05001233300020220002001 — Consejo de Estado

Radicado: 05001-23-33-000-2022-00020-01 (26922) Demandante: UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A. FALLO 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero Ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 05001 23 33 000 2022 00020-01 (26922) Demandante: UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A.-UNE TELCO- Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Temas: Contribución especial por contratos de obra pública.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de 29 de junio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda (numeral primero) y condenó en costas a la parte demandante (numeral segundo).

ANTECEDENTES UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A.-UNE TELCO-, en adelante UNE TELCO, es una sociedad de economía mixta mayoritariamente pública que presta los servicios de telecomunicaciones, tecnologías de la información y las comunicaciones y actividades complementarias y está sometida al régimen jurídico de la Ley 142 de 1994 para las empresas de servicios públicos.

En desarrollo de su objeto social, en el periodo de enero a diciembre de 2016, UNE TELCO suscribió contratos para el mantenimiento preventivo y correctivo de infraestructura, la construcción y mantenimiento de redes para la ejecución de su actividad económica. El 6, 7 y 9 de octubre de 2020, el municipio de Medellín expidió a la actora las liquidaciones oficiales de aforo por no presentar las declaraciones de retención en la fuente por concepto de la contribución especial por contratos de obra pública por los periodos de enero a diciembre de 2016.

Y el 11 y el 23 de agosto de 2021, profirió las resoluciones que resolvieron el recurso de reconsideración interpuesto por UNE TELCO contra los actos de aforo, en el sentido de confirmarlos. DEMANDA UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A.-UNE TELCO-, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pidió la nulidad de las liquidaciones de aforo que determinaron la obligación de declarar y pagar la retención en la fuente de la contribución especial sobre contratos de obra pública por los períodos de enero Radicado: 05001-23-33-000-2022-00020-01 (26922) Demandante: UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A. FALLO 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador a diciembre de 2016 y de las resoluciones que resolvieron el recurso de reconsideración contra las liquidaciones de aforo. Además, formuló las siguientes pretensiones.

“En caso de que se acepten parcialmente los argumentos desarrollados, expuestos y debidamente acreditados en el presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicito respetuosamente a su Honorable Despacho se sirva declarar la nulidad parcial de los actos administrativos demandados, derivada de los fundamentos aceptados.

B. A TÍTULO DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Respetuosamente solicito a su Honorable Despacho que como consecuencia de la nulidad absoluta de los actos administrativos demandados se decrete como restablecimiento del derecho, la ausencia de obligación de UNE TELCO de declarar y pagar la retención en la fuente de la contribución especial sobre contratos de obra pública, por los períodos de enero a diciembre del año 2016, y así mismo ruego se declare expresamente que la Compañía no adeuda suma alguna por dichos conceptos.

En caso de que su Honorable Despacho declare la nulidad parcial de los actos administrativos demandados, solicito subsidiariamente, se sirva determinar el monto de la retención en la fuente de la contribución especial sobre contratos de obra pública por los períodos de enero a diciembre del año 2016 que le corresponde a mi poderdante.” La demandante invocó como normas violadas, las siguientes:  Artículo 29 de la Constitución Política  Artículos 112, 114 y 142 numeral 3° del Decreto Municipal 350 de 2018  Artículos 3 y 42 del CPACA.

El concepto de la violación se sintetiza así: Los actos demandados están viciados de falta de motivación. El municipio de Medellín motivó indebidamente los actos demandados, pues no indicó por qué los contratos analizados, que recaen sobre inmuebles, son de obra pública y no de otra naturaleza. No se configura el hecho generador de la contribución especial sobre contratos de obra pública.

Los contratos suscritos por la demandante no pueden ser calificados como de obra pública, toda vez que dicha categoría se encuentra restringida a la aplicación del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. Y UNE TELCO se encuentra expresamente cobijada por la regulación prevista en el artículo 55 de la Ley 1341 de 2009, al ser proveedora de tecnologías de la información y las comunicaciones y, por ende, la totalidad de sus actos y contratos se rigen por el derecho privado, no por el Estatuto General de la Contratación pública.

Por consiguiente, en el presente caso no se configuró el hecho generador de la contribución especial sobre contratos de obra pública, toda vez que UNE TELCO no suscribió contratos de obra pública. Por tanto, no podía actuar como agente de retención de dicha contribución. Radicado: 05001-23-33-000-2022-00020-01 (26922) Demandante: UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A. FALLO 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador El Estatuto General de Contratación de la Administración Pública no se aplica a la demandante. La actora desarrolla su objeto social en el mercado de los proveedores de las tecnologías de la información y las comunicaciones y compite con otros entes privados y públicos.

Igualmente, hace parte de un mercado regulado. En virtud de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública tampoco resulta aplicable a las entidades, que aun cuando tengan participación mayoritaria del Estado se encuentren desarrollando actividades comerciales en competencia con el sector privado y/o público, o hagan parte de mercados regulados Pretermisión de los requisitos determinados en la sentencia C-1153 de 2008.

En la mencionada sentencia, la Corte Constitucional estableció la posibilidad de coexistencia de entidades públicas no sometidas a la Ley 80 de 1993, lo cual se evidencia en razón a que el artículo 32 de la referida ley estableció que “Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad”.

En ese sentido, un contrato celebrado por una entidad pública que no se encuentre referido en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública no es estatal y, por ende, no está regulado por dicho Estatuto. La sentencia citada resolvió en forma clara que los contratos de obra pública regulados en el artículo 6° de la Ley 1106 de 2006, como generadores de la contribución especial sobre contratos de obra pública corresponden a los regulados en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993.

En este sentido, ante la existencia de un régimen especial, excepcional de la Ley 80 de 1993, como el de la demandante, no puede hablarse de contratos de obra pública de conformidad con el artículo 6° de la Ley 1106 de 2006 y la sentencia C- 1153 de 2008, y por ende, no se configura el hecho generador de la contribución especial sobre contratos de obra pública.

Inaplicación de la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 25 de febrero de 2020 a hechos del año 2016. La temporalidad de la aplicación de las sentencias de unificación del Consejo de Estado se encuentra sometida al principio de irretroactividad en materia tributaria. Por ende, la entidad demandada no se encontraba facultada para aplicar la sentencia de unificación, proferida en el año 2020, respecto a situaciones materializadas en relación con los períodos de enero a diciembre de 2016, toda vez que ello equivaldría a vulnerar los artículos 29 y 363 de la Constitución Política.

Transgresión del principio de confianza legítima. Conforme con la jurisprudencia del Consejo de Estado vigente para el año 2016, en los casos en que los contratos suscritos por entidades públicas no puedan ser tipificados, calificados o considerados como “contratos de obra pública”, en razón a la existencia de un régimen exceptivo del Radicado: 05001-23-33-000-2022-00020-01 (26922) Demandante: UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A. FALLO 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador régimen general de la contratación pública, no se genera la contribución especial sobre contratos de obra pública1. Aunado a lo anterior, toda vez que al momento de iniciarse el proceso de aforo la posición jurisprudencial expuesta era clara y expresa, en virtud de los principios de confianza legítima y seguridad jurídica (artículo 83 de la Constitución Política), la actora se encontraba amparada en dicho precedente, por lo que no le era exigible intervenir como agente de retención de la contribución especial sobre contratos de obra pública, pues conforme con la jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, la actora no suscribió contratos de obra pública.

Ausencia de valoración del material probatorio que demostraba que los contratos suscritos por UNE TELCO no eran contratos de obra pública. El municipio de Medellín se encontraba obligado a evaluar el alcance de cada uno de los contratos y no limitarse a señalar que, en virtud del nombre otorgado al proceso de contratación, se acreditaba la existencia de contratos de obra pública suscritos por la demandante.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El municipio de Medellín se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: UNE TELCO es una sociedad de economía mixta descentralizada, con capital público superior al aporte privado, lo que le da la naturaleza de empresa pública sometida a la Ley 1106 de 2006, y aunque el régimen jurídico aplicable a tales empresas incluye normas de derecho privado, ello no transforma su naturaleza en la de una entidad privada.

Una cosa es la naturaleza jurídica de la entidad y otra el régimen jurídico que le sea aplicable. El hecho generador de la contribución especial, en cuanto grava la realización de contratos de obra pública, es claro y delimitado, pues estos contratos están definidos en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, siempre y cuando sean celebrados con entidades públicas, y se trate de actividades cuyo objeto sea la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, todo trabajo material (obligación de hacer) sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea su modalidad de ejecución y pago.

Como entidad de derecho público, la actora puede suscribir contratos de obra en los términos del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, tipología a la que pertenecen los contratos que fueron objeto de las liquidaciones de aforo demandadas. El precedente jurisprudencial traído a colación en la demanda, corresponde a lo definido por el Consejo de Estado frente a los contratos suscritos por ECOPETROL, esto es, respecto a una entidad que si bien es de derecho público, desarrolla un objeto social diferente al de UNE TELCO, relacionado con la exploración y explotación de hidrocarburos.

No resulta aplicable al caso concreto el precedente judicial citado, en 1 Se refirió a las sentencias del Consejo de Estado, proferidas dentro de los expedientes Nros. 22536, 22039, 22940, 23378, 23362, 22388 y 23319, en las que se consideró que la celebración y ejecución de contratos que tengan por objeto la exploración, explotación y comercialización de recursos naturales no renovables (hidrocarburos), no genera la contribución de obra pública.

Radicado: 05001-23-33-000-2022-00020-01 (26922) Demandante: UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A. FALLO 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador tanto con el mismo solo se busca inducir en error al fallador, al pretender extender unas consecuencias jurídicas que no surgen de idénticas situaciones fácticas a las estudiadas en este caso.

En el procedimiento tributario adelantado contra UNE TELCO, se respetó el derecho al debido proceso y contradicción del contribuyente, quien tuvo la oportunidad de aportar pruebas y contradecir las existentes. SENTENCIA APELADA El Tribunal negó las pretensiones de la demanda por las razones que se resumen así2: Las liquidaciones oficiales de aforo estuvieron precedidas del procedimiento en el que tuvieron lugar el emplazamiento para declarar y las resoluciones sanción por no declarar.

En ese escenario, en respuesta a los emplazamientos para declarar, UNE TELCO remitió una serie de contratos que había celebrado con particulares, junto con los respectivos soportes de pago. Con base en esas pruebas, el municipio de Medellín verificó que UNE TELCO había suscrito contratos de obra pública en los términos del artículo 32 de la Ley 80 de 1993.

Teniendo en cuenta que aquella tenía la calidad de entidad pública estableció que le asistía la obligación de realizar la retención, recaudo, declaración y pago de la contribución especial respecto a tales contratos. Siendo ello así, y bajo el entendido de que UNE TELCO no presentó las respectivas declaraciones dentro del mes siguiente a la notificación del emplazamiento para declarar, la entidad demandada sancionó a la actora por no declarar y también profirió las liquidaciones oficiales de aforo en las que identificó cuál era el hecho generador de la contribución especial a la luz de la normativa nacional y local aplicable, indicó las razones fácticas y jurídicas por las que UNE TELCO tenía a su cargo la obligación de realizar la retención, recaudo, declaración y pago de la contribución especial e individualizó los periodos gravables, la base gravable, la tarifa y el valor total de la contribución especial.

Los actos de determinación del tributo revelan los móviles de su expedición, los razonamientos, el fundamento jurídico y la valoración fáctica que sustenta la decisión adoptada, razones por las cuales la entidad demandante contó con la información necesaria para controvertir la decisión administrativa. En la sentencia C-1153 de 2008, la Corte Constitucional precisó que la contribución especial sobre contratos de obra pública se genera cuando se suscriben contratos de obra por las entidades que se rigen por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.

UNE TELCO es una sociedad de economía mixta mayoritariamente pública, organizada bajo la forma de una sociedad anónima, que tiene por finalidad la prestación de servicios de telecomunicaciones, tecnologías de la información y comunicaciones, y desarrolla sus actividades comerciales en competencia con el sector privado y/o público. Siendo así, en virtud de lo previsto en el artículo 55 de la Ley 1341 de 2009, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, en materia de contratación, UNE TELCO se encuentra sometida al régimen de derecho privado y no a las previsiones del Estatuto General de Contratación de la 2 Folios 288 a 298 del c.p. Radicado: 05001-23-33-000-2022-00020-01 (26922) Demandante: UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A. FALLO 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador Administración Pública. Sin embargo, puede celebrar contratos de obra pública porque es una entidad estatal. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación jurisprudencial del 25 de febrero de 2020, sentó el criterio según el cual el hecho generador de la contribución de los contratos de obra pública se realiza sobre los contratos de obra que se celebren con entidades de derecho público, independientemente de su régimen contractual, en tanto la obligación tributaria se define en función del contrato celebrado, y no de la actividad o régimen jurídico de la entidad de derecho público.

En suma, de acuerdo con el inciso 1° del artículo 6° de la Ley 1106 de 2006, el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, la sentencia C-1153 de 2008 de la Corte Constitucional, y la sentencia de unificación jurisprudencial del 25 de febrero de 2020, resulta acertado sostener que, pese a que UNE TELCO se encuentra exceptuada del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, al ser una entidad de derecho público, los contratos que celebre para la realización de trabajos sobre bienes inmuebles serán contratos de obra pública gravados por la contribución especial de que trata el citado artículo 6° de la Ley 1106 de 2006.

De otra parte, con base en el artículo 118 del Decreto Municipal 0350 de 2018 "Por medio del cual se modifica, actualiza y compila el régimen procedimental en materia tributaria para el Municipio de Medellín"3, el Subsecretario de Ingresos del municipio de Medellín debe expedir las liquidaciones de aforo dentro de los 5 años siguientes al vencimiento del plazo para declarar.

Y en virtud de lo dispuesto en el artículo 134 del Acuerdo 064 de 2012 “Por medio del cual se expide la normativa sustantiva aplicable a los ingresos tributarios en el Municipio de Medellín”4, las entidades recaudadoras tienen la obligación de presentar la declaración de retenciones de la contribución especial en forma mensual, dentro de los 10 primeros días hábiles del mes siguiente al que se efectuó la retención. De acuerdo con lo anterior, la entidad demandada podía expedir las liquidaciones de aforo por concepto de la contribución especial de contratos de obra pública del año 2016, hasta el año 2021, lo que quiere decir, que para el 25 de febrero de 2020, cuando se dictó la sentencia de unificación jurisprudencial, e incluso, para la fecha de ejecutoria de esa sentencia, esto es, el 10 de diciembre de 2020, no había operado la caducidad de la potestad del municipio de Medellín para exigir el pago de la contribución de obra pública, por lo que, las reglas fijadas en la referida sentencia de 3 ARTÍCULO 118.

LIQUIDACIÓN DE AFORO. Agotado el procedimiento previsto en los artículos 116 y 117 del presente Decreto, el Subsecretario de Ingresos deberá expedir dentro de los cinco (5) años siguientes al vencimiento del plazo señalado para declarar, una liquidación de aforo donde determine la obligación tributaria al contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, que no haya cumplido su obligación formal.

Una vez notificada la liquidación de aforo, el contribuyente pierde el derecho a presentar su declaración privada. Transcurrido el término establecido en el presente artículo sin que se haya expedido la liquidación oficial de aforo, se configurará la pérdida de competencia para la determinación del impuesto a cargo del contribuyente o responsable, la cual será decretada por el Subsecretario de Ingresos de oficio o a solicitud de parte. 4 “ARTÍCULO 134: DECLARACIÓN Y PAGO DE LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL.

Las entidades recaudadoras tienen la obligación de presentar la declaración de la contribución especial en forma mensual dentro de los diez (10) primeros días hábiles del mes siguiente al que se efectúo la retención, en la taquilla que para tal efecto designe la Subsecretaría de Ingresos. Esta declaración será la base para emitir el documento de cobro, el cual se expedirá a la presentación de aquella y deberá ser cancelada inmediatamente en los bancos u otras entidades financieras con las cuales el Municipio de Medellín tenga convenio sobre el particular (…).” Radicado: 05001-23-33-000-2022-00020-01 (26922) Demandante: UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A. FALLO 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador unificación jurisprudencial debían ser tenidas en cuenta por el municipio de Medellín para determinar la obligación tributaria a cargo de la entidad demandante. Las providencias del Consejo de Estado que menciona la demandante, relacionadas con la celebración de contratos de exploración y explotación de hidrocarburos, no constituyen precedente para el caso de UNE TELCO, ya que los contratos celebrados por ésta no implican la realización de las referidas actividades, sino que corresponden a la tipología de contratos de obra pública, pues tienen que ver con un conjunto de obras cuyo objeto es la realización de trabajos materiales sobre bienes inmuebles, en los términos del artículo 32 de la Ley 80 de 1994 y respecto de tales contratos sí se configura el hecho generador de la contribución especial.

En consecuencia, UNE TELCO, en calidad de responsable de la contribución especial de contratos de obra pública, no solo debió retener y recaudar la contribución, sino que, además, conforme a lo dispuesto en el artículo 134 del Acuerdo Municipal 064 de 2012 –vigente para el año 2016-, tenía la obligación de presentar la declaración de retención del tributo, y posteriormente proceder a su pago.

Costas. Teniendo en cuenta el numeral 1 del artículo 365 de CGP, se condenó en costas a la parte demandante, toda vez que se negaron las súplicas de la demanda. RECURSO DE APELACIÓN La demandante interpuso recurso de apelación con fundamento en lo siguiente5: La motivación de las liquidaciones oficiales de aforo demandadas no fue suficiente para demostrar la configuración del hecho generador de la contribución especial sobre contratos de obra pública ni la obligación de UNE TELCO de retener y consignar dicho tributo.

Esto, por cuanto no se acreditaron los fundamentos sobre los cuales se consideró que los contratos suscritos por la compañía, relacionados en los actos demandados, se consideran de obra pública. En ese sentido, la autoridad municipal se abstuvo de realizar una valoración probatoria de los contratos suscritos por la actora, lo cual vició de nulidad absoluta los actos demandados, al haber proferido una decisión contrariando lo establecido en los artículos 40 y 42 del CPACA y 742 del Estatuto Tributario, ya que no señaló, siquiera sumariamente, el contenido de los contratos, en relación con su objeto y demás cláusulas contractuales.

En los términos del artículo 83 de la Constitución Política, en razón a los principios constitucionales de confianza legítima, buena fe, seguridad jurídica, al igual que el derecho al debido proceso (artículo 29 de la Constitución Política), la sentencia de unificación de 25 de febrero de 2020 no podía ser aplicada como una regla de derecho obligatoria con ocasión de una discusión tributaria relacionada con el año 2016, pues se desconoce el principio de irretroactividad de la ley en materia tributaria.

No es posible aplicar la sentencia de unificación en razón a que modificó el precedente jurisprudencial vigente al momento en que la autoridad municipal inició el procedimiento de aforo. En efecto, cuando empezó el trámite de aforo, la 5 Índice 2 Samai. Radicado: 05001-23-33-000-2022-00020-01 (26922) Demandante: UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A. FALLO 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador jurisprudencia decía que los contratos suscritos por entidades exceptuadas del régimen general de la contratación pública no podían ser calificados o considerados como contratos de obra pública, y, por ende, no se generaba la contribución especial sobre contratos de obra pública6.

Condena en costas. No se evidencia que la demandada haya solicitado la condena en costas en contra de la actora. Por tanto, la condena en costas impuesta a la actora violó el principio de congruencia de las sentencias. Además, para que proceda la condena en costas es necesario que la parte interesada demuestre que las mismas se causaron dentro del proceso y que acredite que las expensas fueron sufragadas por la parte cuya condena en costas se profiere a su favor.

Por tanto, el Tribunal no se encontraba facultado para imponer una condena en costas. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA No hubo oposición al recurso de apelación por parte del demandado, durante la oportunidad prevista en el artículo 247 numeral 4° del CPACA. La demandante reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación y el Ministerio Público no conceptuó. CONSIDERACIONES DE LA SALA En los términos del recurso de apelación interpuesto por la demandante, la Sala decide si se configura el hecho generador de la contribución por los contratos de obra pública en los contratos que celebró la actora por los períodos de enero a diciembre del año 2016.

En el mismo sentido, define, además, si las liquidaciones de aforo demandadas están debidamente motivadas, esto es, si la entidad demandada tuvo en cuenta el objeto de los contratos que dieron lugar a la determinación de la contribución especial en mención y si es aplicable a este caso la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 25 de febrero de 2020.

La Sala confirma la decisión de negar las pretensiones de la demanda, según el siguiente análisis: Del hecho generador de la contribución especial de los contratos de obra pública. Reiteración jurisprudencial.7 Para resolver el problema jurídico la Sala reitera la sentencia de unificación de 25 de febrero de 2020 proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación8, que resulta aplicable a este asunto, como más adelante se precisa. 6 Citó las sentencias de esta Sección de 22 de febrero de 2018, expediente No. 2253, del 19 de abril de 2018, expediente No. 22939; de 25 de abril de 2018, expediente No. 22940, de 3 de mayo de 2018, expediente No. 23378, de 24 de mayo de 2018, expediente 23362, de 31 de mayo de 2018, expediente 22388 y de 14 de junio de 2018, expediente No. 23319. 7 Sentencias de la Sección Cuarta del Consejo de Estado de 26 de noviembre de 2020, expediente 2014-00184-01 (22937), Consejero Ponente Julio Roberto Piza Rodríguez y de 3 de diciembre de 2020, expedientes 2015-01319- 01 (23051) y-2014-01204-01 (22472), Consejero Ponente Julio Roberto Piza Rodríguez. 8 Radicado 25000-23-37-000-2014-00721-01 (22473) (IJ), C.P William Hernández Gómez.

Mediante providencia de 20 de octubre de 2020, se negó la solicitud de aclaración de la referida sentencia, presentada por ECOPETROL. Radicado: 05001-23-33-000-2022-00020-01 (26922) Demandante: UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A. FALLO 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador De acuerdo con la sentencia de unificación de 25 de febrero de 2020, el artículo 6 de la Ley 1106 de 2006 establece la contribución sobre los contratos de obra que se suscriban con entidades de derecho público, en la cual el contratista tiene la calidad de contribuyente y la entidad de derecho público contratante es la responsable del tributo, esto es, quien se encarga de retenerlo y consignarlo.

A partir de lo anterior, sentó el criterio según el cual el hecho generador de la contribución de los contratos de obra pública se realiza sobre los contratos de obra que se celebren con entidades de derecho público, independientemente de su régimen contractual, en tanto la obligación tributaria se define en función del contrato celebrado, no de la actividad de la entidad de derecho público ni del régimen jurídico al que dicha entidad esté sometido.

Y, advirtió que el hecho de que algunas entidades de derecho público tengan un régimen especial para ciertos tipos de contratos –como los de exploración y explotación de recursos naturales renovables y no renovables- no impide que cuando suscriban contratos de obra, los últimos se encuentren gravados con el tributo. Lo anterior, en esencia, porque el contrato de obra pública es diferente de otros contratos, por tener características y finalidades propias, encontrándose gravado con la contribución solo el primero, por mandato legal.

A esos efectos, en lo que interesa a este asunto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo realizó una delimitación conceptual del contrato de obra pública y con base en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, lo definió, en términos generales, como el celebrado con entidades de derecho público para la realización de trabajos materiales sobre bienes inmuebles.

Además, en la providencia de unificación se indicó el criterio general que debe aplicarse para determinar si un contrato está o no gravado con el tributo, y que consiste en examinar que el objeto del contrato encuadre dentro de la definición del contrato de obra. Y se dijo que, para ello, en cada caso el juez debe analizar los contratos sobre los que recae el tributo y aspectos como el objeto, las cláusulas contractuales, al igual que las reglas de interpretación de los contratos.

Las anteriores consideraciones, llevaron a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo a fijar, entre otras, la siguiente regla de unificación: “1. Para determinar si se realiza el hecho generador de la contribución de los contratos de obra pública no es determinante el régimen contractual de la entidad que celebre el contrato de obra pública, sea el general de la Ley 80 de 1993 o un régimen exceptuado.

El elemento de la obligación tributaria se define en función del contrato celebrado, y no de la actividad o régimen jurídico de la entidad de derecho público.” Por lo anterior, para establecer si en un caso concreto se realizó o no el hecho generador de la contribución del contrato de obra pública, la Sala Plena de lo El ponente de esta providencia salvó el voto en la sentencia de unificación. No obstante, en virtud del art. 270 del CPACA, acoge el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Radicado: 05001-23-33-000-2022-00020-01 (26922) Demandante: UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A. FALLO 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador Contencioso Administrativo precisó que es necesario determinar si el contrato se celebró con entidades de derecho público para realizar actividades materiales que recaigan sobre bienes inmuebles.

Aplicación de la sentencia de unificación. El fallo de unificación de 25 de febrero de 2020, proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado advirtió en su parte resolutiva que los casos respecto de los cuales ya había operado la cosa juzgada resultaban inmodificables. Si bien los efectos de la sentencia de unificación no fueron objeto expreso de modulación, se entiende que, por regla general y salvo que se disponga algo diferente, los efectos son hacia el futuro.9 De acuerdo con lo anterior, las reglas jurisprudenciales fijadas en la sentencia de unificación se aplican de forma retrospectiva a los casos pendientes por decidir tanto en la vía administrativa como en la judicial, por lo cual tales reglas resultan procedentes en las controversias que se estudian después de su ejecutoria.

Comoquiera que este asunto está pendiente por decidir en la vía judicial se le aplica la sentencia de unificación de 25 de febrero de 2020, pues, además, las providencias judiciales no constituyen ley en sentido material (artículo 230 de la Constitución Política), como lo sugiere la demandante para justificar la aplicación del principio de irretroactividad de la ley en materia tributaria, aspecto sustancialmente distinto a los efectos en el tiempo de las providencias judiciales.

Además, el Tribunal debía atender los criterios fijados por esta corporación en la sentencia de unificación de 25 de febrero de 2020, pues como lo precisó la Sala, “la interpretación del derecho cuando es realizada por autoridades investidas de facultades de unificación de jurisprudencia, como sucede con las altas cortes de justicia, adquiere carácter vinculante”10.

De la contribución de obra pública en el municipio de Medellín. A nivel local, el Acuerdo 064 de 2012, expedido por el Concejo Municipal de Medellín, vigente para la época de los hechos, adoptó para el citado municipio la contribución especial de los contratos de obra pública, precisando los elementos en los siguientes términos: “Artículo 132.

Elementos de la Contribución Especial. Los elementos que integran la contribución especial, son: 1. Sujeto activo: municipio de Medellín. 2. Sujeto pasivo: persona natural o jurídica y las asociaciones público privadas que suscriban contratos de obra pública o sus adiciones con entidad de derecho público del nivel municipal o sea concesionario de construcción, mantenimiento y operaciones de vías de comunicación, terrestre o fluvial, puertos aéreos, marítimos o fluviales o en las concesiones que ceden el recaudo de impuestos o contribuciones y, los subcontratistas que con ocasión de convenios de cooperación con organismos multilaterales, realicen construcción de obras o su mantenimiento. 9 SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B, sentencia de tutela del 4 de octubre de 2021, Radicación número: 11001- 03-15-000-2021-05922-00(AC), C.P. Martín Bermúdez Muñoz. 10 Sentencia de 10 de agosto de 2023, exp 25642 C.P, Stella Jeannette Carvajal Basto.

En esta providencia se citó la sentencia de la Corte Constitucional C-634 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Radicado: 05001-23-33-000-2022-00020-01 (26922) Demandante: UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A. FALLO 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador […]Actuará como responsable del recaudo y pago de la contribución especial, la entidad de derecho público del nivel municipal que actúe como contratante o concedente en los hechos sobre los que recae la contribución. 3.

Hecho generador: Son hechos generadores de la contribución especial: a. La suscripción de contratos de obra pública y sus adiciones.[…] 4. Base gravable: La base gravable es el valor total del contrato de obra pública o de la respectiva adición. […] 5. Tarifa: Cuando se trate de contratos de obra pública o sus adiciones, se aplica una tarifa del cinco por ciento (5%) sobre el valor total del contrato o su adición. […] Artículo 133.

Causación del pago. La contribución especial debe ser descontada del valor del anticipo y de cada cuenta cancelada al contratista. Artículo 134. Declaración y pago de la contribución especial. Las entidades recaudadoras tienen la obligación de presentar la declaración de la contribución especial en forma mensual dentro de los diez (10) primeros días hábiles del mes siguiente al que se efectuó la retención, en la taquilla que para tal efecto designe la Subsecretaría de Ingresos.

Esta declaración será la base para emitir el documento de cobro, el cual se expedirá a la presentación de aquella y deberá ser cancelada inmediatamente en los bancos u otras entidades financieras con las cuales el municipio de Medellín tenga convenio sobre el particular. El incumplimiento en el pago de la contribución especial acarrea interés moratorio, de conformidad con lo establecido en el Estatuto Tributario Nacional y sin perjuicio de la configuración y aplicación de otras sanciones.

(…) Artículo 136. Aplicación del régimen de retención. Las entidades públicas contratantes encargadas de retener la contribución especial aplicarán las normas del régimen de retención por el impuesto de industria y comercio, en lo no previsto en las disposiciones del presente capítulo.(…)”. En línea con lo establecido en el artículo 6º de la Ley 1106 de 2006, la norma local señaló como hecho generador de la contribución especial, la suscripción de contratos de obra pública y radicó en cabeza de la entidad de derecho público del nivel municipal, que actúe como contratante o concedente, la responsabilidad de recaudar y pagar al municipio de Medellín la contribución. Además, advirtió que cuando se compruebe que una entidad responsable del tributo no efectúa la retención, recaudo, declaración y pago de la contribución especial la administración dará inicio a los respectivos procedimientos tributarios con la finalidad de que el responsable pague los valores generados por concepto de la contribución especial, así como los intereses moratorios y demás sanciones que procedan.

Caso concreto. En el caso en estudio, el municipio de Medellín determinó que UNE TELCO11 era responsable de retener la contribución de los contratos de obra pública, 11 La demandante es una sociedad de economía mixta, que presta los servicios públicos de telecomunicaciones, tecnologías de la información y las comunicaciones, servicios de información y las actividades complementarias relacionadas y/o conexas con ellos.

Radicado: 05001-23-33-000-2022-00020-01 (26922) Demandante: UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A. FALLO 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador por la celebración, en el año 2016, de contratos que, en su criterio, están gravados con el tributo por ser contratos de obra.

Para la actora, los actos demandados desconocen el verdadero alcance del artículo 55 de la Ley 1341 de 2009, que contiene una exclusión, en cuanto al régimen jurídico público, respecto a los proveedores de redes y servicios de las tecnologías de la información y las comunicaciones, al señalar que “Los actos y los contratos […] de los proveedores de las tecnologías de la información y las comunicaciones, cualquiera que sea su naturaleza, sin importar la composición de su capital, se regirán por las normas del derecho privado”.

Según la apelante, los contratos que dieron lugar a la determinación de la contribución especial no son de obra pública porque no está sujeta al régimen general de contratación sino a un régimen especial, motivo por el cual no celebra contratos de obra pública. En el recurso sostuvo, además, que el municipio no motivó los actos de aforo porque no tuvo en cuenta que los contratos que celebró con los diferentes contratistas no son de obra pública.

Sobre el particular, la Sala precisa lo siguiente: Los actos demandados están motivados. La actora sostiene que los actos demandados no están motivados, pues no indicaron por qué los contratos analizados, que recaen sobre inmuebles, son de obra pública y no de otra naturaleza. Al respecto, como lo precisó el Tribunal, en las liquidaciones de aforo, el municipio de Medellín precisó que de conformidad con el numeral 3 del artículo 158 del Acuerdo Municipal 066 de 2017, las entidades de derecho público que en desarrollo de su objeto social, realicen actividades en la jurisdicción municipal, como la demandante, sin importar su naturaleza o régimen jurídico, que actúen como contratantes, mandantes o concedentes en los hechos sobre los que recae la contribución, serán responsables de la retención, recaudo, declaración y pago de la contribución especial.

Además, que teniendo la obligación tributaria, no practicó la correspondiente retención de contribución especial del 5% sobre el valor del pago y/o anticipo de los contratos de obra correspondientes a los meses de enero a diciembre de 2016. Igualmente, en cada una de las liquidaciones de aforo se identificaron los contratos, los contratistas, las facturas, los documentos de pago, las fechas de pago, la base de la contribución especial, el valor de la retención y se precisó el alcance al concepto de contratos de obra pública al considerar que son los que involucren la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, objeto relacionado con los contratos identificados en los actos acusados.

Lo anterior, para concluir que UNE TELCO, como entidad de carácter descentralizado, aunque esté sometida al régimen de derecho privado para sus actos y contratos, es una entidad pública, que es el elemento subjetivo determinante para la contribución especial, por lo que puede celebrar contratos de obra pública (artículo 32 de la Ley 80 de 1993), a los que por ley se les debe aplicar la contribución especial establecida en los artículos 123 de la Ley 104 de 1993 y 6 de la Ley 1106 de 2006.

Radicado: 05001-23-33-000-2022-00020-01 (26922) Demandante: UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A. FALLO 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador En consecuencia, los actos de determinación acusados se hallan debidamente motivados (artículo 42 del CPACA), pues explican las razones fácticas y jurídicas para concluir que los contratos que celebró la demandante, que es una entidad pública (sociedad de economía mixta), están relacionados con actividades de construcción, mantenimiento y reparación de bienes inmuebles, esto es, son de obra pública y, por ende, dan lugar a que se genere la contribución y a la obligación de la actora de actuar como agente retenedor.

En esencia, enunciaron las razones por las cuales la demandante debió efectuar las retenciones por los contratos celebrados, esto es, por tratarse de contratos de obra cuya contratante era una entidad pública y expusieron la base de cálculo del tributo (el valor de cada contrato de obra pública), la tarifa de imposición (5%) y calcularon la cuantía total del tributo a cargo, en cada caso12.

No prospera el cargo. Los contratos que celebró la actora son de obra pública. Los contratos objeto de discusión por las partes, son los siguientes: CONTRATO OBJETO CONTRACTUAL 1 Contrato N° 4220000731 celebrado con Ingeniería de Telecomunicaciones IDT S.A.S. Mantenimiento preventivo y correctivo, además de las reformas a la infraestructura eléctrica, aire acondicionado y civil, ubicadas en las zonas de influencia de UNE TELCO. 2 Contrato N° 4220000732, celebrado con Metalandes S.A Mantenimiento preventivo y correctivo, además de las reformas a la infraestructura eléctrica, aire acondicionado y civil, ubicadas en las zonas de influencia de UNE TELCO. 3 Contrato N° 422000737, celebrado con Furel S.A. Mantenimiento preventivo y correctivo, además de las adecuaciones y reformas a la infraestructura eléctrica nacional, incluido el suministro de bienes y servicios conexos que se requieran para estas actividades. 4 Contrato N° 4220000893, celebrado con Redes y Edificaciones S.A. Construcción y mantenimiento de redes de telecomunicaciones, así como el suministro de elementos y servicios asociados necesarios para construcción de redes de acceso telco. 5 Contrato N° 4220000946, celebrado con Furel S.A. – Construcción y mantenimiento de obras civiles, instalaciones eléctricas y estructuras de apoyo, en instalaciones locativas y/o sitios de servicios asociados conexos y/o complementarios. 6 Contrato N° 4220000947, celebrado con Ingeléctrica S.A. Construcción y adecuaciones de obras civiles, instalaciones eléctricas y estructuras de apoyo, en instalaciones locativas y/o sitios de servicios asociados conexos y/o complementarios. 7 Contrato N° 4220000627, celebrado con Furel S.A. Diseño, implementación, mantenimiento preventivo y correctivo, adecuaciones y reformas, a la infraestructura eléctrica y civil, infraestructura de telecomunicaciones, aire acondicionado, soluciones de seguridad física, mobiliario y los servicios conexos y complementarios para su correcta operación para UNE TELCO y sus clientes finales, dentro y fuera de Colombia. 12 Artículo 121 de la Ley 418 de 1997.

Radicado: 05001-23-33-000-2022-00020-01 (26922) Demandante: UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A. FALLO 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador 8 Contrato N° 4220001171, celebrado con Furel S.A. Mantenimiento preventivo, correctivo, adecuaciones y reformas a la infraestructura eléctrica, aire acondicionado y civil ubicadas en las zonas de influencia de UNE TELCO 9 Contrato N° 4220000734, celebrado con Aire Ambiente S.A.S. Mantenimiento preventivo y correctivo, además de las reformas a la infraestructura eléctrica, aire acondicionado y civil, ubicados en las zonas de influencia de UNE TELCO, a nivel nacional grupo 4 10 Contrato N° 4220000894, celebrado con Ingeniería y Montajes S.A.S. Construcción y mantenimiento de redes de telecomunicaciones, así como el suministro de elementos y servicios asociados necesarios para construcción de redes acceso telco 11 Contrato N° 4220000895, celebrado con Ingelel S.A.S. Construcción y mantenimiento de redes de telecomunicaciones, así como el suministro de elementos y servicios asociados necesarios para construcción de redes acceso telco 12 Contrato N° 422000896, celebrado con Enecón S.A. – Construcción y mantenimiento de redes de telecomunicaciones, así como el suministro de elementos y servicios asociados necesarios para construcción de redes acceso telco. 13 Contrato N° 4220000628, celebrado con Energizando Ingeniería y Construcción S.A.S. Diseño, implementación, mantenimiento preventivo y correctivo, adecuaciones y reformas a la infraestructura eléctrica y civil, infraestructura de telecomunicaciones, aire acondicionado, soluciones de seguridad física, mobiliario y los servicios conexos y complementarios para su correcta operación, para UNE TELCO, y sus clientes finales, dentro y fuera de Colombia. 14 Contrato N° 4210000724, suscrito con Constructora Landa S.A.S. Servicios de construcción, remodelación, adecuación y mantenimiento de obras civiles para los centros de experiencia (CDE) y sedes administrativas de UNE TELCO y Colombia móvil S.A. E.S.P. 15 Contrato N° 4220000629, celebrado con Unión Eléctrica S.A. Diseño, implementación, mantenimiento preventivo y correctivo, adecuaciones y reformas a la infraestructura eléctrica y civil, infraestructura de telecomunicaciones, aire acondicionado, soluciones de seguridad física, mobiliario y los servicios conexos y complementarios para su correcta operación, para UNE TELCO, y sus clientes finales, dentro y fuera de Colombia. 16 Contrato N° 4210000696, celebrado con Compuredes S.A. Servicios de construcción, remodelación, adecuación y mantenimiento de obras civiles para los centros de experiencia (CDE) y sedes administrativas de UNE TELCO y Colombia Móvil S.A. E.S.P. 17 Contrato N° 4210000725, suscrito con la Constructora Pubenza S.A.S. Servicios de construcción, remodelación, adecuación y mantenimiento de obras civiles para los centros de experiencia (CDE) y sedes administrativas de UNE TELCO y Colombia Móvil S.A. E.S.P, 18 Contrato N° 4210000726, suscrito con Metalreyes S.A.S. Servicios de construcción, remodelación, adecuación y mantenimiento de obras civiles para los centros de experiencia (CDE) y sedes administrativas de UNE TELCO.

Radicado: 05001-23-33-000-2022-00020-01 (26922) Demandante: UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A. FALLO 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador 19 Contrato N° 4220001354, suscrito con Fundival y Compañía Ltda. Suministro e instalación de piso falso en acero de alta resistencia con acabado laminado de alta presión. 20 Contrato N° 4220001363, suscrito con Huawei Technologies Colombia S.A.S. Construcción, operación y mantenimiento de redes de telecomunicaciones, así como el suministro de bienes y servicios asociados. 21 Contrato N° 4220000733, celebrado con Emerson Electric de Colombia Ltda. (Vertiv Colombia) Mantenimiento preventivo y correctivo, además de las reformas a la infraestructura eléctrica, aire acondicionado y civil, ubicados en las zonas de influencia de UNE TELCO, a nivel nacional. 22 Contrato N° 4223006874, celebrado con UP SISTEMAS S.A.S. Suministro e instalación de puntos de datos para distribución de acuerdo a anexo de centro de cableado y puntos de cableado por piso para los edificios administrativos, edificio hospitalización, edificio consulta externa, y edificio medicina nuclear, en el INC. Como se anunció, hay lugar a aplicar de forma retrospectiva la sentencia de unificación de 25 de febrero de 2020, teniendo en cuenta que si bien las circunstancias fácticas datan del año 2016, no existe cosa juzgada pues se trata de un caso no decidido en vía judicial.

Y por no tratarse de una situación jurídica consolidada o que se halle en firme, no hay lugar a entender vulnerados los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica. Al respecto, precisamente por seguridad jurídica, la existencia de un criterio unificador, constituye motivación suficiente para que el juzgador se aparte de las interpretaciones previas, que resulten contrarias a las reglas de unificación fijadas, en este caso, por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, de esta Corporación. Por tanto, al aplicar la sentencia de unificación, no se vulnera el derecho al debido proceso de la demandante.

Así, teniendo en cuenta la regla primera de unificación de la sentencia de 25 de febrero de 2020 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo,13 para determinar si se configura el hecho generador de la contribución de los contratos de obra pública es indiferente si la actora, que es entidad pública, está sujeta o no al régimen general de contratación. “El elemento de la obligación tributaria se define en función del contrato celebrado, y no de la actividad o régimen jurídico de la entidad de derecho público.” La sentencia de unificación también precisó que para establecer si en un caso concreto se realizó o no el hecho generador de la contribución del contrato de obra pública, es necesario determinar si el contrato se celebró con entidades de derecho público para realizar actividades materiales que recaigan sobre bienes inmuebles, que es, en esencia, la definición del contrato de obra pública14. 13 Se aplica la sentencia de unificación de 25 de febrero de 2020, teniendo en cuenta sus efectos vinculantes para casos no resueltos en vía judicial. 14 Sobre la aplicación de la sentencia de unificación de 25 de febrero de 2020 y el alcance dado al hecho generador de la contribución del contrato de obra pública, se reiteran las siguientes providencias: sentencias del 11 de febrero de 2021, rad. 25000-23-37-000-2016-00391-01, Exp. 23418 y de 27 de mayo de 2021, rad. 25000-23-37-000-2014- 00321-01, Exp. 22938, C.P. Milton Chaves García;

Sentencia de 18 de mayo de 2023, Rad. 25000-23-37-000-2018- 00781-01. Exp. 26405, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello; sentencias de 3 de diciembre de 2020, expedientes 2015-01319-01 (23051) y-2014-01204-01 Exp. 22472, Consejero Ponente Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicado: 05001-23-33-000-2022-00020-01 (26922) Demandante: UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A. FALLO 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador De acuerdo con el objeto de cada uno de los contratos gravados, se trata de actividades propias de un contrato de obra pública, dado que presentan características típicas de este contrato, esto es, actividades de construcción, reparación y mantenimiento sobre bienes inmuebles.

Así, de un lado, los contratos gravados corresponden a contratos de obra y de otro, se encuentra probado que la demandante es una entidad de derecho público, ya que es una sociedad de economía mixta. Al concurrir esos dos elementos, y de conformidad con la sentencia de unificación citada, los contratos examinados pertenecen a la categoría jurídica de contratos de obra pública, sometidos a la contribución especial de obra pública prevista en el artículo 6° de la Ley 1106 de 200615.

En consecuencia, respecto de los contratos de obra analizados se configura el hecho generador del tributo. En tal sentido, le asiste razón al municipio de Medellín cuando, con fundamento en los contratos objeto del proceso, determinó que los mismos corresponden a contratos de obra pública gravados con el tributo. Por ese motivo, respecto de esos contratos, a la demandante le correspondía retener al contratista la contribución de los contratos de obra pública.

No prospera el cargo de la apelación. De conformidad con lo expuesto, la Sala confirma la sentencia de primera instancia en cuanto negó las pretensiones de la demanda (numeral primero). Condena en costas. Se revoca la condena en costas impuesta a la demandante en el fallo apelado (numeral segundo). Lo anterior, porque conforme con el artículo 188 del CPACA16, en los procesos ante esta jurisdicción, la condena en costas, que según el artículo 361 del C.G.P. incluye las agencias en derecho, se rige por las reglas previstas el artículo 365 del Código General del Proceso, y una de estas reglas es la del numeral 8, según la cual “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, requisito que, como lo alegó la demandante, no se cumple en este asunto.

Por las mismas razones no se condena en costas en esta instancia. En suma, se revoca el numeral segundo del fallo apelado y en su lugar, no se condena en costas a la actora en primera instancia. En lo demás, se confirma la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 15 Sentencia del 3 de junio de 2021.

Radicado N° 15001-23-33-000-2015-00265-01 (22995), C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 16 CPACA. Art. 188. Condena en costas. “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. Radicado: 05001-23-33-000-2022-00020-01 (26922) Demandante: UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A. FALLO 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

SEGUNDO: Sin condena en costas. 2. En lo demás, CONFIRMAR la sentencia apelada. 3. Sin condena en costas en segunda instancia. Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN