Radicado: 11001-03-15-000-2024-00201-00 Accionante: Jairo Antonio Montoya Mejía CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 Magistrado Ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil veinticuatro (2024).
Radicado número: 11001-03-15-000-2024-00201-00. Accionante: Jairo Antonio Montoya Mejía. Accionados: Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Tercera de Decisión y Departamento de Risaralda, Secretaría de Educación. Referencia: Acción de tutela. Tema. Tutela contra providencia judicial. Subtema 1. Requisitos generales de la acción de tutela contra providencia judicial.
Subtema 2. Procedibilidad de la acción de tutela/relevancia constitucional/Subsidiariedad. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide en primera instancia la acción de tutela incoada por Jairo Antonio Montoya Mejía en contra del Tribunal Administrativo de Risaralda y el Departamento de Risaralda, Secretaría de Educación. I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela Jairo Antonio Montoya Mejía presentó acción de tutela en la que deprecó el amparo de sus derechos fundamentales a la dignidad, al mínimo vital, a la seguridad social, al debido proceso, a la defensa, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad1, que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Tercera de Decisión con ocasión de la sentencia del 16 de noviembre de 2023 que revocó la dictada por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira el 3 de junio de 2022, y en su lugar, declaró probada de oficio la prescripción extintiva de la sanción moratoria de cesantías definitivas reclamadas por el actor, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número de radicación 66001-33-33-004-2020-00315-00/01. 1.2.
Hechos probados De lo narrado por el accionante en el escrito de tutela y de las pruebas allegadas al expediente la Sala resume los siguientes: 1.2.1. El señor Jairo Antonio Montoya Mejía adujo que laboró con el municipio de La Virginia (Risaralda) desde el 2 de junio de 2004 hasta el 30 de marzo de 2015, en el cargo de “Celador Grado 5” en la Institución Educativa Pedro Pablo Bello.
Expuso que su retiro fue resuelto mediante Decreto número 0424 del 30 de marzo de 2015, expedido por el Departamento de Risaralda2, por lo que, inició los trámites para solicitar la liquidación y pago de las cesantías a las que tenía derecho. 1.2.1.1. En ejercicio de su derecho fundamental de petición radicó escrito ante el Departamento de Risaralda el 25 de abril de 2018, mediante el que solicitó 1 Páginas 1 a 30 del archivo electrónico que contiene el escrito de tutela y sus anexos, ubicado en el índice 2 del expediente digital de tutela, en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado 81D14C99E8371C0E DCF0491A1927F9D0 D82CC083CE7EA4C4 F4E3DDDD25F4429B. 2 Páginas 61 a 63 del archivo electrónico que contiene el escrito de tutela y sus anexos, ubicado en el índice 2 del expediente digital de tutela, en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado 81D14C99E8371C0E DCF0491A1927F9D0 D82CC083CE7EA4C4 F4E3DDDD25F4429B.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00201-00 Accionante: Jairo Antonio Montoya Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 autorización para el pago de las cesantías anualizadas y definitivas que estaban consignadas en el fondo Protección S.A.3. No obstante, no recibió respuesta. 1.2.1.2.
Interpuso acción de tutela en contra del Departamento del Risaralda4 que le correspondió por reparto al Juzgado Segundo Civil Municipal de Pereira que, mediante sentencia del 29 de junio de 2018, amparó su derecho fundamental de petición y ordenó al ente territorial accionado dar respuesta de fondo a la solicitud radicada el 25 de abril de 20185.
Luego radicó incidente de desacato6, por lo que el Departamento de Risaralda mediante escrito del 15 de agosto de 2018 con radicado número 10116-R dio respuesta al escrito de petición y solicitó al interesado la radicación de varios documentos para autorizar ante el fondo de pensiones el pago de las cesantías definitivas7. Para dar cumplimiento a lo requerido por el Departamento de Risaralda, el señor Montoya Mejía mediante oficio del 21 de septiembre de 2018 allegó lo solicitado, luego el ente territorial expidió el 25 de septiembre de 2018 la autorización de retiro de cesantías definitivas dirigido al fondo de pensiones y cesantías Protección S.A. por valor de $10.348.4488, suma que el referido fondo pagó en su totalidad al interesado el 10 de octubre de 2019. 1.2.1.3.
El 27 de mayo de 2020 el señor Montoya Mejía radicó ante el Departamento de Risaralda reclamación administrativa por medio de la que, solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por consignación tardía de cesantías definitivas ya que, a su juicio, excedió el tiempo límite para liquidar o emitir el acto administrativo de reconocimiento y luego para realizar el pago, de conformidad con el artículo 2 de la Ley 244 de 1995, subrogado por el artículo 5 de la Ley 1071 de 20069.
La Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda mediante oficio número 620-1002 del 16 de junio de 2020 dio respuesta a la reclamación radicada por el interesado, en la que negó el reconocimiento de la sanción moratoria por no pago oportuno de cesantías definitivas10. 1.2.2. Luego el señor Montoya Mejía formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho orientada a obtener la nulidad del acto administrativo número 620-1002 del 16 de junio de 2020 mediante el que, el Departamento de Risaralda negó lo solicitado en la reclamación administrativa que radicó el 27 de mayo de 2020 y a 3 Páginas 67 a 69 del archivo electrónico que contiene el escrito de tutela y sus anexos, ubicado en el índice 2 del expediente digital de tutela, en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado 81D14C99E8371C0E DCF0491A1927F9D0 D82CC083CE7EA4C4 F4E3DDDD25F4429B. 4 Páginas 73 a 85 del archivo electrónico que contiene el escrito de tutela y sus anexos, ubicado en el índice 2 del expediente digital de tutela, en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado 81D14C99E8371C0E DCF0491A1927F9D0 D82CC083CE7EA4C4 F4E3DDDD25F4429B. 5 Páginas 89 a 92 del archivo electrónico que contiene el escrito de tutela y sus anexos, ubicado en el índice 2 del expediente digital de tutela, en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado 81D14C99E8371C0E DCF0491A1927F9D0 D82CC083CE7EA4C4 F4E3DDDD25F4429B. 6 Página 93 del archivo electrónico que contiene el escrito de tutela y sus anexos, ubicado en el índice 2 del expediente digital de tutela, en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado 81D14C99E8371C0E DCF0491A1927F9D0 D82CC083CE7EA4C4 F4E3DDDD25F4429B. 7 Páginas 95 a 96 del archivo electrónico que contiene el escrito de tutela y sus anexos, ubicado en el índice 2 del expediente digital de tutela, en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado 81D14C99E8371C0E DCF0491A1927F9D0 D82CC083CE7EA4C4 F4E3DDDD25F4429B. 8 Páginas 99 a 100 del archivo electrónico que contiene el escrito de tutela y sus anexos, ubicado en el índice 2 del expediente digital de tutela, en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado 81D14C99E8371C0E DCF0491A1927F9D0 D82CC083CE7EA4C4 F4E3DDDD25F4429B. 9 Páginas 113 a 114 del archivo electrónico que contiene el escrito de tutela y sus anexos, ubicado en el índice 2 del expediente digital de tutela, en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado 81D14C99E8371C0E DCF0491A1927F9D0 D82CC083CE7EA4C4 F4E3DDDD25F4429B. 10 Páginas 115 a 116 del archivo electrónico que contiene el escrito de tutela y sus anexos, ubicado en el índice 2 del expediente digital de tutela, en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado 81D14C99E8371C0E DCF0491A1927F9D0 D82CC083CE7EA4C4 F4E3DDDD25F4429B.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00201-00 Accionante: Jairo Antonio Montoya Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 título de restablecimiento del derecho que se reconociera y pagara la sanción moratoria por pago tardío de cesantías11. El proceso fue conocido en primera instancia por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Pereira que, mediante sentencia del 3 de junio de 2022 declaró la nulidad del acto administrativo demandado y condenó al departamento de Risaralda a efectuar los ajustes correspondientes por el no pago oportuno de las cesantías12.
Como fundamento de su decisión sostuvo: “Así las cosas, el periodo de 70 días que comprende las oportunidades otorgadas por la ley para expedir el acto de liquidación de cesantías, su ejecutoria y efectivo pago, transcurrió desde el 26 de abril del 2018 hasta el 10 de agosto del mismo año; sin embargo, el pago reclamado solamente se verificó hasta el 10 de octubre de 2018, constituyendo entonces que es a partir del 11 de agosto de 2018, en que comenzó a correr el término de sanción moratoria, hasta el 09 de octubre de 2018, día anterior a cuando se hizo efectivo el pago de las cesantías, constituyendo estas dos fechas los extremos de la liquidación de la sanción por mora en el pago de cesantías de un día de salario por cada día de retraso, para un total de 59 días de mora que equivalen a un total de $2.257.733,33 pesos, sin perjuicio del estudio del fenómeno prescriptivo que se realizará más adelante.
En ese orden de ideas, se debe declarar la nulidad del acto administrativo demandado, esto es el Oficio Nro. 620-10042 de fecha 16 de junio de 2020 emitido por el departamento de Risaralda, por medio del cual negó la sanción moratoria por pago tardío de cesantías definitiva del demandante, ello por cuanto violó el ordenamiento jurídico en que debió fundarse.”13. 1.2.3.
Inconforme con la decisión de primera instancia, el Departamento de Risaralda por medio de apoderado interpuso recurso de apelación14, en el que expuso que, si bien era cierto que el convocante presentó derecho de petición mediante el cual solicitó autorización para el retiro de cesantías el día 25 de Abril de 2018, fue solo hasta el día 21 de Septiembre de 2018 que corrigió y presentó los anexos correspondientes, por lo que, los términos empezaron a contabilizarse a partir de esta última fecha.
El recurso fue desatado por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Tercera de Decisión que, por medio de sentencia del 16 de noviembre de 202315 revocó la decisión de primera instancia y en su lugar, declaró probada de oficio la prescripción extintiva de la sanción moratoria de cesantías definitivas reclamadas por el demandante, con base en varios argumentos de los que, la Sala resalta: 1.2.3.1.
Planteó como problema jurídico “determinar el período que constituye la mora a pagar, frente a la diferencia que surge entre el tenido en cuenta por el juez de conocimiento y el alegado por la parte actora como parte de los argumentos de apelación, toda vez que la parte recurrente considera que la solicitud de cesantías debe tenerse por presentada una vez se aporten todos los anexos requeridos para su reconocimiento”16. 11 Archivo electrónico que contiene el expediente del proceso ordinario, en el que consta el documento nombrado “1.DEMANDA” ubicado en el índice 8 del aplicativo SAMAI, identificado con certificado 9FB99987DF8CE2C7 05C5B97415330BA5 96F1949A96735B01 82BA0956DC927D7A. 12 Páginas 200 a 214 del archivo electrónico que contiene el escrito de tutela y sus anexos, ubicado en el índice 2 del expediente digital de tutela, en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado 81D14C99E8371C0E DCF0491A1927F9D0 D82CC083CE7EA4C4 F4E3DDDD25F4429B. 13 Esta es una trascripción literal.
Los errores, erratas, mayúsculas y énfasis forman parte del texto original. 14 Páginas 223 a 230 del archivo electrónico que contiene el escrito de tutela y sus anexos, ubicado en el índice 2 del expediente digital de tutela, en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado 81D14C99E8371C0E DCF0491A1927F9D0 D82CC083CE7EA4C4 F4E3DDDD25F4429B. 15 Páginas 231 a 263 del archivo electrónico que contiene el escrito de tutela y sus anexos, ubicado en el índice 2 del expediente digital de tutela, en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado 81D14C99E8371C0E DCF0491A1927F9D0 D82CC083CE7EA4C4 F4E3DDDD25F4429B. 16 Página 239 del archivo electrónico que contiene el escrito de tutela y sus anexos, ubicado en el índice 2 del expediente digital de tutela, en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado Radicado: 11001-03-15-000-2024-00201-00 Accionante: Jairo Antonio Montoya Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 En ese mismo escenario, aclaró que de conformidad con lo establecido por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 2 de noviembre de 202317, así como el artículo 187 de la Ley 1437 de 2001, para el caso concreto era necesario analizar si estaba configurada o no la prescripción. 1.2.3.2.
Para dar solución al problema jurídico planteado y el estudio del caso concreto, expuso en primer lugar, la normatividad y jurisprudencia aplicable. Explicó que el régimen de liquidación definitiva anual y manejo e inversiones a través de las llamadas Sociedades Administradoras de Fondos de Cesantía creadas por la Ley 50 de 1990, dispuso que el empleador debe efectuar la liquidación definitiva del auxilio de cesantías por la anualidad o fracción correspondiente y la consignación del valor al fondo elegido por el empleado, antes del 15 de febrero del año siguiente, so pena de sanción por incumplimiento en un día de salario por cada día de retardo.
En línea con lo anterior aclaró que, la Ley 1071 de 2006 por medio de la que se adicionó y modificó la Ley 244 de 1995, reguló el pago de cesantías parciales o definitivas a los servidores públicos y dispuso términos18 y sanciones por el no pago oportuno19 Precisó que el asunto debía definirse con base en los pronunciamientos de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 18 de julio de 2018 y especialmente en la sentencia de unificación del 2 de noviembre de 2023 respecto de la forma de contabilizar la prescripción en el escenario de las cesantías definitivas de conformidad con el criterio de unificación de que trata el artículo 271 del CPACA. 1.2.3.3.
En segundo lugar, de conformidad con las pruebas aportadas al expediente, encontró demostrado que: i) el demandante laboró al servicio del departamento de Risaralda entre el 2 de junio de 2004 y el 30 de marzo de 2015 en el cargo de Celador Grado 5 en la institución Educativa Pedro Pablo Bello en el municipio de La Virginia; ii) mediante Decreto número 0424 del 30 de marzo de 2015 expedido por el Departamento de Risaralda, fue retirado por abandono del cargo; 81D14C99E8371C0E DCF0491A1927F9D0 D82CC083CE7EA4C4 F4E3DDDD25F4429B.
Esta es una trascripción literal. Los errores, erratas, mayúsculas y énfasis forman parte del texto original. 17 Consejo de Estado, sentencia de unificación CE-SUJ-034-CE-S2-2023 del 2 de noviembre de 2023, expediente con radicado número 0800123300020120020002 (2459-2014). 18 “ARTÍCULO 4°. TÉRMINOS. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías parciales o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
PARÁGRAFO. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo”. 19 “ARTÍCULO 5°.
MORA EN EL PAGO. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías parciales o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías parciales o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este”. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00201-00 Accionante: Jairo Antonio Montoya Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 iii) el interesado radicó escrito de petición el 25 de abril de 2018 ante el departamento de Risaralda para que le fuera autorizado el retiro de cesantías; iv) interpuso acción de tutela el 29 de junio de 2018 orientada a obtener el amparo del derecho de petición por la falta de respuesta a la solicitud que radicó ante el departamento de Risaralda el 25 de abril de 2018; v) el juzgado Segundo Civil Municipal de Pereira, amparó el derecho de petición y ordenó al ente territorial dar respuesta; vi) por incumplimiento de la orden de tutela el 10 de agosto de 2018 la parte accionante presentó incidente de desacato; luego el 15 de agosto de 2018 a través de oficio número 18772, el ente territorial accionado requirió al demandante para que enviara la documentación correspondiente para dar trámite a la solicitud de autorización de retiro de cesantías; vii) los documentos solicitados por el ente territorial fueron allegados por el interesado el 21 de septiembre de 2018; viii) mediante oficio del 25 de septiembre de 2018 el departamento de Risaralda remitió a Protección S.A. la autorización del retiro de cesantías definitivas a favor del interesado por valor de $10.348.448,89 y el pago se hizo efectivo el 10 de octubre del mismo año; ix) la solicitud de pago de la sanción moratoria fue radicada por el interesado el 27 de mayo de 2020 y fue negada por el ente territorial mediante oficio número 620- 1002 del 16 de junio del mismo año; y x) el 9 de noviembre de 2020 la Procuraduría 157 Judicial II para Asuntos Administrativos expidió constancia en la que declaró fallida la audiencia de conciliación. En ese contexto, explicó que conforme a la jurisprudencia que regula el asunto en estudio20, en caso de no presentarse en tiempo la reclamación de reconocimiento de cesantías definitivas, el interesado debe someterse a las siguientes reglas21: “• Si el auxilio no se reclama en tiempo y expira la oportunidad de solicitarlo, también se pierde la posibilidad de reclamar el reconocimiento y pago de la sanción. De acuerdo con ello, en el evento en el que el empleador reconozca las cesantías definitivas después de extinguido el derecho, esa circunstancia no revive la oportunidad para reclamar la sanción moratoria. • El derecho a reclamar la sanción moratoria radica en que no haya fenecido la posibilidad de exigir la ejecución o la declaración del reconocimiento de esta penalidad, con lo cual se impone considerar que será un deber del beneficiario el actuar proactivamente para que esta penalidad no se pierda. • En lo que tiene que ver con este aspecto, se enfatiza que el interesado dilapida la posibilidad de obtener el reconocimiento y pago de la sanción cuando reclama ante la administración de forma extemporánea o acude tardíamente a la administración de justicia, escenario que acarrea la ocurrencia del fenómeno de la prescripción extintiva. 20 Consejo de Estado, sentencia de unificación CE-SUJ-034-CE-S2-2023 del 2 de noviembre de 2023, expediente con radicado número 0800123300020120020002 (2459-2014). 21 Página 259 del archivo electrónico que contiene el escrito de tutela y sus anexos, ubicado en el índice 2 del expediente digital de tutela, en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado 81D14C99E8371C0E DCF0491A1927F9D0 D82CC083CE7EA4C4 F4E3DDDD25F4429B.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00201-00 Accionante: Jairo Antonio Montoya Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 • En el escenario judicial de la sanción por mora, el juez administrativo deberá en todo caso, estudiar si el derecho a la cesantía se encontraba o no prescrito.”22 Por lo anterior, explicó que “el derecho a la sanción moratoria no podía ser reconocido en sede judicial, si se encuentra acreditada la pérdida de exigibilidad de la prestación social, es decir, cuando existe prueba que el derecho a la cesantía ha prescrito y entonces, cuando el interesado reclama la penalidad después que se materializa tal prescripción, sus pretensiones no pueden prosperar”23.
Así, estimó que en el caso concreto el interesado fue retirado del cargo el 30 de marzo de 2015, por lo que, a partir del día siguiente, tenía 3 años para presentar la reclamación de reconocimiento y pago de cesantías definitivas ante el Departamento de Risaralda, esto es, hasta el 1 de abril de 2018. Sin embargo, la reclamación para el reconocimiento y pago de cesantías definitivas solo fue presentada hasta el 25 de abril de 2018, tiempo para el que, ya se encontraba prescrito el término para reclamar el reconocimiento y pago de la referida prestación. En línea con lo anterior— precisó—, que el demandante perdió la posibilidad de obtener un fallo favorable frente al reclamo efectuado de la sanción moratoria y por esa razón, era procedente la declaratoria de oficio de la excepción de prescripción extintiva del derecho.
Aclaró que, si bien no estaba en discusión la legalidad del oficio del 25 de septiembre de 2018 mediante el que el departamento de Risaralda autorizó el retiro de cesantías definitivas ante el fondo Protección S.A., lo cierto era que, de conformidad con lo dispuesto en la sentencia de unificación del 2 de noviembre de 2023, el juez administrativo debe realizar el estudio sobre si el derecho a la prestación social se encuentra o no prescrito y con base en ello, para el asunto en estudio, determinar si procedía el pago de la sanción por mora pretendida, o por el contrario, debía declarar de oficio la prescripción del derecho.
Agregó que, si bien en el caso concreto, el empleador reconoció las cesantías definitivas después de extinguido el derecho, tal circunstancia, según la misma sentencia de unificación, no habilitaba al juez administrativo para reconocer la mora pretendida. En consecuencia, conforme a las disposiciones jurisprudenciales referidas, revocó el fallo de primera instancia, en tanto el derecho a reclamar la sanción por mora alegada, estaba prescrito ante la extemporaneidad de la reclamación frente al reconocimiento y pago del auxilio de cesantía definitiva.
Finalmente, explicó que la sentencia SU-034 del 2 de noviembre de 2023, resultaba aplicable al asunto, pese a que fue instaurado con anterioridad, en la medida en que, la misma providencia unificadora previó su efecto retrospectivo o inmediato a los procesos en curso, al disponer en el apartado “116. Las reglas de unificación fijadas en esta sentencia son aplicables retrospectivamente a todos los asuntos que se encuentren en trámite en sede administrativa o judicial y no podrán ser aplicadas retroactivamente a aquellos casos cobijados por el fenómeno de la cosa juzgada”24; y en la parte resolutiva: “SEGUNDO: Advertir a los operadores jurídicos y a la comunidad en general que las reglas de unificación fijadas en esta sentencia son aplicables retrospectivamente a todos los asuntos que se encuentren en trámite en sede administrativa o judicial y no podrán ser aplicadas retroactivamente a aquellos casos cobijados por el fenómeno de la cosa juzgada”25 22 Esta es una trascripción literal.
Los errores, erratas, mayúsculas y énfasis forman parte del texto original. 23 Ibid. 24 Páginas 261 a 262 del archivo electrónico que contiene el escrito de tutela y sus anexos, ubicado en el índice 2 del expediente digital de tutela, en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado 81D14C99E8371C0E DCF0491A1927F9D0 D82CC083CE7EA4C4 F4E3DDDD25F4429B.
Esta es una trascripción literal. Los errores, erratas, mayúsculas y énfasis forman parte del texto original. 25 Ibid. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00201-00 Accionante: Jairo Antonio Montoya Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 1.3. Pretensiones y argumentos de tutela 1.3.1.
El señor Jairo Antonio Montoya Mejía en su escrito de tutela pidió26: i) amparar sus derechos fundamentales; ii) como consecuencia de la anterior declaración, dejar sin efectos la sentencia del 16 de noviembre de 2023; iii) ordenar al Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Tercera de Decisión proferir una sentencia que confirme la dictada en primera instancia por el Juzgado Cuarto Administrativo de Pereira y iv) de forma subsidiaria, ordenar al Departamento de Risaralda, Secretaría de Educación Departamental que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo de tutela, reconozca y pague la sanción moratoria por pago tardío de cesantías definitivas de conformidad con el artículo 2 de la Ley 244 de 1995, subrogado por el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006. 1.3.2.
El señor Jairo Antonio Montoya Mejía enunció como hechos vulneradores de sus garantías fundamentales por un lado que: i) en el proceso ordinario el Departamento de Risaralda no contestó la demanda, ni presentó alegatos en los que manifestara la configuración de alguna excepción previa o de mérito, ya que solo hizo referencia al “1. INCUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS PARA LA RECLAMACIÓN DE LAS CESANTÍAS DEFINITIVAS.
2. FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA.
3. INVIABILIDAD EN EL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE INDEXACIÓN E INTERESES MORATORIOS. Y
4. FALTA DE ACREDITACIÓN DE SU DERECHO A LA SANCIÓN MORATORIA.”27, por lo que, una vez estudiado el asunto concreto, el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Pereira dictó sentencia de primera instancia a su favor por encontrar viable el reconocimiento de la sanción moratoria en los términos de la Ley 1071 de 2006 y descartó la prescripción respecto de lo reclamado de conformidad con la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 dictada por el Consejo de Estado, y ii) el Departamento de Risaralda en su escrito de impugnación tampoco alegó excepciones previas o de mérito, tales como prescripción y/o caducidad.
Por lo anterior, sostuvo que el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Tercera de Decisión incurrió en un defecto sustantivo por violación directa del artículo 29 de la Constitución Política al declarar de oficio la prescripción extintiva de la sanción moratoria de cesantías definitivas sin que tal excepción hubiere sido propuesta por la parte demandada en el proceso, por lo que en ese sentido, la referida autoridad en sentencia dictada el 16 de noviembre de 2023, hizo una indebida aplicación e interpretación de la Constitución. Agregó que, no era viable que el Tribunal para resolver el asunto, aplicara una sentencia de unificación posterior a la radicación de la demanda, ya que tal circunstancia vulneraba su derecho fundamental a la igualdad y a la seguridad jurídica.
Manifestó que era una persona de especial protección dada su condición de discapacidad, conforme a lo establecido en el dictamen número 75040156 – 15547 del 8 de septiembre de 2021 en el que fue certificado un 41.51% de pérdida de capacidad laboral de origen común, con fecha de estructuración del 7 de septiembre de 2020 por diagnósticos de hiperplasia de la próstata, trastornos mentales y del 26 Páginas 12 a 13 del archivo electrónico que contiene el escrito de tutela y sus anexos, ubicado en el índice 2 del expediente digital de tutela, en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado 81D14C99E8371C0E DCF0491A1927F9D0 D82CC083CE7EA4C4 F4E3DDDD25F4429B. 27 Página 5 del archivo electrónico que contiene el escrito de tutela y sus anexos, ubicado en el índice 2 del expediente digital de tutela, en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado 81D14C99E8371C0E DCF0491A1927F9D0 D82CC083CE7EA4C4 F4E3DDDD25F4429B.
Esta es una trascripción literal. Los errores, erratas, mayúsculas y énfasis forman parte del texto original. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00201-00 Accionante: Jairo Antonio Montoya Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 comportamiento28, por lo que, sus garantías fundamentales debían ser garantizadas de manera integral e inmediata. 1.4.
Trámite de tutela e intervenciones 1.4.1. El Despacho del magistrado ponente, con auto del 18 de enero de 202429, admitió la acción, vinculó como terceros con interés a quienes hubieran participado en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicado 66001-33-33-004-2020-00315-00/01. En el mismo proveído solicitó el expediente del proceso ordinario objeto de estudio, identificado con radicado número 66001-33-33-004-2020-00315-00/01, decretó como pruebas los documentos aportados con el escrito de tutela, ordenó la notificación a las partes y terceros con interés y, suspendió los términos de la acción hasta tanto se cumpliera lo ordenado. 1.4.2.
Enviadas las notificaciones de rigor, recibió respuesta del Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Tercera de Decisión30 que además remitió el expediente del proceso objeto de estudio31. El Juzgado Cuarto Administrativo de Pereira informó sobre las direcciones de notificación de las partes que participaron en el proceso ordinario y remitió el expediente digital32, sin embargo, respecto del asunto concreto, guardó silencio. 1.4.2.1.
El Tribunal Administrativo de Risaralda a través del titular del Despacho, indicó que el asunto fue resuelto con base en las reglas jurisprudenciales definidas en la sentencia de unificación CE-SUJ-034-CE-S2-2023 del 2 de noviembre de 2023 dictada por el Consejo de Estado por lo que, en ese orden, el derecho a la sanción moratoria no podía ser reconocido en sede judicial si estaba acreditada la pérdida de exigibilidad de la prestación social, es decir, que cuando existe prueba que el derecho a la cesantía ha prescrito y el interesado reclama la penalidad después que se materializa tal prescripción, sus pretensiones no pueden prosperar.
Explicó que en el caso concreto, de acuerdo con las pruebas aportadas al expediente y debidamente valorados en la sentencia objeto de tutela, pudo establecer que el demandante y aquí accionante fue retirado del cargo el 30 de marzo de 2015 y a partir de esa fecha tenía 3 años para presentar la reclamación de reconocimiento y pago de cesantías definitivas, esto es, hasta el 1 de abril de 2018, sin embargo solo lo hizo hasta el 25 de abril de 2018, cuando ya estaba prescrito el término para ello.
Respecto de lo anterior, precisó que no reclamar a tiempo el reconocimiento del auxilio o la liquidación de la prestación social, conduce a obtener un fallo desfavorable respecto de la sanción moratoria según las subreglas fijadas en la 28 Páginas 264 a 275 del archivo electrónico que contiene el escrito de tutela y sus anexos, ubicado en el índice 2 del expediente digital de tutela, en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado 81D14C99E8371C0E DCF0491A1927F9D0 D82CC083CE7EA4C4 F4E3DDDD25F4429B. 29 Archivo electrónico ubicado en el índice 4 del expediente digital de tutela del aplicativo SAMAI, identificado con certificado: 883FB1B18E542D72 17CA5DDB8A660BED 3A187B5B852110DA 81AAD34F7D585476. 30 Archivos electrónicos ubicados en el índice 9 del expediente digital de tutela del aplicativo SAMAI, identificados con certificados: 297229D29ECB5794 50591ECB36E300F8 9211C64AFC6BE937 AD6C13F0E0531D10 y D4D1D3DDB205E0B7 465E815404A47DDD 922843FECC664E12 9B02E0574C29835B. 31 Archivo electrónico ubicado en el índice 9 del expediente digital de tutela del aplicativo SAMAI, identificado con certificado CE7EAA2D7CD3DD54 44E74A70E3908E94 C4D4563165CF87B9 FA815340F8539E8C. 32 Archivos electrónicos ubicados en el índice 8 del expediente digital de tutela del aplicativo SAMAI, identificados con certificados: 6548FB41D6E65058 81B755529978DC13 F4127E37DC4F2408 CAF55167A0DFEF9A, E4E231DFD1BDB054 2BC7505B5E404541 F4F2029DF4E3A4C9 9FFE030CF403E011 y 9FB99987DF8CE2C7 05C5B97415330BA5 96F1949A96735B01 82BA0956DC927D7A.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00201-00 Accionante: Jairo Antonio Montoya Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 sentencia de unificación y por esa razón era procedente declarar de oficio la excepción de prescripción extintiva del derecho. Indicó que el estudio del caso estuvo acorde a la normatividad y las reglas jurisprudenciales aplicables al asunto en concordancia con el acervo probatorio allegado al expediente, por lo que, los argumentos de la parte accionante no eran suficientes para establecer que el amparo deprecado es procedente, en tanto, los cuestionamientos están dirigidos a manifestar una inconformidad con la decisión sin sustentar los defectos enunciados en el escrito de tutela y que en todo caso la parte interesada tiene a su disposición el recurso extraordinario de revisión como medio idóneo y eficaz para plantear sus reclamos.
De otra parte, adujo que, respecto de la declaración de oficio de la prescripción extintiva del derecho, aplicó lo previsto en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 “[e]n la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus”.
También aclaró que la aplicación retrospectiva de las reglas jurisprudenciales establecidas en la sentencia de unificación estaba debidamente dispuesta en la referida providencia, por lo que, era consecuente como base de análisis en el asunto concreto, en la medida en que regula el tema objeto de estudio. Finalmente solicitó declarar improcedente el amparo por no demostrar la configuración del defecto sustantivo enunciado, ni un perjuicio irremediable que ampliara la competencia del juez de tutela para intervenir en el asunto en la medida en que, la parte accionante buscaba un nuevo estudio del caso como una tercera instancia a fin de obtener un fallo acorde a sus pretensiones.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para decidir la presente acción de tutela, de conformidad con lo previsto en el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991. 2.2. Procedibilidad de la acción Como lo ha establecido la jurisprudencia constitucional y particularmente la sistematización realizada en la sentencia C-590 de 2005, en los casos en que la solicitud de amparo se dirige contra una providencia judicial, es pertinente realizar, primero, un examen de procedibilidad general33 para, luego, en caso de resultar superado dicho estudio, pasar a hacer el pronunciamiento de fondo en el que se resuelva el problema jurídico, en los términos de los defectos aducidos por la accionante conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial34. 33 Antes que todo es necesario (i) verificar la legitimación en la causa como una exigencia preliminar en cualquier acción de amparo, para, posteriormente, pasar a constatar los demás requisitos generales de procedibilidad, en los siguientes términos: (ii) que en la solicitud de tutela se expresen de manera clara los hechos y los fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial;
(iii) que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional; (iv) que previo a la solicitud de tutela se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (v) que se cumpla con el principio de inmediatez; (vi) que en caso de que se alegue una irregularidad procesal, la misma tenga la entidad de afectar la decisión; y de manera general, (vii) no procede elevar una solicitud de amparo contra decisiones proferidas dentro de procesos de tutela. 34 Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si Radicado: 11001-03-15-000-2024-00201-00 Accionante: Jairo Antonio Montoya Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 2.3.
La Sala encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa, porque el accionante es el titular de los derechos que afirma son vulnerados, en su condición de parte demandante dentro del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia objeto de tutela, y, por lo tanto, en caso de configurarse los defectos alegados, resultarían afectadas sus garantías al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En ese contexto, también está probada la legitimación en la causa por pasiva porque el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Tercera de Decisión como juez del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, profirió la providencia que hoy se revisa.
En este punto es preciso aclarar que, aun cuando la acción de la referencia también fue instaurada en contra del Departamento de Risaralda, Secretaría de Educación, lo cierto es que, los hechos narrados no comprometen directamente su actuación en la posible vulneración de las garantías fundamentales de la parte accionante, que en síntesis atribuye al Tribunal Administrativo de Risaralda con ocasión de la sentencia dictada en segunda instancia del proceso ordinario que promovió; no obstante, no puede ser desvinculada de la presente acción constitucional en la medida en que, precisamente fungió como parte demandada en el trámite cuestionado y cualquier decisión que se dicte al respecto comprometería su intervención. 2.4.
Los requisitos establecidos en el Decreto 2591 de 199135, permiten que la acción de tutela como mecanismo de protección constitucional sea presentada con un margen de informalidad, tanto en el escrito como en su despliegue argumentativo, sin embargo, las acciones constitucionales contra providencias judiciales exigen una carga argumentativa más sólida, pues de prosperar el amparo se afectaría el principio de cosa juzgada de la sentencia o el auto cuya revisión se pretende en sede de tutela.
Así, la carga argumentativa implica un ejercicio de concreción que, primeramente, se cumple a partir del requisito de que la parte actora presente con suficiencia y claridad el cuestionamiento que endilga a la providencia que considera vulneradora de sus derechos fundamentales. Luego, este debe tener la suficiente relevancia constitucional para trascender de la discusión litigiosa propia del proceso ordinario, a un asunto que, por referirse a una posible amenaza o vulneración de un derecho fundamental, haga procedente la intervención del juez de tutela.
Intervención que debe ser subsidiaria36 y excepcional, pues, en todo caso, las providencias son en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. 35 Artículo 14 íbidem: i) exponer con claridad los hechos y derechos que motiva la acción; ii) identificación del accionante y autoridad demandada; iii) declaración juramentada de no haber impuesto otra acción por los mismos hechos y derechos. 36 El artículo 86 de la Constitución establece: Radicado: 11001-03-15-000-2024-00201-00 Accionante: Jairo Antonio Montoya Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 proferidas en un proceso judicial que cuenta con los mecanismos de defensa de los derechos fundamentales, y que, una vez en firme, goza de presunción de constitucionalidad y de legalidad.
En ese orden, el cargo que se formule contra una decisión judicial tendrá relevancia constitucional si presenta un problema constitucional y no se limita a revivir una controversia estricta y exclusivamente legal37. De ese modo, en sede de tutela se ponderará entre la finalidad de la acción de tutela como garantía iusfundamental y los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que gobiernan las decisiones judiciales38.
Así las cosas, el juez de tutela debe resolver asuntos de dimensión constitucional, con respeto de las competencias legales y del principio de autonomía de los jueces39. En suma, el requisito de relevancia constitucional persigue tres fines: (i) preservar la competencia y la independencia de los falladores ordinarios y, así, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad40;
(ii) restringir el ejercicio del amparo a cuestiones que afecten los derechos fundamentales de las personas, e (iii) impedir que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales41. Definir lo que es o no relevante en el plano constitucional depende de verificar que, a primera vista, el cuestionamiento esté dirigido contra una posible afectación o vulneración de las garantías relacionadas con el núcleo de los derechos fundamentales.
En especial, debe hacerse énfasis en el derecho al debido proceso constitucional42. Para ello, la jurisprudencia constitucional43 ha definido cuáles son los requisitos específicos de procedencia que pueden ser invocados como únicas causales que habilitan el control constitucional concreto. El requisito de relevancia constitucional, por tanto, exige que el cuestionamiento en la solicitud de amparo esté dirigido a exponer una valoración en sentido negativo de la actuación jurisdiccional en clave de los defectos, como han sido definidos por la “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. […] Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. 37 “[L]os fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra.
No se trata entonces de un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas del caso. De lo que se trata es de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual para proteger los derechos fundamentales de quien […] se encuentra en condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente – es decir segura y en condiciones de igualdad – de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho”.
Corte Constitucional. Sentencia C-590 de 2005. 38 “No se trata de convertir la tutela en un mecanismo ritualista, sino de exigir una actuación razonable para conciliar la protección eficaz de los derechos fundamentales, con los principios y valores en juego, al controvertir una providencia judicial”. Corte Constitucional. Sentencia T-066 de 2019. 39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencias del 21 de febrero de 2020, expediente n.° 2019-5066-00; 4 de mayo de 2020, expediente n.° 2020-836-00. 40 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencias T-335 de 2000, T-1044 de 2007, T-658 de 2008, T-505 de 2009, T-610 de 2009, T-896 de 2010, T-040 de 2011, T-338 de 2012, T-512 de 2012, T-543 de 2012, T-1061 de 2012, T-931 de 2013, T-182 de 2014 y T-406 de 2014, citadas en la sentencia T-422 de 2018. 41 “[T]eniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental” Corte Constitucional.
Sentencia T-422 de 2018. 42 Corte Constitucional, sentencia T-102 de 16 de febrero de 2006. En igual sentido: T-075-18, T- 451-18, T-422-18 y T-248-18. 43 Cfr. sentencia C-590 de 2005. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00201-00 Accionante: Jairo Antonio Montoya Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 jurisprudencia. Así, son improcedentes los argumentos destinados a proponer fórmulas que habrían podido ser tenidas en cuenta en el proceso ordinario, o reiterar las ya expuestas en este.
En efecto, como lo ha establecido la Corte Constitucional, “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona44, pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”45. Por otro lado, respecto del requisito de subsidiariedad46, el artículo 86 superior establece que el mecanismo de amparo “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”47.
Así mismo, el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 advierte que “la existencia de dichos medios [judiciales de defensa] será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”. Ello indica que el juez constitucional deberá verificar que los mecanismos jurisdiccionales con los que cuente una persona sean idóneos para la defensa de sus intereses48.
De lo contrario, la mera existencia de un conducto judicial no será suficiente49. No obstante, el carácter residual y subsidiario de la acción de tutela hace procedente la intervención del juez constitucional si: “(i) el recurso judicial no resulta idóneo o eficaz o, (ii) si bien existe un mecanismo judicial ordinario o extraordinario de dichas características, el demandante quiere evitar la consumación de un perjuicio irremediable”50.
La Sala revisará a continuación los argumentos expuestos en el escrito de tutela, a partir de los parámetros constitucionales fijados y de conformidad con el requisito de relevancia constitucional. Solo en caso de encontrarlos satisfechos, continuará con el estudio de las demás exigencias de procedibilidad, y si hay lugar a ello, a emitir un pronunciamiento de fondo en lo que corresponda. 2.4.1.
En el presente asunto la parte accionante consideró que el Tribunal Administrativo de Risaralda vulneró sus derechos fundamentales, pues, al resolver el recurso de alzada efectúo un análisis que no fue planteado por la parte recurrente y aplicó un criterio jurisprudencial que surgió luego de presentada la demanda y la llevó a declarar de oficio la excepción de prescripción extintiva del derecho, lo que, a su juicio, configura un defecto sustantivo por inobservancia del artículo 29 de la Constitución Política.
De otra parte, adujo que, era un sujeto de especial protección dada su condición de incapacidad física y mental certificada en un porcentaje de 41.51 % de conformidad con el acta expedida por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez por lo que, sus garantías fundamentales debían ser protegidas de forma integral e inmediata y en ese orden era procedente acceder a las pretensiones reclamadas en el proceso ordinario.
En relación con los cargos relacionados por la parte accionante y pese a la característica de informalidad que es inherente a la acción de tutela, la Sala considera en principio que, ninguno de ellos se enmarca en la posible configuración de alguno de los defectos establecidos por la Corte Constitucional para la acción de tutela contra providencias judiciales. 44 Cita original: “Ver sentencia T-336/04”. 45 Sentencia de la Corte Constitucional T-066 de 2019, que, a su vez reitera la T-336 de 2004. 46 Corte Constitucional, sentencias T-013 de 1992 y T-134 de 1994. 47 Constitución Política de 1991, artículo 86. 48 Corte Constitucional.
Sentencias T-414 de 1992, T-436 de 2009 y SU-712 de 2013. 49 Esto mismo fue considerado por esta Sala en el siguiente fallo: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 16 de marzo de 2020, Expediente con número de radicado 2019-4563-01. 50 Ibid. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00201-00 Accionante: Jairo Antonio Montoya Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Lo anterior no solo porque, el defecto sustantivo en el que aduce incurrió la autoridad cuestionada y que sustenta con fundamento en una indebida aplicación e interpretación del artículo 29 de la Constitución Política — que establece la garantía del derecho fundamental al debido proceso —, no guarda relación con lo establecido por la Corte Constitucional respecto de su configuración51-52, sino porque, además, contrario a lo referido por el accionante, de la lectura de la sentencia censurada la Sala pudo verificar que la autoridad cuestionada explicó con claridad la aplicación retrospectiva en el caso concreto de las subreglas dictadas por esta Corporación en la sentencia de unificación del 034 del 2 de noviembre de 2023 y el por qué eran inherentes al asunto en estudio.
Así, el Tribunal cuestionado en la sentencia objeto de tutela explicó que: i) El asunto debía estudiarse respecto de lo dispuesto en la Ley 1071 de 2006 que modificó la Ley 244 de 1995 y la sentencia de unificación CE-SUJ-034-CE-S2-2023 del 2 de noviembre de 2023 dictada por el Consejo de Estado dentro del expediente con radicado número 0800123300020120020002 (2459-2014), respecto a la forma de contabilizar la prescripción en el escenario de las cesantías definitivas; ii) las subreglas dictadas en la sentencia de unificación 034 del 2 de noviembre de 2023 establecieron que53: “• Si el auxilio no se reclama en tiempo y expira la oportunidad de solicitarlo, también se pierde la posibilidad de reclamar el reconocimiento y pago de la sanción. De acuerdo con ello, en el evento en el que el empleador reconozca las cesantías 51 La Corte Constitucional ha indicado que el defecto sustantivo (o material) se presenta, “(i) Cuando la decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable, ya que … (v) “a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no resulta adecuada su aplicación a la situación fáctica objeto de estudio …” o “(ii).
Cuando pese a la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable o el operador judicial hace una aplicación inaceptable de la norma al interpretarla de forma contraevidente -interpretación contra legem- o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes o cuando en una decisión judicial se aplica una norma jurídica de manera manifiestamente errada, sacando del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable tal decisión judicial”. 52 En las sentencias T-343 de 2011, T-138 de 2011, T-792 de 2010, T-364 de 2009, T-808 de 2007 y T-086 de 2007, la Corte Constitucional se ha referido al defecto sustantivo en el siguiente sentido: “(i)Cuando la decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable, ya que (i) no es pertinente, (ii) ha perdido su vigencia por haber sido derogada, (iii) es inexistente, (iv) ha sido declarada contraria a la Constitución, (v) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no resulta adecuada su aplicación a la situación fáctica objeto de estudio, así ocurre por ejemplo cuando se le reconocen efectos distintos a los señalados por el legislador.
(ii). Cuando pese a la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable o el operador judicial hace una aplicación inaceptable de la norma al interpretarla de forma contraevidente -interpretación contra legem- o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes o cuando en una decisión judicial se aplica una norma jurídica de manera manifiestamente errada, sacando del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable tal decisión judicial.
(iii). Cuando no toma en cuenta sentencias que han definido su alcance con efectos erga omnes. (iv) Cuando la disposición aplicada se muestra injustificadamente regresiva o contraria a la Constitución. (v) Cuando un poder concedido al juez por el ordenamiento se utiliza para un fin no previsto en la disposición. (vi) Cuando la decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma, omitiendo el análisis de otras disposiciones aplicables al caso.
(vii) Cuando el operador judicial con una insuficiente sustentación o justificación de la actuación afecta derechos fundamentales. (viii) Cuando se desconoce el precedente judicial sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación que hubiere permitido una decisión diferente de acogerse la jurisprudencia.” (Resaltado fuera del texto original). 53 Página 259 del archivo electrónico que contiene el escrito de tutela y sus anexos, ubicado en el índice 2 del expediente digital de tutela, en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado 81D14C99E8371C0E DCF0491A1927F9D0 D82CC083CE7EA4C4 F4E3DDDD25F4429B.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00201-00 Accionante: Jairo Antonio Montoya Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 definitivas después de extinguido el derecho, esa circunstancia no revive la oportunidad para reclamar la sanción moratoria. • El derecho a reclamar la sanción moratoria radica en que no haya fenecido la posibilidad de exigir la ejecución o la declaración del reconocimiento de esta penalidad, con lo cual se impone considerar que será un deber del beneficiario el actuar proactivamente para que esta penalidad no se pierda. • En lo que tiene que ver con este aspecto, se enfatiza que el interesado dilapida la posibilidad de obtener el reconocimiento y pago de la sanción cuando reclama ante la administración de forma extemporánea o acude tardíamente a la administración de justicia, escenario que acarrea la ocurrencia del fenómeno de la prescripción extintiva. • En el escenario judicial de la sanción mora, el juez administrativo deberá en todo caso, estudiar si el derecho a la cesantía se encontraba o no prescrito”54. iii) en el caso concreto el interesado fue retirado del cargo el 30 de marzo de 2015, por lo que tenía 3 años para presentar la reclamación de reconocimiento y pago de cesantías definitivas, esto es, hasta el 1 de abril de 2018, sin embargo, lo hizo el 25 de abril de 2018, cuando ya se encontraba prescrito el término para reclamar la prestación referida; iv) si bien, en el caso en estudio no estaba en discusión la legalidad del oficio del 25 de septiembre de 2018, mediante el que le fue autorizado a Protección S.A. el pago de las cesantías definitivas, lo cierto es que, conforme a las reglas jurisprudenciales vigentes y las pruebas allegadas al expediente, para la fecha en que fueron reconocidas, ya el derecho estaba extinto, lo que no habilita al juez administrativo para reconocer la mora pretendida; y v) la aplicación retrospectiva para el caso concreto de la sentencia de unificación 034 del 2 de noviembre de 2023 está dispuesta en la referida decisión para todos los asuntos, en trámite en sede administrativa y judicial, lo que hace viable la decisión. Sin perjuicio de lo hasta aquí expuesto y en línea con el carácter informal de la acción de tutela, esta Sala puede afirmar que las inconformidades de la parte accionante se refieren a que, la autoridad cuestionada dictó una decisión con base en el estudio de una excepción que no fue planteada por la parte recurrente en ninguna oportunidad procesal y en una sentencia de unificación que no debía ser aplicada de forma retrospectiva, lo que a su juicio, no permitió que el asunto se resolviera conforme a los argumentos planteados en el recurso de alzada y las consideraciones expuestas por el a quo ordinario, circunstancias que, en conjunto dieron como resultado una decisión desfavorable a sus intereses, por lo que, en ese sentido, tales cuestionamientos podrían enmarcarse en una posible falta de congruencia en la sentencia objeto de tutela.
Así, en este punto cabe resaltar que la vulneración del principio de congruencia ha sido considerada como una causal de nulidad originada en la sentencia, y por otro, el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, prescribe, como causal para presentar recurso extraordinario de revisión, la existencia de “nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación” por lo que, el accionante puede debatir sus inconformidades a través del citado el recurso extraordinario.
En esta misma línea, es preciso recordar que la acción de tutela fue concebida como un mecanismo de carácter excepcional, para evitar la amenaza o vulneración de un derecho constitucional fundamental y entre sus características se cuentan su naturaleza residual y subsidiaria, por lo que, su procedencia está limitada a determinar la vulneración de los derechos fundamentales invocados por la parte accionante respecto de una posible agresión proveniente de una autoridad judicial 54 Esta es una trascripción literal.
Los errores, erratas, mayúsculas y énfasis forman parte del texto original. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00201-00 Accionante: Jairo Antonio Montoya Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 a partir de una decisión proferida por esta, sin que ello implique, como lo pretende la aquí accionante, un nuevo estudio del caso como si fuera una instancia adicional a las ya surtidas.
El juicio que realiza el juez en sede de tutela es de validez y no de corrección de la decisión cuestionada55, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho, que se resolvieron en el curso del proceso ordinario56. De otra parte, el accionante no expuso con claridad la posible configuración de un perjuicio irremediable57en relación con su estado de invalidez a fin de habilitar la intervención del juez constitucional con el objeto de garantizar sus derechos fundamentales58, en tanto solo manifestó que era una persona de especial protección dado el porcentaje de incapacidad por perdida de capacidad laboral certificada por la Junta Nacional de Invalidez, argumento que, en todo caso, no es suficiente para entender la inminente configuración de un perjuicio irremediable.
Finalmente resulta oportuno traer a colación lo dicho por la Corte Constitucional en Sentencia SU-573 de 201959, en la que al analizar decisiones del Consejo de Estado en las que se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por no consignación oportuna de las cesantías, precisó que dicho reclamo era una pretensión económica60 de carácter accesorio frente a la que resultaba improcedente el amparo constitucional.
Así, lo definido por la referida alta Corte reafirma la hasta aquí planteado, ya que las pretensiones de la presente acción están dirigidas al reconocimiento de la sanción por mora, como un derecho económico accesorio a uno principal que ya fue reconocido y pagado, y no respecto de la vulneración de una garantía fundamental. 2.5. En suma, la solicitud incoada por el accionante no cumple los requisitos de relevancia constitucional y subsidiariedad.
Consecuente con lo expuesto, esta Subsección declarará la improcedencia de las pretensiones del escrito tutela respecto de la decisión emitida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Tercera de Decisión el 16 de noviembre de 2023, con base en las razones consignadas en este proveído. 55 Corte Constitucional, sentencia T-310 del 30 de abril de 2009. 56 Corte Constitucional, sentencia T-384 del 20 de septiembre de 2018. 57 Corte Constitucional, sentencia SU-179 del 9 de junio de 2021.
“La Corte ha definido el perjuicio irremediable como un riesgo de carácter inminente que se produce de manera cierta y evidente sobre un derecho fundamental.”. 58 Corte Constitucional, sentencia SU-179 del 9 de junio de 2021. De los criterios para establecer su configuración: “En primer lugar, inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica.
En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable”. 59 Páginas 18 a 19 de la Sentencia de Unificación del 27 de noviembre de 2019 dictada por la Corte Constitucional. 60 “(…) De otro lado, la sanción moratoria por no consignación oportuna de las cesantías no es un derecho fundamental ni está ligada a la satisfacción de una garantía de naturaleza constitucional.
La jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido el carácter irrenunciable de las cesantías, como una prestación patronal de rango legal cuya finalidad es “auxiliar a la persona que se queda temporalmente sin trabajo”. Por tanto, solo en la medida en que lo reclamado sea dicha prestación, la tutela devendría procedente cuando se advierta que su falta de pago conlleva la vulneración del derecho al mínimo vital y a la seguridad social del trabajador.
En consecuencia, cualquier pago adicional que no corresponda a la finalidad misma de las cesantías, sino a una penalidad para el empleador que no las consigna al fondo o las paga al trabajador en los términos solicitados, es un reconocimiento de fuente legal con carácter netamente patrimonial, que no amerita la intervención del juez de tutela.
(…)”. (Resalta la Sala). Radicado: 11001-03-15-000-2024-00201-00 Accionante: Jairo Antonio Montoya Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 III.DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo presentada por Jairo Antonio Montoya Mejía por los motivos expuestos en las consideraciones de esta providencia SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR la presente providencia, si no fuere impugnada, a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de Sala WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado DSR