de la licencia de construcción era un acto administrativo que se presumía legítimo y la acción de reparación directa no era el mecanismo para discutir su validez, sino la de nulidad y restablecimiento del derecho.
Adicionalmente, luego de la corrección no interpuso recursos, por lo que no agotó la vía gubernativa. Por ello, formuló las excepciones de (1) no agotamiento de la vía gubernativa, (2) improcedencia de la acción de reparación directa, (3) caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, (4) caducidad de la acción de reparación directa, porque la demanda sitúa el daño por la expedición del acto administrativo de Diana Guzmán, el que, según la demanda, le permitió emprender el proyecto urbanístico.
Agregó que si los daños se reclamaban desde el 9 de marzo, como lo indicó la subsanación de la demanda, también habría caducidad. Sostuvo que no era posible tomar como fecha el acto administrativo del 11 de octubre de 2010, porque el demandante afirmó que actos previos ya le habían puesto en conocimiento que no era posible conceder la licencia de construcción;
(5) Inexistencia de un daño especial, porque la demanda acusó de inconstitucionales, ilegales e irregulares los actos administrativos; (6) inexistencia de los perjuicios y tasación excesiva. 2 Radicación: 25000-23-36-000-2012-00735-01 Actor: Luis Guillermo Florido Vargas y otro Demandado: Municipio de Girardot Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Declarar la indebida escogencia de la acción 7 de 14 1.3.
Sentencia de primera instancia 23. El 11 de septiembre de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A decidió3, en audiencia inicial, (se transcribe): “PRIMERO: DECLARAR no probadas las excepciones de falta de agotamiento de la vía gubernativa, improcedencia de la acción de reparación directa y caducidad de la acción presentadas por el Municipio de Girardot.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda.
TERCERO: CONDENAR en agencias en derecho a la parte demandante por un monto de $9.650.000 a favor del municipio de Girardot”. 24. Consideró que no se demostró que la adquisición del predio se basó en la absoluta convicción de la viabilidad del proyecto urbanístico. Explicó que las certificaciones de los funcionarios no eran actos administrativos ni eran vinculantes.
Además, expuso que en ellos no se mencionó el proyecto Valle Escondido para certificar el uso del suelo. Por ello, el artículo 51 del Decreto 1469 de 2010 dispuso que “la expedición de estos conceptos no otorga derechos u obligaciones al peticionario”, lo que explicaba que dichas certificaciones no tenían carácter vinculante frente al uso del suelo, ni podían variarlo.
Adicionalmente, el demandante no había demostrado la propiedad de los bienes origen del litigio, ni se demostró la falla del servicio. Afirmó que el daño era eventual, porque era una prospección y no podía consolidarse mientras el POT no cambiara la destinación del suelo. Así, el uso del suelo era predeterminado por el POT y por ello se le negó la licencia de construcción. Argumentó que las tasas pagadas por el estudio de la licencia no podían ser devueltas, hasta que no fuera declarado ilegal el acto que negó la licencia o el mismo POT pero, en todo caso, expuso que el demandante ni siquiera formalizó ante la misma Administración la solicitud de devolución. 1.4.
Recurso de apelación 18. El demandante interpuso recurso de apelación4. Aseveró que esto evidenciaba que la causa de la compra sí fue la certificación y obró con buena fe exenta de culpa porque, además de obtener las certificaciones, no existía afectación en el folio de matrícula de los predios. Por ello, sí existía un daño probado, no eventual, causado por el municipio de Girardot.
Además, aseguró que sí hubo falla del servicio, por no haber certificado que el uso del suelo era recreacional y únicamente exponer ese argumento al momento de negar la licencia. Finalmente, expuso que había relación causal, porque de haberle certificado el uso recreacional, el demandante no hubiera adquirido los predios. Finalmente, consideró que de no 3 4 Radicación: 25000-23-36-000-2012-00735-01 Actor: Luis Guillermo Florido Vargas y otro Demandado: Municipio de Girardot Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Declarar la indebida escogencia de la acción 8 de 14 encontrarse probados los perjuicios, debería proferirse una condena en abstracto.
Con la apelación anexó unas escrituras públicas5. 19. El apoderado del demandante presentó alegatos de conclusión6. Aseguró que las certificaciones sí eran actos administrativos y que sí existía nexo causal entre dichos actos y la compra de los predios. Agregó que no se podía dudar de la propiedad de los predios, porque ello contraría la presunción constitucional de buena fe.
Adicionalmente, consideró que, si las escrituras eran una prueba imprescindible, la demanda debió inadmitirse. Insistió en que la afectación había perdido fuerza ejecutoria, por no haber sido inscrita a tiempo. Solicitó que se profiriera una condena en abstracto. 20. El municipio de Girardot también alegó de conclusión7. Solicitó la confirmación de la sentencia de primera instancia. Argumentó que nadie podía alegar su propia culpa, ya que la anterior propietaria realizó la venta a sabiendas del uso recreativo que tenía dicho terreno, como se demostraba en la solicitud que la señora Elsa González Delgado elevó a planeación donde afirmó que “Por el tiempo transcurrido solicitamos se defina el interés del Municipio por los predios urbanos lote No 6 Villa Fernanda y Lote No 10 El Paraíso; de la referencia o de lo contrario se ordene la desafectación de uso para poder desarrollar comercialmente y específicamente proyectos de vivienda de densidad media y baja para el progreso del sector de la ciudad”.
Puso de presente que tal solicitud era anterior a la certificación de la arquitecta Diana Carolina Guzmán Trujillo, por lo que conocían el uso recreacional de los predios. Alegó que el señor Florido también conocía el uso del suelo, por eso solicitó una segunda certificación y ahora pretendía inculpar a la Administración de su propio error.
Adicionalmente, expuso que no existía prueba del proyecto de construcción, ya que fue radicado en el municipio, únicamente, el 18 de enero de 2010, mientras que las solicitudes de certificación son del 2008. Por ello el daño alegado era incierto. Además, indicó que no existía identidad entre las certificaciones y los lotes, porque los indicados en la primera certificación no coincidían con los números de matrícula inmobiliaria de los predios que el demandante sostenía que eran de su propiedad y, en la segunda certificación, sólo coincidía uno de ellos.
También argumentó que no existió falla del servicio porque las certificaciones no eran vinculantes. Sostuvo que el daño era incierto, porque los bienes no se habían perdido, no había licencia de construcción que autorizara el proyecto y no podía actuarse de manera contraria al POT. El Ministerio Público no rindió concepto. 5 6 Folios 23-228 c. 2. 7 Folios 229-231 c. 2.
Radicación: 25000-23-36-000-2012-00735-01 Actor: Luis Guillermo Florido Vargas y otro Demandado: Municipio de Girardot Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Declarar la indebida escogencia de la acción 9 de 14 2. CONSIDERACIONES 2.1. Síntesis de la controversia y anuncio de la decisión – 2.2. Indebida escogencia de la acción – 2.3.
Condena en costas. 2.1. Síntesis de la controversia y anuncio de la decisión 21. En calidad de propietario del lote número 10 “El Paraíso” y lote número 6 “La ilusión”, ubicados en el sector de Agua Blanca de Girardot, el señor Luis Guillermo Florido Vargas pidió la reparación de los perjuicios que le habría causado la administración municipal, al haberle negado una licencia urbanística, a pesar de haber certificado que se había cambiado el uso del suelo para dichos predios y que ahora permitían el uso de vivienda de densidad media.
Aunque la demanda fue presentada dentro del término de caducidad de la acción8, la Sala modificará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones y, en su lugar, declarará la indebida escogencia de la acción. 2.2. Indebida escogencia de la acción 22. En el Derecho administrativo colombiano, los medios de control de la actividad administrativa ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo incluyen mecanismos oficiosos, como el control inmediato de legalidad y otros que requieren ser activados, como es el caso de las distintas acciones.
En lo que respecta a estas, su procedencia corresponde a las diferentes causas de litigio que se encuentran identificadas en el artículo 104 del CPACA: “actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones”. De esta manera, los términos de caducidad, los requisitos de la demanda, las cargas del demandante y los poderes del juez se determinan, entre otras cosas, por la acción escogida y su correspondencia con la causa del litigio. 23.
De acuerdo con lo anterior, la acción de reparación directa es el mecanismo previsto para tramitar los litigios y controversias generados por hechos administrativos, omisiones administrativas, operaciones administrativas, ocupaciones de bienes inmuebles, la responsabilidad del Estado por la actividad jurisdiccional y por la actividad legislativa e, incluso, para tramitar procesalmente las pretensiones por el enriquecimiento sin causa.
Igualmente, la jurisprudencia ha reconocido la procedencia de este mecanismo para reparar perjuicios causados por actos administrativos, siempre y cuando el carácter antijurídico del daño, a la luz del artículo 90 de 8 La Resolución 33 del 11 de octubre de 2010 negó la solicitud de licencia de urbanismo en modalidad de obra nueva sobre el predio denominado Lote 10 El Paraíso.
Dicha resolución le fue notificada el 28 de octubre de 2010. Eso significa que el término inicial de caducidad de la acción de reparación directa vencía el 29 de octubre de 2012. El 17 de agosto de 2012 se solicitó la conciliación prejudicial. La audiencia de conciliación fallida ocurrió el 14 de noviembre de 2012 (folio 45 c. 1). La demanda se presentó el 18 de diciembre de 2012.
Radicación: 25000-23-36-000-2012-00735-01 Actor: Luis Guillermo Florido Vargas y otro Demandado: Municipio de Girardot Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Declarar la indebida escogencia de la acción 10 de 14 la Constitución, no requiera que se haya demandado y obtenido la nulidad del acto administrativo9.
En otras palabras, la reparación directa no procede cuando se concluya que se ha debido demandar la nulidad del acto administrativo. 24. Por ello, se ha aceptado que la acción de reparación directa proceda para reparar perjuicios causados por: (1) actos administrativos libres de vicios en su validez, pero que rompieron la igualdad frente a las cargas públicas – daño especial–, (2) actos administrativos de contenido particular que beneficiaban al demandante y que fueron anulados10, (3) actos administrativos de contenido general que fueron anulados y que, al no haber acto administrativo de contenido particular, eran la causa adecuada o directa del daño11, (4) actos administrativos de contenido particular cuya antijuridicidad fue reconocida por la Administración al revocar el acto administrativo12 y (5) actos administrativos que no eran susceptibles de ser demandados13, como, por ejemplo, los actos de trámite.
Nótese que, en todos estos casos, la utilización de la acción de reparación directa no coincide con la actuación de quien, debiendo demandar el acto administrativo, acudió por negligencia o error de derecho a la acción de reparación directa. 25. En el caso bajo apelación, constata la Sala que la demanda no identificó claramente la causa jurídica de la demanda, dentro de alguna de las categorías del artículo 104 del CPACA.
Pese a ello, formuló, de manera explícita, acusaciones de invalidez frente a las respuestas dadas a las diferentes solicitudes de expedición de la licencia de urbanismo y, especialmente, frente a la resolución que finalmente la negó. 25. En efecto, la demanda sostuvo: “manifiesto mi expresa inconformidad por las decisiones que se referencian y han venido siendo proferidas por la OFICINA ASESORA DE PLANEACIÓN MUNICIPAL DE LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE GIRARDOT, las cuales no han sido debidamente motivadas y se encuentran transgrediendo flagrantemente los intereses de la PERSONA que represento, pues ante la negativa de la Licencia de Urbanismo para el proyecto VALLE ESCONDIDO, radicado con el lleno de todos los requisitos legales y 9 “Los daños causados por sendos actos administrativos de contenido particular no anulados son jurídicos (…) la anulación judicial del acto administrativo desvirtúa la presunción de legalidad y, por lo tanto, transforma el daño jurídico en antijurídico, por lo que abre la puerta a la reparación de los perjuicios.
Así que, cuando la acción de grupo se funda causalmente en actos administrativos que gozan de presunción de legalidad, porque no han sido anulados, que no configuran un daño especial ni han sido revocados por antijurídicos, los daños que pudieron haber generado son jurídicos y, por lo tanto, no exigen reparación”: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Catorce Especial de Decisión, Sentencia de unificación del 6 de diciembre de 2021, exp. 66001-33-31- 003-2008-00410-01. 10 Consejo de Estado, Sección 3, Sentencia del 3 de abril de 2013, exp. 52001-23-31-000-1999-00959-01. 11 Consejo de Estado, Secc. 3, Sub.
A, Sentencia del 23 de feb. 2012, exp. 25000-23-26-000-2000-01907- 01(24655). 12 Consejo de Estado, Secc. 3, Sub. B, Sentencia del 19 de abril de 2023, exp. 25-000-23-26-000-2008- 00405-01 (47176). 13 Consejo de Estado, Secc. 3, Sentencia del 6 de marzo de 2008, exp. 73001-23-31-000-2003-01550- 01(AG). Radicación: 25000-23-36-000-2012-00735-01 Actor: Luis Guillermo Florido Vargas y otro Demandado: Municipio de Girardot Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Declarar la indebida escogencia de la acción 11 de 14 administrativos, desde el 18 de enero de 2010 y con el pago de los derechos respectivos, el interesado señor LUIS GUILLERMO FLORIDO VARGAS, se encuentra frente a una millonaria pérdida, por la actuación de los Funcionarios de la Alcaldía Municipal de Girardot, que desconocieron los actos Administrativos que en uso de sus funciones emitieron la Arq.
DIANA CAROLINA GUZMAN TRUJILLO Y EL ING. CAMILO ANDRES ESCOBAR OVIEDO por lo que acudo a esta instancia judicial para que sea decretada la responsabilidad del ente Territorial Municipio de Girardot. Los actos administrativos, posteriores a los antes mencionados, por ser arbitrarios, no encontrarse debidamente motivados y no ser concordantes con el ordenamiento jurídico vigente permiten deducir la existencia de abuso y aprovechamiento de la posición dominante del Municipio de Girardot, para con mi representado el señor LUIS GUILLERMO FLORIDO VARGAS” (negrillas agregadas)14. 26.
También aseguró que “los Funcionarios que Negaron la Licencia de Urbanismo desconocieron con deliberado proceder no solo lo ordenado en las normas que rigen la materia sino que además echaron por la borda el concepto de la Asesora Jurídica” (negrillas agregadas)15. 27. Adicionalmente, en el aparte denominado “concepto de la violación” – requisito propio de las demandas de nulidad de actos administrativos (art. 164.4 del CPACA), afirmó que los daños fueron causados “por las personas que como funcionarios de la Oficina Asesora de Planeación Municipal de Girardot, que al proferir Actos Administrativos que se originan en el uso de sus funciones por la omisión y la arbitrariedad en sus decisiones cuando estas se encuentran bajo su cuidado como en el caso que nos concierne”.
Agregó que los daños se causaron “Al expedirse Actos Administrativos posteriores a los de los Funcionarios DIANA CAROLINA GUZMAN Y CAMILO ANDRÉS ESCOBAR OVIEDO (…) se transgredió la Constitución Nacional, las normas Legales y se desconoció los Actos Administrativos de los profesionales antes mencionados quienes actuaron en derecho al emitirlos y al dar la orden de cancelación del valor de la Licencia de Urbanismo”.
Luego de realizar comentarios respecto de cada una de las respuestas que recibió a sus diferentes peticiones, concluyó que “Entre la falla de la administración Municipal y el daño causado, es evidente, ya que de las pruebas podrá inferirse que es el Ente Territorial Municipio de Girardot quien incurrió en los Actos Administrativos con los que se ocasionó un daño que debe ser resarcido a mi poderdante” (negrillas agregadas)16. 28.
Estas citas evidencian que, en el escrito de demanda, se identificó como causa del litigio la existencia de vicios en la validez de los actos administrativos en los que se negó la expedición de la licencia urbanística. Realizando una interpretación conjunta de la demanda, se deduce que, para el demandante, las certificaciones eran actos administrativos irrevocables; la licencia ya se le habría concedido y, justamente por ello, se le habría expedido el recibo de pago “de la licencia”, por lo que, en su concepto, la negativa posterior la habría revocado ilegalmente y, por ello, existirían vicios en la Resolución 33 de 11 de octubre de 2010 o Resolución 02 14 Folio 13 c. 1. 15 Folio 9 c.1. 16 Folio 20 c. 1.
Radicación: 25000-23-36-000-2012-00735-01 Actor: Luis Guillermo Florido Vargas y otro Demandado: Municipio de Girardot Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Declarar la indebida escogencia de la acción 12 de 14 del 11 de octubre de 201017, “Por medio de la cual se niega la solicitud de licencia de urbanismo en modalidad de obra nueva sobre el predio denominado Lote 10 El Paraíso folio de matrícula inmobiliaria número 307- 22350 del proyecto Valle Escondido”.
De esta manera, la causa de los daños sería la supuesta revocatoria indebida de los que, a su juicio, eran actos administrativos creadores de derechos, eran correctos, inicialmente le habían informado que se había modificado el uso del suelo y le habían “aprobado” sus proyectos urbanísticos18 “que no se pudieron desarrollar por haber negado la licencia de urbanismo, después de haber sido aprobada”19. 29.
Planteada la demanda en estos términos, no cabe duda de que si consideraba que debieron expedirle la licencia de urbanismo y que la resolución que le negó era inválida, el señor Florido Vargas debía demandar esa resolución mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro de los cuatro meses siguientes a su notificación y no presentar una demanda de reparación directa, como ocurrió en este caso. 30.
Luego de citar jurisprudencia relativa a las características de la acción de reparación directa y su procedencia respecto de daños causados por actos administrativos, el accionante argumentó, en la demanda, que la acción de reparación directa sí era procedente, porque se encontraba en la hipótesis de responsabilidad del Estado por actos administrativos válidos, en este caso, las certificaciones expedidas por Diana Carolina Guzmán y de Camilo Andrés Escobar Oviedo, “por cuanto no fueron sometidos a un proceso de nulidad o de suspensión ante la Jurisdicción Administrativa”20.
Contrario a esta explicación, resulta claro que, de acuerdo con la demanda, la causa de su litigio fue la negativa de la licencia de construcción, que habría desconocido que, en su concepto, ya se le habían creado derechos con dichas certificaciones. 26. Si la demanda se hubiere tenido como causa que los actos administrativos que negaron la licencia de urbanismo no tendrían vicios en su validez, pero habrían defraudado la confianza legítima de que se iba a expedir la licencia, creada por las certificaciones previas, la acción de reparación directa hubiera sido procedente, independientemente de si las 17 Corrección mediante el Acta del 10 de noviembre de 2010, visible en el folio 74 c. 1. 18 Al descorrer las excepciones formuladas por el municipio, el demandante insistió en que la causa de los perjuicios son los dos actos administrativos que le “aprobaron” inicialmente y argumentó que ello hace procedente la reparación directa: “Lo fundamental de la Demanda de REPARACIÓN DIRECTA, son los Actos Administrativos de la Arq.
DIANA CAROLINA GUZMÁN TRUJILLO, del Ing, CAMILO ANDRES ESCOBAR OVIEDO, quienes en uso de sus facultades profirieron actos Administrativos que le dieron certeza al demandante para invertir y desarrollar un proyecto urbanístico en los lotes que englobó para desarrollarlo en tres etapas y que después de haber cancelado el valor de la Licencia de Construcción y Urbanismo otros funcionarios la negaron y obligaron a quien certificó cual era el uso del suelo, aprobado en el POT, para esos predios que echara para atrás lo que en uso de sus funciones había aprobado”: folio 88 c. 1. 19 Hecho 1 de la demanda, p. 3 c. 1. 20 Folio 31 c. 1.
Radicación: 25000-23-36-000-2012-00735-01 Actor: Luis Guillermo Florido Vargas y otro Demandado: Municipio de Girardot Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Declarar la indebida escogencia de la acción 13 de 14 pretensiones hubieren o no prosperado. Pero el demandante no reformó la demanda en la oportunidad procesal prevista en el artículo 173 del CPACA. 27.
Finalmente, debe advertir esta Subsección que ni al juez de primera instancia, ni al de la apelación, le es dado cambiar la causa del litigio formulada en la demanda o en su reforma. En estos términos, como la causa del litigio que planteó el demandante apuntaba a la invalidez de los actos administrativos que negaron la licencia, esta no correspondía a ninguna de las hipótesis reseñadas en las que jurisprudencialmente se acepta la procedencia de la acción de reparación directa para reparar perjuicios causados por actos administrativos.
Además, se recuerda que el juez de la acción de reparación directa carece de competencia para anular actos administrativos. 28. Por todo lo anterior, se modificará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones y, en su lugar, se declarará la indebida escogencia de la acción. 2.3. Condena en costas 29. De acuerdo con los artículos 188 del CPACA y 365, numerales 1 y 3 del CGP, la condena en costas es objetiva y depende del resultado del proceso.
Por lo tanto, al no haber prosperado la apelación, se condenará en costas de esta instancia a la parte demandante. El tribunal de origen liquidará la condena en constas de manera concentrada (artículo 366 del CGP). En cuanto a las agencias en derecho, teniendo en cuenta los criterios y topes establecidos por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, se fijará un monto de 6 SMLMV a favor de la parte demandada, ya que el municipio de Girardot estuvo representado por abogado y participó en el trámite de la segunda instancia. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: MODIFICAR la Sentencia del 11 de septiembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, que negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, DECLARAR la indebida escogencia de la acción. Radicación: 25000-23-36-000-2012-00735-01 Actor: Luis Guillermo Florido Vargas y otro Demandado: Municipio de Girardot Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Declarar la indebida escogencia de la acción 14 de 14 SEGUNDO: CONDENAR al demandante al pago de las costas de la segunda instancia, incluidos 6 SMLMV a favor de la parte demandada, por concepto de agencias en derecho.
Esta condena se liquidará, de manera concentrada, por el tribunal de primera instancia.
TERCERO: Por Secretaría, una vez ejecutoriada esta sentencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA