Radicado: 11001-03-15-000-2024-05128-00 Demandante: Gilma Uribe de Agudelo 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2024-05128-00 Demandante GILMA URIBE DE AGUDELO Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA Temas Acción de tutela contra providencia judicial.
Sentencia emitida en proceso ejecutivo. Desconocimiento del principio de congruencia. Requisitos generales y especiales de procedencia. La Subsidiariedad. Recurso extraordinario de revisión. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por Gilma Uribe de Agudelo, de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 23 de septiembre de 20241, Gilma Uribe de Agudelo, a través de abogada, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Segunda de Decisión, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. Lo anterior, con ocasión a la sentencia del 18 de abril de 2024, emitida en el proceso ejecutivo nro. 66001-33-33-002-2005-00951-03, en la que se modificó el numeral segundo del fallo de la primera instancia y, en su lugar, dispuso seguir adelante con la ejecución por la suma de $13.700 por concepto de intereses moratorios.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: « Se declare la comisión de defectos censurables constitucionalmente en la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Risaralda (Sala Segunda de Decisión) de fecha 18 de abril de 2024, entre ellos: DEFECTO PROCEDIMENTAL ABSOLUTO- TRANSGRESIÓN AL PRINCIPIO PROCESAL DE CONGRUENCIA O CONSONANCIA- FALTA DE COMPETENCIA PARA FALLAR ULTRA PETITA DENTRO DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSA ROGADA- VIOLACIÓN DIRECTA AL DEBIDO PROCESO ART 29 CP Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA- OMISIÓN DEL PRINCIPIO DE CONTRADICCIÓN Y DERECHO DE DEFENSA;
VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN- ART 48 CP- PRINCIPIO DE DESTINACIÓN ESPECÍFICA DE LOS FONDOS PENSIONALES Y DEFECTO MATERIAL SUSTANTIVO POR INDEBIDA APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 1653 DEL CÓDIGO CIVIL COMO REGLA DE IMPUTACIÓN DE PAGO EN MATERIA DE OBLIGACIONES PENSIONALES EN PROCESO EJECUTIVO- SENTENCIA DE CONSEJO DE ESTADO SECCIÓN SEGUNDA DE 30 DE MAYO DE DOS MIL VEINTICUATRO 2024;
DEFECTO MATERIAL O SUSTANTIVO- INMUTABILIDAD DEL MANDAMIENTO EJECUTIVO E IMPROCEDENCIA DE MODIFICACIÓN DE LA LITIS PROCESAL ASÍ COMO LAS REGLAS DE IMPUTACIÓN DE PAGO- DOBLE IMPUTACIÓN DE PAGO INDEBIDA- VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO ART 29 CN; ARTÍCULO 13° APLICACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL- A IGUAL SITUACION DE HECHO MISMA SOLUCIÓN DE DERECHO- DERECHO A LA IGUALDAD- APARTAMIENTO INJUSTIFICADO DE PRECEDENTES HORIZONTALES & DEFECTO PROCEDIMENTAL ABSOLUTO- EXCESIVA RITUALIDAD MANIFIESTA y/o cualquier otro defecto que encuentre probado el juez constitucional. 1 Samai, índices 1 y 2.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-05128-00 Demandante: Gilma Uribe de Agudelo 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. Que se declare la comisión de una transgresión directa a contenidos o derechos fundamentales los cuales ameritan tutela constitucional, entre ellos DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, SEGURIDAD SOCIAL O PRIMACÍA DE LAS MESADAS PENSIONALES COMO ÚNICO. 3.
Como consecuencia de lo anterior, se ordene Tribunal Administrativo de Risaralda a que en el término legal se sirva proferir una nueva providencia en remplazo a la referenciada y denunciada del 18 de abril de 2024, en tenor del desarrollo constitucional y normativo procedente que omita la transgresión de derechos fundamentales como lo expuesto, esto es; u ordenando seguir adelante con la ejecución por un monto calculado de intereses moratorios de $23.776.062,00 teniendo en cuenta el principio de destinación específica constitucional y legalmente ordenado, o en aplicación adecuada y constitucional del artículo 1653 del Código Civil, esto es imputando el pago de $34.622.127 a intereses entiendo como saldo adeudado a capital y los consecuentes intereses moratorios a la actualidad, pues nunca cesó su causación, por lo cual deberá seguir con la ejecución por un monto de $110.859.707,85 (suma que seguirá incrementándose hasta tanto no se pague tanto intereses como capital).»2 2.
Hechos En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. En sentencia de segunda instancia del 7 de diciembre de 2007, el Tribunal Administrativo de Risaralda condenó a la antigua Cajanal EICE liquidada al pago de una pensión de jubilación a favor de la señora Gilma Uribe de Agudelo. El 2 de mayo de 2008, la demandante solicitó ante Cajanal el cumplimiento integral de las sumas reconocidas en la sentencia del 7 de diciembre de 2007.
Como consecuencia de lo anterior, Cajanal emitió la Resolución nro. 11838 del 24 de marzo de 2009 en la que dispuso el cumplimiento de la sentencia del 7 de diciembre de 2007. La hoy accionante informó que, en enero de 2011, Cajanal EICE reportó al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Central (FOPEP) la novedad de su inclusión en nómina, por la suma de $36.982.503, por concepto de la diferencia de las mesadas atrasadas.
En los antecedentes se destacó que, aunque la sentencia quedó ejecutoriada el 25 de marzo de 2008, la condenada incluyó en nómina la resolución de cumplimiento hasta enero de 2011, por lo que se causaron intereses moratorios de acuerdo con el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo (CCA). Es decir que no se pagaron los intereses moratorios, aunque fueron ordenados en las sentencias judiciales y en el acto administrativo de cumplimiento y, teniendo en cuenta el periodo en el que se causaron, la deuda por ese concepto es de $29.200.244 2.2.
Con fundamento en lo anterior, la señora Gilma Uribe de Agudelo promovió demanda ejecutiva en la que pretendió el pago de los intereses moratorios derivados de la sentencia del 7 de diciembre de 2007, causados entre el 26 de marzo de 2007 y el 25 de enero de 2011 por la suma de $29.200.244. En sentencia dictada en el curso de la audiencia inicial del artículo 372 de la Ley 1564 de 2012, celebrada el 5 de marzo de 2020, el Juzgado Segundo Administrativo de Pereira declaró no probadas las excepciones de pago y de prescripción y ordenó seguir adelante con la ejecución en los términos del mandamiento de pago.
Esta decisión fue apelada por la apoderada de la UGPP en audiencia quien insistió en que se concretó la caducidad de la acción y en que la mora por 2 Páginas 16 y 17 de la acción de tutela. Samai, índice 2. Radicado: 11001-03-15-000-2024-05128-00 Demandante: Gilma Uribe de Agudelo 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fuerza mayor o caso fortuito, como lo es la liquidación de una entidad, no da lugar a indemnización de perjuicio.
El mandamiento de pago se había librado en auto del 9 de noviembre de 2017 contra la UGPP por la suma de $31.080.178, por concepto de los intereses de mora a la máxima tasa legal, causados sobre la suma de $36.982.503 generados desde el 14 de enero de 2008 hasta el 24 de enero de 2011. 2.3. El Tribunal Administrativo de Risaralda emitió sentencia de segunda instancia calendada del 18 de abril de 2024 en la que decidió modificar el numeral 2° de la decisión del a quo, la cual quedó así: «Seguir adelante con la ejecución en favor de la señora Gilma Uribe de Agudelo y en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, por la suma de trece mil setecientos pesos ($13.700) por concepto de intereses moratorios adeudados».
En la parte considerativa de la sentencia, el tribunal descartó los argumentos de caducidad y de fuerza mayor alegados por la UGPP en el recurso, pero, además, indicó que, aunque la ejecutada no apeló en lo relativo a la norma aplicable para liquidar los intereses perseguidos, como se trata de un aspecto estrechamente ligado al objeto del recurso, estimaba necesario estudiar esa cuestión. En esa vía manifestó que, de acuerdo con la jurisprudencia vigente sobre el asunto, para este caso la norma aplicable era el artículo 177 del CCA.
Bajo ese contexto, agregó que en el caso particular la sentencia cobró ejecutoria el 14 de enero de 2008, pero en la demanda se pidieron los intereses desde el 28 de marzo de 2008 hasta el 25 de enero de 2011 y en aplicación del principio de congruencia, no podía modificarse la decisión de primera instancia sobre ese aspecto porque excede lo pedido en la demanda.
De otra parte, respecto del capital base de recaudo, precisó que en la liquidación de la ejecutante se indicó la suma de $36.982.503, pero de ella no se había descontado lo correspondiente a aportes de salud, por lo que el capital base de recaudo en realidad era: $34.622.127. Establecido lo anterior, advirtió que en el caso particular era necesario aplicar la regla de imputación de pagos contenida en el artículo 1653 del Código Civil según la cual, si se debe capital e intereses, el pago parcial se deberá imputar, en primer lugar, a los intereses.
Y en ese orden, consideró: «Un aspecto resulta de trascendental relevancia en el presente asunto y se halla relacionado con la regla de imputación de pagos contenida en el artículo 1653 del Código Civil y con el principio de congruencia. Del contenido de la solicitud de ejecución, su pretensión y la liquidación adosada con el escrito ejecutivo se infiere que la parte ejecutante erradamente efectúa la imputación de pagos, pues parte de la base de que los $34.622.126,96 pagados por la entidad ejecutada el 25 de enero de 2011 se imputan en su totalidad al valor capital adeudado, quedando entonces como saldo insoluto el valor de los intereses en su integridad (…) Nótese cómo en la liquidación base de la pretensión ejecutiva, el vocero judicial de la parte actora omite realizar imputaciones de pagos conforme la regla antes citada, razón por la cual, para esta Sala de Decisión la base monetaria sobre la que se debe proveer en este estadio procesal corresponde a la siguiente: Radicado: 11001-03-15-000-2024-05128-00 Demandante: Gilma Uribe de Agudelo 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En donde el valor de $23.762.362 corresponde al valor de capital insoluto luego de la aplicación del pago a intereses y el valor de $13.700 equivale al valor de intereses de mora adeudados para el 25 de enero de 2011, que es la fecha final a la que se delimitó la ejecución. Debe reiterarse que, como se adujo con anterioridad, en asuntos como el que ahora es objeto de escrutinio, debe darse estricto cumplimiento al principio de congruencia, por lo que en el evento de que la ejecución pudiera –conforme al título ejecutivo- comprender otros periodos o conceptos causados, la ejecución habrá de limitarse a lo expresamente pedido por el ejecutante (…) Conforme a los parámetros antes anotados y la liquidación del crédito efectuada por este Tribunal, se observa que del total que se le adeuda al ejecutante para el periodo pretendido, solo $13.700 corresponden a intereses moratorios, y, en esos términos será modificada la decisión de primera instancia.» 2.4.
La ejecutante promovió solicitud de aclaración y/o adición de la sentencia con fundamento en la violación del principio de congruencia y alegando que el contador hizo una aplicación errada de la regla de imputación de pagos. La solicitud de corrección fue denegada en auto del 23 de mayo de 2024, porque los argumentos en que se fundamentó no se enmarcan en la figura de corrección del artículo 286 del Código General del Proceso. 3.
Fundamentos de la acción 3.1. En cuanto a las causales generales de procedibilidad, en el escrito de tutela se indicó que la petición de amparo tiene relevancia constitucional porque la providencia acusada vulneró el derecho de la actora al debido proceso y de acceso a la administración de justicia cuando rebasó el límite funcional en el que podía fallar de fondo dentro del presente asunto (principio de congruencia).
Además, porque a pesar de esta incompetencia, entró a cambiar las reglas de cobro de los intereses sin una justificación adecuada y sin considerar que se trata de una reclamación que tiene origen en derechos pensionales. Dijo que la sentencia acusada contiene una incongruencia entre la parte motiva y resolutiva, pues la decisión final no se ajusta a los parámetros previamente establecidos y discutidos en el proceso.
Por ello considera que la a accionada incurrió en un razonamiento ultra petita al abordar aspectos no planteados en la apelación, específicamente, la aplicación del artículo 1653 del Código Civil y la posterior imputación de los pagos. Agregó que la acción de tutela se radicó en un plazo razonable porque no han pasado más de seis meses desde la notificación de la sentencia que estableció de manera incorrecta las obligaciones pendientes; que se agotaron todos los mecanismos judiciales ordinarios de protección de derechos como lo fueron la petición de adición o corrección de la sentencia, por lo que la tutela se erige como el único mecanismo capaz de evitar la vulneración de sus derechos; y que no se ataca una sentencia de tutela. 3.2.
Respecto del fondo del asunto, la señora Uribe de Agudelo argumentó que la sentencia acusada adolece de defecto procedimental absoluto, de defecto sustantivo y de violación directa a la constitución. 3.2.1. Considera que el defecto procedimental se concreta porque el tribunal desbordó sus competencias al resolver el caso más allá de lo solicitado en el recurso de apelación incoado por la UGPP, es decir, estima que se trató de un fallo ultra petita que afectó sus derechos fundamentales al debido proceso en la faceta de defensa y contradicción. Advierte que la sentencia acusada incurrió en desconocimiento del principio de congruencia tanto en su faceta interna como en la externa.
Respecto de esta última, reiteró que los límites del pronunciamiento del juez ad quem fueron establecidos en la sustentación del recurso de Radicado: 11001-03-15-000-2024-05128-00 Demandante: Gilma Uribe de Agudelo 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co apelación y se circunscribieron en i) la alegada configuración de un hecho de fuerza mayor ante la liquidación de Cajanal, situación que debió suspender la causación de intereses de mora y ii) la presunta caducidad de la acción. Respecto de la congruencia interna dijo que en el curso del proceso se modificó la litis que inicialmente había sido fijada de acuerdo con los argumentos del recurso de apelación para, en su lugar, cuestionar las reglas de imputación de pago aplicables al caso y desnaturalizar el pago que hizo la ejecutada el 25 de enero de 2011, aunque esas cuestiones no fueron debatidas en el recurso.
Establecido lo anterior, expuso la siguiente conclusión sobre este cargo: «resulta claro el exceso en el que incurrió el Tribunal Administrativo de Risaralda al desconocer los límites funcionales que le impone el principio de congruencia tanto respecto a los argumentos del recurso de alzada interpuesto por las partes, como de la propia litis fijada en seno de la decisión; ninguno de los cuales avaló el cuestionamiento intempestivo de la regla de imputación de pagos que se entiende inamovible en el caso concreto en tratándose, prevalentemente (antes incluso de causar los intereses moratorios), de una sentencia judicial que ordenó LA RELIQUIDACION DE UNA MESADA PENSIONAL Y EL PAGO CONSECUENTE DEL RETROACTIVO DE LAS DIFERENCIAS DE MESADAS, retroactivo reconocido al ejecutante el 25 de enero de 2011, sin que sea dable ahora, 12 años después de dicho pago, cambiar su naturaleza y darle el concepto de pago abonado a intereses moratorios sin que ello haya sido objeto de contradicción para las partes en ninguna instancia administrativa o judicial (o alegado de alguna manera por UGPP en su favor)» (Destaca la Sala) 3.2.2.
Fundamentó la concreción del defecto sustantivo en que el tribunal modificó indebidamente el contenido del mandamiento de pago a partir de la errada comprensión de la regla de imputación de pagos contenida en el artículo 1653 del Código Civil. Esta determinación condujo a la disminución del saldo adeudado al monto de $13700, lo que distorsiona la verdadera cantidad debida y transgrede la estabilidad jurídica de los derechos previamente reconocidos en sentencia. En esa vía, consideró que la accionada transgredió el principio de contradicción al afectar la inmutabilidad del mandamiento de pago y los hechos en los que se sustentó, con lo que modificó de manera intempestiva y sin permitir contradicción la naturaleza del pago que se efectuó el 25 de enero de 2011.
Agregó que en otros casos3, las autoridades judiciales aplicaron correctamente las reglas de imputación de pagos de forma coherente con la protección de derechos pensionales, lo que no ocurrió en la decisión censurada. Este apartamiento injustificado de precedentes horizontales se argumenta como una violación del derecho a la igualdad, ya que decisiones similares deberían tratarse de manera uniforme.
Insiste en que la regla contenida en el artículo 1653 del Código Civil debe interpretarse en armonía con el principio de destinación específica que protegen los fondos pensionales. 3.2.3. En cuanto al cargo por violación directa a la Constitución se argumentó el desconocimiento del artículo 48 de la Constitución sobre el principio de destinación específica de los fondos privados. 3 Como fundamento de este cargo, la accionante citó la sentencia del 30 de mayo proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, sin número de radicación y la sentencia del 12 de octubre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander en el proceso ejecutivo nro. 680013333010-2015- 00550-01.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-05128-00 Demandante: Gilma Uribe de Agudelo 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Reiteró que el fallo aplicó incorrectamente el artículo 1653 del Código Civil como regla para la imputación de pagos, alterando la naturaleza de los fondos que debían destinarse exclusivamente a obligaciones pensionales. 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. En auto del 26 de septiembre de 2024, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela interpuesta por Gilma Uribe de Agudelo, quien actúa a través de apoderada judicial, contra el Tribunal Administrativo de Risaralda. Asimismo, vinculó, en calidad de terceros con interés, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales para la Protección Social (UGPP), autoridad que actuó como demandada dentro del proceso ejecutivo y al Juzgado Segundo Administrativo de Pereira, autoridad que dictó sentencia de primera instancia dentro del proceso Nro. 66001-33-33-002-2005-00951 00/01/02/03.
En la providencia también se requirió al Juzgado Segundo Administrativo de Pereira para que remitiera en medio digital el expediente del proceso ejecutivo sub examine. 4.2. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones parafiscales de la Protección Social, por conducto del subdirector de Defensa Judicial Pensional (E), solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela porque existen mecanismos judiciales que no fueron agotados, como el recurso extraordinario de revisión, y no se ha demostrado un perjuicio irremediable que justifique la intervención inmediata por parte del juez constitucional (subsidiariedad).
Agregó que la tutela, no debe ser empleada como una instancia adicional para revocar decisiones judiciales en firme, porque ello atentaría contra la autonomía del juez y el principio de cosa juzgada. También argumentó que la acción de tutela carece de relevancia constitucional porque tiene un fin netamente económico. En cuanto al fondo del asunto, la UGPP considera que la decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda de modificar el monto de intereses moratorios se basó en una correcta aplicación de las normas jurídicas aplicables, por lo que explicó cómo se realizó la liquidación de intereses y argumentó que el proceso de imputación de pagos fue adecuado y se ajustó a las leyes vigentes y resoluciones administrativas pertinentes.
La entidad argumenta que no se concretó una vía de hecho porque el Tribunal Administrativo de Risaralda actuó como juez de alzada en un proceso de ejecución ya definido y es la accionante quien pretende, a través de la tutela, sustituir una decisión judicial en firme, lo cual es improcedente. Indicó que la tutela no puede ser utilizada para revocar una decisión judicial que ya transitó a cosa juzgada. 4.3.
El Juzgado Segundo Administrativo de Pereira, por conducto de la secretaria del despacho, remitió el enlace web para acceder al expediente del proceso ejecutivo analizado. 4.4. El Tribunal Administrativo de Risaralda no contestó la acción de tutela, aunque fue debidamente notificado de su existencia4. 4 La notificación se surtió en el siguiente buzón electrónico: stadmper@cendoj.ramajudicial.gov.co, Samai, índice 10.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-05128-00 Demandante: Gilma Uribe de Agudelo 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19915, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales6 y especiales7 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional8 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por ello, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 3. Problema jurídico El análisis de una acción de tutela contra providencias judiciales exige que la Sala, en primer lugar, verifique si la demanda cumple con los requisitos generales de procedibilidad establecidos en la sentencia C-590 de 2005.
Si se superan dichos requisitos, se procederá a determinar si el Tribunal Administrativo de Risaralda incurrió en defecto sustantivo, en defecto procedimental y en violación directa a la Constitución al emitir la sentencia del 18 de abril de 2024 en el proceso ejecutivo nro. 66001-33-33-002-2005-00951-03, en la que se redujo considerablemente el monto objeto de ejecución. 5 Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. 6 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 7 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 8 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2024-05128-00 Demandante: Gilma Uribe de Agudelo 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.
Presupuesto general de subsidiariedad: su alcance y análisis en el caso particular 4.1. Del carácter subsidiario de la acción de amparo se deriva que los mecanismos ordinarios de defensa para la protección de los derechos no pueden ser desplazados o suplantados por la acción de tutela, claro está, siempre que estos sean idóneos y eficaces.
Recuérdese que el presupuesto de subsidiariedad de la acción de tutela encuentra fundamento en el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991. Este requisito de procedibilidad ha sido desarrollado por la jurisprudencia constitucional, quien ha establecido que se incumple, por lo menos, en tres eventos8: a) cuando el asunto está en trámite; b) cuando no se han agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios; y c) cuando se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico.
En consecuencia, la tesis de la Sección, expuesta en diversas sentencias, consiste en que, por regla general, cuando existe otro medio de defensa judicial, idóneo y eficaz, no es procedente la acción de tutela. Por supuesto, la idoneidad y eficacia del medio de defensa se definen en función del caso concreto, atendiendo a las circunstancias en las que se encuentra el solicitante y, además, dependen de la existencia o no de un perjuicio irremediable, en los términos del numeral 1º del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional. 4.2.
En la acción de tutela se expone un argumento principal relativo a que la sentencia del 18 de abril de 2024 desconoció el principio de congruencia en sus facetas interna y externa. Esta última en relación con lo pedido en la demanda y en los argumentos de la apelación. En consideración de la accionante, el Tribunal Administrativo de Risaralda desbordó su competencia en la decisión del recurso de apelación promovido por la UGPP, cuya sustentación se limitó a la alegada concreción de una fuerza mayor que debía suspender la causación de los intereses de mora y a la materialización del fenómeno de la caducidad de la acción. Advirtió que la prosperidad de esos cargos fue desvirtuada en la sentencia acusada, pero el ad quem resolvió continuar su análisis por fuera de la litis determinada en el recurso de apelación y en el acápite cuarto de la sentencia sobre el «objeto de la decisión» (incongruencia externa e interna).
Así, procedió con el análisis y cuestionamiento sorpresivo de la regla de imputación de pagos contenida en el artículo 1653 del Código Civil, estudio que llevó a cambiar la naturaleza del pago retroactivo reconocido a la ejecutante el 25 de enero de 2011 y darle el concepto de pago abonado a intereses moratorios sin que ello haya sido objeto de discusión para las partes. 4.3.
Así pues, se evidencia que los cargos de defecto procedimental y violación directa a la Constitución por desconocimiento del principio de congruencia en sus facetas interna y externa, se erige como argumento principal del que la accionante deriva la alegada vulneración del derecho al debido proceso en su dimensión de defensa y contradicción y la incompetencia del juez de la causa para surtir el análisis frente a la regla de imputación de pagos aplicable al caso particular.
El argumento de la incongruencia también se extiende a la fundamentación de los defectos sustantivo y de desconocimiento del precedente judicial, pues, aunque se apoyaron en la indebida comprensión y aplicación del artículo 1653 del Código Civil a los procesos ejecutivos en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo cierto es que la accionante pide que se parta del supuesto Radicado: 11001-03-15-000-2024-05128-00 Demandante: Gilma Uribe de Agudelo 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co principal de que ese análisis no debió surtirse porque no hizo parte de los pedimentos en el curso del proceso. 4.4.
Lo anterior, permite concluir que la discusión que se propone en la acción de tutela se concentra en la aplicación y alcance del principio de congruencia. Tan es así que, no es posible adentrarse en el análisis sobre la legalidad y razonabilidad de la aplicación que hizo el Tribunal Administrativo de Risaralda de la regla de imputación de pagos al caso concreto (artículo 1653 del Código Civil), sin adoptar previamente una determinación sobre si ese punto podía ser abordado por el ad quem del proceso ejecutivo a la luz del principio de congruencia. 4.5.
Establecido lo anterior, esta Sala debe indicar que la acción de tutela no supera el requisito general de procedencia de subsidiariedad porque discuten la congruencia interna y externa9 de la sentencia del 18 de abril de 2024, proferida por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda. Y la jurisprudencia del Consejo de Estado10 ha establecido que la vulneración al principio de congruencia se enmarca en la causal 5° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, que acepta la procedencia del recurso extraordinario de revisión cuando se alega la nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede apelación11.
Conforme a lo expuesto, le está vedado al juez de tutela invadir la competencia del juez natural de la causa para conocer las inconformidades suscitadas en una sentencia ejecutoriada emitida por un tribunal administrativo que se acompasen con las causales enumeradas en el artículo 250 del CPACA, en específico, por la causal de nulidad originada en la sentencia con fundamento en un argumento de incongruencia. Además, se considera que el recurso extraordinario es el idóneo para lograr la garantía del derecho al debido proceso invocado porque, en caso de que la autoridad judicial competente encuentre fundada la causal, la consecuencia de ello es que se declare la nulidad de la sentencia acusada y ordenar que se dicte la que en derecho corresponda (artículo 255 Ley 1437 de 2011), lo cual se acompasa con las pretensiones de la tutela. 9 Sobre el concepto y alcance de la congruencia interna y externa, en la sentencia del 2 de mayo de 2024, dentro del recurso extraordinario de revisión nro. 11001-03-15-000-2022-05929-00 (9525), la Sala Especial de Decisión nro. 16 indicó: «la congruencia, como principio, tiene dos manifestaciones concretas: la interna, que se refiere a la correspondencia que debe existir entre la parte motiva y la resolutiva de la sentencia, y la externa, que propende porque la decisión contenida en su parte resolutiva se encuentre en concordancia con lo pedido en la demanda y en su contestación, es decir, que haya identidad jurídica entre lo resuelto y las pretensiones y excepciones oportunamente presentadas, salvo por las competencias oficiosas que la ley otorga al juzgador.
Lo anterior, con fundamento en el artículo 281 del Código General del Proceso ꟷque reformó el artículo 305 del CPCꟷ, aplicable por remisión normativa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011. Adicionalmente, y en aplicación del principio “Tantum devolutun quantum apellatum”, en las sentencias de segunda instancia “la incongruencia no se presenta solo cuando existe una disonancia entre lo invocado en las pretensiones de la demanda y lo fallado, sino que también se patentiza cuando la sentencia no armoniza con lo pedido en la sustentación del recurso (pretensión impugnaticia), que indudablemente corresponde a una invocación del derecho sustancial controvertido.”» 10 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión Nro. 22, sentencia del 2 de febrero de 2016.
Radicado 110010315000201502342; Sala Especial de Decisión Nro. 26; sentencia del 14 de agosto de 2018. Radicado 11001031500020140309300; Sala Especial de Decisión Nro. 14, sentencia del 13 de octubre de 2020. Radicado 11001-03-15-000-2019-00119-00; Sala 8° Especial de Decisión, sentencia del 14 de diciembre de 2021. Radicado 11001-03-15-000-2017-00512-00;
Sala 19 Especial de Decisión, sentencia del 2 de mayo de 2024. Radicado 11001-03-15-000-2022-05929-00 (9525); Sala 15 Especial de Decisión, sentencia del 22 de noviembre de 2023. Radicado 11001-03-15-000-2023-04579-00. 11 Así también lo indicó esta Sección en la sentencia de tutela del 16 de mayo de 2024. Proceso nro. 11001- 03-15-000-2024-01369-00.
M.P. Wilson Ramos Girón. Sobre el tema estudiado en este fallo se indicó: «( )a partir de los casos estudiados por las Salas Especiales de Decisión, así como de las Salas de Sección, cuando resuelven recursos extraordinarios de revisión, se advierte que existe una línea jurisprudencial pacífica sobre la procedencia del recurso extraordinario de revisión para la protección del principio de congruencia, por la vía de la causal de «nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación»» Radicado: 11001-03-15-000-2024-05128-00 Demandante: Gilma Uribe de Agudelo 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El recurso extraordinario también se estima eficaz, pues, aunque su trámite sea más prolongado que el de la acción de tutela no se alegaron ni se advierten circunstancias de urgencia que justifiquen la intervención transitoria del juez de tutela para evitar la concreción de un perjuicio irremediable.
Tampoco es razonable privilegiar la acción de tutela sobre los mecanismos ordinarios o extraordinarios de protección de derechos solo en consideración a los plazos en que se debe resolver el litigio, pues tal entendimiento desnaturaliza la esencia subsidiaria de la acción de tutela y representa una injustificada intromisión en las competencias que el Legislador dispuso en determinados jueces de la República.
Finalmente, conviene recordar que los límites a la intervención del juez de tutela en eventos que podrían alegarse a través del recurso extraordinario de revisión fueron definidos en las sentencias SU263 de 2015 y SU026 de 2021, en donde la Corte Constitucional precisó: «la acción de tutela desplazará el recurso extraordinario de revisión siempre que (i) el derecho fundamental cuya protección se solicita no sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso; y (ii) las causales de revisión no se encuadren dentro de los hechos denunciados por el accionante.
En síntesis, para la Sala Plena “la acción de tutela se torna improcedente cuando al interior de un proceso contencioso-administrativo se alega la vulneración al debido proceso y este derecho fundamental es susceptible de ser protegido mediante el trámite del recurso extraordinario de revisión”» 5. Conclusión Por las razones expuestas, la Sala concluye que la acción de tutela interpuesta por la señora Gilma Uribe de Agudelo es improcedente por incumplir el presupuesto de subsidiariedad, pues el cargo principal en que se fundamenta (vulneración al principio de congruencia) debe ser expuesto ante el juez competente y a través del mecanismo judicial idóneo y eficaz, esto es: el recurso extraordinario de revisión bajo la causal de nulidad originada en la sentencia12.
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Declarar la improcedencia de la acción de tutela promovida por la señora Gilma Uribe de Agudelo, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia. 2.
Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. De no ser impugnada la presente providencia, enviarla a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 12 En similar sentido se pronunció esta Sección en los siguientes casos: sentencia de tutela del 26 de octubre de 2023.
Proceso nro. 11001-03-15-000-2023-01023-01. M.P. Wilson Ramos Girón; sentencia de tutela del 22 de febrero de 2024. Proceso nro. 11001-03-15-000-2024-00322-00. M.P. Milton Chaves García; sentencia del 21 de marzo de 2024. Proceso nro. 11001-03-15-000-2024-00418-00 M.P. Milton Chaves García; sentencia del 2 de mayo de 2024. Proceso nro. 11001-03-15-000-2024-00580-00.
M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; sentencia del 16 de mayo de 2024. Proceso nro. 11001-03-15-000-2024-01369- 00. M.P. Wilson Ramos Girón. Radicado: 11001-03-15-000-2024-05128-00 Demandante: Gilma Uribe de Agudelo 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador