w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D. C., trece (13) de diciembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-05574-00 Accionante: AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO Y OTROS Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B Tema: Tutela contra providencia judicial / derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad / medio de control de reparación directa / defecto fáctico / desconocimiento del precedente / responsabilidad del Estado en desastres naturales / eximente de responsabilidad de fuerza mayor Acción de tutela - sentencia de primera instancia La Sala de Subsección decide la acción de tutela presentada por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD y la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía – CORPOAMAZONÍA, quienes actúan por conducto de apoderado1, en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca - 1 El abogado Frank Yurlian Olivares Torres.
ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-05574-00 Accionante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 Sección Tercera - Subsección B, por la presunta vulneración de derechos fundamentales ocurrida con ocasión de la expedición de la providencia del 17 de junio de 2022, dentro del medio de control de reparación directa con el radicado núm. 11001-33-36-031-2019- 00047-01.
I.
ANTECEDENTES La solicitud de protección de los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad se fundamenta en los siguientes: 1.
HECHOS Jorge Armando Gaviria López y otros presentaron medio de control de reparación directa en contra de la Nación – Ministerio del Interior, del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, de la Unidad para la Gestión de Riesgos y Desastres – UNGRD, del departamento de Putumayo y del municipio de Mocoa, con el fin que se les declarara patrimonial y administrativamente responsables por los perjuicios causados con ocasión de la avalancha ocurrida el 31 de marzo de 2017.
El proceso correspondió al Juzgado Treinta y Uno Administrativo del Distrito Judicial de Bogotá que, por medio de sentencia de 30 de junio de 2021, declaró probadas (i) la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y de la Nación – Ministerio del Interior; (ii) la excepción de fuerza mayor y; en consecuencia, (iii) negó las pretensiones de la demanda.
ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-05574-00 Accionante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 Contra dicha decisión se interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección B que, a través de providencia de 17 de junio de 2022, revocó lo fallado en primera instancia y, en su lugar, accedió a lo pretendido. 2.
FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN La accionante considera que con la sentencia de 17 de junio de 2022 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección B incurrió en un desconocimiento del precedente fijado por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional sobre la fuerza mayor y el caso fortuito, los cuales establecen que un hecho es imprevisible cuando (i) a pesar de ser previsible ocurre de forma repentina o súbita para el demandado o (ii) las consecuencias del hecho son imprevisibles.
Expone que la avenida torrencial de marzo de 2017 en el municipio de Mocoa ocurrió en un mes en el que usualmente las precipitaciones no son fuertes, las lluvias se concentraron en 3 horas y no había ocurrido una situación parecida en más de 20 años, por lo que ninguna de las pruebas practicadas predijeron la magnitud y consecuencias de la avalancha.
De igual modo, indica que se configuró un defecto fáctico por tener por probada la previsibilidad de los efectos de la avenida torrencial sin que de las pruebas obrantes pudiera inferirse tan situación y por no valorar el informe del IDEAM y la declaración rendida por el ingeniero civil Jorge Armando Buelvas, funcionario de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, el cual señaló que el hecho fue totalmente inusitado y repentino. ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-05574-00 Accionante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 3.
PRETENSIONES La parte accionante solicita lo siguiente: «PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO y a la IGUALDAD de la UNIDAD PARA LA GESTIÓN DEL TIESGO DE DESASTRES y la CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL SUR DE LA AMAZONÍA, vulnerados con la actuación de la autoridad judicial accionada.
SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTO la sentencia del 17 de junio de 2022 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
TERCERO: ORDENAR a la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca proferir nuevamente sentencia dentro del medio de control de reparación directa No. 11001-33-36-031-2019-00047-01 teniendo en cuenta el alcance probatorio de las pruebas aportadas al proceso del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional que interpretó el artículo 64 del Código Civil acerca de la fuerza mayor y el caso fortuito».
(sic en toda la cita). 4. INFORMES Mediante auto de 25 de octubre de 2022, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección B como accionado y a la Nación – Ministerio del Interior, al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, al departamento del Putumayo, al municipio de Mocoa, al señor Jorge Armando Gaviria López y a los demás demandantes e intervinientes dentro del proceso de reparación directa identificado con el radicado núm. 11001-33-36- 031-2019-00047-01 como terceros interesados en las resultas del proceso.
ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-05574-00 Accionante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 La Nación – Ministerio del Interior, por medio de la jefa de la Oficina Asesora Jurídica, solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva.
El municipio de Mocoa, a través del alcalde, coadyuvó las pretensiones de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y solicitó que se tengan en cuenta los precedente judiciales que ya han sido materia de pronunciamiento por parte de los juzgados administrativos de Bogotá y los tribunales administrativos de Nariño y Cundinamarca, en el sentido de negar las pretensiones de la demanda, en aras de evitar una inseguridad jurídica frente a los casos similares que aún se encuentran en curso.
Indicó que la administración municipal, en la medida de sus capacidades, sí implementó maniobras de mitigación de riesgos en años anteriores a la avenida torrencial. Por ejemplo, acciones de intervención en las laderas de los ríos, acciones de dragado, convenios de riesgos y envío de oficios de apoyo a la Unidad Nacional de Gestión de Riesgos y al departamento del Putumayo.
El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, por conducto del asesor de la Secretaría Jurídica, solicitó que se conceda la acción de tutela de la referencia por configurarse un desconocimiento del precedente fijado por el Consejo de Estado en la sentencia de 4 de junio de 2021, que negó la responsabilidad del Estado por los daños causados por la ruptura del Canal del Dique que causó la inundación a los predios de los demandantes, dado que consideró que la ola invernal de 2010 fue un hecho imprevisible, irresistible y externo. ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-05574-00 Accionante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 Sostuvo que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dio un valor probatorio que no tenían las pruebas del expediente, puesto que, si bien con ellas se acreditó que las lluvias y avenida torrencial de marzo de 2017 era un hecho previsible, estas no demostraron la previsibilidad de las consecuencias del fenómeno natural, incurriendo en defecto factico.
El departamento del Putumayo, por intermedio de apoderada, reiteró los argumentos planteados por la parte accionante en lo relacionado con el desconocimiento del precedente en el que incurrió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca al no tener en cuenta que la avenida torrencial de marzo de 2017 ocurrió en un mes donde usualmente las precipitaciones no son fuertes, las lluvias se concentraron en 3 horas, no había ocurrido una situación parecida en más de 20 años y ninguna de las pruebas predijeron la magnitud y consecuencias del desastre.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección B, a través del magistrado Henry Aldemar Barreto Mogollón, precisó que el desconocimiento del precedente invocado no tiene vocación de prosperar, en razón a que dichas providencias no establecen reglas de derecho sino un análisis para cada caso en concreto, situación que corresponde valorar al juez de conocimiento; y que no se trató de una misma autoridad que, bajo idénticos supuestos fácticos y jurídicos, decidiera dos casos de manera diferente.
Señaló que las decisiones del Tribunal Administrativo de Nariño y los 46 fallos proferidos por diferentes juzgados administrativos con ocasión de los hechos de Mocoa del 2017, en los que se desestimaron las pretensiones con base en la fuerza mayor como eximente de ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-05574-00 Accionante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 responsabilidad invocados por los tutelantes, no constituyen precedente para la autoridad judicial accionada, y por ende no era necesario tenerlos en cuenta en razón al principio de autonomía e independencia de los jueces.
No se rindieron más informes. II. CONSIDERACIONES
1. CUESTIÓN PREVIA El consejero Rafael Francisco Suárez Vargas, mediante proveído de 9 de diciembre de 2022, manifestó encontrarse incurso en la causal de impedimento consagrada en el numeral 6º del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, que reza: «6. Que el funcionario haya dictado la providencia de cuya revisión se trata, o hubiere participado dentro del proceso, o sea cónyuge o compañero o compañera permanente o pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, del funcionario que dictó la providencia a revisar».
Lo anterior, por cuanto su hermana Clara Cecilia Suárez Vargas en la actualidad integra, en calidad de magistrada, la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, contra la cual va dirigida la presente acción de tutela. Al respecto, el artículo 39 del Decreto Ley 2591 de 1991, señaló para las manifestaciones de impedimento dentro de las acciones de tutela lo siguiente: ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-05574-00 Accionante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 «ARTICULO 39.
RECUSACION. En ningún caso será procedente la recusación. El juez deberá declararse impedido cuando concurran las causales de impedimento del Código de Procedimiento Penal so pena de incurrir en la sanción disciplinaria correspondiente. El juez que conozca de la impugnación del fallo de tutela deberá adoptar las medidas procedentes para que se inicie el procedimiento disciplinario, si fuere el caso».
Conforme con la norma, para que sea posible que el juez de tutela se aparte del conocimiento de determinado asunto, debe producirse la manifestación a instancia del propio funcionario judicial, esto es, por la vía del impedimento, con fundamento en las causales establecidas en el Código de Procedimiento Penal. En el presente caso, el consejero Rafael Francisco Suárez Vargas declaró su impedimento para conocer de la presente acción de tutela, apoyado en el numeral 6º del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, que señala: «Artículo 56.
Causales de impedimento. Son causales de impedimento: […] 6. Que el funcionario haya dictado la providencia de cuya revisión se trata, o hubiere participado dentro del proceso, o sea cónyuge o compañero o compañera permanente o pariente dentro del cuarto grado de consaguinidad o civil, o segundo de afinidad, del funcionario que dictó la providencia a revisar […]».
En este orden de ideas, la Sala de Subsección estima fundado el impedimento para conocer del presente asunto, en consideración a que la afirmación señalada por el consejero Rafael Francisco Suárez Vargas se ajusta al presupuesto fijado en el dispositivo mencionado, teniendo en cuenta que su hermana Clara Cecilia Suárez Vargas es actualmente ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-05574-00 Accionante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 magistrada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección B, corporación contra la cual se dirige la acción de tutela bajo estudio. 2.
COMPETENCIA Corresponde a esta Sala de Subsección conocer la presente acción de tutela, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991, reglamentario del artículo 86 de la Constitución Política: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
3. PROBLEMA JURÍDICO De conformidad con lo expuesto, entiende la Sala de Subsección que el problema jurídico se circunscribe a responder si: ¿La presente acción de tutela cumple con los requisitos de procedibilidad contra providencias judiciales? De resultar afirmativo el anterior interrogante, se resolverá si: ¿El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección B, con ocasión de la expedición de la sentencia de 17 de junio de 2022, que resolvió el medio de control de reparación directa radicado núm. 11001-33-36-031-2019-00047-01, ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-05574-00 Accionante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 incurrió en un desconocimiento del precedente y un defecto fáctico y, por consiguiente, en la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad de la parte accionante? Para dar respuesta a los anteriores interrogantes se procederá a analizar: i) la acción de tutela contra providencias judiciales, ii) los requisitos de procedibilidad, iii) el defecto fáctico, iv) el desconocimiento del precedente y v) el caso concreto.
4. LA PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL En términos generales y de acuerdo con la doctrina constitucional vigente2 aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta corporación3, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.
Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la carta política le impone.
Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de 2 Corte Constitucional, sentencia C-590-05. 3 Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328- 01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González.
ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-05574-00 Accionante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan, son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: (i) que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional; (ii) Que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable;
(iii) que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.;
(v) que se identifique la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos; y (vi) que no se trate sentencias de tutela. En ese orden, la doctrina constitucional ha señalado las causales especiales, indicando que la acción constitucional resulta procedente ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-05574-00 Accionante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 únicamente en aquellos eventos en los cuales, con ocasión de la actividad jurisdiccional, se vean afectados derechos fundamentales, al verificar la ocurrencia de uno de los siguientes eventos: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental, (ii) defecto fáctico, (iii) error inducido, (iv) decisión sin motivación, (v) violación directa de la Constitución y (vi) desconocimiento del precedente. 4.1.
En el presente caso, la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. 4.1.1. En efecto, esta Sala de Subsección considera que los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados se encuentran plenamente individualizados. 4.1.2.
Asimismo, se encuentra que la sentencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional; se observa igualmente que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso «razonable y proporcionado», por cuanto la providencia cuestionada se profirió el 17 de junio 2022 y la acción de tutela se presentó el 20 de octubre de 2022. 4.1.3.
El asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida que se centra en establecer una posible vulneración iusfundamental como consecuencia de un defecto fáctico y desconocimiento del precedente en que presuntamente incurrió la autoridad judicial demandada. ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-05574-00 Accionante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13
4.2. DEL DEFECTO FÁCTICO De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico se configura cuando el juez carece de apoyo probatorio que le permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Sobre el particular la Corte Constitucional4 ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse: a. Una dimensión negativa5, que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.
Esta dimensión, comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez. b. Una dimensión positiva6, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar.
Ahora bien, en virtud del principio de autonomía judicial, la intervención del juez de tutela en relación con el manejo dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido, toda vez que: «[…] las diferencias de valoración en la apreciación de las pruebas no constituyen defecto fáctico pues, si ante un evento determinado se 4 Véase: Sentencias SU-632 de 2017, SU-195 de 2012, T-143 de 2011, T-456 de 2010, T-567 de 1998, T-456 de 2010, T-311 de 2009, entre otras. 5 Corte Constitucional.
Sentencia T-576 de 1993. Magistrado Ponente: Jorge Arango Mejía. 6 Corte Constitucional. Sentencia T-538 de 1994. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-05574-00 Accionante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 presentan al juez dos interpretaciones de los hechos, diversas pero razonables, le corresponde determinar al funcionario, en el ámbito su especialidad, cuál resulta más convincente después de un análisis individual y conjunto de los elementos probatorios».7 En ese sentido, no es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una nueva valoración de la actividad evaluativa realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto.
4.3. DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE En materia de decisiones judiciales, se destaca el respeto por el principio de igualdad (artículo 13 de la C.P.) el cual implica no solamente el trato ante la ley sino también de protección por parte de las autoridades y específicamente en la interpretación y aplicación de la ley por parte de las autoridades judiciales, preservándose de esta manera la seguridad jurídica y con ella la certeza en los jueces van a decidir los casos iguales de la misma forma8.
En ese sentido, el precedente judicial9 es la figura jurídica que sirve como dispositivo de preservación de la confianza de la ciudadanía en el ordenamiento, pues no solo hace previsibles las consecuencias jurídicas de sus actos sino también materializa la igualdad en la aplicación del derecho10. En ese orden de ideas, la Corte Constitucional ha diferenciado lo que constituye un antecedente jurisprudencial y el precedente en estricto 7 Corte Constitucional.
Sentencia SU-222 de 2016. Magistrada Ponente: María Victoria Calle Correa. 8 Ver entre otras las sentencias C-836 de 2001, T-1130 de 2003, T-698 de 2004, T-731 de 2006, T-571 de 2007, T-808 de 2007, T-766 de 2008 y T-014 de 2009. 9 En la sentencia SU-053 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado., la Corte Constitucional precisó que precedente judicial se concibe como “la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que, por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”. 10 MARINON, Luiz Guilherme.
El precedente en la dimensión de la seguridad jurídica. Ius et Praxis, 2012, vol. 18, no 1, p. 249-266. ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-05574-00 Accionante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 sentido11.
Por una parte, ha aclarado que antecedente es una decisión de una controversia anterior a la que se estudia, que puede tener o no algunas similitudes desde el punto de vista fáctico, pero lo más importante es que contiene algunos puntos de derecho que guían al juez para resolver el caso objeto de estudio y por tanto, tiene un carácter orientador, lo que no significa que (a) no deba ser tenido en cuenta por el juez al momento de fallar y (b) que lo exima del deber de argumentar las razones para apartarse, en virtud de los principios de transparencia e igualdad”12.
Por otra parte, ha precisado que puede predicarse la existencia de un precedente, cuando «(i) los hechos relevantes que definen el asunto pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan un caso del pasado; (ii) la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado constituye la pretensión del caso presente; y (iii) la regla jurisprudencial no ha sido cambiada en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación»13.
No obstante lo anterior, el sometimiento al precedente no puede convertirse en una camisa de fuerza para el juzgador, por lo que la jurisprudencia constitucional ha sostenido que las autoridades judiciales pueden apartarse válidamente de precedentes previos, bien sean estos verticales u horizontales14, siempre y cuando cumplan con (i) la carga de transparencia, de hacer referencia al precedente del 11 Sentencia T-109 de 2019.
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 12 Sentencias T-830 de 2012 y T-714 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 13 Sentencia T-794 de 2011. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 14 Se entiende por precedente vertical aquellas decisiones previas promulgadas por un superior jerárquico y que resultan pertinentes para resolver el caso concreto, y por el horizontal aquellas decisiones fijadas por una autoridad judicial de la misma jerarquía y que resultan relevantes para resolver un caso concreto.
Al respecto ver la Sentencias T- 589 de 2007. ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-05574-00 Accionante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 que se va a apartar, y (ii) la carga de argumentación que les impone el deber de señalar una justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada, en la que manifiesten las razones por las cuales se apartan de la regla jurisprudencial; elementos con los que, en palabras de la misma Corte, se protege el carácter dinámico del derecho y los principios de autonomía e independencia que caracterizan la labor judicial15.
5. CASO CONCRETO En el presente asunto se decide la acción de tutela instaurada por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres - UNGRD y la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía – CORPOAMAZONÍA en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección B, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, ocurrida con ocasión de la expedición de la providencia del 17 de junio de 2022 proferida dentro del medio de control de reparación directa con radicado núm. 11001-33-36-031-2019-00047-01.
Al respecto, de conformidad con las consideraciones que fundamentaron la decisión acusada, encuentra esta Sala de Subsección lo siguiente: En cuanto a la responsabilidad en desastres naturales, el Tribunal se basó en el precedente fijado por el Consejo de Estado – Sección Tercera, según el cual los daños antijurídicos derivados de la ocurrencia de desastres naturales resultan imputables al Estado únicamente si se 15 Sentencia T-109 de 2019.
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-05574-00 Accionante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 acredita la existencia de una falla del servicio, bien sea por acción u omisión. Lo que dependerá de que se establezca su previsibilidad y resistibilidad, en conjunto con la inactividad del que, conocedor de la potencial ocurrencia del fenómeno natural, no ejecuta acción alguna tendiente a conjurarlo encontrándose obligado a ello.
Al respecto, sobre el eximente de fuerza mayor, indicó: «Si a efectos de enervar su responsabilidad la administración aduce que el desastre natural constituyó una fuerza mayor, deberá acreditar que aquél no podía ser previsto por ella y, aún en el evento de que sí pudiera ser anticipado, que era irresistible. La previsibilidad no corresponde a la simple posibilidad vaga o general de que el hecho pueda ocurrir, sino a la posibilidad concreta y real de que pudiera ser anticipado; la resistibilidad, por su parte, involucra una valoración de los avances de la técnica, pero también de los recursos de que deban disponerse para conjurar los eventos causantes del daño. La magnitud del desastre natural puede superar la capacidad técnica o económica del Estado para resistirlo, pero su previsibilidad impone la adopción de medidas para atenuar el daño, si no es posible en relación con los bienes, por lo menos sí frente a la vida y la integridad física de sus moradores».
En ese sentido, para efectos de verificar la responsabilidad del Estado en el caso concreto, la autoridad accionada valoró, entre otros documentos, el siguiente material probatorio: Por Acuerdo núm. 36 del 9 de diciembre de 2000 fue adoptado el Plan Básico de Ordenamiento Territorial de Mocoa. En el artículo 47 fueron previstos como algunos de los riesgos más comunes de amenazas naturales en el municipio, dentro de los que se destacaron: i) Procesos erosivos en los cuerpos de agua que atraviesan la ciudad de Mocoa. ii) Zonas con pendientes muy elevadas con procesos de erosión y posibilidades de ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-05574-00 Accionante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 deslizamientos; iii) Inundaciones de las partes bajas del casco urbano y cercanas a los ríos y quebradas. La Dirección Regional de Putumayo de Corpoamazonia informó para octubre de 2003, el avance del análisis de amenazas y vulnerabilidad geológica en la cuenca de la quebrada Taruca y Sangoyaco para el área rural, sub-urbana y urbana de la población de Mocoa departamento del Putumayo. Documento de Seguimiento y Evaluación del Plan Básico de Ordenamiento Territorial del Municipio de Mocoa Departamento del Putumayo, elaborado por Corpoamazonía en diciembre de 2009. Convenio Interadministrativo 596 de CORPOAMAZONIA y la gobernación del Putumayo, en el cual se comprometen a aunar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros para ejecutar de manera conjunta el proyecto núm. E 06-086-001 02-03-04049- 14 de apoyo a la mitigación de riesgos mediante la realización de estudios detallados de amenaza de inundación con referencia a una máxima avenida de las quebradas Taruca y Conejo en el municipio de Mocoa. Documento de marzo de 2014 denominado «Identificación y caracterización de sitios críticos de amenaza» en Mocoa, expedido por CORPOAMAZONÍA. Intervención del congresista Orlando Guerra de la Rosa, del 5 de agosto de 2015, solicita el cumplimiento de la Ley 1523 de 2012, ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-05574-00 Accionante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 por los efectos del cambio climático y la prevención del riesgo de desastres.
Con base en dichas pruebas, se encontró que durante 2002 y 2008 se advirtieron los riesgos más comunes de desastres naturales en Mocoa, señalando que las principales zonas de amenaza, vulnerabilidad y riesgos del municipio estaban asociadas a las corrientes de agua, que al bajar de la cordillera y montañas aledañas podían producir erosión y avenidas torrenciales al igual que la fuerte precipitación por cuestiones climáticas produce también inundaciones.
Sin embargo, los deslizamientos por escorrentía y la amenaza de avenidas torrenciales era lo que realmente afectaba y ponía en permanente riesgo a la población. Sobre esto, se evaluó lo siguiente: «6.2.2 Evaluación y zonificación de las amenazas y riesgos 6.2.2.1 Identificación y priorización de las amenazas La identificación y priorización de amenazas del municipio de Mocoa, se la levantó en campo mediante posicionador satelital, se realizaron las respectivas visitas de campo y se generó el mapa con los diferentes elementos biofísicos expuestos a las amenazas naturales y antrópica A. Amenazas Naturales Las amenazas naturales que afectan al municipio de Mocoa son las asociadas a las hidrometereológica y de remoción en masa, la amenaza sísmica es alta según categoría de INGEOMINAS.
(…) Amenaza por Inundación: El municipio de Mocoa presenta numerosos ríos como el Mulato, Sangoyaco, Mocoa Rumiyaco, Pepino, de corrientes caudalosos en su mayoría tienen trayectos cortos, en forma de encañonada que ejercen su impacto sobre las viviendas asentadas en la zona urbana. ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-05574-00 Accionante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 Amenaza por Deslizamientos o Remoción en Masa Los deslizamientos de tierra, es un término general que cubre una amplia variedad de formas y procesos relacionados al movimiento de descenso del suelo y roca por la influencia de la gravedad, La amenaza por deslizamiento se presenta como caídas, reptación, desprendimientos, y flujos de lodos en su mayoría asociada a eventos relacionados a la impermeabilidad de las rocas y variación del clima en sitios de alta pendiente.
El municipio de Mocoa presenta Las quebradas Taruca y Taruquita tienen una tendencia marcada a presentar flujos de escombros y en menor proporción flujos de lodo, originados por el gran aporte de material (rocas ígneas) proveniente de las zonas de deslizamiento (observados siguiendo el trazo de la Falla Mocoa), y acumulados en especial en el quiebre de la pendiente.
Los ríos Mulato, y Rumiyaco presentan deslizamiento en la parte alta de sus respectivas cuencas como consecuencia de represamiento y desprendimiento de material conglomerado producido por el almacenamiento de agua. Los deslizamientos de tierra en la vía Mocoa que conduce a Municipio de San Francisco es más notorio desde la vereda Las Mesas en adelante, estos eventos representan una grave amenaza a viviendas ubicadas en sitios denominados como El Parador, Filo de Hambre, Mirador, Las Mesas, La Virgen afecta la infraestructura como puentes, alcantarillado, pontones, pérdidas de vidas humanas, vehículos y a usuarios que transitan esta vía. La zona urbana del municipio de Mocoa, presenta deslizamientos en asentamientos de pendientes altas, en su mayoría con deficientes procesos de usos del suelo; entre los barrios que presentan amenaza por deslizamiento se encuentran La Loma, Kennedy, Sauces, 5 de enero, Sauces, Libertador Villadocente».
Asimismo, dentro del trámite de primera instancia se recepcionó declaración del ingeniero civil Jorge Armando Buelvas Farfán, ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-05574-00 Accionante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 profesional especializado de la UNGRD, quien explicó el Subsistema de Gestión Riesgo: (i) conocimiento del riesgo, (ii) la reducción del riesgo y, (iii) manejo de desastres, encontrando que: «Explicó además el Sistema Nacional de Gestión de Riesgos de Desastres en el que intervienen los sectores públicos y privados, partiendo la organización desde el nivel municipal, a cargo del alcalde, luego del departamento a través del gobernador, y de la UNGRD a cargo del presidente de la República, de modo que funciona como un sistema subsidiario y complementario respecto de las capacidades de cada ente territorial.
Igualmente, expuso la diferencia entre inundación y la avenida torrencial, está última con flujo de detritos, rocas, árboles, etc, la cual fue la que ocurrió en Mocoa Putumayo. De otra parte, indicó que no conoció que el municipio de Mocoa hubiese presentado programas para avenidas torrenciales, pero si para inundaciones, éstos últimos fueron devueltos por no cumplir con los requisitos técnicos con la lista de chequeo.
Amén que, la reducción del riesgo de inundaciones no sirve para un fenómeno de avenida torrencial». En ese orden de ideas, con fundamento en los conceptos precitados, el Tribunal precisó que si bien es cierto que la avenida torrencial es un fenómeno de la naturaleza que supera la voluntad humana pues su causalidad reside únicamente en los eventos naturales, en este caso no se trataba de un asunto imprevisible pues solamente del informe o relación de eventos naturales del municipio de Mocoa, expedido por CORPOAMAZONÍA, se relacionan 46 avenidas torrenciales producidas por los ríos de Mocoa, Mulato, Sangoyaco, Repino, Rumiyaco, Quebrada Turquía, así como 50 eventos por inundaciones y 99 deslizamientos; por lo que se podía ver que los hechos del 31 de marzo de 2017 eran plenamente previsibles para las autoridades administrativas del municipio, y pese a lo anterior ninguna ejecutó labores tendentes a ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-05574-00 Accionante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 22 salvaguardar la vida e integridad de los pobladores de las áreas amenazadas.
Así, expuso que aunque el desastre natural fuese externo, irresistible y de ocurrencia súbita, ello no implica que sea un hecho imprevisible, toda vez al proceso se aportaron abundantes documentos referentes al historial de fenómenos hidrológicos y que desde 2014, las entidades demandadas en el medio de control de reparación directa, se comprometieron a aunar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros para ejecutar de manera conjunta el proyecto de apoyo a la mitigación de riesgos mediante la realización de estudios detallados de amenaza de inundación con referencia a una máxima avenida de las quebradas Taruca y Conejo en el municipio de Mocoa.
Situación por la que consideró que no se configuró el eximente de responsabilidad de fuerza mayor porque no concurrió el elemento de imprevisibilidad, a saber: «Entonces, para la época anterior al 31 de marzo de 2017, en el Municipio (sic) de Mocoa existía el conocimiento generalizado de la vulnerabilidad y predisposición de la zona ante estos fenómenos naturales.
Por eso, la UNGRD presentó informe técnico en el que expuso que el desastre sí era previsible, pero tenía características de imprevisible a irresistible, no se sabe el momento exacto en que ocurrirá, pero sí la vulnerabilidad de la zona. Igualmente, el IDEAM reportó que la precipitación de esa fecha sobre el municipio de Mocoa tuvo un volumen de 129 mm en total, lo que constituye uno de los más altos en una serie de más de 30 años.
Además, el 83% del día pluviométrico se presentó en solo 3 horas, entre las 10 pm y la 1 am. Por eso, esta situación ocurrida en el municipio se calificó por el IDEAM como un evento extraordinario, sin embargo, sí era un evento previsible, tal y como lo detallan la serie de informes, alertas, estudios y documentos relacionados a lo largo de esta providencia».
ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-05574-00 Accionante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 23 De esta manera, consideró que las entidades demandadas estaban obligadas a realizar acciones propensas a prevenir el daño y (i) no ejecutaron las acciones necesarias y pertinentes, tendentes a conjurar la destrucción descomunal presentada en Mocoa por los hechos materia del proceso;
(ii) desconocieron la participación coordinada y planificada en los diferentes niveles del territorio a instancias de articulación necesaria para las adecuadas gestiones del riesgo y ambiental; y (iii) omitieron el deber de vigilancia y cuidado para adoptar las medidas de prevención requeridas en el caso concreto, pues ni siquiera se contaba en el momento de los hechos con un sistema de alertas tempranas en el municipio.
Señalado lo anterior, no encuentra esta Sala de Subsección que en el presente asunto se haya configurado ninguna de las causales específicas de procedibilidad alegadas, toda vez que las conclusiones a las que llegaron los funcionarios judiciales para resolver el caso y negar las solicitudes de la parte demandante no obedecieron a un capricho o arbitrariedad, ni se fundaron en su simple voluntad, sino que por el contrario, se basaron en un razonable ejercicio de interpretación normativa y jurisprudencial.
Asimismo, se advierte que hubo una aplicación plausible de las normas jurídicas y la jurisprudencia vigente para el caso concreto, material que fue contrastado con los contornos fácticos del caso, lo que llevó a proferir la decisión adversa a las pretensiones de la demanda, situación que impone negar el amparo solicitado, precisamente porque la intervención del juez de tutela se activa únicamente en los casos específicos en que se evidencia una argumentación defectuosa, abiertamente insuficiente, o inexistente al punto que se torna arbitraria.
ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-05574-00 Accionante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 24 Dicho lo anterior, es menester recordar que las discusiones adelantadas en el marco del proceso ordinario no pueden ser revividas a través de la tutela, pues ello acarrea que se convierta la sede constitucional en una instancia no consagrada por el ordenamiento jurídico para estudiar los argumentos del juez natural, dictaminados en razón a lo probado dentro de ese proceso y bajo unas consideraciones y análisis que le sirvieron de soporte.
Así las cosas, por no advertirse vulneración alguna de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, esta Sala de Subsección negará el amparo solicitado a través de la acción de tutela presentada por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD y la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía – CORPOAMAZONÍA en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección B, de conformidad con las consideraciones expuestas previamente.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- DECLARAR fundado el impedimento manifestado por el consejero Rafael Francisco Suárez Vargas. En consecuencia, separarlo del conocimiento del asunto de la referencia. ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-05574-00 Accionante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 25 SEGUNDO: NEGAR el amparo solicitado a través de la acción de tutela presentada por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD y la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía – CORPOAMAZONÍA en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección B, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO: REGISTRAR la providencia en la plataforma SAMAI.
CUARTO: De no ser impugnada esta sentencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el trece (13) de diciembre de dos mil veintidós (2022). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado CON IMPEDIMENTO WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado