Radicado: 25000-23-37-000-2020-00286-01 (29232) Demandante: Codensa S.A. ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., nueve (09) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2020-00286-01 (29232) Demandante: Codensa S.A. ESP Demandado: Municipio de Girardot Temas: Alumbrado público. 2017 y 2018.

Oportunidad para oponerse a los cargos de la demanda. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por la demandada contra la sentencia del 11 de abril de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que resolvió2: Primero. Declárase no probada la excepción de «ausencia de violación al debido proceso» planteada por el … municipio de Girardot, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo: Declárase la nulidad de … las resoluciones 016 de 15 de febrero de 2019 y 035 de 3 de febrero de 2020, por medio de las cuales el municipio de Girardot determinó y liquidó el impuesto de alumbrado público para los meses de enero 2017 a diciembre de 2018 … Tercero. … a título de restablecimiento del derecho, declárese que … Codensa S.A. ESP no adeuda sumas por … impuesto de alumbrado público para los meses de enero de 2017 a diciembre de 2018.

ANTECEDENTES Actuación administrativa Mediante la Resolución 016, del 15 de febrero de 20193, la demandada liquidó el impuesto de alumbrado público a cargo de la actora por los meses de enero a diciembre de los años 2017 y 2018. Tras interponerse el recurso de reconsideración, el acto administrativo fue confirmado a través de la Resolución 035, del 03 de febrero de 20204. 1 Samai tribunal, índice 49, certificado A4D72BA30671B6AA 548845C349E340E0 640D9BCE69CD55EB 6180FDE195726209 (pdf), pp. 1 a 8. 2 Samai tribunal, índice 45, certificado 77136A94DC97619C CCCDD4D6D054A8D4 9057BCC96A46E1D1 E97752D823985D50 (pdf), pp. 25 a 26. 3 Samai de tribunal, índice 1, certificado 9629AADE57282A93 1D1FC3FA1AAF0D3C 1781C7E406A4FCCD 4D1467FC524A37BD (zip), archivo 02Demanda, pp. 90 a 92. 4 Samai de tribunal, índice 1, certificado 9629AADE57282A93 1D1FC3FA1AAF0D3C 1781C7E406A4FCCD 4D1467FC524A37BD (zip), archivo 02Demanda, pp. 90 a 92.

Radicado: 25000-23-37-000-2020-00286-01 (29232) Demandante: Codensa S.A. ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones5: Que se declare la nulidad total de la Resolución 016, del 15 de febrero de 2019, por medio de la cual el municipio de Girardot liquidó oficialmente a Codensa S.A. ESP el impuesto de alumbrado público de los períodos de enero a diciembre de 2017 y enero a diciembre de 2018. 1.2 Que se declare la nulidad total de la Resolución 035, del 3 de febrero de 2020, por medio de la cual el municipio de Girardot resolvió el recurso de reconsideración … contra la resolución indicada en el punto anterior … 1.3 Que, como consecuencia de lo anterior, se restablezca el derecho de mi representada así: 1.3.1 Se declare que Codensa no está obligada al pago de las sumas oficialmente determinadas por el municipio de Girardot en los actos acusados. 1.3.2 Se condene al municipio de Girardot por el valor de las costas y las agencias en derecho en las cuales incurra … en relación con este proceso, al amparo del … artículo 188 del CPACA.

Invocó como violados los artículos 95, 287, 313, 338 y 363 de la Constitución; 9 y 237 del CPACA; 350 y 351 de la Ley 1819 de 2016; el Decreto 2424 de 2006; 164, 165 y 172 del Acuerdo municipal 014 de 2015; y las Resoluciones Creg 043 de 1994 y 123 de 20116: -(…) Posibilidad de mejorar la argumentación en vía jurisdiccional. Señaló que los argumentos novedosos en sede judicial no contradecían ni transgredían el debido proceso cuando estos guardaban concordancia con la tesis referida en el proceso administrativo.

Igualmente, defendió la posibilidad de remitir nuevas pruebas. A tales efectos, sostuvo que las pretensiones de la demanda eran idénticas a las expuestas en la fiscalización, de modo que el planteamiento de nuevos argumentos estaba justificado. -Violación al debido proceso por falta de expedición del acto previo. Indicó que la liquidación oficial reconoció que el impuesto de alumbrado público no era susceptible de autoliquidación. Por ello, consideró improcedente la expedición del emplazamiento previo por no declarar.

Aseveró que, en los eventos donde no existía obligación de declarar, la sentencia del 15 de noviembre de 2018 (exp. 23552, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto) precisó que las autoridades debían emitir un acto previo a la determinación para que el administrado pueda discutir los elementos de la obligación tributaria. En tal sentido, aunque su contraparte mencionó el artículo 170.2 Acuerdo 014 de 2015, solo lo transcribió en forma parcial y no puntualizó su aplicación en la controversia, toda vez que tal dispositivo estableció un impuesto mensual en UVT para las personas jurídicas que realizaran transformación de energía eléctrica según la capacidad instalada.

Así, los actos demandados no otorgaron la oportunidad de discutir la sujeción pasiva ni la categorización en uno de los cuatro rangos previstos para las subestaciones de energía. Además, descartó la posibilidad de entender una subsanación del actor previo por la expedición de una factura para cada uno de los periodos cuestionados, pues tales documentos tampoco informaron expresamente la categoría o capacidad instalada en la que fue ubicaba a efectos de liquidar el tributo.

Por añadidura, la decisión descartó la 5 Samai tribunal, índice 1, certificado 9629AADE57282A93 1D1FC3FA1AAF0D3C 1781C7E406A4FCCD 4D1467FC524A37BD (zip), archivo 02Demanda, p. 75. 6 Samai tribunal, índice 44, certificado A117EF5ECC67AF32 6DAB9A6E8720ED1E 156C7062D47C9439 0608F0E7C79CBF65 (pdf) p. 6. Radicado: 25000-23-37-000-2020-00286-01 (29232) Demandante: Codensa S.A. ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 necesidad del acto previo dado que las facturas constituían títulos independientes susceptibles de recurso de reconsideración, de suerte que la autoridad duplicó el procedimiento de «cobro» del impuesto sin fundamento legal [se refiere al cobro del impuesto en la factura de consumo de energía más lo exigido en la liquidación oficial]. -Falta de motivación del acto de liquidación. La tarifa se cobra respecto de un hecho generador que no se especifica.

Subrayó que el artículo 170 del Acuerdo 014 de 2015 definió la tarifa en función de los sectores -residencial, comercial e industrial- y designó una tarifa especial para el ejercicio de ciertas actividades económicas [transformación de energía eléctrica], en cuyo caso dicho elemento de la obligación era establecido a partir de la capacidad instalada por subestación. Pese a que la Administración determinó la sujeción pasiva por la propiedad sobre las subestaciones de energía eléctrica, resaltó la falta de especificaciones frente a su capacidad instalada, razón por la cual el fisco no determinó la tarifa.

En ese orden, aseguró que las decisiones sometidas a control judicial no contenían las razones que las fundaron, de manera que incurrieron en falta de motivación y violaron tanto su derecho al debido proceso como el principio de publicidad. -La tarifa se cobra sin consideración a (…) los artículos 164 y 172 del Acuerdo 014 de 2015 (…).

Planteó la existencia de doctrina probable respecto de la potestad de los entes territoriales para fijar los elementos del impuesto de alumbrado público (artículo 338 de la Constitución). Arguyó que la jurisprudencia de esta corporación determinó unas condiciones mínimas que debían observar los prenotados sujetos para el establecimiento la tarifa en debida forma.

Por lo anterior, señaló que la constitucionalidad de tal actuación exigía el establecimiento de métodos razonables, debidamente sustentados y justificados por los respectivos municipios, con base en estudios técnicos sobre costos y beneficios. Así, declaró que una entidad pública no podía fijar tarifas de alumbrado que superaran los costos, no obstante, censuró que su contraparte incumplió dicho mandato porque el Acuerdo 014 de 2015 no refirió indicadores que determinaran la manera de ajustar las tarifas cobradas para la recuperación de los gastos de operación, administración y mantenimiento conforme a los artículos 9 del Decreto 2424 de 2006, 164, 165 y 172 del Acuerdo 014 de 2015 y la Resolución Creg 123 de 2011, acorde con lo cual el tributo solo era destinado para la mejora sostenimiento o ampliación del citado servicio en Girardot.

Expuso que los artículos 350 y 351 de la Ley 1819 de 2016, aplicables a los municipios a partir del 01 de enero de 2018, limitaban el recaudo del impuesto a la recuperación del costo incurrido por cada entidad territorial en la prestación del servicio. Con todo, relató que el presupuesto de rentas y gastos del municipio de Girardot -Acuerdo 012 de 11 de diciembre de 2017- asignó ingresos por el impuesto de alumbrado público en cuantía de $3.660.000.000 sin discriminar los gastos de operación, mantenimiento o expansión del servicio, lo cual generaba dudas sobre el carácter objetivo y técnico de la tarifa.

Así, insistió en la transgresión de los artículos 95 y 338 constitucionales, en la medida que las decisiones impusieron el deber de contribuir con un impuesto al cual no estaría obligada. -Los actos administrativos [violan] los principios de justicia, equidad y proporcionalidad de los tributos. Adujo que el presupuesto municipal de rentas y gastos del 2018 proyectó ingresos por el impuesto -sin el correspondiente gasto por la prestación del servicio- por $3.660.000.000, mientras que los actos demandados liquidaron en dicha anualidad un impuesto mensual de $38.784.000, lo que supondría un recaudo equivalente al 12.7% del total de los ingresos presupuestados por el municipio, esto es, una suma desproporcionada frente a la carga tributaria que debían soportar los demás contribuyentes.

Insistió en la transgresión del artículo 95 de la Constitución porque la Radicado: 25000-23-37-000-2020-00286-01 (29232) Demandante: Codensa S.A. ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 instalación de subestaciones de energía eléctrica o líneas de transmisión no suponía ingresos o ahorros ni era una manifestación de gastos, en razón a que tanto las líneas de transmisión como las subestaciones de energía que cruzaban el municipio conformaban el Sistema Interconectado Nacional de Energía y eran necesarias para la prestación del servicio.

Por ello, afirmó que no estaba obligada al pago del tributo, dado que existían circunstancias reveladoras de capacidad de pago. En caso de una conclusión contraria, advirtió que la carga era excesiva porque un solo obligado no podía asumir el pago del 12.7% de los valores proyectados por el municipio en su presupuesto. -(…) Los actos pretenden [el cobro doble] del impuesto (…).

Destacó su función de prestar el servicio de energía eléctrica, motivo por el cual recaudó el impuesto de alumbrado público de acuerdo con lo facturado a cada usuario. Expuso que, en desarrollo de su objeto social, era propietaria de un inmueble en el municipio. Además, relató que las facturas de los períodos discutidos incluían tanto el consumo de energía eléctrica como el impuesto de alumbrado público -registrado en la columna de otros cobros asociados a la energía eléctrica-.

Así, criticó la exigencia de un doble pago del tributo - como usuario regulado del servicio de energía eléctrica y en calidad de propietario de un establecimiento en el municipio que lo convertía en usuario potencial del servicio de alumbrado público-. En ese marco, satisfizo la obligación por el pago asociado a la posesión de un establecimiento, pero el fisco también exigió el tributo por la propiedad de las subestaciones de energía eléctrica, aun cuando estas no generaban consumo de energía por ser teledirigidas.

Reiteró que las decisiones sometidas a control judicial eran nulas por desconocer los artículos 95, 287, 313, 338 y 363 de la Constitución -obligatorios para los municipios-. Igualmente, atacó su indebida motivación porque se fundamentaron en un acuerdo municipal que transgredió los principios de legalidad, justicia y equidad. Contestación de la demanda La demandada se opuso a las pretensiones de la actora7, pues liquidó el impuesto a cargo de su contraparte porque se reunieron «los presupuestos para ser considerado sujeto pasivo del tributo en los términos del Acuerdo 14 de 2015».

Luego, aclaró que la información de los actos «está cimentada en la predeterminación de su condición de sujeto pasivo y la aplicación de tarifas» contenidas en la citada norma. Defendió la sujeción pasiva de la demandante por su calidad de propietaria de un establecimiento físico para la atención al público en el municipio y la transformación de energía eléctrica -según su capacidad instalada-, pues también poseía subestaciones de energía eléctrica en tres puntos del territorio, lo cual probó con registros fotográficos.

Advirtió el establecimiento de la sujeción pasiva a partir de la calidad de usuario y/o usuario potencial de alumbrado público -ordinales 2 a 4 del artículo 168 del Acuerdo 014 de 2015-, por lo que no violó las normas invocadas en la demanda no tenía vocación de prosperidad. Luego, propuso las siguientes excepciones: -«Ausencia de los vicios de nulidad propuestos por el demandante».

Sostuvo que el impuesto de alumbrado público fue creado mediante las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 y, en atención a las potestades del artículo 338 de la Constitución, el Concejo Municipal de Girardot desarrolló sus elementos sin infringir el ordenamiento constitucional, toda vez que liquidó el tributo de acuerdo con la metodología prevista en el acuerdo municipal, observó la calidad de usuario potencial de la demandante, definió la tarifa en salarios mínimos y no transgredió los principios de equidad, igualdad y capacidad contributiva.

Indicó que la sentencia de unificación SUJ-4-009 del 6 de noviembre de 2019 (exp. 23103, CP. Milton Chaves García) precisó que la sujeción pasiva al impuesto para las empresas de servicios 7 Samai de tribunal, índice 21, certificado 20_RECIBEMEMORIALES_CONTESTA_DEMANDA_Y_P(.ZIP) NroActua 21 (zip) pp. 1 a 29. Radicado: 25000-23-37-000-2020-00286-01 (29232) Demandante: Codensa S.A. ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 públicos domiciliarios se originaba en su carácter de usuario o usuario potencial del servicio, lo que se establecía con la constatación de que el administrado tenía un establecimiento físico en el municipio.

A tales efectos, señaló que el usuario potencial no solo era el residente del sector, sino también aquel con un establecimiento (art. 515 del Código de Comercio), lo cual demostró con un registro fotográfico que evidenciaba infraestructura y un establecimiento físico -oficina de atención al público en su jurisdicción-, de ahí que su contraparte era beneficiaria del servicio de alumbrado público. -«Corresponde al demandante desvirtuar la proporcionalidad y razonabilidad de la tarifa».

Expuso que el artículo 353 de la Ley 1819 de 2016 estableció un régimen de transición según el cual los acuerdos acondicionados a la ley mantendrían su vigencia. En este caso, narró que el Acuerdo 014 de 2015 cumplió tal condición porque los elementos de la obligación tributaria guardaban relación con el hecho generador bajo los principios de progresividad, equidad y eficacia. Así, la ausencia de discrepancia entre la ley y la norma municipal descartaba cualquier infracción, de manera que la liquidación del tributo era procedente.

Afirmó que el artículo 2.2.3.6.1.3 del Decreto 943 de 2018 previó la realización de un estudio técnico para determinar los costos estimados para la prestación -en cada actividad- del servicio de alumbrado público a cargo de las entidades territoriales. Sin embargo, como la disposición no fijó un término para su desarrollo, aquello no era exigible.

Agregó que el mencionado perseguía la fijación de la tarifa del impuesto, no obstante, con base en la prenotada sentencia de unificación afirmó que la demandante tenía que desvirtuar los principios de proporcionalidad y razonabilidad de la tarifa, sobre todo cuando los recursos recaudados se invertían con la destinación especial que fijó la Creg.

Ahora bien, relató que la contribuyente incumplió esa carga probatoria y no acreditó que lo recaudado superara los costos para prestar, mantener o expandir el servicio. -«Ausencia de violación del debido proceso». Señaló que la ley ni el Acuerdo 014 de 2015 establecieron el deber de presentar la declaración del impuesto de alumbrado público, por lo que estaba facultado para liquidar el tributo sin necesidad de aforo.

Consideró que el acto cumplió las exigencias legales porque contenía la base gravable, tarifa, período, fecha de expedición, identificación de la contribuyente, valor del impuesto, tipo del tributo y los recursos procedentes. Adujo que el otorgamiento de un término para la interposición del recurso de reconsideración salvaguardó los derechos del debido proceso, audiencia y defensa de la demandante, ya que en el mencionado tributo no existía fuente legal que previera la expedición de actos previos, pues estos eran propios de impuestos que consagraron el deber de declarar, de ahí que expidió la liquidación oficial en forma directa. -«Ausencia de doble tributación».

Aclaró que, con base en sus potestades de fiscalización, determinación y liquidación del tributo, estableció que en la prestadora del servicio de energía concurría un deber de recaudo (art. 171 del Acuerdo 014 de 2015). En línea con ello, transcribió el parágrafo del artículo 170 ídem y mencionó que la concurrencia de distintas categorías en un mismo contribuyente implicaba que la cuota tributaria sería la de «mayor valor».

Más tarde, sostuvo que el municipio debía determinar el impuesto mediante la correcta caracterización de la sujeción pasiva, por lo que no incurrió en doble imposición, en especial cuando este fenómeno fue proscrito por la jurisprudencia8. Así, afirmó que la cuantificación del tributo en virtud de la capacidad contributiva no significaba doble tributación o que el mismo hecho fuera gravado en dos ocasiones, pues la revisión a la condición tarifaria de la actora tenía que ocurrir en la liquidación oficial sin desconocer el monto pagado en la facturación como usuaria del servicio de energía eléctrica. 8 Sentencias C-587 de 2014 (MP: Luis Guillermo Guerrero Pérez); y del 23 de julio de 2015 (exp. 20992 CP: Martha Teresa Briceño de Valencia).

Radicado: 25000-23-37-000-2020-00286-01 (29232) Demandante: Codensa S.A. ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 -«Restablecimiento parcial del derecho». Insistió en que la demandante era sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público en virtud de su realidad contributiva, por lo que el acto de liquidación estaba fundamentado.

Con todo, señaló que una eventual consideración a que el pago de su contraparte con los recibos de energía no fue atendido al momento de liquidación del impuesto podía solventarse en sede judicial mediante su imputación a título de compensación, sin que ello la liberara de la totalidad de la carga impositiva. Sentencia apelada El tribunal declaró la nulidad de los actos demandados9.

Luego de citar el marco jurídico del impuesto de alumbrado público e invocar la anotada sentencia de unificación del 06 de noviembre de 2019, concluyó que era necesaria la expedición de un acto previo a la liquidación oficial, pues el artículo 42 del CPACA contempló que toda decisión de la Administración debía estar motivada, fundada en las pruebas e informes disponibles y precedida de una oportunidad para que el interesado exprese su opinión frente a la situación particular y concreta allí definida.

En virtud de la estructura del impuesto de alumbrado público, precisó que los sujetos pasivos no estaban obligados a presentar una declaración del tributo, de ahí que la liquidación oficial controvertida no era un acto de revisión o de aforo ni determinó el tributo ante la omisión al deber formal de declarar. De esa forma, aunque no era procedente la expedición de un emplazamiento previo para declarar en los términos del artículo 730 del ET, sostuvo que el requisito de emitir un acto previo a la liquidación del impuesto surgía para los contribuyentes que no fueran suscriptores del servicio de energía eléctrica, sino propietarios de activos ubicados o instalados en el territorio municipal para desarrollar actividades económicas específicas, de manera que la decisión preliminar debía explicar los fundamentos jurídicos por los que soportaban tanto la sujeción pasiva al tributo como los demás elementos esenciales.

Así, tras establecer que la autoridad incumplió con la emisión de dicho acto, avaló la trasgresión de las normas generales del procedimiento administrativo que regulaban la actuación que antecedía una decisión definitiva que creaba o modificaba una situación jurídica, así como los derechos al debido proceso, defensa y contradicción de la actora.

Recurso de apelación La demandada apeló la decisión del a quo10. Destacó la violación al debido proceso porque el fallo se fundó en un hecho y una norma no enunciados en la demanda. Sobre el particular, puntualizó que esta corporación definió que en el trámite jurisdiccional no podían plantearse hechos nuevos o diferentes a los invocados en sede administrativa, aunque si mejores o nuevos argumentos y fundamentos de derecho respecto de los aducidos en los recursos interpuestos, so pena de vulnerar el prenotado principio.

A efectos de ilustrar lo anterior, transcribió algunos apartes de los fundamentos de hecho del recurso de reconsideración y la demanda, en aras de subrayar que -formalmente- eran los mismos, ninguno de los cuales describía la omisión del acto previo a la liquidación oficial, que era en la práctica el hecho objeto de discusión. Por ende, aquel no era un hecho sobre el que debía pronunciarse el tribunal en virtud de su carácter rogado, pues sustituyó a la parte actora en detrimento de la demandada.

Seguidamente, destacó que en la relación de las normas violadas no aparecía el artículo 42 del CPACA, esto es, la norma presuntamente violada. Luego, reprodujo el cargo de «violación al debido proceso 9 Samai tribunal, índice 45, certificado 77136A94DC97619C CCCDD4D6D054A8D4 9057BCC96A46E1D1 E97752D823985D50 (pdf), pp. 1 a 10 Samai tribunal, índice 49, certificado A4D72BA30671B6AA 548845C349E340E0 640D9BCE69CD55EB 6180FDE195726209 (pdf), pp. 1 a 8.

Radicado: 25000-23-37-000-2020-00286-01 (29232) Demandante: Codensa S.A. ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 por falta de expedición de acto previo» y subrayó que su contraparte hizo una sustentación jurisprudencial de la necesidad del acto previo, pero no invocó la reclamó la vulneración a la señalada disposición, de manera que incumplió lo establecido en el artículo 162.4 del CPACA.

No obstante, el tribunal sustituyó esa carga al considerar infringida la disposición y desarrollar el concepto de su violación. Aseveró que lo anterior materializó un defecto sustantivo y violó a su debido proceso y defensa. En tanto se inobservaron las formas del juicio, el tribunal desbordó su competencia y generó una situación de desigualdad.

Pronunciamientos finales La demandante11 advirtió que la apelación no controvirtió el fondo de la decisión, pese a que el objeto del recurso debía circunscribirse a reparos concretos. Afirmó que el cargo de falta de expedición de acto previo hizo parte del escrito de demanda y la falta de mención al artículo 42 del CPACA no implicaba la falta de congruencia externa de la sentencia. Por otra parte, en caso de accederse a la impugnación, solicitó la resolución a los demás cargos de nulidad.

El ministerio público12 coadyuvó la confirmación de la sentencia, pues la posición atinente a que el impuesto de alumbrado público no era de aquellos era susceptible de declaración contrariaba al artículo 715 del ET, el cual que previó el emplazamiento para declarar como acto previo a la liquidación de aforo y, por ello, debió expedirse un acto preliminar a la liquidación oficial.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- Juzga la Sala la legalidad de los actos acusados, teniendo en cuenta la apelación de la demandada, en calidad de apelante única, contra la sentencia de primera instancia que declaró la nulidad de los actos sometidos a control judicial. Problema jurídico Concretamente, sería del caso establecer si, como lo aduce el apelante, se incurrió en transgresión del debido proceso porque la nulidad de los actos administrativos se fundó en la omisión de la expedición de un acto previo a la liquidación oficial del tributo, lo que constituye un hecho nuevo dado que tal asunto no fue propuesto en sede administrativa ni en los hechos de la demanda y, junto a esa irregularidad, tampoco se adujo en la demanda ni en los fundamentos de derecho la transgresión del artículo 42 del CPACA al que aludió la providencia. Sin embargo, es imperativo establecer si el cuestionamiento de apelación resulta novedoso en relación con lo debatido en la primera instancia. Análisis del caso concreto 2- El apelante planteó que el tribunal transgredió su derecho al debido proceso, pues fundamentó la declaratoria de nulidad de los actos en un hecho nuevo que no fue aducido por la actora en el procedimiento administrativo ni en los hechos de la demanda, esto es, la expedición del acto previo a la liquidación oficial.

Igualmente, manifestó que el recurso ni la demanda hicieron referencia a una transgresión del artículo 42 del CPACA. 11 Samai CE, índice 4, certificado 03CABB6DE053631C AF6E3CCFBFFBC4FA 5EE0A685B85E1199 E728377578F08FE0 (pdf), pp. 1 a 5. 12 Samai tribunal, índice 13, certificado A4D72BA30671B6AA 548845C349E340E0 640D9BCE69CD55EB 6180FDE195726209 (pdf), pp. 1 a 8.

Radicado: 25000-23-37-000-2020-00286-01 (29232) Demandante: Codensa S.A. ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Adujo que, si bien en la demanda la actora efectuó una sustentación jurisprudencial sobre la necesidad del acto previo, no mencionó la señalada disposición como norma violada.

Sin embargo, el tribunal sustituyó esa carga, señaló como vulnerada la norma y desarrolló el concepto de su violación, lo que no debió hacer porque esta corporación ha indicado la imposibilidad de analizar normas no invocadas en la demanda. Afirmó que lo anterior materializó un defecto sustantivo y vulneró su debido proceso y defensa porque el tribunal inobservó las formas propias del juicio, desbordó su competencia y creó una desigualdad.

La actora desarrolló en la demanda como cargo de anulación la «violación al debido proceso por falta de expedición de acto previo». Al efecto, indicó que para el municipio demandado el impuesto de alumbrado público no era susceptible de autoliquidación y, por ello, no procedía la expedición del emplazamiento previo por no declarar. Aseveró que, en los eventos donde no existía obligación de declarar, la Administración debía emitir un acto previo a la determinación del tributo para que el obligado discutiera los elementos de la deuda13.

Argumentó que, si bien el municipio se refirió al artículo 170.2 del Acuerdo 014 de 2015, solo transcribió la norma en forma parcial y no precisó su ubicación en las categorías allí fijadas -persona jurídica que realiza transformación de energía eléctrica-. Por su parte, el tribunal encontró probado el cargo de nulidad atinente al requisito de emitir un acto previo a la liquidación del impuesto para los contribuyentes que no fueran suscriptores del servicio de energía eléctrica, sino propietarios de activos ubicados o instalados en el territorio municipal para desarrollar actividades económicas específicas, de conformidad con el artículo 42 del CPACA, con la finalidad de explicar los fundamentos jurídicos que soportaban la sujeción pasiva y los demás elementos esenciales.

Ahora bien, como el municipio incumplió ese trámite, encontró transgredidos los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y contradicción de la parte demandante. 3- El primero de los aspectos que reprocha el apelante estaría relacionado con la improcedencia de plantear en el proceso judicial situaciones fácticas que no fueron aducidas en sede administrativa, lo que confluiría con el llamado indebido agotamiento de la actuación administrativa respecto de la alegación atinente a la inexistencia de un acto previo a la liquidación oficial.

Para la entidad apelante, esto se trató de un hecho nuevo, que no de una mejor argumentación, lo cual resultaba improcedente. Sobre el particular, la Sección precisó que «ante la Jurisdicción no pueden plantearse hechos nuevos -diferentes a los invocados en sede administrativa-, aunque sí mejores o nuevos argumentos y fundamentos de derecho respecto de los planteados en los recursos interpuestos en la vía gubernativa.

Lo anterior, porque ello implica la violación del debido proceso de la Administración. En este orden de ideas, el administrado debe aducir en sede administrativa los motivos y fundamentos de su reclamación, lo que no obsta para que en oportunidad posterior, en sede judicial, pueda exponer nuevos o mejores argumentos, a fin de obtener la satisfacción de su pretensión, previamente planteada ante la Administración»14.

De conformidad con el precedente indicado, en esta oportunidad se estima que la alegación sobre la falta de acto previo constituiría un nuevo y mejor argumento dirigido a obtener la nulidad de los actos demandados y no correspondería a un hecho nuevo como lo aduce el apelante y, en esa medida, procedía atender ese planteamiento de la demanda, como lo hizo el tribunal.

No prospera el cargo de apelación. 13 Sentencias del 15 de noviembre de 2018 (exp. 23552. CP: Stella Jeannette Carvajal Basto); y del 18 de octubre de 2018 (exp. 22892, CP: Milton Chaves García). 14 Entre otras, se pueden consultar las sentencias del 19 de octubre de 2006 (exp. 15147, CP: María Inés Ortiz Barbosa); del 03 de diciembre de 2009 (exp. 16183, CP: Héctor J. Romero Díaz); del 16 de septiembre de 2010 (exp. 16691, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas); del 03 de marzo de 2011 (exp. 16184, CP: Martha Teresa Briceño De Valencia); del 12 de agosto de 2014 (exp. 19036, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez); y el auto del 16 de noviembre de 2018 (exp. 23228, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto).

Radicado: 25000-23-37-000-2020-00286-01 (29232) Demandante: Codensa S.A. ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 3.1- También cuestionó el apelante que el tribunal hubiera sustentado la decisión en el artículo 42 del CPACA, el cual aseguró no fue invocado por la actora dentro de las normas violadas ni hizo parte de sus argumentos al sustentar la vulneración del debido proceso por la falta del acto previo a la liquidación. Al respecto, encuentra la Sala que, si bien es cierto que la norma señalada por el tribunal no hizo parte de las enunciadas por la demandante como vulneradas, no puede obviarse que el juez se encuentra legitimado para referirse a una disposición instituida para salvaguardar o garantizar un principio constitucional -debido proceso15-; baste con reparar en el contenido del dicho dispositivo legal para advertirlo, pues le ordena a la autoridad que, tras haber dado la oportunidad al administrado de exponer sus opiniones y pretensiones, proferir una decisión motivada, sustentada en las pruebas disponibles en el proceso16.

En ese sentido, no puede entenderse afectado el principio de congruencia de las sentencias porque el juez se haya referido a una disposición que garantiza un principio constitucional, con independencia de que la disposición no hubiera sido invocada por las partes. En consecuencia, para la Sala, la alusión al artículo 42 del CPACA por parte del tribunal, no comporta violación alguna al debido proceso, como lo pretende la entidad apelante, por el contrario, lo garantiza, conforme a lo razonado en precedencia. Ahora, como el apelante planteó que la supuesta transgresión al debido proceso en que incurrió el a quo debió subsanarse con la declaratoria de nulidad de la sentencia, se insiste en que lo alegado no encaja en alguna de las causales del artículo 133 del CGP.

No prosperan los cargos de apelación. Por tanto, se confirmará la sentencia de primera instancia. Conclusión 4- Por lo razonado en precedencia, la Sala establece como contenido interpretativo de esta providencia que: (i) constituye un mejor argumento el planteamiento de la ausencia de acto previo a la liquidación oficial, en línea con la posición de la Sección sobre tal particular.

Asimismo, (ii) se advierte que el juez se encuentra legitimado para referirse a una disposición instituida para salvaguardar o garantizar un principio constitucional, aunque no haya sido invocada como vulnerada en la actuación, como ocurrió en el caso bajo análisis con la alusión al artículo 42 del CPACA, expresión del debido proceso. Costas 5- Siguiendo el criterio mayoritario de la Sala, respecto del alcance del artículo 365.8 del CGP no habrá condena en costas en esta instancia, por no estar demostrada su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 15 Artículo 29 constitucional. 16 Sentencia del 08 de agosto de 2024, exp. 27993, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto.

Radicado: 25000-23-37-000-2020-00286-01 (29232) Demandante: Codensa S.A. ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 FALLA 1. Confirmar la sentencia apelada. 2. Sin condena en costas en segunda instancia. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen.

Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. La integridad de este documento electrónico puede comprobarse con el «validador de documentos» disponible en: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO