Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., dieciséis (16) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN Radicado: 11001-03-25-000-2019-00810-00 (5924-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Jorge Antonio Rojas Salazar Tema: Causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, IBL de la Ley 33 de 1985 SENTENCIA Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Córdoba, de 9 de octubre de 2014, que confirmó la del Juzgado Cuarto Administrativo del circuito de Montería, de 1 de febrero de 2012, a través de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La acción especial de revisión 1.1.1. Las pretensiones La UGPP pidió infirmar la sentencia de segunda instancia y, en su lugar, proferir una nueva decisión en la que se declare lo siguiente: SEGUNDA: Declarar que a JORGE ANTONIO ROJAS SALAZAR, en cuanto a la liquidación de su mesada pensional, no es acreedora [sic] de un DERECHO ADQUIRIDO amparable por la legislación colombiana, y en su lugar, ORDENAR LA RELIQUIDACIÓN Y PAGO de su mesada pensional conforme a las reglas previstas en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, T-039 de 2018 proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, esto es, adoptando como INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN las directrices fijadas en el inciso 3 del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso, así como los FACTORES BASE DE COTIZACIÓN TAXATIVAMENTE determinados en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que eXPRESAMENTE consagren esa condición de FACTORES SALARIALES con incidencia pensional y fijando como MONTO PENSIONAL o TASA DE REEMPLAZO el 75% previsto en el Decreto 1047 de 1978, Decreto 1933 de 1989, Ley 860 de 2003: por haber adquirido su status pensional conforme a las condiciones del RÉGIMEN DE TRANSICIÓN creado por el Sistema General de Pensiones, y no antes. 2 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00810-00 (5924-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERA: Como consecuencia de lo anterior, ordenar a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, RELIQUIDAR Y PAGAR la mesada pensional de JORGE ANTONIO ROJAS SALAZAR, conforme a las reglas previstas en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU- 230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017 y SU- 631 de 2017 proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, esto es, adoptando como INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN las directrices fijadas en el inciso 3 del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso, así como los FACTORES BASE DE COTIZACIÓN TAXATIVAMENTE determinados en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que EXPRESAMENTE consagren esa condición de FACTORES SALARIALES con incidencia pensional, y fijando como MONTO PENSIONAL O TASA DE REEMPLAZO el 75% del promedio de lo devengado en el salario promedio de los factores devengados en el último año de servicio; por haber adquirido su status pensional conforme a las condiciones del RÉGIMEN DE TRANSICIÓN creado por el Sistema General de Pensiones, y no antes. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la entidad accionante señaló los siguientes: i) El señor Jorge Antonio Rojas Salazar nació el 2 de octubre de 19491 y prestó sus servicios al Estado, en el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), desde 1 de abril de 1981 hasta el 30 de diciembre de 2007, siendo su último cargo el de guardián 214-05.2 ii) El 18 de octubre de 2006, mediante la Resolución 54234, la extinta Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. (Cajanal) le reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez, en cuantía de $653.016,13, efectiva a partir del 1 de mayo de 2006 y sujeta a su retiro definitivo del servicio.
Lo anterior, teniendo en cuenta «el 75,00% del promedio de lo devengado sobre el salario promedio de 10 años, conforme a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100/93 y sentencia 168 del 20 de abril de 1995 (…)».3 iii) El 4 de julio de 2008, el señor Rojas, mediante derecho de petición, solicitó a Cajanal la reliquidación de su pensión por retiro definitivo y la inclusión de todos los factores salariales devengados en su último año de servicios.4 iv) El 4 de noviembre de 2008, a través de la Resolución 54242, Cajanal reliquidó la pensión de jubilación del demandado, por retiro definitivo del servicio, pero mantuvo el cálculo del ingreso base de liquidación sobre los últimos 10 años de servicios y la inclusión de los factores salariales enlistados en el Decreto 1158 de 1994.5 v) El señor Rojas Salazar, por conducto de apoderado, promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra Cajanal EICE en Liquidación (hoy UGPP), con el fin de obtener la nulidad parcial de la Resolución 54242 del 4 de noviembre de 2008 y, como restablecimiento del derecho, la reliquidación de su pensión en cuantía equivalente al 75% del promedio del salario devengado en su último año de servicio y la inclusión de todos los factores de salario, tales como asignación básica, bonificación por servicios prestados, prima de riesgo, prima de vacaciones, prima de navidad y prima de servicio.6 1 Conforme a la copia simple de su Cédula de Ciudadanía visible en el folio 68, y Registro de Nacimiento obrante en el folio 69. 2 De acuerdo con la Resolución 54242 de 4 de noviembre de 2008, expedida por Cajanal, que reliquidó la pensión, folio 90. 3 Folios 76 al 78. 4 Así en la parte considerativa de la Resolución 54242 de 4 de noviembre de 2008, folio 90. 5 Folios 90 al 94. 6 Según el resumen de pretensiones de la sentencia del Juzgado Cuarto Administrativo de Montería, folio 145. 3 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00810-00 (5924-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vi) Mediante providencia del 1 de febrero de 2012, el Juzgado Cuarto Administrativo del circuito de Montería accedió a las pretensiones de la demanda.
En ese sentido, declaró nula parcialmente la resolución demandada, al considerar que el demandante era beneficiario del régimen de transición y, por consiguiente, aplicables a su caso las leyes 33 y 62 de 1985. En consecuencia, ordenó liquidar la pensión con el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicios y con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en ese mismo período, tales como asignación básica, auxilio de alimentación, bonificación por servicios, prima de navidad y prima de vacaciones.7 vii) Contra la anterior decisión, el apoderado del señor Rojas Salazar presentó el correspondiente recurso de apelación, donde solicitó modificar la sentencia para que en la orden de la reliquidación pensional se le incluyeran las primas de riesgo y de servicios.8 viii) El 9 de octubre de 2014, el Tribunal Administrativo de Córdoba profirió la sentencia de segunda instancia, a través de la cual modificó el numeral quinto de la providencia del a quo, para incluir los factores solicitados por el apelante, y la confirmó en todo lo demás.9 1.1.3.
La sentencia objeto de revisión10 Se somete a revisión la sentencia del Tribunal Administrativo de Córdoba, de 9 de octubre de 2014, que dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por el señor Jorge Antonio Rojas Salazar contra Cajanal EICE en Liquidación (hoy UGPP), modificó un numeral y confirmó en todo lo demás la del Juzgado Cuarto Administrativo del circuito de Montería, que había accedido a las pretensiones de la demanda.
Los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión fueron los siguientes: i) De acuerdo con lo probado en el proceso, el demandante es beneficiario del régimen de transición previsto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; «por lo que, en atención al cargo que desempeñó en el Departamento Administrativo de Seguridad -DAS, a fin de determinar los factores que se tendrán en cuenta para la liquidación de pensiones [sic], le es aplicable lo dispuesto en el artículo 3.º de la Ley 33 de 1985, modificado por el artículo 1.º de la Ley 62 de 1985». ii) No obstante lo anterior, en virtud del artículo 73 del Decreto 1848 de 1969 y de la sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de 1 de agosto de 2013,11 que, para el caso de los servidores del DAS, además de continuar la línea jurisprudencial trazada en la también sentencia de unificación del 4 de agosto de 201012 (sobre inclusión, en el régimen general, de todos los factores salariales percibidos en el último año de servicios), sumó la prima de riesgo como factor para dichos exfuncionarios, esta debe serle tenida en cuenta al demandante. iii) Así las cosas, conforme a las pruebas allegadas al proceso,13 se tiene que, durante su último año de servicios (del 1 de enero al 31 de diciembre de 2007), el señor Rojas Salazar devengó los siguientes conceptos: asignación básica, auxilio de alimentación, bonificación 7 Folios 145 al 152. 8 Según el resumen de recurso de apelación de la sentencia de segunda instancia, folio 161. 9 El contenido de la sentencia se resume en el siguiente punto. 10 Folios 158 al 174. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 2008-00150-01, C.P. Gerardo Arenas Monsalve. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 25000-2325-000-2006-7509-01;
C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 13 Hace alusión a la certificación de salarios obrante en el folio 33 del cuaderno principal ordinario. 4 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00810-00 (5924-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por servicios, prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, prima de servicios y prima de riesgo. iv) Por lo anterior, es preciso modificar el numeral quinto del fallo apelado, en el sentido de incluir en la reliquidación pensional la prima de riesgo a la que tiene derecho el actor, y la prima de servicios que omitió incluir el a quo en la parte resolutiva de su sentencia. v) En consecuencia, le asiste derecho al demandante de que su pensión de vejez sea reliquidada con el 75% del salario promedio devengado en su último año de servicios en el DAS, y con la inclusión de todos los salarios percibidos en ese mismo período, «tales como asignación básica, auxilio de alimentación, bonificación por servicios (1/12), prima de navidad (1/12), prima de vacaciones (1/12), prima de servicios (1/12) y prima de riesgo».
La sentencia cobró ejecutoria el día 23 de octubre de 2014.14 1.1.4. La causal de revisión invocada La UGPP considera que la providencia demandada está incursa en la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permite la revisión de una sentencia judicial cuando «(…) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».15 Lo anterior, sobre la base de los siguientes argumentos: i) La sentencia comporta un abuso palmario del derecho, pues la reliquidación de la pensión en los términos allí consignados excede lo debido según la normativa reguladora, ya que si bien «es indiscutible que el régimen especial [sic] aplicable a JORGE ANTONIO ROJAS SALAZAR es el contemplado en el Decreto 1047 de 1978, Decreto 1933 de 1989, Ley 860 de 2003, de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por estar inmerso en el régimen de transición (…)»,16 lo correcto sería «aplicar el promedio de los últimos 10 años o del tiempo que le hiciere falta con los factores salariales enlistados en el Decreto 1158 de 1994, conforme lo establece [el] inciso tercero del artículo 36 concordante con el artículo 21 de dicha Ley».17 ii) La decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba atenta contra la sostenibilidad fiscal del Estado, comoquiera que la orden de reliquidación pensional no atendió debidamente al artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y a los precedentes vinculantes respecto de la forma de computar el ingreso base de liquidación de las personas sujetas al régimen de transición, en concreto, a las sentencias de la Corte Constitucional C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017. 1.2.
Contestación a la acción de revisión Las partes, el ministerio público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio.18 14 Folio 3. 15 Folios 1 de la acción de revisión, apartado de pretensiones. 16 Folio 5. 17 Folio 9. 18 Según informe secretarial que obra en el folio 291. 5 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00810-00 (5924-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.
Consideraciones 2.1. Competencia La demanda, que en ejercicio de la acción de revisión ocupa la atención de la Sala, fue interpuesta el 18 de octubre de 2019,19 esto es, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011),20 por lo que esta corporación es competente para conocerla, en aplicación de lo dispuesto por el párrafo segundo del artículo 249 ejusdem.21 Asimismo, atendiendo al criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080, de 12 de marzo de 2019.22 De igual manera, de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el Consejo de Estado es competente para conocer de la revisión de las providencias judiciales «que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza (…) a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».23 2.1.2.
Legitimación La Corte Constitucional, en la sentencia SU-427 de 2016, consideró que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho.
En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado, a través de sus Salas Especiales de Decisión,24 ha admitido expresamente que la UGPP está habilitada para adelantar esta clase de procesos. Adicionalmente, es conveniente resaltar que, según el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 575 de 2013,25 la UGPP tiene competencia para adelantar o asumir acciones de esta naturaleza. 2.1.3.
Oportunidad 19 Folio 10 de la acción de revisión. 20 El CPACA entró en vigencia el 2 de julio de 2012. 21 «Artículo 249. Competencia. […] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). 22 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 23 Cabe agregar, que la Corte Constitucional, a través de la Sentencia SU-427 de 2016, también reconoció a la UGPP como sujeto activo para presentar la acción de revisión de que trata el citado artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP. 25 «Artículo 6°.
Funciones. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) cumplirá con las siguientes funciones: […] 6. Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen. […]» 6 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00810-00 (5924-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La UGPP invocó como causal de revisión la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
En ese sentido, puesto que la sentencia del Tribunal Administrativo de Córdoba quedó ejecutoriada el 23 de octubre de 2014,26 y la acción especial de revisión se interpuso el 18 de octubre de 2019,27 la presente demanda se encuentra dentro del término de los cinco años que prevé el artículo 251 del CPACA para estos asuntos. 2.2. Problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la sentencia del Tribunal Administrativo de Córdoba, de 9 de octubre de 2014, está inmersa en la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permite acudir a la revisión cuando «(…) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 2.3.
Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 200328 estableció la posibilidad de revisar las providencias judiciales que hubieran decretado (o decreten) el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, cuando se dieran las siguientes circunstancias:
ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. [Apartes tachados INEXEQUIBLES] Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.
Como puede observarse, si bien el precepto jurídico transcrito indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, actualmente regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que presenta ciertas particularidades que han sido advertidas y señaladas tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, de la siguiente manera: 26 Folio 3. 27 Folio 10 de la acción de revisión. 28 Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales. 7 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00810-00 (5924-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) Son susceptibles del recurso no solo las sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, como los autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como los de transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición: el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (artículo 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance, la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.
Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, por lo que estos mecanismos se instituyeron como una excepción que solo debe admitirse frente a un fin legítimo, que en estos asuntos es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.
Así lo precisó la Corte Constitucional al decidir la exequibilidad del artículo 249 del CPACA en la Sentencia C-450 de 2015, donde reiteró29 que el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho,30 procede contra sentencias ejecutoriadas «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada». 29 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.
Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio res iudicata pro veritate habertur para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.
Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado». 30 Corte Constitucional, sentencia C-520-09: «la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380. En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31;
(iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso-administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)». Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso-administrativa están previstas, en forma taxativa, en el artículo 250 del CPACA. 8 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00810-00 (5924-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En conclusión, el principio de cosa juzgada admite tanto las excepciones dispuestas por el legislador como las previstas en las normas que gobiernan el recurso extraordinario y, por ende, la acción especial que en este caso se impetra. 2.3.2.
La causal de revisión invocada La entidad demandante invocó como sustento de la acción de revisión la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que a su tenor señala lo siguiente: Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. […] b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.
Sobre el particular, cabe recordar que en la exposición de motivos31 de la Ley 797 de 2003, que introdujo en el ordenamiento la acción de revisión, se precisó que el propósito de las causales de revisión era contrarrestar los graves casos de corrupción que se estaban presentando en los reconocimientos pensionales en todo el país, de manera que se evitaran los perjuicios que por esta razón sufriera el erario.
Concretamente, se indicó lo siguiente: Artículos 20 y 21. Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas.
De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación. (Negrillas fuera del texto) En cuanto a su finalidad, esta corporación ha señalado que consiste en dotar «( ) a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales (…)».32 Adicionalmente, la jurisprudencia de esta Sección ha precisado que el objeto de la citada norma «( ) consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario».33 Para el análisis de este recurso y de las causales antes mencionadas, corresponde al juez determinar que los supuestos fácticos y jurídicos esgrimidos por el recurrente encuadren en las causales taxativamente previstas por el legislador, sin que sea posible, en ningún caso, que por este medio se puedan plantear discusiones propias de las instancias ordinarias o subsanar falencias en la defensa dentro del proceso, sino que, efectivamente, se verifique que la pensión reconocida haya sido irregularmente otorgada o no corresponda a lo previsto y ordenado en la ley.
En lo que respecta a la causal de revisión del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», es 31 Publicada en la Gaceta del Congreso No. 428 del 11 de octubre de 2002 Véase: https://normativa.colpensiones.gov.co/colpens/docs/xp_exm_l0797003.htm#Art%C3%ADculos%2020%20y%2021 32 Ibídem. 33 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 2014-00845-00 (2743-13), C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, entre otras. 9 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00810-00 (5924-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen.34 Sin embargo, si lo planteado por el recurrente es que la sentencia objeto de revisión excede lo debido de acuerdo con la ley, su examen se debe realizar en el marco de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
En definitiva, el principal objetivo de la introducción de las causales especiales para la acción era garantizarle a la Administración que pudiera insistir en un nuevo estudio de las pensiones reconocidas de forma fraudulenta, de modo que pudiera evitar el pago de cantidades injustas que afectaran gravemente al erario. Adicionalmente, conviene recordar que no cualquier ente fue legitimado para incoar la acción, sino que esta se limitó a unos cuantos, entre ellos: el Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. Sin embargo, el numeral 635 del artículo 6 del Decreto 575 de 201336 atribuyó a la UGPP la competencia para iniciar acciones de tal naturaleza. 2.3.3.
Del régimen pensional de los servidores del DAS 2.3.3.1. Régimen especial de pensiones de los exfuncionarios del DAS antes de la entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social En ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 5 de 1978, el Gobierno nacional expidió el Decreto 1047 del 7 de junio de 1978,37 que en su artículo 1.º dispuso que los empleados que se desempeñaran como dactiloscopistas en el DAS, por 20 años continuos o discontinuos y que hubieran aprobado el curso de formación impartido por el instituto de dicho ente, tendrían derecho a gozar de una pensión de jubilación a cualquier edad.
Adicionalmente, en el artículo 2.º, ordenó que los servidores que hubieran aprobado el curso ya referido y permanezcan al servicio de la entidad por un término no inferior a 18 años continuos como dactiloscopistas, pueden acceder a la prestación al cumplir 50 años de edad, siempre que para ese momento estuvieran vinculados. Posteriormente, el Decreto Ley 1933 del 28 de agosto de 198938 dictó una norma general y dispuso que los empleados del DAS serían beneficiarios de las prestaciones sociales previstas para las entidades públicas del orden nacional, en los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969, 1045 de 1978, 451 de 1984 y en las demás reglas que los adicionen o modifiquen,39 y, en el artículo 10,40 previó que los empleados del referido departamento se regirían por los cánones generales sobre pensión de jubilación, al tiempo que quienes desarrollaran 34 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado: 2018-01884-00, C.P. Alberto Yepes Barreiro. 35 «6.
Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen». 36 «Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias». 37 «Por el cual se determina el régimen de pensión vitalicia de jubilación para las personas que desempeñen funciones de dactiloscopistas en el Departamento Administrativo de Seguridad» 38 «Por el cual se expide el régimen prestacional especial para los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad» 39 «Artículo 1º Norma General.
Los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad tendrán derecho a las prestaciones sociales previstas para las entidades de la administración pública del orden nacional en los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969, 1045 de 1978, 451 de 1984, artículo 3º y en los que los adicionan, modifican, reforman o complementan y, además, a las que este decreto establece.» 40 «Artículo 10.
Pensión de jubilación. Las normas generales sobre pensión de jubilación previstas para los empleados de la administración pública del orden nacional se aplicarán a los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad. Los empleados que cumplan funciones de dactiloscopistas en los cargos de Detective Agente, Profesional o Especializado, se regirán por lo establecido en cuanto a régimen de pensión vitalicia de jubilación, por el Decreto-ley 1047 de 1978, cuyas normas serán igualmente aplicables al personal de detectives en sus distintos grados y denominaciones.» 10 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00810-00 (5924-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co funciones de dactiloscopistas en los cargos de detective agente, profesional o especializado, así como los detectives en sus diferentes grados y denominaciones, se gobernarían por lo previsto en el Decreto Ley 1047 de 1978.41 En este contexto, comoquiera que el régimen especial para algunos servidores del DAS no prevé lo relativo a la liquidación de pensión, en atención a la remisión a las normas generales, aquella se debe ajustar a lo señalado por el Decreto 1848 de 1969, reglamentario del Decreto 3135 de 1968, esto es, que su monto debe corresponder al 75% del ingreso base de liquidación. 2.3.3.2.
De las actividades de riesgo en el sector público El artículo 14042 de la Ley 100 de 1993 previó, en un principio, lo siguiente: Artículo 140. Actividades de alto riesgo de los servidores públicos. De conformidad con la Ley 4a. de 1992, el Gobierno Nacional expedirá el régimen de los servidores públicos que laboren en actividades de alto riesgo, teniendo en cuenta una menor edad de jubilación o un número menor de semanas de cotización, o ambos requisitos.
Se consideran para este efecto como actividades de alto riesgo para el trabajador aquellas que cumplen algunos sectores tales como el Cuerpo de Custodia y Vigilancia Nacional Penitenciaria. Todo sin desconocer derechos adquiridos. El Gobierno Nacional establecerá los puntos porcentuales adicionales de cotización a cargo del empleador, o del empleador y el trabajador, según cada actividad.
Posteriormente, se expidió el Decreto 691 de 1994, por el cual se incorporaron los servidores públicos al Sistema General de Pensiones, y del que cabe resaltar su artículo 5, pues a través de este extendió el régimen general a los servidores que laboren en actividades de alto riesgo para su salud. No obstante, en atención a esta preceptiva y bajo los parámetros de la Ley 4.ª de 1992, el Gobierno nacional profirió el Decreto 1835 del 3 de agosto de 1994, por medio del cual reglamentó las actividades de alto riesgo de los servidores públicos, que circunscribió a las siguientes: Artículo 2º.
Actividades de alto riesgo. En desarrollo del artículo 140 de la Ley 100 de 1993, sólo se consideran actividades de alto riesgo las siguientes: 1. En el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS: Personal de detectives en sus distintos grados y denominaciones de especializado, profesional y agente. (Resaltado fuera del texto) 2.
En la Rama Judicial. Funcionarios de la jurisdicción penal: Magistrados, Jueces Regionales, Jueces Penales del Circuito, Fiscales y empleados de los Cuerpos de Seguridad de la Fiscalía General de la Nación y los siguientes funcionarios del cuerpo técnico de investigaciones de la Fiscalía: Profesionales judiciales especiales, profesionales universitarios judiciales I y II, jefes de sección de criminalística, investigadores judiciales I y II, técnicos judiciales I y II y escoltas I y II. […].
De acuerdo con lo anterior, es claro que la labor de los detectives del DAS también se clasificó como de alto riesgo, por lo que amerita aplicarles consideraciones particulares en 41 «Los empleados públicos que hayan aprobado el curso a que se refiere el artículo anterior y que permanezcan al servicio del Departamento Administrativo de Seguridad por un término no menor de 18 años continuos en el desempeño de funciones de dactiloscopista, tendrán derecho a la pensión de jubilación al cumplir 50 años de edad, siempre que para esta época fueren funcionarios de ese Departamento.» 42 Declarado exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-003 de 1996. 11 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00810-00 (5924-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co materia prestacional; entre ellas, un régimen de transición especial43 para aquellos que a su entrada en vigencia, esto es, el 4 de agosto de 1994, laboraran en dicha actividad con el beneficio de acceder a la pensión en las condiciones indicadas por las normas anteriores a la Ley 100 de 1993, es decir, los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989.
Ahora bien, el Decreto Ley 2090 del 26 de julio de 200344 derogó el Decreto 1835 de 1994 y definió una vez más cuáles actividades son consideradas de alto riesgo, sin incluir al DAS. Finalmente, la Ley 860 del 26 de diciembre de 200345 nuevamente se ocupó de regular la materia pensional para los servidores que desempeñan labores de alto riesgo en el DAS y, entre otras cosas, incluyó a la prima de riesgo en el ingreso base de cotización.46 2.3.3.3.
La liquidación de pensiones de agentes del DAS cobijados por el régimen de transición En cuanto al ingreso base de liquidación para el personal beneficiario de las normas anteriores a la Ley 100 de 1993, esto es, de los decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de 30 de noviembre de 200047, consideró que debe aplicarse en su integridad la normativa precedente.
Así las cosas, inicialmente estimó que debían atenderse aquellos factores salariales que estuvieran previstos por el 18 del Decreto 1933 de 1989, es decir, los siguientes: - La asignación básica mensual señalada para el respectivo cargo; - Los incrementos por antigüedad; - La bonificación por servicios prestados; - La prima de servicio; - El subsidio de alimentación; - El auxilio de transporte; - La prima de navidad; - Los gastos de representación; - Los viáticos que reciban los funcionarios en comisión, dentro o fuera del país, cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta (180) días en el último año de servicio; - La prima de vacaciones.
No obstante lo anterior, en lo relativo a las actividades de alto riesgo, el Decreto 1137 del 2 de junio de 199448 creó la prima mensual de riesgo equivalente al 30% de la asignación básica, entre otros servidores, para los detectives del DAS, con la salvedad de que aquella no constituía factor salarial y no podría devengarse simultáneamente con las primas de orden 43 «Artículo 4.
Los funcionarios de las Entidades señaladas en este capítulo, que laboren en las actividades descritas en los numerales 1o. y 5o. del artículo 2o., de este Decreto, que estuviesen vinculados a ellas con anterioridad a su vigencia, no tendrán condiciones menos favorables, en lo que respecta a la edad para acceder a la pensión de vejez o jubilación, el tiempo de servicio requerido o el número de semanas cotizadas y el monto de ésta pensión, a las existentes para ellos en las normas vigentes con anterioridad a la Ley 100 de 1993.
Para los demás servidores las condiciones y requisitos para acceder a la pensión de vejez o jubilación, se regirán por las disposiciones contenidas en la Ley 100 de 1993 y sus reglamentos, particularmente en lo relacionado al monto de las cotizaciones a cargo del respectivo empleador.» 44 «Por el cual se definen las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades.» 45 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones.». 46 Artículo 2.º, parágrafo 4. 47 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia de 30 de noviembre de 2000.
Radicación 2004-2000. C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado. 48 «Por el cual se crea una prima especial de riesgo con carácter permanente para algunos empleados del Departamento Administrativo de Seguridad». 12 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00810-00 (5924-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co público, de clima y de riesgo de que tratan los artículos 2, 3 y 4 del Decreto 1933 de 1989 y la de riesgo señalada por el Decreto 132 del 17 de enero de 1994.
Luego, el Decreto 2646 del 29 de noviembre de 199449 aumentó el porcentaje de dicho emolumento al 35% y la hizo incompatible solamente con las prestaciones con la misma denominación previstas en los decretos 1933 de 1989 y 132 de 1994, pero reiteró su exclusión como factor salarial. Aunque era claro que las mencionadas normas excluyeron como factor salarial a la prima de riesgo, como ya se indicó en apartado anterior, dicho factor se incluyó en el ingreso base de cotización por Ley 860 del 26 de diciembre de 2003,50 la cual volvió a regular la materia pensional para los servidores que desarrollan labores de alto riesgo en el DAS, estableciendo un nuevo régimen de transición, consistente, como también se precisó, en que los detectives vinculados antes del 3 de agosto de 1994 que para la entrada de esa ley hubieran cotizado 500 semanas, podrían acceder a la pensión en las condiciones definidas por el Decreto 1835 de 1994.
En ese escenario, el Consejo de Estado, en un primer momento, se abstuvo de ordenar su inclusión en atención a que el Decreto 2646 de 1994 precisó que aquella prima de riesgo no constituye factor salarial,51 no obstante, más adelante consideró que debía acogerse el criterio de favorabilidad expuesto en la sentencia del 4 de agosto de 2010,52 según el cual es válido tener en cuenta todas aquellas sumas que el servidor percibe de manera habitual y periódica como contraprestación del servicio, independientemente de su denominación53, en consideración a que el artículo 73 del Decreto 1848 de 1969 dispuso que el valor de la pensión debe ser equivalente al 75% del promedio de los salarios y primas de toda especie recibidos durante el último año de servicio, argumento que sustentó la inclusión de la prima de riesgo y otras prestaciones que no estaban previstas por el artículo18 del Decreto 1933 de 1989 en la pensión de los detectives del DAS. 2.3.3.4.
Alcance de la sentencia de unificación SUJ-028-CE-S2-2022 de 28 de julio de 2022 Mediante la sentencia SUJ-028-CE-S2-2022, la Sección Segunda del Consejo de Estado unificó su jurisprudencia acerca de la liquidación de las pensiones reconocidas bajo las condiciones del régimen especial del extinto DAS. En esta providencia, la Sala, al igual que en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018,54 en la cual se adoptó la línea de la Corte Constitucional a partir de la sentencia C-258 de 2013, armonizó su tesis sobre la forma de computar el Ingreso Base de Liquidación de las pensiones reconocidas bajo distintos regímenes de transición; pero estableció las siguientes reglas específicas: [L]os servidores que desarrollaron actividades de alto riesgo del DAS, cobijados por los regímenes de transición de que tratan los Decretos 1835 de 1994, 2090 de 2003 y la Ley 860 de 2003, tienen derecho a que se respeten las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto, entendido como el porcentaje o tasa de retorno, señalados por los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989; sin embargo, el ingreso base de liquidación es el previsto por los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993. 49 «Por el cual se establece la Prima Especial de Riesgos para los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad». 50 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones.» 51 Entre otras se pueden consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 16 de marzo de 2006, radicación: 250002325000200103086 01(4096-04), demandante: Norma Constanza Castro Quintero; sentencia del 4 de octubre de 2007, radicación: 25000232500020031688 01 (8439-2005), demandante: Nelson Tiberio Ortiz Zárate. 52 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000 23 25 000 2006 07509 01 (0112-09). 53 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 10 de noviembre de 2010, radicación 250002325000200500052 01(0568-2008), demandante: José Luis Martínez Arteaga. 54 Radicado: 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013). 13 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00810-00 (5924-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese sentido, consideró que la base de cotización para dichas pensiones está constituida por «(…) los factores salariales (…) devengados por el servidor (…) de acuerdo con el Decreto 1158 de 1994 y demás normas aplicables».
No obstante, de conformidad con lo señalado en los artículos 21 de la Ley 100 de 1993 y 12 del Decreto 1835 de 1994, la Sala estableció la siguiente salvedad: [E]n el caso del personal del DAS de que tratan los artículos 1 y 2 del Decreto 2646 de 1994, la prima de riesgo prevista en este decreto debe incluirse para liquidar la pensión a partir de la entrada en vigor de la Ley 860 de 2003, en los porcentajes señalados por el artículo 2 de la misma Ley (…).
En función de ello, señaló que la incidencia pensional de la prima de riesgo de los decretos que fijan las escalas de remuneración para los servidores del DAS anualmente «deberá́ ser analizada en cada caso particular y concreto, cuando ello sea necesario». En otras palabras, la Sala consideró la incorporación de la prima de riesgo a la base de cotización pensional «tiene incidencia en el periodo para efectos de la liquidación de la pensión, y no en el estatus pensional, pues este puede alcanzarse con posterioridad a la Ley 860 de 2003».
De igual manera, en el fallo de unificación se precisó que, con independencia de que se hubieren hecho o no los descuentos para pensión con la inclusión del porcentaje de los factores devengados, tal circunstancia no era óbice para que la mesada (especial) se reliquidara según lo dispuesto por la sentencia: [S]i el empleador no cumplió con la obligación de realizar los descuentos en el porcentaje a su cargo y el del empelado destinados a las cotizaciones para el sistema de pensión sobre los factores devengados que, de conformidad con el Decreto 1158 de 1994 y la Ley 860 de 2003, debían ser base de cotización o si se omitió el traslado de la cotización especial por alto riesgo, sin que la entidad de previsión social hubiera adelantado las gestiones pertinentes para su cobro, ello no es oponible al interesado para que la pensión especial se reconozca y liquide de acuerdo con los parámetros indicados en esta sentencia. Así las cosas, en el caso desarrollado por la sentencia de unificación, la Sala indicó que la demandante tenía derecho a que se le respetaran las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto de las normas aplicables anteriores a la vigencia del sistema general de la Seguridad Social; sin embargo, el valor de la mesada se debía liquidar en el 75% del promedio de lo devengado, de conformidad con lo previsto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y la sentencia C-168 de 1995 de la Corte Constitucional.
Con todo, en la sentencia de unificación se subrayó que, en los casos decididos conforme a tesis anteriores que venían sosteniendo las Subsecciones A y B de la Sección Segunda respecto de los cuales ha operado la cosa juzgada, tales resultan inmodificables, en virtud del principio de seguridad jurídica. Finalmente, la Sala precisó que tampoco puede entenderse que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en los regímenes de transición de los servidores del DAS, con fundamento en tesis anteriores que sostuvo la Sección Segunda del Consejo de Estado, las cuales replanteó la Sala Plena, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que «si se llegare a interponer recurso extraordinario de revisión contra sentencia ejecutoriada que haya reconocido u ordenado la reliquidación de la pensión con fundamento en jurisprudencia diferente a 14 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00810-00 (5924-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la ratio decidendi aquí́ expuesta, prevalecerá́ el carácter de cosa juzgada», sin perjuicio de lo previsto en las causales de revisión reguladas en el artículo 250 del CPACA.
Teniendo en cuenta el anterior recuento normativo y jurisprudencial, procede la Sala al análisis concreto de las razones por las cuales se solicita la revisión de la sentencia del Tribunal Administrativo de Córdoba, de 9 de octubre de 2014. 2.4. Análisis de la Sala. Caso concreto En el presente caso, la inconformidad de la UGPP consiste en que la sentencia del Tribunal Administrativo de Córdoba, de 9 de octubre de 2014, habría incurrido en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la referida ley, en tanto confirmó parcialmente la providencia del Juzgado Cuarto Administrativo de Montería del 1 de febrero de 2012 y modificó el numeral quinto de la parte resolutiva de esa decisión, para ordenar la reliquidación de la pensión de vejez del hoy demandado, teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en su último año de servicio, en atención a lo dispuesto en la Ley 33 de 1985 y en el Decreto 1933 de 1989 respecto a los factores salariales, aunado a la inclusión de la prima de riesgo.
Así las cosas, en su concepto, la UGPP considera que se desconoció la jurisprudencia de la Corte Constitucional en sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017, a partir de las cuales se determinó que para los beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el ingreso base de liquidación aplicable es el contenido en el inciso 3.° de dicha norma.
En este sentido, luego de examinar los supuestos fácticos y jurídicos del caso sub lite, la Sala encuentra mérito suficiente para declarar infundada la acción de revisión, con base en las siguientes razones: En primer lugar, esta Subsección debe precisar que para el momento en el que se profirió la decisión de segunda instancia, esto es, el 9 de octubre de 2014, la posición pacífica del Consejo de Estado era la contenida en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010,55 según la cual la expresión «monto», contenida en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, comprendía «todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el empleado como retribución de sus servicios», en el último año. Ahora, pese a que dicha postura se enmarcó en el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas en aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 a la luz de la Ley 33 de 1985, era la interpretación mayoritaria de esta corporación, lo cual permitió que fuera considerada para expedir, entre otras, las sentencias del 10 de noviembre de 2010,56 y del 1.° de agosto de 2013,57 en el marco del régimen especial de los empleados del DAS.
Lo anterior, en el entendido de que en consideración a que el artículo 73 del Decreto 1848 de 1969 dispuso que el valor de la pensión debe ser equivalente al 75% del promedio de los salarios y primas de toda especie, recibidos durante el último año de servicio, ello sustentó la inclusión de la prima de riesgo y otras prestaciones que no estaban previstas por el artículo 18 del Decreto 1933 de 1989 en la pensión de los exservidores del DAS. 55 C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; radicado 250002325000200607509 01. 56 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 10 de noviembre de 2010, radicación 25000 23 25 000 2005 00052 01 (0568-08). 57 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 1.° de agosto de 2013, radicación 440012331000200800150 01 (0070-2011). 15 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00810-00 (5924-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En otras palabras, se observa que en la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, luego de concluir que el régimen aplicable al señor Rojas Salazar era el previsto en la Ley 33 de 1985 con los factores del Decreto 1933 de 1989, examinó lo referente a estos últimos y señaló que debían incluirse en la liquidación de su pensión de jubilación todos aquellos devengados en el último año de servicio, en virtud del artículo 73 del Decreto 1848 de 1969 y del criterio vigente para esa época en la jurisprudencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, contenido, en la sentencia de 1 de agosto de 2013,58 que expresamente trajo a colación. Teniendo en cuenta lo anterior, es preciso reiterar que la UGPP, en la acción de revisión, circunscribió su argumento a discutir que, para calcular el IBL del pensionado, debieron atenderse las disposiciones contenidas en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con la inclusión de los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994, en armonía con la jurisprudencia que la Corte Constitucional ha desarrollado sobre el tema.
No obstante, no expuso ningún reparo frente a algún emolumento en particular, por lo que la Subsección, siguiendo el criterio de anteriores decisiones,59 restringirá su análisis a ello. En ese orden de ideas, cabe señalar que los factores de asignación básica, auxilio de alimentación, bonificación por servicios, prima de riesgo y, en una doceava parte, las primas de servicios, navidad y vacaciones, que el tribunal ordenó incluir en la reliquidación de la prestación fueron debidamente devengadas por el hoy demandado, tal como lo certificó la tesorera – pagadora del Departamento Administrativo de Seguridad para el período comprendido entre el 1 de enero de 2007 y el 30 de diciembre de 2007, en documento visible en el folio 101 de la acción de revisión.60 Por su parte, en lo que concierne a la jurisprudencia que menciona la UGPP, se advierte que las sentencias de unificación de la Corte Constitucional sobre IBL que citó61 no se refieren a casos donde se analiza el ingreso base de liquidación en regímenes especiales, como el que tenían los detectives del DAS.
Asimismo, deben descartarse las sentencias SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, T-039 de 2018 y los Autos 326 de 2014 y 229 de 2017, comoquiera que ninguna de ellas puede ser tenida como precedente, pues son posteriores al fallo que se revisa. De igual manera, en lo relacionado con la citada sentencia de unificación SUJ-028-CE-S2- 2022 de 28 de julio de 2022, resta precisar que en su alcance se excluyeron los asuntos pendientes de resolver en recurso extraordinario, ya que, para salvaguardar el principio de la seguridad jurídica, sus efectos jurídicos se limitaron para los casos definidos y que hicieron tránsito a la cosa juzgada.
Resumiendo, la sentencia del 9 de octubre de 2014 no fue caprichosa por incluir en la liquidación de la pensión del hoy demandado todos los factores devengados en su último año de servicios, como exservidor del DAS; por el contrario, muestra que el Tribunal Administrativo de Córdoba, en el ejercicio de su independencia y autonomía judicial, valoró las pruebas allegadas al proceso junto con la normativa aplicable y respetó la tesis 58 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 2008-00150-01, C.P. Gerardo Arenas Monsalve. 59 Al respecto, véase la sentencia del 12 de agosto de 2021, radicado 110010325000201800914 00 (3158-2018);
C.P. William Hernández Gómez. 60 Con fecha de expedición de 17 de diciembre de 2014. 61 Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2015, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018, y los autos 326 de 2014 y 229 de 2017. 16 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00810-00 (5924-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurisprudencial que había decantado la Sección Segunda del Consejo de Estado para la época.
En definitiva, comoquiera que la UGPP no presentó ninguna inconformidad respecto de algún factor salarial en particular, y teniendo en cuenta que los reconocidos por el tribunal fueron los que efectivamente devengó el demandando en su último año de servicios, la Sala considera que la posición adoptada por el ad quem guardó armonía con la jurisprudencia imperante para la época; por lo que su decisión no excedió lo dispuesto por la ley y, por lo tanto, constituye una situación consolidada al amparo de la cosa juzgada cuyos efectos deben mantenerse incólumes para salvaguardar los principios superiores de la seguridad jurídica y la confianza legítima.62 Por los motivos expuestos, la Sala encuentra infundada la acción de revisión interpuesta por la UGPP, al no haberse configurado la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 2.4.3.
De la condena en costas Con fundamento en el artículo 188 del CPACA y dado que se ventila un asunto de interés público, pues la UGPP busca controvertir una providencia judicial que ordenó la reliquidación de una pensión con cargo al erario, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la entidad demandante. 3. Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que en el presente caso no se configuró la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al ordenar la sentencia recurrida liquidar la pensión del demandado en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante su último año de servicios, con la inclusión, además de la asignación básica y la bonificación por servicios, de los factores salariales auxilio de alimentación, prima de riesgo y, en una doceava parte, las primas de servicios, navidad y vacaciones.
No se condenará en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, FALLA: Primero. Declarar infundada la acción de revisión promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) por la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Córdoba, de 9 de octubre de 2014, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 62 Sobre el respeto por las situaciones definidas con arreglo a los criterios jurisprudenciales vigentes para la época en la que fueron dictadas las sentencias, entre otras providencias, se pueden ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-01943-00(REV), demandante: UGPP;
Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 6 de agosto de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-02097-00(REV), demandante: Cajanal EICE en Liquidación; Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2016-00681-00(2861-2016), demandante: UGPP. 17 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00810-00 (5924-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Segundo. Sin condena en costas.
Tercero. Una vez en firme esta providencia, realizar las respectivas anotaciones en el aplicativo Samai y archivar la acción de revisión. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011. CBT