CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 11001-03-15-000-2025-05617-00 Accionante: SOVEIDA MARÍN Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Acción de tutela contra providencia judicial// improcedencia por falta de relevancia constitucional // la acción de tutela se utiliza como una tercera instancia para reabrir debates ya concluidos.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Antecedentes 1. A través de apoderado judicial, la actora cuestionó la sentencia de 11 de agosto de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión, en la que puso fin al proceso de acción popular dentro del radicado número 76147-33-33-001-2020-00237-00/01/02.
En atención a que se trata de una acción de tutela contra providencia judicial. En primer lugar, se presentarán las etapas procesales de la acción popular que llevaron a que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profiriera la sentencia atacada; y, en un segundo acápite, se reseñarán las etapas procesales de la acción de tutela que actualmente se resuelve.
Antecedentes de la acción popular 76147-33-33-001-2020-00237-00/01/02. 2. La actora indicó que es propietaria de un inmueble ubicado en el corregimiento de Moztezuma, municipio de Ulloa, departamento del Valle del Cauca. Este predio, según sus escrituras y registro que datan de 1949, cuenta con linderos que limitan con una calle pública, que, si bien no aparece así en los inventarios del municipio, por costumbre si se ha considerado que es espacio público. 3.
Sin embargo, desde el año 2007, Noralba Tobón Castro empezó a construir una vivienda justo en frente de la casa de la tutelante. La actora afirma que la construcción de Noralba se elevó dónde por costumbre era una calle pública. Reiteró que, durante muchos años, la comunidad de Moctezuma utilizó como calle pública el lugar dónde Noralba Tobón levantó su vivienda.
Estimó que esa calle era considerada bien de uso público “por costumbre”. 4. En criterio de la actora, la construcción de la vivienda de Noralba Tobón implicó una afectación para el derecho colectivo al espacio público, pues para toda la comunidad del corregimiento, el lugar dónde se empezó a levantar la vivienda, era una calle pública.
Por ello, la tutelante elevó derechos de petición a las autoridades Radicación número: 11001-03-15-000-2025-05617-00 Accionante: Soveida Marín Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela municipales para que protegieran el derecho al espacio público. Sin embargo, la secretaria de planeación municipal respondió que según el esquema de ordenamiento territorial (EOT) “no existía una vía publica (sic) formalmente reconocida en ese lugar, desatendiendo por completo la relevancia de la costumbre como fuente de derecho en el ordenamiento jurídico colombiano”1. 5.
Ante esa respuesta, la tutelante promovió acción popular en defensa del derecho al espacio público en contra de la construcción de Noralba Tobón. Solicitó que se protegieran los derechos al goce del espacio público, la utilización y la defensa de bienes de uso público y la libre locomoción y la restitución de la calle pública que había sido invadida. 6.
En sede de primera instancia, en sentencia de “8 de julio de 2025”, el Juzgado Primero Administrativo de Cartago negó las pretensiones. Argumentó que no existe evidencia conforme a la cual, el terreno en que Noralba Tobón construyó su vivienda sea, en realidad, una calle pública. Desestimó que la costumbre sea fuente para reconocer una vía como pública.
La actora apeló la decisión. En sentencia de 11 de agosto de 2025, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda, confirmó la decisión de primera instancia. Concluyó que no había vulneración a los derechos colectivos invocados, pues no se acreditó el carácter público de la supuesta vía. Se indicó que no existe certeza jurídica de la incorporación formal de la vía como tal en el inventario municipal.
Fundamentos jurídicos del escrito de tutela 7. A través de apoderado, la actora sostuvo que la decisión incurrió en defecto fáctico, pues hubo una inadecuada valoración de los testimonios de los miembros de la comunidad. La tutelante estimó que las decisiones ignoraron la realidad probatoria y es que, la comunidad indicó que si se trata de una vía pública al menos hace 60 años. 8.
Reprochó que el juez de primera instancia calificó el conflicto como una disputa entre particulares. A su vez, cuestionó que el tribunal de segunda instancia considerara que solo existían indicios de la existencia histórica de un paso entre predios, “sin reconocer la relevancia de la costumbre como generadora de derechos en el contexto de un espacio público de facto”. 9.
Asimismo, incurrió en un defecto fáctico por la interpretación restrictiva y sesgada de un dictamen pericial de la universidad del Valle, conforme al cual, en criterio de la actora, el predio de la construcción de Noralba Tobón si era una calle pública. Además, manifestó que las sentencias cuestionadas incurrieron en una prevalencia indebida del esquema de ordenamiento territorial (EOT) sobre la realidad fáctica y la costumbre. 10.
Además, señaló que incurrió en un defecto sustantivo por interpretación errónea de las normas legales y constitucionales sobre la costumbre como fuente de derecho en la configuración del espacio público. Recordó que el artículo 13 de la ley 1 Folio 4 del escrito de tutela. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-05617-00 Accionante: Soveida Marín Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela 153 de “1878” (sic) establece que la costumbre, siendo general y conforme con la moral cristiana, constituye derecho a falta de legislación positiva”2. 11.
Conjuntamente, indicó que los jueces populares redujeron el conflicto a un asunto entre particulares, sin percatarse que ocurría una vulneración a derechos colectivos. Indicó que erradamente, el Tribunal Administrativo afirmó que no se puede restituir un bien cuya titularidad no se tiene certeza, eso en criterio de la actora es equivocado, ya que la acción popular está diseñada precisamente para la protección de los derechos e intereses colectivos, como el goce del espacio público.
Agregó: “La obstrucción de un camino de uso histórico por la comunidad afecta directamente a un grupo indeterminado de personas, configurando un interés colectivo que debe ser protegido por esta vía constitucional”. 12. Por lo anterior, solicitó “revocar” la sentencia de segunda instancia de 11 de agosto de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, y la del 8 de julio de 2025, proferida por el juzgado primero administrativo de Cartago y amparar los derechos al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la defensa del espacio público.
Finalmente, que se ordene al Tribunal a proferir una nueva sentencia en la que realice una valoración probatoria razonada y no sesgada de todo el acervo probatorio, incluyendo los testimonios de la comunidad, el dictamen pericial y la documentación histórica. Trámite de la acción de tutela 13. La petición de amparo fue admitida y se vinculó al juzgado primero administrativo de Cartago, al Tribunal Administrativo del Valle y al municipio de Ulloa, al instituto Geográfico Agustin Codazzi, a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, a la defensoría del pueblo y al ministerio público.
Además, a los ciudadanos José Leonel García Marín, Bertha Galindo, Tulio Castro, David León Duque Giraldo, Noralba Tobón Castro, a los herederos indeterminados del señor José Leonel García Marín y a los demás intervinientes dentro del medio de control de protección de derechos e interés colectivos con radicado núm. 76147-33-33-001-2020-00237- 00/01/02. 14.
En índice samai 9 reposa la intervención del juez primero administrativo oral de Cartago, Departamento del Valle del Cauca. Sostuvo que las providencias judiciales fueron expedidas cumpliendo todas las garantías judiciales por lo que se colige que no se cumplen los requisitos jurisprudenciales para la prosperidad de la acción. En índice samai 10 se allegó copia digital del expediente de la acción de grupo.
En índice samai 11 se observa intervención del director territorial del Instituto Geográfico Agustín Codazzi solicitó que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva, pues dentro de sus competencias legales no está la de determinar el carácter de los bienes. Indicó que intervino dentro del proceso de la acción popular ofreciendo experiencia técnica e información geográfica y cartográfica, pero dentro de aquel aclaró que, “la entidad no tiene injerencia en la causalidad de los hechos y mucho menos en las pretensiones”.
Agregó que si se estudia de fondo la 2 Folio 7 del escrito de tutela. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-05617-00 Accionante: Soveida Marín Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela acción de tutela, se concluye que las providencias no incurrieron en vulneración al debido proceso de la actora. 15.
En índice samai 13 se encuentra la intervención suscrita por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, suscrita por el magistrado sustanciador de la providencia cuestionada. Argumentó que la providencia censurada realizó un análisis acucioso de las pruebas allegadas al proceso, de los testimonios y de los documentos y fueron examinadas conforme las prescripciones normativas y jurisprudenciales.
Explicó la ratio decidendi de la sentencia cuestionada y reiteró que la misma se funda en la valoración de todas las pruebas contenidas en el expediente. 16. En los índices samai 14 y 15 reposan intervenciones de Beatriz Eugenia Mejía Leal, Miguel Antonio Mateos Bedoya. En el caso de Miguel Antonio Mateus se trata del alcalde municipal de Ulloa, Departamento de Valle del Cauca.
Intervino con el fin de solicitar se nieguen las pretensiones de la tutela, pues conforme la información de las autoridades competentes, el predio donde supuestamente se ubica una calle pública, en realidad es de naturaleza privada y corresponde a la zona física del inmueble de la ficha catastral No. 76845000000000002037400000000. Por su parte Beatriz Eugenia Mejía intervino como coordinadora del grupo interno de trabajo de representación y defensa judicial de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca.
Sostuvo que carece de legitimación en la causa por pasiva pues no ha vulnerado derecho alguno de la tutelante. CONSIDERACIONES Competencia 17. Esta Subsección es competente para conocer de esta acción de tutela, en primera instancia, conforme el artículo 37 del decreto 2591 de 1991 en concordancia con el artículo 13 del acuerdo 080 de 2019, reglamento de la corporación. Problema jurídico 18.
En primer lugar, la Sub-Sección debe establecer si la acción de tutela de la referencia satisface los requisitos de procedibilidad formal, es particular la relevancia constitucional, al buscar reabrir un debate analizado por el juez popular y cuestionar su valoración probatoria.En caso de resolver positivamente el anterior interrogante, se formulará el problema jurídico de fondo. 19.
Con el fin de resolver el primer problema jurídico, de manera sucinta, la sección reiterará el precedente constitucional sobre procedencia de tutela contra providencias, y posteriormente resolverá el caso concreto. Procedibilidad de tutela contra providencia. Reiteración de precedente. 20. El medio constitucional de amparo es un instrumento eficaz de protección de derechos fundamentales, cuando quiera que ellos se vean en riesgo o sean Radicación número: 11001-03-15-000-2025-05617-00 Accionante: Soveida Marín Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela afectados por hechos u omisiones de una autoridad -incluidas las autoridades3 judiciales4- e inclusive de particulares5.
Con todo, la procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, precisa de un mayor rigor, dadas las presunciones de acierto y validez que les acompañan, y por ello tiene un carácter excepcional. Todo ello en guarda de los principios de seguridad jurídica y autonomía judicial, en tanto que la acción de tutela no puede constituirse en un mecanismo adicional, alterno, o paralelo para discutir las providencias judiciales emitidas por el juez natural en cada asunto6.
Causales genéricas de procedencia, reiteración de precedente. 21. La excepcionalidad de la tutela contra providencia se ha enmarcado a partir de requisitos de procedencia o causales de procedibilidad que han venido reiterándose por la Corte Constitucional. En primer lugar, las denominadas causales genéricas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales posibilitan el estudio de fondo del asunto y que se han resumido así7: “a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. 3 En el artículo 40 se consagró la competencia especial para conocer de las acciones de tutela contra las providencias judiciales proferidas por “los jueces superiores, los tribunales, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado” en el superior jerárquico correspondiente. 4 “…de conformidad con el concepto constitucional de autoridades públicas, no cabe duda de que los jueces tienen esa calidad en cuanto les corresponde la función de administrar justicia y sus resoluciones son obligatorias para los particulares y también para el Estado.
En esa condición no están excluidos de la acción de tutela respecto de actos u omisiones que vulneren o amenacen derechos fundamentales … “C-543 de 1992 5 Iinciso 5° de la Constitución. 6 “La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales.// Se comprende, en consecuencia, que cuando se ha tenido al alcance un medio judicial ordinario y, más aún, cuando ese medio se ha agotado y se ha adelantado un proceso, no puede pretenderse adicionar al trámite ya surtido una acción de tutela, pues al tenor del artículo 86 de la Constitución, dicho mecanismo es improcedente por la sola existencia de otra posibilidad judicial de protección, aún sin que ella haya culminado en un pronunciamiento definitorio del derecho”. 7 Sentencia C-590 de 2005 Radicación número: 11001-03-15-000-2025-05617-00 Accionante: Soveida Marín Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela.
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. [Tampoco se trate de una decisión proferida con ocasión del control abstracto de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional8 o el Consejo de Estado9, ni una sentencia interpretativa (SENIT) proferida por la Sección de Apelación del Tribunal para la Paz de la Jurisdicción Especial para la Paz – JEP-10]”. 22.
Toda acción de tutela dirigida contra una providencia debe satisfacer las seis causales genéricas de procedencia, y al menos una especifica. A continuación, se examina si la providencia atacada satisface los requisitos de procedibilidad general. Si los satisface, se proseguirá con el examen dirigido a resolver el problema jurídico de fondo. 23.
En relación con el requisito de relevancia constitucional, las SU-033 de 201811, SU-128 de 202112 y la SU-215 de 202213, la Corte Constitucional ha indicado que la acción de tutela es improcedente cuando es utilizada para cuestionar providencias judiciales con base en argumentos de índole legal que ya fueron estudiados y resueltos dentro del proceso judicial ordinario y es utilizada como una tercera instancia para reabrir debates probatorios ya precluidos14.
Se indica que: “Este enfoque impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial” y que la tutela se use para mostrar razones de “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”. 24.
La Sentencia SU-128 de 2021 precisó que, no es suficiente con que la parte actora alegue la violación del derecho fundamental al debido proceso para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional. A título de ejemplo se ha indicado que, un asunto carece de relevancia constitucional 8 Corte Constitucional, Sentencia SU-478 de 2024. 9 Al respecto, ver, entre otras, Corte Constitucional, Sentencias SU-391 de 2023, SU-215 de 2022, SU-573 de 2017, SU-585 de 2017. 10 Corte Constitucional, Sentencia SU-388 de 2023. 11 M.P. Alberto Rojas Ríos. 12 M.P. Cristina Pardo Schlesinger 13 M.P. Natalia Ángel Cabo 14 SU-128 de 2021.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-05617-00 Accionante: Soveida Marín Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela cuando: “la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como, por ejemplo, la correcta interpretación o aplicación de una norma procesal, salvo que de ésta se desprendan claramente violaciones de derechos fundamentales”. 25.
Las providencias de unificación citadas, han indicado que el juez de tutela debe declarar improcedente la acción cuando: (i) no tienen el alcance para desarrollar la constitución política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que no se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. 26.
En el caso concreto, la acción de tutela no implica un asunto de relevancia constitucional, pues el objetivo de la actora es presentar como cargos de inconstitucionalidad de la sentencia, aspectos que fueron debatidos durante las dos instancias del proceso ordinario ante el juez popular. En efecto, los argumentos del escrito de tutela reabren discusiones probatorias que se dieron al interior de las dos instancias de la acción popular, respecto de la calidad jurídica del bien en el que una ciudadana particular construyó su vivienda, y si el mismo, en virtud de la costumbre puede ser calificado como vía pública, o si, por el contrario, en atención a su indeterminación, o a no estar incluido dentro de los bienes inventariados de la alcaldía, es un predio particular. 27.
Los cargos de la acción de tutela son de aquellos de estirpe únicamente legal, que no plantean una discusión constitucional, sino que utilizan la acción de tutela como tercera instancia para reabrir una discusión que fue analizada y decidida en las dos instancias por parte del juez popular. La actora se limitó a proponer una discrepancia con la valoración del juez ordinario, sin mostrar de manera concreta las razones por las cuales, las decisiones cuestionadas vulneran sus derechos fundamentales. 28.
La acción de tutela reitera argumentos que fueron ampliamente discutidos dentro de las dos instancias. 29. En conclusión, la acción carece de relevancia constitucional, pues: (i) acude a argumentos que fueron ampliamente discutidos dentro de las dos instancias del juez popular; (ii) la tutela se utiliza como una tercera instancia para reabrir debates procesales y mostrar una inconformidad con la decisión atacada, mas no para mostrar un yerro que afecte la validez de la misma;
(iii) no se presenta un debate de rango constitucional, o que verse sobre derechos fundamentales, sino se propone un debate de índole legal respecto a la jerarquía de un plan de ordenamiento territorial y la costumbre como fuente del derecho. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Radicación número: 11001-03-15-000-2025-05617-00 Accionante: Soveida Marín Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado por Soveida Marín, por no satisfacer el requisito de relevancia constitucional.
SEGUNDO: ORDENAR por secretaría informar a las partes por el medio más expedito.
TERCERO: En caso de no ser impugnada la providencia, REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF