Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., treinta (30) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Radicación: 11001-03-15-000-2024-00763-01 Accionante: ANA EDITH ARIZA FONTECHA Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN F Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Se confirma el fallo impugnado - Se declara improcedente el mecanismo de amparo por no cumplir con el requisito general de relevancia constitucional.
Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por la accionante contra la sentencia de 19 de marzo de 2024, proferida por la Subsección “C” de la Sección Tercera del Consejo de Estado. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. La señora Ana Edith Ariza Fontecha solicitó, a través de apoderada judicial, el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al mínimo vital y a la seguridad social, cuya vulneración le atribuyó a las providencias de 10 de octubre de 2022 y 20 de septiembre de 2023, proferidas por el Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección F, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 11001-33-42-046-2021-00039-00/01.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Indicó que laboró desde el 10 de diciembre de 1981 como docente en la Secretaría de Educación de Bogotá. 2.2. Manifestó que, mediante concepto médico laboral de 22 de abril de 2015, se determinó la pérdida de capacidad laboral en un porcentaje de 96%. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2024-00763-01 Accionante: Ana Edith Ariza Fontecha 2.3.
Refirió que, mediante Resolución núm. 5558 de 2 de octubre de 2015, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - FOMAG ordenó el pago y reconocimiento de pensión de invalidez a su favor, sin tener en cuenta la prima de servicios, la “[…] bonificación decreto […]” y la prima de alimentación para determinar el ingreso base de liquidación. 2.4.
Informó que solicitó la reliquidación de la pensión conforme a los factores salariales devengados al retiro y que, mediante las Resoluciones núm. 1348 de 24 de febrero y 6549 de 25 de noviembre de 2020, se ajustó parcialmente su pensión incluyendo dentro de los factores reconocidos la “[…] bonificación decreto […]”. 2.5. Indicó que promovió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho núm. 11001-33-42-046-2021-00039-00/01 contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional - FOMAG, la sociedad Fiduprevisora S.A. y el Distrito de Bogotá - Secretaría de Educación, con el fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos que negaron la reliquidación de la pensión de invalidez y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó reajuste de su pensión teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados al momento del retiro, especialmente la prima de servicios. 2.6.
Precisó que el proceso referido fue tramitado por el Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá, autoridad judicial que, mediante sentencia de 10 de octubre de 2022, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, ordenando incluir además de los factores salariales ya reconocidos la prima de alimentación y excluyó la prima de servicios. 2.7.
Manifestó que interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión y que, mediante sentencia del 20 de septiembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección “F” confirmó el fallo de primera instancia. 2.8. Puntualizó que las anteriores decisiones, aunque accedieron parcialmente a las pretensiones de su demanda, vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y a la seguridad social porque no se tuvo en cuenta la prima de servicios al momento de liquidar su pensión. 2.9.
Precisó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en un defecto sustantivo y en desconocimiento del precedente jurisprudencial. 2.10. Sostuvo, en síntesis, que se incurrió en el defecto sustantivo porque se desconoció lo relativo a la forma como debía liquidarse las pensiones en Colombia. 2.11. Frente al desconocimiento del precedente jurisprudencial señaló que no se aplicaron las sentencias de 12 de septiembre de 2022 y 16 de febrero de 2023, proferidas por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, 3 Radicación: 11001-03-15-000-2024-00763-01 Accionante: Ana Edith Ariza Fontecha dentro de los procesos con radicados números 2022-03031-01 y 2023-00291-00, respectivamente.
III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: “[…]
PRIMERO: Comprobado cómo están los elementos axiológicos para la prosperidad de la acción, respetuosamente solicito SE ORDENE MODIFICAR la sentencia emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “F” de fecha 20 de septiembre de 2023, que CONFIRMO [sic] la sentencia proferida por el Juzgado 46 Administrativo del Circuito de Bogotá, ordenando la reliquidación parcial de la pensión de invalidez de mi representada ANA EDITH ARIZA FONTEHA [sic].
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, respetuosamente solicito al Honorable Consejo de Estado se ORDENE al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “F” a proferir nueva sentencia de fondo ordenando al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO a reliquidar la pensión de INVALIDEZ de la señora ANA EDITH ARIZA FONTECHA, con un IBL del 100% de la totalidad de factores devengados a la fecha del retiro del servicio, conforme a lo establecido en el decreto 3135 de 1968 y decreto 1848 de 1969 […]”. [Negrilla, mayúscula, cursiva y subrayado original del texto] IV.
TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 20 de febrero de 2024, el magistrado a cargo de la sustanciación del proceso de la Subsección “C” de la Sección Tercera del Consejo de Estado admitió la presente acción de tutela. Asimismo, ordenó vincular en calidad de tercero con interés en el resultado del proceso a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG y “[…] a quienes hayan participado en la acción […] con radicado número 11001-33-42- 046-2021-00039-00/01 […]”.
V. INTERVENCIONES 5. Una vez efectuadas las notificaciones a las autoridades accionadas y a los sujetos vinculados, se allegaron los siguientes informes: 5.1. El Juez Cuarenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá señaló que las providencias judiciales contra las que se dirige la acción de tutela no incurrieron en vicio alguno que amerite la procedencia de esta acción. 5.2.
Puso de presente que la solicitud de amparo se fundamentó en los hechos, causales de nulidad y cargos que fueron ampliamente debatidos en el curso del 4 Radicación: 11001-03-15-000-2024-00763-01 Accionante: Ana Edith Ariza Fontecha proceso ordinario, por lo que lo pretendido por la parte actora no es más que el agotamiento de una tercera instancia. 5.3.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección F solicitó negar las pretensiones de esta acción, al considerar que la providencia cuestionada se emitió con respeto de las normas legales y constitucionales, atendiendo al material probatorio allegado y no desconoció el precedente judicial del Consejo de Estado, porque se analizó la normativa y jurisprudencia aplicable a la situación laboral y prestacional de la demandante. 5.4.
La sociedad Fiduprevisora S.A., a través de la coordinadora de tutelas, solicitó declarar la improcedencia de la acción porque las autoridades judiciales que conocieron el proceso actuaron conforme a la normativa establecida sin que se pueda advertir que los funcionarios judiciales hayan desconocido los precedentes judiciales relacionados con el tema objeto de la demanda. 5.5.
Por último, solicitó su desvinculación del trámite constitucional, en la medida en que no tenía legitimación en la causa por pasiva. 5.6. La Nación - Ministerio de Educación Nacional, a través de su representante judicial, solicitó que se declare improcedente la presente acción de tutela porque la controversia planteada es de naturaleza estrictamente económica, situación que excede la competencia del juez de tutela por carecer de absoluta relevancia constitucional. 5.7.
El Distrito de Bogotá - Secretaría de Educación solicitó ser desvinculada del trámite de la acción de tutela porque no se evidencia la existencia de una relación directa entre lo pretendido y las acciones que pueda desplegar para su cumplimiento. VI. EL FALLO IMPUGNADO 6. Mediante fallo de tutela de 19 de marzo de 2024, la Subsección “C” de la Sección Tercera del Consejo de Estado concluyó que la acción de tutela carecía de relevancia constitucional porque la autoridad judicial accionada fundamentó su decisión en la jurisprudencia del Consejo de Estado y la accionante en su escrito de tutela, no hizo referencia alguna a los argumentos expuestos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues simplemente, se dedicó a exponer que la providencia objeto de reparos se había apartado del precedente, sin explicar por qué el raciocinio, el marco jurídico y la jurisprudencia utilizada, transgredía sus derechos fundamentales. 7.
Señaló que lo pretendido por la accionante es que el juez de tutela entre a valorar la procedencia o no de su reliquidación de pensión, sin cuestionar concretamente los argumentos esbozados por la autoridad judicial accionada. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2024-00763-01 Accionante: Ana Edith Ariza Fontecha VII.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN 8. La accionante impugnó el fallo de primera instancia, argumentando que las decisiones controvertidas no incluyeron la prima de servicios al momento de liquidar la pensión, desconociendo el artículo 45 del Decreto núm. 1045 de 7 de junio de 19781. 9. Igualmente, sostuvo que era docente nacionalizada y vinculada al magisterio oficial desde el 10 de diciembre de 1981, por lo tanto, se debió aplicar la norma correspondiente para que su mesada pensional quedara conforme a derecho. 10.
Señaló que la autoridad judicial accionada no incluyó la prima de servicios que al momento de liquidar la pensión de invalidez porque consideró que no constituía factor salarial para efectos pensionales, en los términos previstos en el artículo 5° del Decreto 1545 de 2013. 11. En conclusión, manifestó que lo que pretende es que se realice un juicio de validez de la aplicación de la Ley y en particular de la Constitución Política, por lo que solicitó retirar de la vida jurídica las sentencias emitidas en primera y segunda instancia, por ser contrarias a la Constitución Política de Colombia, en particular se precisó que las decisiones desconocían los Decretos núm. 3135 de 26 de diciembre de 19682, 1848 de 4 de noviembre de 19693 y 1045 de 1978.
VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia de la Sala 12. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19914, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20155, modificado por el artículo 1º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20216, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 20197.
VIII.2. Cuestión previa 1 “Por el cual se fijan las reglas generales para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional”. 2 “Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales” 3 “Por el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968” 4 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 5 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho”. 6 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 7 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2024-00763-01 Accionante: Ana Edith Ariza Fontecha 13.
La Sala advierte que, previamente a la definición del problema jurídico que se habrá de resolver, resulta necesario pronunciarse respecto de las solicitudes de desvinculación procesal presentada por la sociedad Fiduprevisora S.A. y el Distrito de Bogotá - Secretaría de Educación. 14. Respecto de la legitimación en la causa por pasiva en procesos de tutela, la Corte Constitucional en la sentencia T - 1001 de 20068 señaló lo siguiente: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.
La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.
(…). Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción […]”. [Negrilla fuera del texto] 15.
Así las cosas, teniendo en cuenta que la sociedad Fiduprevisora S.A. y el Distrito de Bogotá - Secretaría de Educación son parte dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de la presente tutela, la Sala considera que a estas entidades les asisten interés jurídico para ser vinculadas en esta acción constitucional, razón por la cual se denegarán las solicitudes de desvinculación elevadas, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. VIII.3.
Problemas jurídicos 16. El extremo accionante le atribuyó la vulneración de sus derechos fundamentales a las providencias de 10 de octubre de 2022 y 20 de septiembre de 2023, proferidas por el Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección F, respectivamente.
Sin embargo, la Sala sólo analizará si la providencia de 20 de septiembre de 2023, proferida en segunda instancia por el Tribunal accionado, vulneró los derechos fundamentales de la parte accionante porque esta decisión fue la que finiquitó la litis e hizo tránsito a cosa juzgada. 8 Corte Constitucional. Sala Primera de Revisión. Exp.
T-1412872, M.P. Jaime Araújo Rentería; 30 de noviembre de 2006. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2024-00763-01 Accionante: Ana Edith Ariza Fontecha 17. De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado, modificado o revocado9, la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Y, si ello es así, se deberá: b) Determinar si la providencia aquí enjuiciada vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante. 18. Con el fin de resolver tales interrogantes, resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad; para posteriormente ii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando se satisfagan a cabalidad las exigencias adjetivas.
VIII.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 19. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 201210, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 20.
Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 21. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso; y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 22.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial11, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental 9 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.
Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 11 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2024-00763-01 Accionante: Ana Edith Ariza Fontecha absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución12. 23.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales explicados, permitiéndole de esta manera “[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]”13 que encaje en dichos parámetros. 24.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 25.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001- 03-15-000-2012-02201-01. VIII.5. El caso concreto 26. La señora Ana Edith Ariza Fontecha solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al mínimo vital y a la seguridad social cuya vulneración le atribuyó a las providencias de 10 de octubre de 2022 y 20 de septiembre de 2023, proferidas por el Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 11001-33-42-046-2021- 00039-00/01. 12 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.
Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.
Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 13 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2024-00763-01 Accionante: Ana Edith Ariza Fontecha 27.
Precisado lo anterior, la Sala estudiará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial, el requisito de relevancia constitucional. VIII.5.1. Del requisito general de procedencia de relevancia constitucional 28. En cuanto al requisito de procedencia de relevancia constitucional, cabe recordar que este se entiende cumplido cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental14 y no cuando guarda relación con asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que deberán ser definidos por otras jurisdicciones15. 29.
Ahora bien, en las acciones de tutela contra providencias judiciales16, el referido requisito se cumple siempre que se evidencie, a primera vista, la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o núcleo esencial de los derechos fundamentales y se descarte el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces17. 30.
Así, en cuanto a la relevancia constitucional de una controversia, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación18, sostuvo que: “[…] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.
No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional […]”. [Negrilla fuera del texto] 14 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp.
No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 15 Corte Constitucional, Sentencias SU-439 de 13 de julio de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos) y T-458 de 29 de agosto de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 16 Donde sin lugar a dudas se exige una carga argumentativa lo suficientemente sólida y consistente para efectos de atacar y/o cuestionar el contenido de una decisión judicial. 17 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 18 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, exp. No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2024-00763-01 Accionante: Ana Edith Ariza Fontecha 31. La Corte Constitucional en la sentencia SU – 215 de 202219 precisó, en relación con el alcance del requisito de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: “[…] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales. […] a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42.
Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. […] b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.
Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario. […] c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65.
Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.
Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios. […] 19 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2024-00763-01 Accionante: Ana Edith Ariza Fontecha d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales […]”. [Negrilla original del texto y subrayado fuera del texto] 32.
Valga destacar que el anterior criterio fue reiterado por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional en reciente sentencia T-075 de 22 de marzo de 202320. 33. Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por el accionante se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de la mera legalidad de la decisión analizada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales21. 34.
De acuerdo con la jurisprudencia, no basta con que la parte accionante invoque el texto constitucional o la simple enunciación de la supuesta vulneración de uno o varios derechos fundamentales por parte de la autoridad accionada; sino que dicho atentado debe ser explicado y fundamentado desde la óptica de la protección que la Constitución Política ofrece a estos bienes jurídicos superiores. 35.
Previa indicación de las anteriores premisas se tiene que en el caso objeto de estudio la parte accionante alega que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al mínimo vital y a la seguridad social, al haber incurrido, presuntamente, en un defecto sustantivo y en un desconocimiento del precedente. 36.
Frente al sustantivo señaló que se incurrió en dicha causal al desconocer la jurisprudencia, sin debida justificación, de la forma como se debían liquidar las pensiones, pasando por alto la prima de servicios como factor salarial. 37. En cuanto al desconocimiento del precedente jurisprudencial, sostuvo que se desconocieron las sentencias del 12 de septiembre de 2022 y de 16 de febrero de 2023, proferidas por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro de los procesos con radicados números 2022-03031-01 y 2023- 00291-00, respectivamente. 38.
De conformidad con la sentencia de unificación SU-215 de 2022, se debe advertir que la sola mención de la vulneración de los derechos fundamentales y la 20 Corte Constitucional. Sala Séptima de revisión. Sentencia T-075 de 2023, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 22 de marzo de 2023. 21 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección primera. Rad. núm.: 2015-00283-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 8 de octubre de 2015. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-002244-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 3 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-01063-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-02862-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-03249-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; 9 de febrero de 2017. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2024-00763-01 Accionante: Ana Edith Ariza Fontecha asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional. 39.
Al respecto, se considera que la presente controversia carece de relevancia constitucional porque: (i) el debate planteado no se hizo desde una óptica constitucional, y (ii) la presente acción busca una tercera instancia. 40. Al respecto, esta Sala de Decisión ha venido sosteniendo, en forma pacífica, que para que un asunto supere el requisito general de relevancia constitucional es indispensable que la discusión planteada en sede de tutela se haga desde una óptica constitucional.
Para ello es necesario que el accionante motive suficientemente las razones por las que considera que la decisión judicial le ocasiona una “[…] afectación desproporcionada a sus derechos fundamentales […]”. 41. De allí que esta Sala considera que la parte accionante no está poniendo de presente que en la providencia censurada se haya incurrido en una arbitrariedad judicial, sino que el motivo que fundamenta su inconformidad se sustenta, básicamente, en que la decisión adoptada por el juez de segunda instancia en el proceso contencioso no tuvo en cuenta la prima de servicios al momento de la liquidación de su pensión. 42.
En este punto, la Sala estima pertinente traer a colación los siguientes apartes de la sentencia de 20 de febrero de 2023, en los que se puede apreciar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda – Subsección “F” analizó lo que la accionante está sustentando en esta acción de tutela: “[…] De conformidad con las pruebas recaudadas, se observa que la demandante ingresó a laborar como docente en propiedad en la Secretaría de Educación de Bogotá, el 10 de diciembre de 1981 y su vinculación se extendió hasta el 17 de junio del 2015.
Siendo así, y al tener en cuenta la fecha de vinculación al servicio docente de la actora, resulta patente que es destinataria del régimen pensional de invalidez previsto en la Ley 91 de 1989, que a su vez remite a los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, motivo por el cual, conforme al análisis normativo y jurisprudencial efectuado con antelación, se concluye que tiene derecho a que su pensión de invalidez sea liquidada teniendo en cuenta el último sueldo mensual devengado, con la inclusión de las doceavas partes de los factores previstos en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, junto con aquellas sumas constitutivas de salario, que hubieren sido devengadas por la docente en el año inmediatamente anterior al retiro.
Ahora bien, da cuenta el expediente que el FOMAG a través de la Resolución No. 5558 del 2 de octubre del 2015, le reconoció a la demandante pensión de invalidez, teniendo en cuenta el 75% del último salario devengado, con la inclusión de los siguientes factores: asignación básica, prima especial, prima de vacaciones y prima de navidad, reconocimiento que a su vez fue reliquidado mediante Resolución No. 6549 del 25 de noviembre de 2020 Sin embargo, a pesar que en dicho acto se expuso la necesidad de incluir los 13 Radicación: 11001-03-15-000-2024-00763-01 Accionante: Ana Edith Ariza Fontecha factores denominados prima de alimentación y bonificación mensual, el ajuste solo se dio frente a este último.
Para determinar los factores que deben integrar el ingreso base de liquidación de la prestación, se advierte que de acuerdo con la posición adoptada por esta Sala dentro del proceso Rad. No. 11001-33-35-022-2019-00328-01 con decisión del 28 febrero de 2023, la prima de servicios no tiene la naturaleza de ser factor de salario para calcular aportes para pensión, en virtud de lo consignado en el artículo 1° del Decreto 1545 de 2013, disposición que estableció que únicamente serviría de base para liquidar vacaciones, prima de vacaciones, cesantías y prima de navidad, situación que fue desarrollada por el Consejo de Estado de la siguiente manera: 30.2) Tal como lo dispuso el juez constitucional de primera instancia, para determinar los factores salariales que se debían incluir en la pensión de invalidez de la señora Pachón Ruiz, la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca recurrió al artículo 63 del Decreto 1848 de 1969, reglamentario del Decreto 3135 de 1968 y a la Sentencia de 13 de noviembre de 2014 del Consejo de Estado, y concluyó que debían ser todos los devengados durante el último año de prestación de servicios.
No obstante, determinó que la prima de servicios reclamada no constituía factor salarial para efectos pensionales porque no fue contemplada por el artículo 5 del Decreto 1545 de 2013 para la liquidación de la pensión. 31.Así las cosas, esta Sala evidencia que la motivación de la autoridad judicial demandada para negar las pretensiones de la demanda, relacionadas con la inclusión de la prima de servicios en la reliquidación pensional solicitada, no fue deficiente o arbitraria, pues, tuvo fundamento en el artículo 5 del Decreto 1545 de 2013, razonamiento del cual no se evidencia la vulneración de los derechos fundamentales de la accionante. 32.Cabe agregar que tampoco existió una inobservancia del artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, ya que, dicha disposición normativa enlista la prima de servicios, pero como factor salarial para la liquidación de las pensiones a favor de los empleados públicos y trabajadores oficiales, más no para el personal docente y directivo docente.
Lo anterior tiene razón de ser porque, a los primeros se les reconoció la prima de servicios con el Decreto 1042 de 1978, mientras que a los segundos a través del Decreto 1545 de 2013, el cual, no la contempló como factor salarial para liquidar pensiones. (…). […]”. [Cursiva y negrilla original del texto y subrayado fuera del texto] 43.
La transcripción anterior permite evidenciar que lo pretendido por la parte accionante es reiterar los argumentos que fueron objeto de análisis por el juez natural de la causa. 44. En tal virtud, vale la pena señalar que la acción de “[…] tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado […]”22. 45.
Significa lo expuesto, en palabras de la Corte Constitucional, que este “[…] mecanismo de amparo constitucional […]” no puede ser “[…] utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole 22 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 14 Radicación: 11001-03-15-000-2024-00763-01 Accionante: Ana Edith Ariza Fontecha probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial”; ya que en “el marco de cada proceso, las partes cuentan con los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dispuestos por el legislador para combatir las decisiones de los jueces que estimen arbitrarias o incompatibles con sus derechos […]”23.
En esa medida, “[s]i luego de agotar dichos recursos persiste una clara arbitrariedad judicial, solo en ese caso se encuentra habilitada la tutela contra providencias judiciales”24. 46. Con fundamento en los anteriores razonamientos, esta Sección confirmará el fallo impugnado, como se dispondrá en la parte resolutiva de esta decisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR las solicitudes de desvinculación propuestas por la sociedad Fiduprevisora S.A. y la Secretaría de Educación del Distrito de Bogotá, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia de 19 de marzo de 2024, proferida por la Subsección “C” de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado 23 Ibidem. 24 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU- 026 DE 2021, Exp. No. 7.826.947, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; 5 de febrero de 2021. 15 Radicación: 11001-03-15-000-2024-00763-01 Accionante: Ana Edith Ariza Fontecha NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.