CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES Conjuez ponente: CARLOS MARIO ISAZA SERRANO Bogotá, D.C., seis (6) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 68001-23-33-000-2013-00893-02 (0877-2019) Actor: OLGA LUCÍA PINEDA VILLAMIZAR Demandado: NACIÓN – PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Procede la Sala de Conjueces a resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandada, contra la sentencia proferida el 1° de junio de 2017 por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho OLGA LUCÍA PINEDA VILLAMIZAR, a través de apoderado judicial (fs. 1-68), solicitó la nulidad del acto administrativo por medio del cual se le negó incluir el 100% de la bonificación por compensación del Decreto 610 de 1998 en la liquidación y pago de sus cesantías desde el año 2009 y siguientes: Oficio 064 del 15 de enero de 2013, expedido por la demandada.
También solicitó la inaplicación por inconstitucionalidad de la expresión “solo” contenida en el inciso segundo del artículo 1° del Decreto 610 de 1998. A título de restablecimiento del derecho solicitó la reliquidación y pago de la citada prestación teniendo en cuenta la incidencia salarial de la bonificación por compensación, durante el tiempo que se ha desempeñado como procuradora judicial II.
LA SENTENCIA APELADA La Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia del 1° de junio de 2017 (fs. 208-211), decidió: i) Inaplicar por inconstitucional la expresión “solo” contenida en el inciso segundo del artículo 1° del Decreto 610 de 1998; ii) Declarar la nulidad del acto acusado; iii) Ordenar a la demandada que tenga como factor salarial para todos los efectos legales la bonificación por compensación creada por el artículo 1° del Decreto 610 de 1998 y como consecuencia reliquide las cesantías a que tiene derecho la demandante, incluyendo la bonificación por compensación, a partir del año 2011 y en adelante las que se sigan causando; iv) Ordenar la indexación d la condena, el cumplimiento del fallo en los términos del artículo 192 del CPACA y condenar en costas a la demandada.
EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada, mediante escrito radicado el 16 de junio de 2017 (fs. 215-218), presentó recurso de apelación en contra de la sentencia antedicha. Sostuvo en su recurso, en síntesis, que la norma que se pide inaplicar parcialmente goza de la presunción de legalidad del artículo 88 del CPACA y que el Decreto 1102 de 2012 estableció que la bonificación por compensación “sólo constituye factor salarial para efecto del ingreso base de cotización del Sistema General de Pensiones y del Sistema General de Seguridad Social en Salud en los mismos términos de la Ley 797 de 2003.” CONSIDERACIONES De acuerdo con el artículo 150 del CPACA, es competencia del Consejo de Estado resolver las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, como acontece en el presente caso.
Aceptados los impedimentos manifestados por los Magistrados de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y agotado el respectivo sorteo de Conjueces (fs. 254-255, 275-279 y 281), corresponde a esta Sala resolver el recurso de apelación. Corrido el traslado para alegatos de conclusión (f. 285), la parte demandante los allegó por correo electrónico (índice 53 SAMAI), la parte demandada hizo lo propio (índice 51 y 52 SAMAI) y los demás sujetos procesales guardaron silencio.
ANÁLISIS DE LA SALA La Sala de Conjueces al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto, cuyo argumento fundamental estriba en que la norma que se pide inaplicar parcialmente goza de la presunción de legalidad del artículo 88 del CPACA y que el Decreto 1102 de 2012 estableció que la bonificación por compensación “sólo constituye factor salarial para efecto del ingreso base de cotización del Sistema General de Pensiones y del Sistema General de Seguridad Social en Salud en los mismos términos de la Ley 797 de 2003.” Siendo este el cargo contra la decisión del a quo, y por ende, el aspecto que se decidirá en sede de apelación. Respecto de los cargos contra la sentencia de instancia se estima que deben prosperar, pues para la Sala de Conjueces es claro que el asunto bajo estudio corresponde PARCIALMENTE al mismo objeto de las dos sentencias de unificación jurisprudencial, a saber: i) la sentencia de unificación jurisprudencial proferida el 18 de mayo de 2016 por la Sala de Conjueces – Sección Segunda del Consejo de Estado (Exp.
No. 250002325000201000246-02, Demandante: Jorge Luis Quiroz Alemán. Conjuez Ponente Doctor Jorge Iván Acuña Arrieta), con las precisiones de la sentencia de esta misma Sala de Conjueces del 2 de septiembre de 2019, que se refiere a la bonificación por compensación del Decreto 610 de 1998 y, ii) la Sentencia de Unificación Jurisprudencial del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, siendo ponente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS, del 2 de septiembre de 2019, (Radicación número: 41001-23-33-000-2016-00041-02(2204-18)CE-SUJ-016-S2-19, Actor: JOAQUÍN VEGA PÉREZ, Demandado: RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL), que se refiere a la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y a la bonificación por compensación del Decreto 610 de 1998; es así como esta última sentencia de unificación definió las siguientes reglas: “PRIMERO. UNIFICAR JURISPRUDENCIA respecto a la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la ley 4 de 1992 en los siguientes términos: La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. [resaltados fuera de texto] La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. [resaltados fuera de texto] «En consecuencia, procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de octubre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior, es la regla general. Esa regla tiene una excepción que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con prueba documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la Ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 5 de octubre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción es de aplicación restrictiva.» [numeral corregido por auto de la misma Sala de Conjueces del 7 de octubre de 2019].
La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.
Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuesta en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profiera a partir de la fecha.” Como puede observarse con facilidad, la pretensión de que la bonificación por compensación se tenga en cuenta para la liquidación de las cesantías de la actora, a todas luces conllevaría a alterar el piso y el techo del 80% señalado en las normas y en las reglas de la sentencia de unificación citada y resaltadas.
Ahora bien, tanto la prima especial de servicios del artículo 14 de Ley 4 de 1992 como la bonificación por compensación del Decreto 610 de 1998, por disposición expresa de dichas normas carecen de carácter salarial, salvo para efectos pensionales, como lo ratifican las sentencias de unificación citadas y lo establece más recientemente el Decreto 1102 de 2012, según el inciso segundo de su artículo 1°: “La Bonificación por Compensación, pagadera mensualmente, sólo constituye factor salarial para efecto del ingreso base de cotización del Sistema General de Pensiones y del Sistema General de Seguridad Social en Salud en los mismos términos de la Ley 797 de 2003.” Es en similar sentido que se pronunció la Corte Constitucional cuando estudió, entre otras, las disposiciones de la Ley 4 de 1992 (ley marco en que se basan el Decreto 610 de 1998 y el 1102 de 2012), para lo cual sentenció (C-279/96): “1.
Declarar exequibles las siguientes disposiciones legales: (…) 1.2. La frase "sin carácter salarial" del artículo décimo cuarto de la ley 4a. de 1992. 1.3. La frase "sin carácter salarial" del artículo décimo quinto de la ley 4a de 1992.”, para lo cual argumentó, entre otras razones: “(…) Igualmente, la Corte Constitucional, ha sostenido que "el legislador conserva una cierta libertad para establecer, que componentes constituyen, o no salario, así como la de definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución. [se resalta] Las definiciones de convenios internacionales que transcribe la actora no significan que el legislador nacional haya perdido la facultad de tomar o no en cuenta una parte de la remuneración que perciben los trabajadores para definir las bases sobre las cuales han de hacérseles otros pagos.
(…)” Ahora bien, si el legislador mismo señaló en la ley marco que sirve de sustento a la regulación de la bonificación por compensación, que las prestaciones denominadas primas de los artículos 14 y 15 de la Ley 4 de 1992, no tendría “carácter salarial”, cosa diferente no podía hacer el Gobierno Nacional al desarrollar la misma ley marco y crear la bonificación por compensación, es decir no podía darle la connotación salarial que en este proceso se reclama por vía de inaplicación por inconstitucionalidad.
Pues por las mismas razones constitucionales y por el carácter imperativo de las sentencias de unificación citadas, esta Sala de Conjueces tampoco puede inventarse el carácter salarial de dicha prestación laboral para que sea incluida en la liquidación de las cesantías de la demandante. Todo lo anterior, aplicado al caso concreto, en donde se pretende la inclusión de dichos pagos como componente para la reliquidación de un derecho laboral distinto al de la pensión (auxilio de cesantía o cesantías), hace evidente que ello no sea posible jurídicamente, e implica en consecuencia que debe revocarse la sentencia impugnada; no obstante, se adicionará la decisión de instancia en el sentido de estarse a lo resuelto en las sentencias de unificación reseñadas, aplicables con carácter obligatorio para esta jurisdicción. En mérito de lo expuesto, esta Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: ESTARSE a lo dispuesto por las sentencias de Unificación Jurisprudencial del Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces del 2 de septiembre de 2019 (Ponente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS, Exp. 41001-23-33-000-2016-00041-02(2204-18)CE-SUJ-016-S2-19, Actor: JOAQUÍN VEGA PÉREZ) [entiéndase incluido el auto de la misma Sala de Conjueces del 7 de octubre de 2019 que la aclaró parcialmente y la corrigió], y la del 18 de mayo de 2016 de la Sala de Conjueces – Sección Segunda del Consejo de Estado (Ponente JORGE IVÁN ACUÑA ARRIETA, Exp.
No. 250002325000201000246-02, Actor: Jorge Luis Quiroz Alemán), de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: REVÓCASE la sentencia apelada. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen. CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de Conjueces en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente CARLOS MARIO ISAZA SERRANO Conjuez ponente Firmado electrónicamente NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.