Radicación: 13001-23-31-000-2008-00260-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., doce (12) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 13001-23-31-000-2008-00260-01 Demandante: Carlos Castillo Atencio Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otro SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia de 19 de diciembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar.

I.

ANTECEDENTES I.1. La demanda El señor Carlos Castillo Atencio, en calidad de representante legal del Sindicato de Trabajadores del Terminal Marítimo y Fluvial de Cartagena, a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (en adelante CCA), promovió demanda en contra del Ministerio de Transporte; como pretensiones indicó las siguientes: «1.

Que se declare que es nula la resolución 001315 de junio 17 de 2005 expedida por el Ministro de Transporte […]. 2. Como consecuencia de la anterior declaración, se condene a la Nación – Ministerio de Transporte a pagar a mi mandante la totalidad de los perjuicios derivados del daño ocasionado al Sindicato de Trabajadores del Terminal Marítimo y Fluvial de Cartagena al expedir el acto administrativo cuya nulidad se demanda. 3.

La suma que resulte probada como cuantía del perjuicio por el cual se demanda será debidamente indexada. 4. Igualmente se condenará al pago de las costas del proceso». Radicación: 13001-23-31-000-2008-00260-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.1.1. Los hechos Indicó que en la Empresa Puertos de Colombia (en adelante Colpuertos) funcionó una organización sindical denominada Sindicato de Trabajadores del Terminal Marítimo y Fluvial de Cartagena (en adelante el sindicato), que, en ejercicio de sus funciones, presentó pliego de peticiones, logrando que Colpuertos «le construyera o edificara un colegio de bachillerato que se denominó “Colegio de Bachillerato del Terminal Marítimo y Fluvial de Cartagena”».

Sostuvo que el Colegio de Bachillerato del Terminal Marítimo y Fluvial de Cartagena se edificó sobre 2 lotes de propiedad del Ministerio de Transporte - por lo que se construyó a ciencia y paciencia de este-, ubicados al sur oriente de la transversal 53 #23A – 107, urbanización Barlovento, en el barrio Nuevo Bosque, de la ciudad de Cartagena, con un área aproximada de 15.497 metros cuadrados.

Refirió que Colpuertos fue disuelta y se dispuso para su liquidación la creación del Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia en liquidación, y que este Fondo transfirió los dos lotes de terreno al Ministerio de Transporte. Afirmó que el Ministerio de Transporte, a través de la Resolución nro. 001315 de 17 de junio de 2005, «Por la cual se transfiere a título gratuito a la Alcaldía de Cartagena – Departamento de Bolívar, dos lotes de terreno junto con sus construcciones conocido como Colegio Colpuertos, ubicados en la Transversal 53 No. 23A - 107 del Municipio de Cartagena, Departamento de Bolívar», transfirió a título gratuito al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias los lotes mencionados con unas construcciones que en ellos se encontraban.

Señaló que las construcciones referidas son el colegio de bachillerato que allí funciona, que pertenece al sindicato por haberse edificado -a ciencia y paciencia de su anterior poseedor- con recursos que, en diferentes negociaciones colectivas, obtuvo la organización sindical para mejorar las condiciones de vida de sus afiliados y las familias de estos.

Asimismo, que esa conquista laboral entró a ser parte del patrimonio económico de la organización sindical y por tanto de sus afiliados. Informó que, al liquidarse Colpuertos, el sindicato hizo conversión del título actuando a partir de 1991 como verdadero poseedor con ánimo de señor y dueño de los inmuebles, cuya cesión hizo ilegalmente la entidad demandada.

Radicación: 13001-23-31-000-2008-00260-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manifestó que, la entidad demandada cedió los bienes inmuebles cuya posesión no ejercía desde 1991; mientras el sindicato ejercía posesión con ánimo de señor y dueño, tal como lo demostraba el hecho de haber edificado una escuela en ellos y haber explotado económicamente dicho colegio hasta el día del despojo.

Precisó que, al momento de expedirse el acto demandado, el titular de la planta física del colegio era el sindicato, poseedor de buena fe de los lotes de terreno en los cuales se encuentra la edificación; explicó que la posesión material sobre el inmueble ejercida por el sindicato se hizo de manera pública y pacífica. Narró que, en ejercicio de esa posesión, «el Sindicato tuvo funcionando hasta el año 1999, en sus instalaciones, el Colegio de Bachillerato del Terminal Marítimo y Fluvial de Cartagena».

Puso de presente que el sindicato dio en arrendamiento al Colegio Alberto Elías Fernández Bustamante las instalaciones para desarrollar actividades académicas en la jornada de la mañana durante el año 2003, así como al Distrito de Cartagena durante el año 2004 para que funcionara la Concentración Escolar «Soledad Román de Núñez». I.1.2.

Normas violadas y concepto de violación Explicó que el acto demandado desconocía el artículo 29 de la Constitución Política, en tanto la autoridad demandada ignoró que sobre los inmuebles cuya propiedad transfería existían unas edificaciones de propiedad del sindicato. Manifestó que el proceder del Ministerio era una expropiación de hecho, puesto que despojaba al sindicato de la posesión que este tenía sobre los inmuebles y la edificación que se encontraba construida en los mismos, sin que previamente hubiera sido convocado al trámite administrativo que concluyó con la resolución demandada.

Precisó que, conforme al artículo 28 del CCA, «cuando de la actuación administrativa iniciada se desprenda que hay particulares que pueden resultar afectados en forma directa, a estos se les comunicará la existencia de la actuación y objeto de la misma», por lo que, conociendo el Ministerio de Transporte la existencia del colegio, debía citar al sindicato como tercero interesado dentro de la actuación administrativa, previo a expedir el acto.

Radicación: 13001-23-31-000-2008-00260-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adujo que, al no citar al sindicato y despojarlo de los bienes, se violaba el artículo 58 de la Constitución Política, puesto que no existía duda de que el sindicato era poseedor de los inmuebles y propietario de las edificaciones objeto de litigio.

Afirmó que, adicionalmente, se desconocía el artículo 739 del Código Civil, en tanto transfirieron los derechos del sindicato sin haber pagado al mismo la respectiva indemnización o el valor de las obras. Refirió que el artículo 782 del Código Civil resultaba violado cuando «no siendo mandatario ni representante mi mandante del propietario y al entrar a poseer con conocimiento y aceptación del mismo, mi mandante se erige en verdadero poseedor regular.

Por demás se trata de bienes fiscales, susceptibles de ser adquiridos por prescripción». Finalmente, que el acto demandado era violatorio de los artículos 946, 947, 950 y 952 del Código Civil, habida cuenta de que, tratándose de un bien fiscal cuya posesión la había perdido un ente del Estado, la norma había establecido una acción judicial específica para garantizar la protección del derecho de propiedad pública, esto es, la acción reivindicatoria; en ese sentido, a su juicio, el Ministerio debió iniciar el proceso reivindicatorio.

I.2. La contestación de la demanda El Ministerio de Transporte, a través de apoderado judicial, contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones; para el efecto señaló que la entidad actuó en legal forma y sin violentar la legalidad al expedir el acto demandado; expuso que la entidad, por mandato legal, asumió los bienes del Pasivo Social de Colpuertos, suprimido mediante los Decretos 1982 y 1689 de 1997.

Adujo que, conforme al mandato del artículo 212 de la Ley 115 de 1995 y a los artículos 5° y 15 de la Ley 60 de 1993, no existía pacto colectivo que señalara que las instalaciones cedidas a la Alcaldía sean de propiedad del sindicato, ni un acto de titulación que así lo afirmara ni mucho menos respecto de las instalaciones. Señaló que en las instalaciones referidas se encontraba funcionando el Colegio El Bosque, siguiendo los fines para lo cual fueron establecidas.

Radicación: 13001-23-31-000-2008-00260-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Afirmó que la decisión adoptada por el Ministerio de Transporte buscaba proteger el interés general. Propuso como excepciones, por una parte, la de «ausencia de legitimación en la causa por activa», fundada en que el actor pretendía un restablecimiento del derecho «sin dar razón» del daño que el acto le infligió. Aunado a lo anterior, que al liquidarse Colpuertos se extinguió el objeto social del sindicato, careciendo de todo fundamento su existencia. Asimismo, que el demandante presentaba una resolución informal de la constitución de la junta directiva del sindicato para el año 2003, por lo que esta no era fehaciente; a su juicio, debió aportar el acta para el año 2005, fecha en que se presentó la demanda y en la cual se encontrara consignado el representante legal.

Por otra parte, propuso la de «ineptitud sustantiva de la demanda»; al respecto sostuvo que no se demostró la vulneración de un derecho o la configuración de un perjuicio. Por lo que debió acudirse a la jurisdicción en ejercicio de la acción de nulidad. Finalmente, presentó la de «prevalencia de los derechos fundamentales» sustentada en que la entidad, por mandato legal, procedió a dar aplicación a lo establecido en la Ley 115 de 1991, con el fin de proteger el principio fundamental a la educación. El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias1, a través de apoderado judicial, contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones; para el efecto precisó que, si bien el sindicato promovió la construcción del colegio, la propiedad de los terrenos y edificaciones levantadas seguían en cabeza de Colpuertos, por lo que mal podía decir la parte demandante que eran bienes obtenidos o cedidos al sindicato.

Adujo que los dineros para la construcción de las obras provinieron de Colpuertos, por lo que no podía pretender el demandante sin justo título ser el dueño de esos predios, como sí lo era el Distrito de Cartagena, por transferencia gratuita que hiciera el Ministerio de Transporte fundamentándose en las leyes 708 de 2001 y 115 de 1994.

Afirmó que el titular de los terrenos y las edificaciones era el Ministerio de Transporte, como constaba en los registros; resaltó que era importante 1 Vinculado como tercero con interés en las resultas del proceso mediante auto de 15 de octubre de 2010. Radicación: 13001-23-31-000-2008-00260-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co distinguir entre los conceptos de propiedad, posesión y tenencia, en tanto las consecuencias jurídicas variaban y conferían a su titular derechos distintos; en ese sentido, explicó que en la tenencia simplemente se ejercían poder externo y material sobre el bien; en la posesión al poder material se unía el comportarse respecto del bien como si fuese el dueño; y la propiedad, en la que se tenía efectivamente un derecho sobre la cosa.

Adujo que, conforme a los artículos 777 y 780 del Código Civil, el simple transcurso del tiempo no cambiaba la mera tenencia en posesión. Por otro lado, señaló que los bienes fiscales eran imprescriptibles, conforme al artículo 413 del Código de Procedimiento Civil; por lo anterior el demandante no podía reputarse como poseedor de estos bienes sino mero tenedor.

I.3. Los alegatos de conclusión La parte demandante presentó escrito de alegatos, sin embargo, fue tenido como extemporáneo en la sentencia. El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, a través de apoderada judicial, reiteró los argumentos expuestos en la contestación. El Ministerio de Transporte guardó silencio. II. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante sentencia de 19 de diciembre de 2017, declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa y negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguientes: Inició por señalar, respecto de la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, que esta se soportaba en 3 hechos, a saber, el primero, que la resolución en que se daba cuenta de la constitución de la junta directiva del sindicato hacía referencia al año 2003 y no a la fecha de presentación de la demanda; el segundo, que el sindicato se extinguió cuando se liquidó Colpuertos, y el tercero, que la parte demandante pretendía un restablecimiento del derecho sin dar razón del daño que el acto acusado le infligió. Radicación: 13001-23-31-000-2008-00260-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para resolver, el Tribunal indicó frente al primero que, si bien en la demanda primigenia se aportó copia de la resolución nro. 002 de 21 de enero de 2003, mediante la cual se acreditaba la inscripción de la Junta Directiva del sindicato, también se tenía que con el escrito de corrección de la demanda se allegó certificado expedido por el Ministerio de Protección Social de 30 de enero de 2009, en el que se exponía que «revisado el Kardex del archivo sindical, aparece inscrita y vigente la organización sindical denominada Sindicato de Trabajadores del Terminal Marítimo y Fluvial de Cartagena […] la última junta directiva de la citada organización sindical que aparece en el expediente es la inscrita mediante resolución no. 002 de 21 de enero de 2003 […] el cual queda integrado así: // Presidente: Carlos Castillo Atencio».

De lo anterior sostuvo que, si bien existía prueba de que el señor Castillo Atencio fungió como presidente del sindicato en el año 2003, no era posible establecer si para el 18 de octubre de 2005 todavía ostentaba tal calidad, pues los documentos allegados eran insuficientes para deducir cual fue el período para el cual este fue elegido; por otra parte, señaló que, si el Ministerio de Transporte invocaba la falta de legitimación por activa, debió aportar al proceso la prueba que demostrara que para el año 2005 otra persona ocupaba el cargo de presidente del sindicato y no el actor.

En suma, al no aportarse prueba que determinara que, para el año 2005, el presidente del sindicato era otra persona y no el señor Castillo Atencio, debía darse valor a la certificación allegada y presumir que para la época el actor todavía continuaba ejerciendo las funciones de presidente; asimismo que, de acuerdo con la certificación, se tenía que el sindicato existía, por lo que tampoco prosperaba ese argumento.

Finalmente, respecto del referido a la ausencia de daño alegado, señaló que no le asistía razón al Ministerio de Transporte, en tanto en el concepto de violación se explicaba que el daño se predicaba del hecho consistente en que el sindicato no fue vinculado a la actuación que dio como resultado el acto demandado, aun cuando era poseedor del inmueble, por lo que se le debía indemnizar los perjuicios causados.

Respecto de las excepciones de inepta demanda y de prevalencia de los principios fundamentales, señaló que debían ser estudiadas cuando se hiciera un análisis del fondo del caso. Precisado lo anterior, índico que el problema jurídico a resolver se centraba en determinar si se encontraba demostrada la calidad de poseedor del sindicato, de modo que tuviera que ser vinculado, con fundamento en el artículo 28 del Radicación: 13001-23-31-000-2008-00260-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CCA, a la actuación que derivó en la expedición de la Resolución nro. 001315 de 2005.

Inició señalando que se negarían las pretensiones porque del material probatorio recaudado no se lograba demostrar que el sindicato ostentaba la calidad de poseedor del bien inmueble en el cual se encontraba ubicado el colegio, por cuanto éste era un bien fiscal que no admitía tal figura. Argumentó que no se encontraba probado que el Ministerio de Transporte tuviera la obligación de vincular al sindicato a la actuación que terminó con la expedición del acto demandado.

Explicó que, conforme al artículo 212 de la Ley 115 de 1994, por regla general todos los bienes ubicados en los terminales marítimos de Buenaventura, Cartagena de Indias, Barranquilla, Santa Marta y Tumaco, destinados o construidos para la prestación de servicios educativos, debían ser cedidos de manera gratuita a los municipios y distritos donde quedaran ubicados; asimismo, que el artículo consagraba una excepción que cobijaba a aquellos bienes que, con anterioridad a la expedición de la ley, hubieran sido cedidos por mandato legal, por pactos o por convenciones colectivas, los cuales no podrían ser objeto de ninguna otra transferencia. Indicó que, en el caso bajo estudio, no existía ninguna prueba que hiciera presumir que este estaba inmerso en la excepción, toda vez que no obraba prueba de que el Terminal Marítimo le hubiera cedido los bienes inmuebles al sindicato; lo cierto era que la convención colectiva aportada daba cuenta del compromiso asumido por el Terminal Marítimo para el pago de las obligaciones y los gastos de funcionamiento del colegio, lo cual se llevaría a cabo a través de la Fundación Escuela Mixta de Hijos de Trabajadores y Pensionados.

Afirmó que se echaba de menos en el proceso la convención colectiva que dio lugar a la creación del colegio destinado a brindar educación a los hijos de los trabajadores y que, conforme a los testimonios rendidos, la misma databa de la década de los años 50, y para esa fecha el colegio funcionaba en edificaciones arrendadas. Adicionalmente, no observaba el Tribunal prueba que demostrara que, para los años 80, cuando el Terminal Marítimo compró los terrenos en donde se edificó la escuela, se haya firmado un pacto, acuerdo o acta entre los trabajadores y la empresa, en la que se les cediera el derecho real de dominio sobre los inmuebles.

En vista de lo anterior, afirmó que el acto demandado era en principio legal. Radicación: 13001-23-31-000-2008-00260-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No obstante lo anterior, señaló que debía verificarse si el sindicato tenía una condición especial que hiciera que fuera forzoso vincularlo a la actuación administrativa; para el efecto, puso de presente que el sindicato alegaba ser poseedor del bien, por lo que, para examinar el argumento, se hacía prioritario determinar si el bien objeto de la discusión era un bien fiscal, por lo que se hacía necesario conocer quién era el verdadero dueño del inmueble, así como la naturaleza jurídica de la entidad propietaria.

En ese sentido, examinados los certificados de libertad y tradición de los predios con matrícula inmobiliaria nro. 060-99682 y 060-89805, se tenía que fueron adquiridos en compraventa realizada por el Terminal Marítimo y Fluvial de Cartagena a la sociedad Héctor García SA; precisó respecto del predio con matrícula nro. 060-99682 que, por medio de acta 0090 de 7 de enero de 1994, pasó a ser de propiedad de Colpuertos; posteriormente, mediante la Resolución nro. 3257 de 16 de diciembre de 1998, fue cedido al Ministerio de Transporte; finalmente, a través del acto demandado, pasó al Distrito de Cartagena.

Frente al bien con matrícula nro. 060-89805 indicó que, por medio de Resolución nro. 3257 de 16 de diciembre de 1998, fue cedido al Ministerio de Transporte; posteriormente, a través del acto demandado, pasó al Distrito de Cartagena. De lo anterior concluyó que el derecho real sobre el predio donde se encontraba ubicado el colegio estaba en cabeza de la empresa Terminal Marítimo y Fluvial de Cartagena, la cual hacía parte de Colpuertos.

Explicó que Colpuertos fue creada por medio de la Ley 154 de 1959; posteriormente, a través del Decreto Ley 561 de 1975, fue transformada en una empresa industrial y comercial del Estado, y por medio del Decreto Ley 1174 de 1980, se reestructuró, señalando que funcionaría como una empresa comercial del Estado vinculada al Ministerio de Obras Públicas y Transporte.

Teniendo en cuenta lo anterior, afirmó que los bienes que poseía Colpuertos eran bienes fiscales que no podían ser susceptibles de prescripción y por lo tanto no admitían posesión. Sostuvo que, conforme al numeral 4º del artículo 407 del Código de Procedimiento Civil, la declaración de pertenencia no procedía respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho público.

Radicación: 13001-23-31-000-2008-00260-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo dicho, refirió que las razones por las cuales el accionante podría reclamar judicialmente se limitarían únicamente a las exigencias por las mejoras que pudieran haber realizado sobre el bien.

Adujo que, si el sindicato no ostentaba la calidad de poseedor del inmueble donde funcionaba el colegio, debía entenderse que tampoco contaba con un mejor derecho que obligara al Ministerio de Transporte a vincularlo a la actuación administrativa que concluyó con la resolución demandada; explicó en sustento de lo anterior que, de las declaraciones de los testigos, podía colegirse que la organización sindical solo tenía bajo su competencia la administración de las instalaciones donde funcionaba la institución educativa, más no era la propietaria ni poseedora; sostuvo que el sindicato era un mero tenedor de la construcción, por lo que no se generaba en el Ministerio de Transporte la obligación de vincularlos a la actuación. Finalmente, señaló que, en caso de reclamo por alguna mejora hecha a la infraestructura de la institución educativa por parte del sindicato, esta debió ser demandada por medio de una acción de reparación directa.

Por lo expuesto, consideró que no se encontraba demostrado el cargo de nulidad invocado. III. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante presentó recurso de apelación solicitando la revocatoria del ordinal segundo de la sentencia, con fundamento en los siguientes argumentos: Inició por sostener que un primer error de la sentencia estribaba en no establecer la diferencia entre lotes y construcciones; explicó que un concepto de 1995 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado indicaba que, a pesar de haberse consagrado desde el año 1971 la imprescriptibilidad de los bienes fiscales, no era menos cierto que las entidades debían iniciar las acciones tendientes a la protección de dichos bienes, entre ellas las policivas y las judiciales ordinarias, y se entendía del concepto que no podría, aun siendo vinculados al procedimiento administrativo, hacerse a través de una resolución, de un acto administrativo.

Sostuvo que de la imprescriptibilidad de los bienes fiscales no se colegía automáticamente una potestad de la administración para despojar de los mismos a los particulares que por cualquier razón los estuvieran ocupando; Radicación: 13001-23-31-000-2008-00260-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co recalcó que siempre era necesario respetar el principio de legalidad y el debido proceso como su correlato constitucional; adujo que no existía un trámite administrativo que permitiera la recuperación de bienes fiscales sin que se tuviera que acudir a las acciones policivas y de jurisdicción ordinaria, es decir, un escenario donde el ciudadano pudiera explicar las razones de la ocupación y la administración manifestara la naturaleza del bien, y en caso de haber realizado obras sobre el bien, se llegara a un acuerdo sobre el valor de las mismas, lo cual fue omitido por el Ministerio de Transporte y el Distrito de Cartagena; por lo anterior señaló que estas debieron convocar al sindicato al trámite administrativo.

Manifestó que los lotes de propiedad del Ministerio de Transporte, en virtud del artículo 212 de la Ley 115 de 1994, fueron cedidos al Distrito de Cartagena, desconociendo que, como meros tenedores o poseedores de este, el sindicato, propietario del colegio, realizó cuantiosas inversiones y tales inversiones se encontraban determinadas (cuantificadas) en el proceso, por lo que ese punto hacía insoslayable, a la luz del artículo 28 del CCA, la vinculación al trámite administrativo para definir la suerte de las edificaciones que se habían realizado.

Señaló que el desconocimiento del procedimiento legal para la recuperación de los lotes llevó al desconocimiento de los derechos de audiencia y de defensa del sindicato, pues a la fecha no había podido recuperar las inversiones que realizó. Expresó que la sentencia equivocadamente «unilateralizó» todo el análisis alrededor del punto consistente en establecer si el sindicato era o no poseedor, cuando esto era una arista de la demanda y no toda la misma.

Indicó que existía un planteamiento cardinal en la demanda, el referido a la indemnización a causa de la entrega de las edificaciones. Adujo que no era de recibo concluir que el sindicato era un mero administrador del colegio, un mero tenedor, cuando se encontraba demostrado que el colegio -como persona moral- era de propiedad del sindicato y en virtud de ello realizó las inversiones en el lote.

Por otro lado, adujo que el artículo 212 de la Ley 115 de 1994 facultaba el tipo de cesiones a que se refería esa norma, pero las edificaciones no podían ser cedidas por el Ministerio de Transporte, pues no eran de su propiedad ni habían sido construidas con dineros públicos, sino con el fruto de los derechos económicos que el sindicato consiguió en cada proceso de negociación colectiva.

Radicación: 13001-23-31-000-2008-00260-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que el inciso final del artículo 739 el Código Civil establecía que, si se había edificado, plantado o sembrado a ciencia y paciencia del dueño del terreno, sería este obligado, para recobrarlo, a pagar el valor del edificio, plantación o sementera.

Señaló que, en consecuencia, se estaba en presencia de una violación de los derechos de audiencia y de defensa, pues la organización sindical debió ser vinculada al procedimiento de cesión ordenado por el artículo 212 de la Ley 115 de 1994, por cuanto ni el colegio ni las edificaciones eran de la entidad pública cesionaria, dado que habían sido destinados por convenios anteriores, como decía la excepción de la norma referida, para que el sindicato construyera, con recursos propios, unos edificios en los que funcionaría el colegio, de propiedad de la organización sindical.

Adujo que, de no declararse la nulidad o la reparación, se estaría en presencia de una expropiación de facto de recursos de la organización sindical. Finalmente, refirió que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho también permitía solicitar que se reparara un daño y que en este caso se solicitó la reparación del daño causado por la Resolución nro. 001315 de junio de 2005, pues fue ese acto el que despojó al sindicato no solo de las edificaciones donde funcionaba el colegio, sino de todos los derechos económicos que había conseguido.

Precisó que lo que se discutía y solicitaba era el pago de las mejoras que se le hicieron al lote. IV. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Por auto de 19 de diciembre de 2018 se admitió el recurso de apelación; mediante auto de 18 de agosto de 2020 se corrió traslado para que las partes presentaran alegatos de conclusión y el Ministerio Público rindiera concepto, de estimarlo pertinente.

La parte demandante presentó memorial señalando que reiteraba lo manifestado en el recurso; las demás partes guardaron silencio. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1. Competencia Radicación: 13001-23-31-000-2008-00260-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De conformidad con el artículo 129 del CCA y el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en segunda instancia. V.2.

Delimitación del recurso De acuerdo con lo expuesto en la providencia recurrida y en atención a los fundamentos del recurso de apelación, la Sala advierte que el Tribunal y la parte recurrente concuerdan en que los lotes objeto de la cesión tratada en la resolución demandada tienen la naturaleza de fiscales; asimismo que, por mandato del artículo 212 de la Ley 115 de 1994, los bienes muebles e inmuebles ubicados en los terminales marítimos, destinados o construidos para la prestación de servicios educativos, debían ser cedidos de manera gratuita a los municipios y distritos donde quedaran ubicados, y que el artículo consagra una excepción que cobijaba a aquellos bienes que, con anterioridad a la expedición de la ley, hubieran sido cedidos por mandato legal, por pactos o por convenciones colectivas, los cuales no podrían ser objeto de ninguna otra transferencia. No obstante, la recurrente difiere en tres aspectos i) el derecho del sindicato sobre las edificaciones en las que funcionó el colegio; ii) el Ministerio de Transporte no podía transferir la propiedad de los lotes de terreno y las edificaciones al Distrito de Cartagena; y iii) la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para la reparación de un daño causado por un acto administrativo.

El primer aspecto se funda, por una parte, en que las edificaciones fueron construidas con dineros propios del sindicato y, de manera consecuencial, que, conforme al artículo 739 del Código Civil, para recobrar el edificio el Ministerio de Transporte debía pagar el valor de este al sindicato; que la imprescriptibilidad de los lotes -bienes fiscales- no autorizaba a la entidad a despojar a los particulares de estos.

Por otra parte, en que, si el Ministerio tenía la intención de recuperar los lotes -que posteriormente fueron cedidos al Distrito de Cartagena-, era necesario que iniciara las acciones policivas o judiciales ordinarias previstas en las que llegara a un acuerdo con el sindicato sobre el valor de estos; por lo anterior, a su juicio, los actos fueron expedidos con violación de los derechos de audiencia y de defensa en tanto no se vinculó al sindicato al procedimiento administrativo de cesión. Radicación: 13001-23-31-000-2008-00260-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El segundo se soporta en que los lotes ya habían sido destinados por convenio previo para que el sindicato construyera el colegio, por lo que se encontraban dentro de la excepción prevista en el inciso segundo del artículo 212 de la Ley 115 de 1994, haciendo imposible su nueva cesión. Finalmente, el tercero, que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho impetrada también procedía para la reparación del daño causado por el acto demandado al despojar al sindicato de las edificaciones donde funcionaba el colegio y las mejoras realizadas al lote donde se construyeron.

Precisado lo anterior, la Sala abordará el estudio de los aspectos planteados en ese mismo orden. La propiedad de las edificaciones en las que funcionó el colegio Para resolver este punto encuentra la Sala pertinente poner de relieve que, conforme al artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, es exigible a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen; en ese sentido, correspondía a la parte apelante demostrar el hecho en que funda su principal reparo, esto es, la realización de inversiones para la construcción de las edificaciones o mejoras que acusa realizó sobre los lotes de propiedad del Ministerio e identificados con los números de matrícula 060-99682 y 060-89805, lo cual, de los medios de prueba arrimados, no se puede concluir; por el contrario, desde la demanda (hecho 3) se reconoce que Colpuertos construyó sobre los lotes las edificaciones en las que funcionó el colegio, y revisada la Convención Colectiva de Trabajo de 9 de agosto de 19912, no se advierte compromiso de traspaso de la propiedad de las mismas a la organización sindical, sino que el Terminal Marítimo de Cartagena asumiría los gastos de funcionamiento del mismo (parágrafo segundo del artículo 52)3.

La Sala advierte que solo se encuentra demostrado en el expediente que Colpuertos adelantó la compra de dos lotes a la sociedad Héctor García SA y que edificó aulas para el funcionamiento del Colegio de Bachillerato del Terminal Marítimo y Fluvial de Cartagena, ente de naturaleza no oficial prestador de servicios educativos que era de propiedad del sindicato y que fue autorizado por la Gobernación de Bolívar para la enseñanza de la educación básica, secundaria y media vocacional, modalidad académica, conforme a la 2 Folio 425 a 501 del cuaderno nro. 3 del Tribunal, visible a índice nro. 19. 3 «PARÁGRAFO SEGUNDO. A partir de la firma de la presente Convención, el Terminal Marítimo de Cartagena, asumirá los gastos de funcionamiento del Colegio de Bachillerato a través de la Fundación Escuela Mixta de Hijos de Trabajadores y Pensionados […]».

Radicación: 13001-23-31-000-2008-00260-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resolución 2513 de 1993, «Mediante la cual se aprueban unos estudios a un instituto docente»4, expedida por el Gobernador de Bolívar. Valga precisar que dicha habilitación no cambia el hecho de que este fue un mero administrador de las edificaciones y que su construcción se adelantó por parte de Colpuertos, como lo reconoció el exrector de la institución educativa en su declaración jurada rendida ante al magistrado del Tribunal5, en la que afirmó respecto del colegio que «ese Colegio funcionaba así el sindicato lo recibió en administración y Colpuertos por Convención Colectiva vigente en ese entonces pagaba los empleados en su totalidad, de igual manera asumía los costos de los estudiantes porque eran hijos de los trabajadores, es decir, eso es el resultado de un proceso convencionado entre los trabajadores y Puertos de Colombia».

Concluido lo anterior, se tiene que el reclamo relacionado con el pago del valor de las construcciones, fundado en el artículo 739 del Código Civil, tampoco está llamado a prosperar, en tanto no se demostró que el sindicato hubiese realizado inversiones, construcciones o mejoras; por el contrario, las mismas se reputan realizadas por Colpuertos en virtud de pactos colectivos suscritos con el sindicato.

Ahora bien, frente al reparo consistente en que la imprescriptibilidad de los lotes no autorizaba a la entidad a despojar a los particulares de las edificaciones, encuentra la Sala que tampoco está llamado a prosperar, por cuanto la naturaleza de bienes fiscales reconocida a los lotes cedidos y las respectivas edificaciones impide respecto de estos el nacimiento de derecho alguno o, en otros términos, que quien lo ocupa, sin ser su dueño, pudiera apropiarse o alegar derechos6; adicionalmente, valga destacar que, si una persona habita y disfruta de un inmueble de propiedad de una entidad pública y realiza mejoras sobre ese suelo, carece de derecho para pedir la prescripción adquisitiva, así como la indemnización o remuneración por la pérdida de tales mejoras7.

En vista de lo anterior, la Sala se relevará de estudiar los demás argumentos de inconformidad relacionados con este aspecto por cuanto dependían directamente del reconocimiento del sindicato como titular de algún derecho respecto de la edificación para justificar la necesidad de su intervención dentro 4 Folio 16 y 17 del cuaderno nro. 1 del Tribunal, visible a índice nro. 19. 5 Folio 236 a 239 del cuaderno nro. 2 del Tribunal, visible a índice nro. 19. 6 Corte Constitucional, sentencia C-530 de 1996.

MP. Jorge Arango Mejía. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 13 de septiembre de 2024, radicación nro. 68001-23-33-000-2019-00702-01 (69.457), C.P. José Roberto Sáchica Méndez. Radicación: 13001-23-31-000-2008-00260-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la actuación administrativa, conforme al artículo 28 del CCA, lo que no se probó. La imposibilidad del Ministerio de Transporte de transferir la propiedad de los inmuebles al Distrito de Cartagena Alega la parte sobre este punto que los bienes ya habían sido destinados por convenio previo para que el sindicato construyera el colegio por lo que se encontraban dentro de la excepción prevista en el inciso segundo del artículo 2128 de la Ley 115 de 1994; para resolver se considera pertinente poner de presente que la disposición establece que se exceptuaban de ser cedidos a título gratuito a los municipios o distritos aquellos bienes de Colpuertos que hubieran sido objeto de cualquier tipo de cesión por leyes, pactos o convenios anteriores a la vigencia de la ley; de acuerdo a lo anterior, se tiene que el argumento no tiene vocación de prosperidad, por cuanto la previsión normativa revisada se refiere a cesión y el alegato del recurrente se funda en la destinación que se les dio a las construcciones o la finalidad de las mismas, aspectos que difiere sustancialmente de la excepción establecida.

Aunado a lo anterior, se tiene que no obra prueba que soporte el hecho de que los bienes hayan sido afectados en los términos de la excepción; por el contrario, examinados los registros obrantes en los folios de matrícula inmobiliaria de los predios nro. 060-99682 y 060-89805, se tiene que los mismos fueron adquiridos por compraventa celebrada entre el Terminal Marítimo y Fluvial de Cartagena, posteriormente Colpuertos, y la sociedad Héctor García SA, sin que mediara en este negocio cesión por mandato legal, por pacto o por convención colectiva, como lo establece la norma.

La procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para la reparación de un daño causado por un acto administrativo 8 «ARTICULO 212. Cesión de bienes. Los bienes muebles e inmuebles de propiedad de la empresa Puertos de Colombia (en liquidación) ubicados en los terminales marítimos de Buenaventura, Cartagena de Indias, Barranquilla, Santa Marta y Tumaco, destinados o construidos para la prestación de servicios educativos y de capacitación, al igual que los auditorios públicos de la misma empresa, serán cedidos a título gratuito a los municipios o distritos donde se hallen ubicados para la prestación de servicios educativos, artísticos y culturales.

Se exceptúan de lo dispuesto en este artículo, aquellos bienes que ya hayan sido objeto de cualquier tipo de cesión por leyes, pactos o convenios anteriores a la vigencia de la presente Ley. Parágrafo. Estos bienes y aquellos a que se refieren los artículos 5º y 15 de la Ley 60 de 1993, deberán dedicarse con exclusividad a la prestación del servicio educativo estatal, de tal manera que no pueden ser enajenados ni utilizados con destinación distinta, so pena de regresar los mismos al patrimonio de la Nación.».

(Negrillas de la Sala). Radicación: 13001-23-31-000-2008-00260-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, respecto del reclamo referente a la procedencia de la acción impetrada para la reparación del daño causado por la resolución demandada, encuentra la Sala que no está llamado a prosperar, comoquiera que, si lo que pretendía el demandante era acudir ante la jurisdicción para lograr una indemnización de perjuicios por la actuación del Ministerio, este planteamiento no resultaba procedente mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho intentada, sino a través de la acción de reparación directa, consagrada en el artículo 86 del CCA.

Lo anterior es así, porque el actor puede reconocer la legalidad del acto y, no obstante, pedir indemnización porque considere que hay daño antijurídico, en la modalidad de especial; y procederá la acción de nulidad y restablecimiento únicamente en los casos en los cuales el actor considere que el acto que demanda es ilegal y esa ilegalidad constituye el vínculo directo del perjuicio que reclama; pero como quiera que nada de ello ocurrió en este asunto, lo procedente era que, para la reparación de un eventual perjuicio, hubiere acudido a la acción de reparación que le indicó el tribunal.

V.3. Costas De conformidad con lo establecido en el artículo 171 del CCA, en consonancia con el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, hay lugar a condenar en costas a la parte vencida, sólo en la medida en que su conducta sea temeraria porque no le asiste al demandar u oponerse «un fundamento razonable, o hay de su parte una injustificada falta de colaboración en el aporte o práctica de pruebas, o acude a la interposición de recursos con un interés meramente dilatorio»9.

En el caso concreto, la parte demandante presentó la demanda, participó en la práctica de las pruebas, descorrió traslado para alegaciones finales, presentó recurso y también alegatos de segunda instancia, sin abusar de su derecho a acceder a la Administración de Justicia. Por lo tanto, no hay lugar a condena en costas. V.4. Otros pronunciamientos Finalmente, se tiene que, mediante memorial de 24 de abril de 202410, el apoderado judicial de la parte demandante allegó escrito de sustitución del poder, a favor del abogado Fernando José Marimon Castillo, teniendo en cuenta 9 Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 18 de febrero de 1999, exp: 10.775, C. P. Ricardo Hoyos Duque. 10 Índice nro. 18 del expediente electrónico. Radicación: 13001-23-31-000-2008-00260-01 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que cumplen con los requisitos del artículo 75 del Código General del Proceso se aceptará la sustitución. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 19 de diciembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: SIN CONDENA EN COSTAS, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: ACEPTAR la sustitución del poder a favor del abogado Fernando José Marimon Castillo, en los términos del memorial allegado.

CUARTO: En firme esta providencia, REMITIR el expediente al Tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES   Consejero de Estado   Presidente   OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado            NUBIA MARGOTH PEÑA GARZON   Consejera de Estado            HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ   Consejero de Estado    CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.