w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., veintidós (22) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2021-01217-01 (4343-2022) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: Margarita María Peláez Mejía Temas: Apelación auto que decreta medida cautelar.

Confirma. Ley 1437 de 2011. RECURSO DE APELACIÓN La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, decide el recurso de apelación formulado por el apoderado de la parte demandada contra el auto del 3 de diciembre de 2021 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia que accedió a la medida cautelar de suspensión provisional solicitada por la Universidad de Antioquia.

I.

ANTECEDENTES 1. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho La Universidad de Antioquia presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la señora Margarita María Peláez Mejía, con el fin de que se declare la nulidad de la Resolución Administrativa 256 del 23 de junio de 2005 expedida por esa Institución Educativa que ordenó pagar a la demandada el valor que resulta de la aplicación del Ingreso Base de Liquidación que Radicado: 05001-23-33-000-2021-01217-01 Número Interno: 4343-2022 Demandante: Universidad de Antioquia w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 prevé el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la señora Margarita María Peláez Mejía, a restituir las sumas pagadas con fundamento en dicho acto administrativo, desde el 22 de diciembre de 2003 hasta el 31 de mayo de 2021, que corresponden a $249.033.977, más los valores que se generen con posterioridad y hasta que la sentencia se encuentre en firme.

Entre los hechos que sustentan las anteriores pretensiones, el apoderado de la entidad demandante relacionó los que a continuación se sintetizan: • Antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, la Universidad de Antioquia, sin efectuar deducción alguna, reconocía las pensiones de sus empleados con base en todo lo devengado. • Con la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones, la universidad afilió a todos sus empleados al Instituto de Seguros Sociales, entre ellos a la señora Margarita María Peláez Mejía por quien realizó los aportes correspondientes a la mencionada entidad con relación a los riesgos de invalidez, vejez y muerte.

Asimismo, en virtud del Decreto 2337 de 1996, la entidad demandante perdió competencia para continuar asumiendo el pago de las pensiones. • De conformidad con el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la Universidad de Antioquia tenía la firme convicción de que todo aquel que se encontrara en el régimen de transición y que a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones le hiciera falta menos de diez (10) años para adquirir la pensión de vejez, el Seguro Social le debía reconocer la prestación económica teniendo en cuenta todo lo Radicado: 05001-23-33-000-2021-01217-01 Número Interno: 4343-2022 Demandante: Universidad de Antioquia w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 devengado, incluyendo las primas de navidad, servicios y vacaciones, lo cual entendía como una excepción a la regla general contenida en el artículo 33 de dicha ley, según la cual las pensiones se liquidaban sobre los mismos factores que sirvieron de base para calcular las cotizaciones. • El Instituto de Seguros Sociales, como entidad competente, le reconoció la prestación económica de vejez a la demandada sin tener en cuenta en su liquidación las primas de navidad, servicios y vacaciones. • Con el objeto de participar en la financiación de la pensión de vejez de la señora Margarita María Peláez Mejía, a cargo del Seguro Social -ahora Colpensiones-, la Universidad de Antioquia reconoció y autorizó el pago del bono pensional a su nombre por valor de $386.309.000, que consignó al Seguro Social. • Ante el desconocimiento del Seguro Social de la inclusión en la liquidación de la pensión de vejez de las primas de navidad, servicios y vacaciones, la Universidad de Antioquia expidió la Resolución Rectoral 12094 del 4 de mayo de 1999, la cual fue reglamentada por la Resolución Administrativa 16628 de 1999 y, con sustento en ellas, el ente universitario emitió la Resolución Administrativa 256 del 23 de junio de 2005, en la que se ordenó pagar el valor que resulta de la aplicación del Ingreso Base de Liquidación previsto el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y que no reconoció el Seguro Social a la señora Margarita María Peláez Mejía. • Los pagos efectuados por la Universidad de Antioquia a la señora Margarita María Peláez Mejía desde el 22 de diciembre de 2003 hasta el 31 de mayo de 2021, ascienden a la suma de $249.033.977.

Radicado: 05001-23-33-000-2021-01217-01 Número Interno: 4343-2022 Demandante: Universidad de Antioquia w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 2. Solicitud de la medida cautelar La Universidad de Antioquia solicitó la suspensión provisional del acto administrativo demandado, pues manifestó que viola en forma flagrante el artículo 48 de la Constitución Política de Colombia, adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2005; el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992; el inciso 3 del artículo 18, el artículo 228 de la Ley 30 de 1992 y el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994, al interpretar erróneamente el contenido del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

De igual forma alegó la transgresión del inciso 3 del artículo 18 y los artículos 131 y 151 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el artículo 4 del Decreto 2337 de 1996, y el artículo 5 del Decreto 1068 de 1995, respectivamente, los cuales determinan la competencia para el reconocimiento de las pensiones a la administradora de pensiones a la que se encuentre afiliado el empleado o trabajador.

Para sustentar la solicitud en comento, el apoderado de la entidad demandante sostuvo lo siguiente: • Al confrontarse el contenido de la Resolución Rectoral 12094 de 1999, es evidente su contradicción con el artículo 48 de la Constitución Política adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2005, toda vez que, aunque este último sea posterior al acto demandado, lo cierto es que, a partir de su expedición, en la liquidación de las pensiones solo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales las personas efectuaron las cotizaciones, lo que quiere decir que la Universidad de Antioquia no estaba facultada por la ley para incluir como factor de cotización las primas de servicios, navidad y vacaciones por no encontrarse contempladas en la normatividad vigente.

Radicado: 05001-23-33-000-2021-01217-01 Número Interno: 4343-2022 Demandante: Universidad de Antioquia w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 • Es palmaria la discordancia que presentan la Resolución Administrativa demandada con normas de orden legal, tales como el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992. • La contradicción con el ordenamiento legal va más allá de la interpretación que se diera al inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues la Universidad de Antioquia, sin ser la entidad competente para el reconocimiento de la pensión, asumió temporalmente un pago que en el evento de considerarse que había lugar a efectuar, le correspondía a la administradora de pensiones y no al empleador, tal como lo dispuso en su momento el artículo 14 del Decreto 692 de 1994 y como lo reiteró el hoy vigente Decreto 1068 de 1995, en su artículo 5.º, pues en virtud del contenido del artículo 151 de la Ley 100 de 1993, era obligación de todo empleador, efectuar la afiliación de su personal al Sistema General de Seguridad Social, a más tardar el 30 de junio de 1995, tratándose de entidades del orden departamental. • Debe tenerse en cuenta que en caso de renuencia del empleado o trabajador para elegir alguno de los dos regímenes, el de prima media con prestación definida o el de ahorro individual con solidaridad, era obligación del empleador efectuar los aportes a alguno de estos, con la posibilidad de elección posterior por parte del empleado o trabajador conforme a lo previsto en los artículos 25 del Decreto 692 de 1994 y 3.º del Decreto 1642 de 1995. • Por otra parte, el Decreto 2337 de 1996, al establecer el régimen general para el reconocimiento del pasivo pensional en las Universidades oficiales e instituciones de educación superior de naturaleza territorial, señaló claramente la destinación del mismo, el cual estaría dirigido a quienes al 31 de diciembre de 1996, hubieran alcanzado la edad y el tiempo Radicado: 05001-23-33-000-2021-01217-01 Número Interno: 4343-2022 Demandante: Universidad de Antioquia w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 de servicios y a los que faltándoles la edad, no se hubieran afiliado al Sistema, supuestos que no se cumplen en el presente caso, motivo por el que a la Universidad de Antioquia no le asiste obligación pensional alguna, de manera total ni parcial, pues ningún sentido tendría haber efectuado la afiliación, pagado las cotizaciones y participado en la financiación de la prestación económica con el bono pensional, si pese a ello la obligación prestacional persiste. • Aunque la interpretación que en su momento le diera la Universidad al inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, procurara brindar protección y favorabilidad a sus exservidores públicos, es claro que ninguna obligación le asistía para asumir temporalmente dicho pago, motivo por el que no cabe duda que el acto administrativo demandado vulnera abiertamente el ordenamiento jurídico, y por ende, mientras se tramita el proceso judicial correspondiente, deben suspenderse sus efectos en aras de no seguir generando un pago que no le corresponde asumir a la Universidad de Antioquia, que a la postre aumentaría en grado sumo los perjuicios causados en orden a la reparación de los mismos. • Ha sido tan reiterada la jurisprudencia de lo contencioso administrativo sobre la falta de competencia de la entidad demandante para proferir el acto administrativo de contenido particular que se sustentó en la Resolución Rectoral 12094 de 1999, que el vicio que se presenta es palpable, motivo por el que es necesario decretar la medida cautelar de suspensión provisional. 3.

Pronunciamiento de la demandada La señora Margarita María Peláez Mejía, a través de apoderado, se opuso a la medida cautelar pretendida por la Universidad de Radicado: 05001-23-33-000-2021-01217-01 Número Interno: 4343-2022 Demandante: Universidad de Antioquia w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 Antioquia pues señaló que uno de los requisitos para que proceda es que se demuestre que carece del derecho cuya titularidad se discute, situación que no se configura en el caso, porque adquirió el derecho a pensión y a su monto de forma legítima.

De igual forma, precisó que la Universidad de Antioquia no le reconoció la pensión de vejez, lo que sucedió es que la institución educativa consideró una injusticia que el fondo de pensiones al que se encontraba afiliada pagara un monto inferior al que devengó, lo que dio lugar al acto administrativo reprochado. Destacó que la prohibición del artículo 10 de la Ley 4 de 1992 está dirigida a los diferentes órganos de la administración pública con el propósito de restringir la creación de regímenes salariales y prestacionales distintos al previsto en las Leyes 4 de 1992 y 100 de 1993, y no es aplicable al presente caso en el que la universidad completó el valor de la pensión que le fue reconocida por el fondo pensional al acoger un criterio de justicia y equidad, esto es, coadyuvó a la satisfacción de su derecho laboral como trabajadora, beneficiándola con una interpretación más favorable de las normas.

De acuerdo con lo expuesto, resaltó que a la defensa del patrimonio de la Universidad de Antioquia se oponen los derechos de los exempleados y ahora pensionados, cobijados por un régimen de transición en el que sus expectativas legítimas deben respetarse, al igual que sucede con la reforma del artículo 48 de la Constitución a la que se contrapone el principio de los derechos adquiridos y la interpretación más favorable que la misma carta incluye en sus preceptos. 4.

La providencia apelada El Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Quinta de Decisión, en la parte resolutiva de la providencia del 3 de diciembre de 2021, Radicado: 05001-23-33-000-2021-01217-01 Número Interno: 4343-2022 Demandante: Universidad de Antioquia w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 dispuso: «PRIMERO: DECRETAR la suspensión provisional de la resolución administrativa 256 de 23/6/2005, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: COMUNICAR a la entidad demandante una vez ejecutoriada la presente providencia, para su cumplimiento inmediato de conformidad con el artículo 234 del CPACA.

TERCERO: El desacato a lo dispuesto en esta providencia se sanciona en los términos previstos en la ley 1437 del 2011.

CUARTO: RECONOCER al apoderado de la parte demandada». Como fundamento de la decisión, el Tribunal argumentó que había lugar a declarar la suspensión provisional del acto administrativo demandado, toda vez que a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios, la Universidad de Antioquia perdió la competencia para reconocer y pagar pensiones, en ese sentido, consideró que era contrario a la normatividad, motivo por el cual la medida solicitada era procedente.

Como apoyo de esta posición refirió el auto del 19 de julio de 2018 proferido por el Consejo de Estado en el expediente radicado 05001-23-33-000- 2014-01580-01, que resolvió un asunto similar en el mismo sentido. 5. Recurso de apelación La señora Margarita María Peláez Mejía, por intermedio de su apoderado, presentó recurso de apelación contra el auto que decretó la medida cautelar con sustento en los siguientes argumentos: • No se tuvieron en cuenta todas las normas que gobiernan la situación jurídica creada por las partes procesales conforme a los argumentos expuestos en el escrito de traslado de la medida cautelar.

Radicado: 05001-23-33-000-2021-01217-01 Número Interno: 4343-2022 Demandante: Universidad de Antioquia w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 • No se explicó qué disposiciones legales fueron violadas y no se refirió a ninguna norma constitucional para conceder la medida cuando es un requisito fundamental para acceder a ella. • De acuerdo con el artículo 22 de la Ley 100 de 1993, el empleador es el responsable del pago de su aporte y el de los trabajadores, razón por la cual la Universidad de Antioquia asumió el pago de la porción de la pensión de vejez no reconocida por el ISS. • La providencia apelada ignoró el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 que garantiza su derecho a la liquidación de la pensión de vejez conforme a los valores que actualmente recibe. • Se desconocieron sus derechos al mínimo vital, salud, pensión y vida digna, porque al disminuir su mesada pensional afectan su calidad de vida en el entendido que las personas realizan una proyección de su estabilidad económica y social de acuerdo con sus ingresos.

Finalmente requirió que de acceder a la medida cautelar se aplicara la posición de la Corte Constitucional en sentencia SU-427 de 2016 donde estableció que los efectos de la suspensión provisional, tratándose de un reajuste pensional, entran a regir transcurridos seis meses contados a partir de la ejecutoria del auto que la decreta. II.

CONSIDERACIONES Para resolver la solicitud antes expuesta, la Sala estima oportuno hacer las siguientes precisiones: Radicado: 05001-23-33-000-2021-01217-01 Número Interno: 4343-2022 Demandante: Universidad de Antioquia w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 1.

Competencia Teniendo en cuenta que se trata de un recurso de apelación contra el auto al que se refiere el artículo 236 del CPACA modificado por el artículo 59 de la Ley 2080 de 2021, (en concordancia con el numeral 5° del artículo 243 del CAPCA) proferido por un tribunal administrativo durante el trámite de la primera instancia, y aquel (refiriéndose al recurso) fue formulado dentro de la oportunidad prevista en el numeral 3° del artículo 244 ibídem, esta Corporación 1 es competente para conocer del mismo. 2.

Problema jurídico En el presente caso, el problema jurídico se contrae a establecer si ü ¿Se torna procedente la suspensión provisional de los efectos de la Resolución Administrativa 256 del 23 de junio de 2005, a través de la cual la Universidad de Antioquia ordenó pagar temporalmente a la señora Margarita María Peláez Mejía el valor que resulta de la aplicación del Ingreso Base de Liquidación que dispone el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por vulneración de las normas superiores invocadas como violadas y si se encuentran acreditados los requisitos para acceder a ella? Para resolver la cuestión, la Sala desarrollará el siguiente orden metodológico: (i) requisitos de la medida cautelar de suspensión provisional y (ii) análisis del caso concreto. 1 «ARTÍCULO 125.

DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: […] h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar.

En primera instancia esta decisión será de ponente. […]» Radicado: 05001-23-33-000-2021-01217-01 Número Interno: 4343-2022 Demandante: Universidad de Antioquia w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 3. Requisitos de la medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos De conformidad con lo dispuesto en el artículo 238 de la Constitución Política «La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial».

Los requisitos a que hace referencia la norma en comento son los consagrados en el artículo 231 del CPACA, así: «Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. […]» De lo anterior se colige con meridiana claridad que, tratándose de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, el solicitante tendrá la carga procesal de sustentar razonadamente en qué consiste la violación de las normas superiores que genera o generó el acto acusado, para que sea a partir de esa sustentación, en conjunto con el análisis de las pruebas allegadas con la respectiva solicitud (si es del caso), que el operador judicial realice la valoración inicial (o primigenia) de legalidad del acto y determine si existe mérito o no para el decreto de dicha cautela 2.

Aunado a ello, la norma igualmente señala que en aquellos eventos en los que se pretenda el restablecimiento de derechos y la 2 Sobre el particular, véase: Consejo de Estado. Sala Plena. Sentencia de 17 de marzo de 2015. Rad. 11001-03-15-000-2014-03799-00 (IJ). Radicado: 05001-23-33-000-2021-01217-01 Número Interno: 4343-2022 Demandante: Universidad de Antioquia w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 indemnización de perjuicios, quien pretende la cautela deberá probar la existencia de los mismos, siquiera de forma sumaria.

No sobra anotar que si bien es cierto el artículo en cita (231 CPACA) consagra otros requisitos para el decreto de medidas cautelares, aquellos solo serán exigibles, como cargas al solicitante, cuando la cautela que se depreca sea diferente de la suspensión provisional del acto. 4. Caso en concreto 4.1. ¿Se torna procedente la suspensión provisional de los efectos de la Resolución Administrativa 256 del 23 de junio de 2005, a través de la cual la Universidad de Antioquia ordenó pagar temporalmente a la señora Margarita María Peláez Mejía el valor que resulta de la aplicación del Ingreso Base de Liquidación que dispone el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por vulneración de las normas superiores invocadas como violadas, y si se encuentran acreditados los requisitos para acceder a ella? 4.1.1.

Para resolver el anterior planteamiento, y teniendo en cuenta los argumentos de inconformidad expuestos por la recurrente, la Sala analizará, en primera medida, si al decretar la suspensión provisional el a quo (i) no explicó qué disposiciones legales fueron violadas y no se refirió a ninguna norma constitucional para conceder la medida cuando es un requisito fundamental para acceder a ella y (ii) no tuvo en cuenta todas las normas que gobiernan la situación jurídica creada por las partes procesales en relación con los argumentos expuestos en el escrito de traslado de la medida cautelar.

En lo concerniente a este punto, observa la Sala que la Universidad de Antioquia solicitó la suspensión provisional del acto administrativo demandado, por cuanto considera que viola en forma Radicado: 05001-23-33-000-2021-01217-01 Número Interno: 4343-2022 Demandante: Universidad de Antioquia w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 flagrante el artículo 48 de la Constitución Política de Colombia, modificado por el artículo 1.º, numeral 6.º, «el Acto Legislativo 01 de 1999 (sic)», la Ley 4ª de 1992, art. 10, la Ley 30 de 1992, artículos 18, inciso 3.º, y 228, el Decreto 1158 de 1994, artículo 1.º; al interpretar erróneamente el contenido del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Así mismo, los artículos 151 de la Ley 100 de 1993, concordado con el Decreto 1068 de 1995, artículo 5.º y el artículo 131 de la Ley 100 de 1993, concordado con el Decreto 2337 de 1996, «que asignan la competencia para el reconocimiento de las pensiones, en el caso objeto de demanda, a la administradora de pensiones, a la que se encontrara afiliado el empleado o trabajador».

Al revisar la decisión de primera instancia advierte la Sala que, efectivamente, el a quo no se pronunció sobre algunas de las normas que la demandada invocó en el traslado de la medida cautelar. No obstante, debe tenerse en cuenta que el asunto neurálgico en la solicitud de la medida cautelar fue la falta de competencia de la Universidad de Antioquia para proferir la orden contenida en el acto administrativo demandado, aspecto que la parte demandante sustentó, entre otras normas, en lo establecido en el artículo 5° del Decreto 1068 de 19953, disposición que también fue analizada por el a quo, en conjunto con algunas relacionadas con el tema. 3 En la solicitud de la medida cautelar, al mencionar las normas consideradas violadas por el acto administrativo demandado, la apoderada de la parte demandante hizo referencia, entre otras, al artículo 151 de la Ley 100 de 1993, concordado con el Decreto 1068 de 1995, artículo 5°.

De igual manera en su argumentación señaló lo siguiente: «5. La contradicción con el ordenamiento legal va más allá de la interpretación que se diera al inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues la Universidad de Antioquia, sin ser la entidad competente para el reconocimiento de la pensión, asumió temporalmente un pago que en el evento de considerarse que había lugar a efectuar, le correspondía a la administradora de pensiones y no al empleador, tal como lo dispuso en su momento el artículo 14 del Decreto 692 de 1994 y como lo reiteró el hoy vigente Decreto 1068 de 1995, en su artículo 5º; pues en virtud del contenido del artículo 151 de la Ley 100 de 1993, era obligación de todo empleador, efectuar la afiliación de su personal al Sistema General de Seguridad Social, a más tardar el 30 de junio de 1995, tratándose de entidades del orden Departamental».

Radicado: 05001-23-33-000-2021-01217-01 Número Interno: 4343-2022 Demandante: Universidad de Antioquia w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 En ese sentido, el Tribunal Administrativo de Antioquia, frente a los argumentos de la contestación a la medida identificados en el numeral 6 de la providencia apelada, se refirió a la obligación de los empleadores, prevista en la Ley 100 de 1993, de afiliar a todos sus servidores al Sistema General de Pensiones, al Decreto 691 de 1994 que incorporó a los servidores públicos al sistema general de pensiones a partir del 1 de abril de 1994 para el orden nacional y del 30 de junio de 1995 para el territorial, y al Decreto 1068 de 1995 que estableció la obligación de la entidad administradora de pensiones que recibiera el monto de las cotizaciones, de pagar las pensiones a que hubiere lugar; y de conformidad con estas normas, concluyó que la Universidad de Antioquia, al proferir el acto de reconocimiento de la subrogación pensional lo hizo sin competencia para ello, toda vez que a partir de la vigencia de la Ley 100 de 1993 y los decretos que la reglamentaron, los empleadores perdieron la competencia para reconocer y pagar las pensiones.

De acuerdo con lo expuesto, contrario a lo manifestado por la recurrente, se evidenció que el Tribunal Administrativo de Antioquia al decretar la medida cautelar requerida por la Universidad de Antioquia analizó y explicó la vulneración en que incurrió el acto administrativo demandado respecto a las normas aplicables al asunto, argumentos que quedaron debidamente consignados en la parte motiva de la providencia apelada, por consiguiente, las razones de inconformidad aquí estudiadas no están llamadas a prosperar. 4.1.2.

En segunda medida, la Sala analizará el argumento de la apelante referido a que, de acuerdo con el artículo 22 de la Ley 100 de 1993, el empleador es el responsable del pago de su aporte y el de los trabajadores, razón por la cual la Universidad de Antioquia asumió el pago de la porción de la pensión de vejez no reconocida por el ISS.

Radicado: 05001-23-33-000-2021-01217-01 Número Interno: 4343-2022 Demandante: Universidad de Antioquia w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 Con respecto a este motivo de apelación, la Sala considera preciso señalar que, en desarrollo del artículo 48 de la Constitución Política, el artículo 5. ° de la Ley 100 de 1993 dispuso organizar el Sistema de Seguridad Social Integral cuya dirección, coordinación y control estaría a cargo del Estado.

Ahora bien, sobre la competencia para el reconocimiento de pensiones de los servidores de entes universitarios de carácter oficial una vez entraron en vigor los regímenes pensionales consagrados en la Ley 100 de 1993, la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, en providencia del 27 de enero de 2017, concluyó: «Así las cosas, se tiene que después de la entrada en vigencia de los regímenes pensionales consagrados en la Ley 100 de 1993, los entes universitarios de carácter oficial perdieron competencia para el reconocimiento de pensiones de sus servidores y, por virtud de la afiliación obligatoria de los servidores públicos al sistema general de pensiones y de acuerdo a lo consagrado en el artículo 14 del Decreto 692 del 29 de marzo de 1994, es a la administradora de pensiones que hubiere recibido o le correspondiese recibir las cotizaciones del período en el cual ocurriere el siniestro o hecho que diera lugar al pago de la prestación correspondiente, quien debe efectuar el reconocimiento de respectivo.»4 (Subrayado fuera de texto.) Dicha tesis fue reiterada por la Corporación, en pronunciamiento del 30 de mayo de 2019, con el siguiente estudio normativo y jurisprudencial: «2.2.

Competencia de la Universidad de Antioquia para el (sic) reconocer la pensión de jubilación de los servidores públicos Con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Consejera Ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Bogotá D.C., 27 de enero de 2017.

Expediente: 050012333000201401906 01 (2598-2015). Radicado: 05001-23-33-000-2021-01217-01 Número Interno: 4343-2022 Demandante: Universidad de Antioquia w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 1993, el artículo 75 del Decreto 1848 de 1969 5 reguló quién sería el competente para el reconocimiento de la pensión de jubilación de los servidores públicos.

Conforme a la referida norma, la obligación de reconocer y pagar la pensión de jubilación de los empleados públicos estaba radicada en la entidad de previsión a la que estuvo afiliado el servidor; sin embargo, si tal afiliación no se hizo, la carga prestacional correspondía a la última entidad pública empleadora. Por otra parte, el artículo 1.º del Decreto 692 de 1994, incorporó a los siguientes servidores al sistema general de pensiones: i) Los servidores públicos de la rama ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o distrital, así como de sus entidades descentralizadas; y ii) Los servidores públicos del Congreso de la República, de la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral y la Contraloría General de la República.

Aunado a ello, el artículo 14 del Decreto 692 de 19946 definió que la entidad competente para el reconocimiento y pago de las pensiones y prestaciones económicas propias del sistema de seguridad social integral, serían los fondos administradores de pensiones. Mientras que el Decreto 1068 de 1995 7 estableció el límite temporal para que los servidores públicos del orden territorial y distrital seleccionaran el régimen pensional al cual querían afiliarse, precisando que en dicho nivel la afiliación debía hacerse a más tardar el 30 de junio de 1995. 5 «Por el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968».”(…) Artículo 75.

Efectividad de la pensión. 1. La pensión de jubilación correspondiente se reconocerá y pagará al empleado oficial por la entidad de previsión social a la cual estuvo afiliado al tiempo de cumplir el tiempo de servicios requerido por la ley, si para entonces se hubiere retirado del servicio oficial sin tener la edad exigida para tal fin, o por la entidad de previsión a que esté afiliado al tiempo del retiro, si entonces cumple los requisitos de tiempo de servicios y edad señalados para el goce de la pensión. 2.

Si el empleado oficial no estuviere afiliado a ninguna entidad de previsión social al tiempo de retirarse del servicio oficial, el reconocimiento y pago se hará directamente por la última entidad o empresa oficial empleadora.” 6 Decreto 692 de 1994, artículo 14. Efectos de la afiliación. La afiliación surtirá efectos a partir del primer día del mes siguiente a aquel en el cual se efectuó el diligenciamiento del respectivo formulario.

Será responsable del pago de las pensiones o prestaciones económicas a que haya lugar, la administradora que haya recibido o le corresponda recibir el monto de las cotizaciones del período en el cual ocurre el siniestro o hecho que da lugar al pago de la pensión o prestación correspondiente. 7 Decreto 1068 de 1995. Por el cual se reglamenta la entrada en vigencia del sistema general de pensiones en los niveles departamental, municipal y distrital, la constitución de los fondos de pensiones del nivel territorial, y la declaratoria de solvencia de las cajas, fondos o entidades de previsión social del sector público del nivel territorial.

Radicado: 05001-23-33-000-2021-01217-01 Número Interno: 4343-2022 Demandante: Universidad de Antioquia w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 Posteriormente, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2337 de 1996 con el objeto de “(…) establecer el régimen general para el reconocimiento del pasivo pensional de las universidades oficiales y de las instituciones oficiales de educación superior de naturaleza territorial (…)”, para lo cual estableció el límite temporal previamente fijado por el Decreto 1068 de 1995, indicando que antes del 30 de junio de 1995 los servidores públicos vinculados a los entes universitarios debían estar afiliados a uno de los dos regímenes pensionales creados por la Ley 100 de 1993.

Así pues, todos los servidores públicos que prestaban sus servicios en las universidades oficiales e instituciones oficiales de educación superior, para el 30 de junio de 1995 ya debían estar afiliados al sistema general de seguridad social en pensiones, por tratarse de afiliados obligatorios en los términos del artículo 15 de la Ley 100 de 1993.

Por lo anterior, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha concluido que “(…) después de la entrada en vigencia de los regímenes pensionales consagrados en la Ley 100 de 1993, los entes universitarios de carácter oficial perdieron competencia para el reconocimiento de pensiones de sus servidores y, por virtud de la afiliación obligatoria de los servidores públicos al Sistema General de Pensiones y de acuerdo a lo consagrado en el artículo 14 del Decreto 692 del 29 de marzo de 1994, es la administradora de pensiones que hubiere recibido o le correspondiese recibir las cotizaciones del período en el cual ocurriere el siniestro o hecho que diera lugar al pago de la prestación correspondiente, quien debe efectuar el reconocimiento de respectivo.

(…)” 8 2.3 Caso Concreto. (…) De acuerdo con lo dispuesto en el parágrafo 2 del Decreto 1068 de 1995, es claro que los servidores públicos y por supuesto, el personal docente de las universidades oficiales de educación superior, debían estar afiliados al Sistema General de Seguridad Social a más tardar el 30 de junio de 1995; por lo que, a partir de tal fecha, la entidad competente para declarar el reconocimiento y pago de las pensiones y 8 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección A, Consejero Ponente: William Hernández Gómez, Sentencia de 19 de julio de 2018.

Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección B, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, Sentencia de 31 de enero de 2018. Igual tesis había sido sostenido por la mencionada Consejera en sentencias de 21 y 27 de abril de 2017, dictadas dentro de los siguientes procesos: 0804-2016; 0802-2016; y 2366-2016. Radicado: 05001-23-33-000-2021-01217-01 Número Interno: 4343-2022 Demandante: Universidad de Antioquia w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 demás prestaciones económicas contempladas en la Ley 100 de 1993 y propias del sistema general de seguridad social integral de los servidores de los entes universitarios del sector territorial se radicó en cabeza de la entidad administradora de pensiones que recibiera las cotizaciones de dichos empleados.

La Sala encuentra que, para el caso sub examine, no es la Universidad de Antioquia la autoridad competente para pronunciarse acerca del reconocimiento del derecho pensional y específicamente, en lo relacionado con el excedente que consideraba se adeudaba a la accionada por concepto del mayor valor que en su sentir debía aplicarse al ingreso base de liquidación pensional y al consecuente monto de las mesadas; puesto que, el órgano que tenía la facultad para reconocer y determinar el contenido del derecho pensional era el fondo de pensiones al que se afilió el señor Guzmán Ríos, que en el caso sub judice es el Instituto de Seguro Social, hoy Colpensiones.» 9 Establecido lo anterior, se encuentra que en el sub lite, en la Resolución Administrativa 256 del 23 de junio de 2005 expedida por la Universidad de Antioquia, «por la cual se ordena un pago», se indicó lo siguiente: «CONSIDERANDO 1.

Que el Instituto de Seguros Sociales mediante Resolución N° 00319 del 12 de enero de 2005, concedió la pensión de vejez a la señora MARGARITA MARÍA PELAEZ MEJIA identificada con cédula de ciudadanía 32.446.873, a partir del 22 de diciembre de 2003 y por la suma mensual de $3.049.680. 2. Que la pensionada es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y al momento de entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones en la Universidad de Antioquia, esto es, el 30 de junio de 1995, le faltaba menos de diez años para adquirir su derecho. 3.

Que el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 establece un Ingreso Base de Liquidación especial para las personas que son beneficiarias del régimen de transición y que al momento de entrar en vigencia el Sistema les faltaba menos de 10 años 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección B. Bogotá D.C., treinta (30) de mayo de dos mil diecinueve (2019).

Radicado: 05001-23-33-000-2014-01712-01. Nº interno: 2872-2015. Radicado: 05001-23-33-000-2021-01217-01 Número Interno: 4343-2022 Demandante: Universidad de Antioquia w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 para adquirir el derecho, de liquidar la pensión con base en el promedio de lo devengado durante el tiempo que les hiciere falta para ello. 4.

Que el Instituto de Seguros Sociales no ha aplicado debidamente el ingreso base de liquidación expresado en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 5. Que por medio de la Resolución Rectoral 12094 de 1999, la Universidad resolvió subrogarse en la parte de la obligación que tiene y no reconoce el Instituto de Seguros Sociales con los servidores de la Universidad en régimen de transición, que al momento de entrar en vigencia el Sistema les faltaba menos de 10 años para adquirir su derecho, de liquidarle sus pensiones según el promedio de lo devengado en el tiempo que le hiciera falta para ello. 6.

Que el término “Subrogación”, está concebido en el Código Civil, artículo 1666 como “la transmisión de los derechos del acreedor de un tercero, que le paga”, existiendo la subrogación convencional, en la que en virtud de la Resolución Rectoral 12094 de 1999, la Universidad se subroga voluntariamente en los derechos y acciones de sus servidores públicos que cumplan las condiciones ya señaladas, lo cual es perfectamente factible a la luz del derecho civil.

En estos términos, se trata de un pago voluntario por parte de la Universidad, no de una obligación legal, teniendo en cuenta que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 del decreto 692 del 29 de marzo de 1994, “Será responsable del pago de las pensiones o prestaciones económicas a que haya lugar, la administradora que haya recibido o le corresponda regular el monto de las cotizaciones del periodo en el cual ocurre el siniestro o hecho que da lugar al pago, de la pensión o prestación correspondiente”. 7.

Que la liquidación, conforme a lo señalado anteriormente y tomando en cuenta lo devengado durante el tiempo que le hiciere falta para el cumplimiento de requisitos, esto es, entre 30 de marzo de 1996 y el 21 de diciembre de 2003, incluyendo las primas de navidad, prima de vacaciones y prima semestral, que constituyen factor salarial, queda de la siguiente manera: (…) Que en merito (sic) de lo expuesto, RESUELVE Radicado: 05001-23-33-000-2021-01217-01 Número Interno: 4343-2022 Demandante: Universidad de Antioquia w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 ARTÍCULO PRIMERO: Pagar temporalmente el valor que resulta de la aplicación del Ingreso Base de Liquidación que consagra el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y no reconoce el Seguro Social, a la señora MARGARITA MARÍA PELAEZ MEJÍA identificada con cédula de ciudadanía 32.446873, a partir del 22 de diciembre de 2003, por valor de SEISCIENTOS CINCUENTA Y OCHO MIL NOVECIENTOS CUARENTA Y CINCO PESOS ($658.945), y a partir del 01 de enero de 2005 un valor de SETECIENTOS CUARENTA MIL TRESCIENTOS CINCO PESOS ($740.305) mensuales, hasta que el Seguro Social lo reconozca bien motu proprio o por orden judicial, suma que se incrementará anualmente según lo establecido en los artículos 21 y 36 de la Ley 100.

ARTÍCULO SEGUNDO: La beneficiaria del pago ordenado, deberá allegar a la Universidad, en un término no superior a 2 meses, contados a partir del agotamiento de la vía gubernativa o de la configuración del silencio administrativo, constancia de haber presentado la demanda contra el Seguro Social y copia auténtica del auto admisorio de la misma, continuando con el proceso hasta el fallo judicial, so pena de operar la suspensión automática del pago, de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de esta Resolución. […]».

De lo anterior es dable colegir que el Instituto de Seguros Sociales concedió la pensión de vejez a la señora Margarita María Peláez Mejía y que a través de la Resolución Administrativa 256 del 23 de junio de 2005, la Universidad de Antioquia ordenó pagarle temporalmente el valor que resulta de la aplicación del Ingreso Base de Liquidación que consagra el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y no reconoce el Seguro Social.

De acuerdo con el estudio normativo y jurisprudencial citado en párrafos que anteceden, según lo dispuesto en el parágrafo 2. ° del artículo 2. ° del Decreto 1068 de 1995, los funcionarios públicos cuyas pensiones eran reconocidas y pagadas por las entidades empleadoras, tendrían que afiliarse a cualquiera de los dos regímenes previstos en la Ley 100 de 1993 a más tardar el 30 de junio de 1995.

Radicado: 05001-23-33-000-2021-01217-01 Número Interno: 4343-2022 Demandante: Universidad de Antioquia w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 Con base en lo anterior, se reitera, esta Corporación ha arribado a la conclusión de que, a partir de esa fecha, el reconocimiento y pago de las pensiones y prestaciones económicas consagradas en la Ley 100 de 1993, correspondería a la entidad administradora de pensiones que recibiera las cotizaciones de dichos servidores públicos.

En ese orden de ideas, para la Sala resulta palmario que, en el sub examine, la Universidad de Antioquia, al expedir el acto administrativo cuya suspensión provisional se deprecó, asumió una obligación sin ser la competente para ello y respecto de la cual, el único facultado para pronunciarse era el Instituto de Seguros Sociales como entidad administradora de las cotizaciones realizadas por la demandada y por haber sido este el que expidió el acto administrativo a través del cual le fue reconocida la pensión de vejez.

Así las cosas, teniendo en cuenta la jurisprudencia transcrita, así como la normatividad en ella citada, del análisis preliminar realizado se concluye que el ente demandante no era el competente para efectuar el mencionado reconocimiento, en consecuencia, este argumento de apelación no tendrá vocación de prosperidad. 4.1.3. En tercer lugar, resulta necesario resolver el motivo de inconformidad relacionado con que la providencia apelada ignoró el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que garantiza el derecho a la demandada a la liquidación de la pensión de vejez «conforme a los valores que actualmente recibe».

Como quedó expuesto en los numerales anteriores, la decisión recurrida tuvo fundamento en que a partir de la vigencia de la Ley 100 de 1993 la Universidad de Antioquia perdió la competencia para realizar el pago prestacional que asumió con la expedición de la Resolución 256 del 23 de junio de 2005. Radicado: 05001-23-33-000-2021-01217-01 Número Interno: 4343-2022 Demandante: Universidad de Antioquia w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 22 En ese sentido, tratándose del motivo de apelación analizado, esto es, «que la demandada tuviera derecho o no a la liquidación de la pensión de vejez reconocida por el ISS conforme a los valores que recibe actualmente», no fue objeto de discusión al resolver sobre el decreto de la medida cautelar, pues como se dijo, el fundamento de esta fue la falta de competencia de la Universidad de Antioquia para el pago prestacional al que se obligó en relación con el demandado.

En esa medida este argumento no está llamado a prosperar. 4.1.4. Finalmente, sobre el argumento relacionado con que el decreto de la medida cautelar vulneró los derechos al mínimo vital, salud, pensión y vida digna de la demandada, porque al disminuir su mesada pensional afectan su calidad de vida en el entendido que las personas realizan una proyección de su estabilidad económica y social de acuerdo con sus ingresos la Sala de Decisión considera: De acuerdo con los documentos allegados al expediente, la Sala de Subsección encuentra acreditado que mediante Resolución 00319 del 12 de enero de 2005, el Instituto de Seguro Social le reconoció la pensión de vejez a la señora Margarita María Peláez Mejía a partir del 22 de diciembre de 2003.

Lo anterior quiere decir que la medida provisional decretada no desconoce los derechos invocados por la demandada como vulnerados, puesto que continuará devengando la prestación social referida como una garantía a la vida digna, mínimo vital y seguridad social. Ahora bien, en cuanto a la dependencia de su estabilidad económica y social respecto a la disminución de sus ingresos, este no es un argumento suficiente para revocar el auto apelado frente a la evidente contradicción que se advierte en esta etapa preliminar del proceso, entre el acto administrativo demandado y el Radicado: 05001-23-33-000-2021-01217-01 Número Interno: 4343-2022 Demandante: Universidad de Antioquia w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 23 ordenamiento legal aplicable como quedó expuesto en el numeral 4.1.2.

Conclusión. Teniendo en cuenta que ninguno de los argumentos de apelación formulados por el apoderado de la parte demandada está llamado a prosperar, la Sala confirmará el auto del 3 de diciembre de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, que en el numeral primero de su parte resolutiva dispuso decretar la suspensión provisional de los efectos de la Resolución Administrativa 256 del 23 de junio de 2005, proferida por el vicerrector administrativo de la Universidad de Antioquia.

De otra parte, sobre la solicitud de la demandada de dar cumplimiento a la medida transcurridos seis meses a partir de la ejecutoria del auto, de acuerdo con la sentencia SU-427 de 2017 proferida por la Corte Constitucional, la Sala de Decisión advierte que dicho fallo se refiere a los efectos de la decisión de tutela que disponga la disminución en el monto de una prestación respecto de la cual se verifique el abuso del derecho, y no a los efectos del decreto de la medida cautelar de suspensión provisional, como es el caso.

En ese orden de ideas, conforme a lo previsto por el a quo en la parte resolutiva del auto recurrido, los efectos de la adopción de la medida serán desde la ejecutoria del presente auto. Lo anterior con fundamento en los efectos que por regla general tienen las decisiones adoptadas en las diferentes providencias (artículos 302 y 305 del CGP).

En mérito de lo expuesto, la Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, Radicado: 05001-23-33-000-2021-01217-01 Número Interno: 4343-2022 Demandante: Universidad de Antioquia w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 24 RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 3 de diciembre de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, que en el numeral primero de su parte resolutiva dispuso decretar la suspensión provisional de los efectos de la Resolución Administrativa 256 del 23 de junio de 2005, proferida por el vicerrector administrativo de la Universidad de Antioquia, con fundamento en las razones expuestas.

SEGUNDO: Por secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada el veintidós (22) de septiembre de dos mil veintidós (2022). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado