REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, trece (13) de agosto de dos mil veintiséis (2026). Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 25000-23-41-000-2025-02010-01 (74.172) Demandante: ÓSCAR EDUARDO ALDANA GONZÁLEZ Demandados: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL Y OTROS Medio de control: ACCIÓN POPULAR Asunto:

RESUELVE

RECURSO DE QUEJA El despacho resuelve el recurso de queja interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido el 22 de enero de 2026 por la Sección Primera, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el que se rechazó por improcedente el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 10 de diciembre de 2025 que rechazó la demanda de acción popular.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1) Óscar Eduardo Aldana González, en ejercicio del medio de control de acción popular presentó demanda en contra del Ministerio de Defensa Nacional, la Fuerza Aeroespacial Colombiana y la Sociedad Saab AB con el fin de obtener la protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, la defensa del patrimonio público, la transparencia y el acceso a la información pública, la seguridad pública, la defensa nacional, la participación ciudadana y el control social, presuntamente vulnerados en el marco del proceso de adquisición de los aviones de combate Gripen E/F; respecto de las pretensiones manifestó: “PRIMERO: DECLARAR la vulneración de los derechos colectivos, en particular, que se declare la vulneración de los derechos a: • La moralidad administrativa. • La defensa del patrimonio público. • La transparencia y acceso a la información pública. • La seguridad pública y la defensa nacional. • La participación ciudadana y el control social.

Expediente: 25000-23-41-000-2025-02010-01 (74.172) Actor: Óscar Eduardo Aldana González Acción popular 2 SEGUNDO: Que se adopten las medidas estructurales y correctivas necesarias para prevenir la continuación o repetición de actos contrarios al orden constitucional en materia contractual y presupuestal.

TERCERO: Que, una vez surtido el debate probatorio, se declare la nulidad, terminación o ineficacia del contrato de adquisición de los aviones Gripen E/F en caso de comprobarse irregularidades, sobrecostos, desviación de poder, falta de conveniencia técnica o violación de los principios de transparencia, economía y moralidad administrativa.

TERCERA SUBSIDIARIA: En caso de no lograrse la nulidad, terminación o ineficacia de todo el contrato, declarar la ineficacia o nulidad de las cláusulas que hayan atentado contra el patrimonio público de manera desproporcionada y ordenar la corrección del precio total a pagar por parte del Estado Colombiano al valor promedio de mercado de los aviones conforme a las pruebas de la presente demanda (…)” (fl 2 y 3 Índice 2 SAMAI – negrillas y mayúsculas sostenidas del original). 2) Por auto del 10 de diciembre de 20251 el tribunal rechazó la demanda por considerar que las pretensiones encaminadas a la declaratoria de nulidad, terminación o ineficacia del contrato de adquisición de los aviones Gripen E/F, así como también la suspensión de su ejecución, los giros y desembolsos correspondientes escapan a la competencia del juez de la acción popular en aplicación de la sentencia de la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 27 de julio de 20232 en la que se prohíbe al juez popular adoptar disposiciones temporales o definitivas propias de la anulación del contrato estatal. 3) El 19 de diciembre de 20253 la parte actora interpuso recurso de reposición y, en subsidio el de apelación contra el auto que rechazó la demanda. 2.

El auto objeto de queja Por auto del 22 de enero de 20264 el tribunal no repuso su decisión y rechazó por improcedente el recurso de apelación por considerar que los artículos 265 y 376 de 1 Índice 02 SAMAI del tribunal. 2 Al respecto cita “Expediente 25000-23-41-000-2017-00083-02 (64048)” fl 7 Índice 02 SAMAI del tribunal. 3 Índice 08 SAMAI del tribunal. 4 Índice 10 SAMAI. 5 “ARTÍCULO 26.- Oposición a las Medidas Cautelares.

El auto que decrete las medidas previas será notificado simultáneamente con la administración de la demanda y podrá ser objeto de los cursos de reposición y de apelación; los recursos se concederán en el efecto devolutivo y deberán ser resueltos en el término de cinco días (…)”. 6 “ARTÍCULO 37.- Recurso de Apelación. El recurso de apelación procederá contra la sentencia que se dicte en primera instancia, en la forma y oportunidad señalada en el Código de Procedimiento Civil, y deberá ser resuelto dentro de los veinte (20) días siguientes contados a partir de la radicación del expediente en la Secretaría del Tribunal competente (…)”.

Expediente: 25000-23-41-000-2025-02010-01 (74.172) Actor: Óscar Eduardo Aldana González Acción popular 3 la Ley 472 de 1998 y el auto de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 26 de junio de 20197 determinan que el recurso de apelación formulado en el medio de control de acción popular solo procede contra la sentencia de primera instancia y contra el auto que decreta una medida cautelar. 3.

El recurso de queja Contra la anterior decisión la parte actora interpuso recurso de reposición y, en subsidio, el de queja8 debido a que en su consideración el tribunal llamó “auto de rechazo” a una providencia que, materialmente, sería una sentencia, porque habría decidido de fondo la inviabilidad de las pretensiones. 1) Para la parte demandante el tribunal no se limitó a verificar requisitos formales de admisión, sino que, analizó la viabilidad sustancial de las pretensiones y concluyó que no podían tramitarse por acción popular, lo que implicaba que si el tribunal resolvió de fondo la improcedencia de las pretensiones no era un simple auto de trámite o de rechazo formal, sino una decisión equivalente a una sentencia; por ello, el recurso de apelación era procedente y fue indebidamente negado; lo anterior encuentra sustento en el artículo 278 del CGP que preceptúa que “cuando una providencia del juez decide sobre las pretensiones de la demanda se trata de una sentencia, a pesar de que el magistrado le ponga auto de rechazo de la demanda.

En este sentido, al tratarse de una decisión que se pronunció expresamente de fondo sobre las pretensiones propuestas y su inviabilidad bajo la acción popular, existe sentencia judicial y el magistrado sin fundamento alguno rechazó el recurso de apelación procedente ante el superior.” (fl 3 Índice 14 SAMAI del tribunal). 2) Por consiguiente la parte demandante solicitó: “1.

Admitir recurso de queja en subsidio del de reposición contra el auto que denegó la apelación 2. Revocar la decisión de primera instancia por la cual se rechazó la demanda y en su lugar proceder a 1. La admisión parcial de las pretensiones o 2. La inadmisión de la demanda otorgando el termino legal para subsanar” (fl 3 y 4 Índice 14 SAMAI del tribunal). 7 Al respecto cita “Expediente 25000-23-27-000-2010-02540-01” fl. 3 Índice 10 SAMAI del tribunal. 8 El recurso se interpuso el 30 de enero de 2026 (Índice 14 SAMAI del tribunal).

Expediente: 25000-23-41-000-2025-02010-01 (74.172) Actor: Óscar Eduardo Aldana González Acción popular 4 Por auto del 12 de febrero de 20269 el tribunal no repuso la decisión y ordenó remitir el expediente al Consejo de Estado, Sección Tercera, para tramitar el recurso de queja. II. CONSIDERACIONES El despacho confirmará el auto por medio del cual se negó la concesión del recurso de apelación, por las razones que se exponen a continuación: 1) Preliminarmente es necesario precisar que, en los términos del artículo 245 del CPACA modificado por el artículo 65 de la Ley 2080 de 202110, aplicable en virtud del artículo 44 de la Ley 472 de 199811, el objeto del recurso de queja es exclusivamente examinar la procedencia del recurso de apelación, por tanto, el superior no puede pronunciarse sobre los argumentos tendientes a controvertir la decisión de rechazo de la demanda formulados en el recurso por la parte actora; en otras palabras, el juicio de la queja no versa sobre si el auto de rechazo fue acertado o desacertado en el fondo, sino sobre si el tribunal denegó indebidamente la concesión del recurso de apelación contra esa decisión; en ese sentido el CPACA contempla que el Consejo de Estado conoce del recurso de queja formulado contra decisiones de los tribunales y regula la queja para los eventos en que no se conceda, se rechace o se declare desierta la apelación, evento en el que remite al artículo 353 del CGP para su trámite; aunque el artículo 243 del CPACA establece como apelables ciertos autos —entre ellos el que rechaza la demanda o el que pone fin al proceso—, su parágrafo 2 preceptúa que, en los procesos regulados por otros estatutos procesales, la apelación procederá conforme a las normas especiales que los regulan. 2) La Ley 472 de 1998, que define la acción popular como un medio procesal para evitar el daño contingente, hacer cesar la amenaza o la vulneración, o restituir las 9 Índice 16 SAMAI del tribunal. 10 “ARTÍCULO 245.

Queja. Este recurso se interpondrá ante el superior cuando no se conceda, se rechace o se declare desierta la apelación, para que esta se conceda, de ser procedente. Asimismo, cuando el recurso de apelación se conceda en un efecto diferente al señalado en la ley y cuando no se concedan los recursos extraordinarios de revisión y unificación de jurisprudencia previstos en este código.

Para su trámite e interposición se aplicará lo establecido en el artículo 353 del Código General del Proceso.” 11 “ARTÍCULO 44.- Aspectos no Regulados. En los procesos por acciones populares se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y del Código Contencioso Administrativo dependiendo de la jurisdicción que le corresponda, en los aspectos no regulados en la presente Ley, mientras no se oponga a la naturaleza y a la finalidad de tales acciones.” Expediente: 25000-23-41-000-2025-02010-01 (74.172) Actor: Óscar Eduardo Aldana González Acción popular 5 cosas a su estado anterior cuando ello sea posible también establece que su trámite se rige por los principios de prevalencia del derecho sustancial, publicidad, economía, celeridad y eficacia; en ese sentido, en el artículo 36 determina que contra los autos dictados durante el trámite procede el de reposición, asimismo, en el artículo 26 establece que el auto que decrete medidas cautelares podrá ser objeto de los recursos de reposición y de apelación; en el artículo 37 determina que la apelación procede contra la sentencia de primera instancia y en el artículo 44 permite acudir a las normas generales solo en aspectos no regulados por la Ley 472; de acuerdo con lo anterior, en materia de acciones populares, por regla general, contra los autos procede el recurso de reposición y el recurso de apelación solo procede respecto de dos providencias: i) el auto que decreta medidas cautelares y ii) la sentencia de primera instancia. 3) Esta interpretación es la acogida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en auto del 26 de junio de 201912 en el que se concluyó que las únicas providencias susceptibles del recurso de apelación en el medio de control de acción popular, como lo determinó el legislador, son el auto que decreta una medida cautelar y la sentencia de primera instancia, todo lo demás queda sometido al recurso de reposición; la Sección Tercera, Subsección A, con ocasión de resolver un recurso de queja en auto de 15 de marzo de 202413 reiteró la misma tesis: en acciones populares, por virtud de los artículos 26, 36 y 37 de la Ley 472, por regla general los autos son susceptibles del recurso de reposición y el recurso de apelación no puede aplicarse bajo los preceptos del CPACA, porque el tema de recursos ya está debidamente regulado en la ley especial; esta misma providencia recogió el entendimiento constitucional de la sentencia C-377 de 2002 proferida por la Corte Constitucional que determinó que la enumeración taxativa de las decisiones apelables en acciones populares y la procedencia de la reposición contra los autos no vulneran la Constitución, pues, buscan preservar la celeridad y la efectividad de la protección colectiva, por lo que el legislador puede limitar razonablemente los supuestos de doble instancia en este procedimiento especial sin desconocer el debido proceso ni el acceso a la justicia. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 26 de junio de 2019, exp. no. 25000-23-27-000-2010-02540-01, CP Carlos Enrique Moreno Rubio. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A auto del 15 de marzo de 2024, exp. no. 25000-23-41-000-2021-00779-04 (70.880), CP José Roberto Sáchica Méndez.

Expediente: 25000-23-41-000-2025-02010-01 (74.172) Actor: Óscar Eduardo Aldana González Acción popular 6 4) Con base en lo anterior, el despacho considera que, la concesión del recurso de apelación formulado por el accionante contra el auto del 10 de diciembre de 2025 fue bien denegada por las siguientes razones: a) El auto del 10 de diciembre de 2025 no decretó medida cautelar alguna, simplemente rechazó la demanda; que con la demanda se hubiera solicitado medidas cautelares no altera la naturaleza de la providencia ni activa, por sí solo, el régimen especial del artículo 26. b) La tesis del demandante tampoco puede apoyarse en el artículo 243 del CPACA, que hace apelable el auto que rechaza la demanda porque este código en el parágrafo 2 ordena aplicar los estatutos especiales cuando el proceso esté regulado por otro ordenamiento procesal; esto en concordancia con la jurisprudencia de esta corporación ya mencionada en la que se ha reiterado que no es posible acudir a la remisión del artículo 44 de la Ley 472 para interpretar que la apelación procede en los términos del CPACA debido a que el régimen de recursos en acción popular ya está regulado, pues el estatuto especial desplaza al general. c) Si bien la parte actora sostiene que el auto del 10 de diciembre de 2025 corresponde en realidad a una sentencia porque se pronunció sobre la viabilidad jurídica de las pretensiones y, en su criterio, “decidió de fondo”, lo que haría a esa decisión susceptible del recurso de apelación, ese razonamiento no resulta de recibo ya que, el artículo 278 del CGP distingue las providencias entre autos y sentencias y preceptúa que son sentencias las providencias que deciden las pretensiones de la demanda o las excepciones de mérito; las demás son autos; es decir, no identifica como sentencia cualquier providencia jurídicamente motivada ni cualquier decisión que cierre anticipadamente un litigio; así las cosas, lo que resulta determinante para establecer si se trata de un auto o una sentencia es si hubo decisión sobre las pretensiones o excepciones de mérito en el sentido propio del proceso contradictorio, aspecto en el cual la jurisprudencia de esta Corporación, en auto de 15 de marzo de 202414 precisó que una providencia que pone fin al proceso sin decidir de fondo, previo análisis razonado de pruebas y sin resolver excepciones de mérito, no es sentencia. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A auto del 15 de marzo de 2024, exp. no. 25000-23-41-000-2021-00779-04 (70.880), CP José Roberto Sáchica Méndez.

Expediente: 25000-23-41-000-2025-02010-01 (74.172) Actor: Óscar Eduardo Aldana González Acción popular 7 d) Por lo anterior, es claro que la providencia del 10 de diciembre de 2025 mantuvo naturaleza de auto de rechazo, no de sentencia, porque fue dictada antes de la admisión, sin trabarse la litis, y sin que se hubiera entrado a decidir de fondo; es decir, que se limitó a la calificación procesal de la demanda, y si bien el tribunal consideró que las pretensiones formuladas escapaban al ámbito de competencia del juez de acción popular conforme a la jurisprudencia de unificación vigente del Consejo de Estado y en consecuencia rechazó la demanda, esto no implica que existiera pronunciamiento sobre la existencia o inexistencia de la vulneración de los derechos colectivos invocados ni sobre el mérito del asunto, presupuesto necesario de una sentencia judicial en los términos del artículo 278 del Código General del Proceso.

En tal sentido, se confirmará el auto del 22 de enero de 2026 mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A denegó la concesión del recurso de apelación formulado contra el auto del 10 de diciembre de 2025 dentro del presente medio de control jurisdiccional de acción popular. R E S U E L V E: 1º) Declárase bien denegada la concesión del recurso de apelación interpuesto por el actor contra la providencia del 10 de diciembre de 2025 proferida por la Sección Primera, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2°) Ejecutoriado este auto, por Secretaría devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las constancias secretariales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.