CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Bogotá, D.C., siete (7) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 250002325000201000670-02 (5158-2019 Demandante: EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN Demandado: NACIÓN – PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Tema: Apelación sentencia – Prima de especial de servicios art.15 Ley 4ª de 1992.

Procede la Sala de Conjueces a resolver el recurso de apelación, interpuesto por el apoderado de la demandada contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda, Sala Transitoria, de fecha 14 de septiembre de 2017, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.[1] 1.

ANTECEDENTES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 85 del C.C.A., el demandante Edgardo José Maya Villazón en de Ex Procurador General de la Nación, a través de apoderado judicial, solicitó que se declarara la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio S.G. No. 0024 del 6 de enero de 2010 por medio del cual el Secretario de la Procuraduría General de la Nación negó su solicitud de reconocimiento y pago de ls diferencias adeudas por concepto de prima especial.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó el pago de las diferencias adeudadas por concepto de la prima especial de servicios desde el 13 de enero de 2001 al 12 de enero de 2009, teniendo en cuenta para su liquidación el reconocimiento y pago de todos los ingresos laborales totales anuales devengados por los Congresistas, los cuales son: sueldo básico, gastos de representación, prima de localización y vivienda, prima de salud, prima de servicios, prima de navidad y cesantías; tasando la cuantía en la suma de $91´000.000.

Solicita además que dichos valores sean pagados debidamente actualizados, con los intereses respectivos y que se ordene el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 176, 177 y 178 del C.C.A.

2. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala de Conjueces, mediante sentencia proferida el 14 de septiembre de 2017, decidió i) declarar la nulidad del acto administrativo demandado[2] “por medio de la cual se negó la petición presentada por el doctor Edgardo José Maya Villazón SIAF 212384 del 15 de julio de 2009 y al efecto, negó el pago de las diferencias adeudas por concepto de Prima Especial; ii) Condenar a la Entidad demandada a reconocer al actor la prima especial de servicios con carácter salarial de que trata el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, desde el día que se originó este derecho; es decir, desde el 13 de enero de 2001 al 12 de enero de 2009 como Procurador General de la Nación y la suma que corresponda luego de incluir la totalidad de los factores salariales devengados por los Congresistas enn dicho período y que no fueron tenidos en cuenta; iii) Se reconoce la actualización de las sumas a pagar y los intereses que estas generan en los términos del artículos 175 y 176 del C.C.A. La sentencia se notificó por Edicto No. 014, fijado el 3 de octubre de 2017 y desfijado el día 5 del mismo año.[3]

3. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada, mediante escrito radicado el 23 de octubre de 2017[4], presentó recurso de apelación contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de 14 de septiembre de 2017, con el fin de que ésta se revoque, al advertir, en primer lugar, que la prima especial creada a través del artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 y desarrollada en el artículo 2º de Decreto 10 de 1993, efectivamente está dirigida a equiparar lo ingresos de los Magistrados de las Altas Cortes y de otros funcionarios como el Procurador General de la Nación, con los ingresos totales anuales percibidos en forma permanente por los Congresistas, sin que dicha equiparación implique la modificación de la prestaciones sociales ni demás conceptos laborales que tenían los Magistrados de las Altas Cortes antes de la expedición de la Ley 4ª de 1992, razón por la que a través del artículo 16 y del Decreto 10 de 1993 expresó claramente que el componente de la prima especial estaba limitado únicamente a los ingresos permanentes de los cuales no hace arte las prestaciones sociales. entre ellas las cesantías.

Por lo que mal haría esa Dirección Ejecutiva en hacer equivalencias entre el valor que se liquida por concepto de cesantías a los Congresistas y el valor que se reconoce por el mismo concepto a los Magistrados de las Altas Cortes, en tanto que la misma norma señala que la prima especial no tiene carácter salarial. Informa además, que para efectos del cálculo de la prima especial de servicios del demandante, se tomó el valor establecido por los Decretos dictados por el Gobierno Nacional y citada años por años los Decretos que fijaron la prima especial para el caso del Procurador General de la Nación, por lo que considera que tanto la liquidación realizada de la Prima Especial como el acto demandado están revestido de los principios de validez y legalidad, ya que no es potestativo de la Procuraduría General de la Nación la fijación del salario de sus funcionarios.

Así mismo reclama la aplicación de la prescripción trienal de derechos laborales, enfatizando que no es posible el reconocimiento de derechos, causados con anterioridad al 3 de diciembre de 2004, ya que para los tiempos anteriores debe contabilizarse la prescripción trienal, tomando como base la sentencia de unificación proferida por esta Sala el 18 de mayo de 2016.[5] Con fundamento en los anteriores argumentos, solicita que se revoque la Sentencia de primera instancia y en su lugar, se absuelva a la entidad demandada declarando las excepciones propuestas.

El Conjuez ponente de primera instancia, previo a resolver la concesión del recurso de apelación en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 43, inciso cuarto de la Ley 640 de 2001, adicionado por el artículo 70 de la Ley 1395 de 2010, convocó a las partes a celebrar Audiencia de Conciliación, la cual se celebró el 18 de junio de 2019.

La Audiencia de Conciliación tuvo como resultado la declaración de fracasado el mecanismo alternativo de solución de conflictos y, en consecuencia, se concedió en el recurso de apelación promovido por la parte demandada. 4. CONSIDERACIONES 4.1 Competencia del Consejo de Estado. Conforme a lo previsto en el artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, corresponde al Consejo de estado conocer el recurso de apelación que se decide.

El marco de competencia funcional de esta Sala, para decidir la controversia en segunda instancia, se circunscribe al análisis de los puntos que fueron materia de apelación, referidos a los aspectos conceptuales y argumentativos esbozados por el recurrente, en la medida en que éste es el único que puede calificar lo que de la decisión de primera instancia fue desfavorable a sus intereses, de suerte que los aspectos que no fueron objeto del recurso de apelación se encuentran excluidos del debate sustancial en esta instancia, tal como lo dispone el inciso primero del artículo 328 del C.G.P. La jurisprudencia ha sostenido a este respecto que “las pretensiones del recurrente y su voluntad de interponer el recurso, condicionan la competencia del juez que conoce del mismo.

Lo que el procesado estime lesivo de sus derechos, constituye el ámbito exclusivo sobre el cual debe resolver el ad quem: ‘tantum devolutum quantum appellatum’”. La sentencia de primera instancia sólo fue apelada por la parte demandada, con el fin de lograr que se revoque la sentencia de primera instancia y al efecto se nieguen las pretensiones de la demanda.

De igual manera, con relación a la competencia por razón de la cuantía, vale expresar que aun cuando las competencias de esta Corporación fueron modificadas por la Ley 2080 de 2021, indicando su artículo 150 que esta Corporación conocerá en segunda instancia de las apelaciones de sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, entre otras decisiones expedidos por los mismos; que el numeral 2º del artículo 152 de la referida Ley prevé como competencia de los Tribunales en primera instancia los asuntos que se sigan a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes; no es menos cierto que la referida Ley al establecer el régimen de vigencia y transición normativa, reguló en su artículo 86 inciso 4º el conocimiento de los recursos interpuestos en vigencia de la Ley anterior, indicando que los mismos se regirán por las leyes vigentes al momento en que éstos se interpusieron.

Veamos el texto de la norma en comento: “En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones” De tal manera, que habiendo entrado en vigencia la Ley 2080 el 25 de enero de 2021 y radicado el recurso de apelación que conoce la Sala el 10 de octubre de 2017, la norma aplicable es la contenida en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, subrogado por el artículo 615 del Código General del Proceso.

Por ello, es esta Corporación competente para decidir el recurso reseñado. 4.2 Trámite del recurso en el Consejo de Estado. De acuerdo con el acta de reparto, el expediente arribó a esta Corporación el 27 de marzo de 2015[6]. Los magistrados de la Sección Segunda – Sub Sección “A” en providencia del 11 de junio de 2020, se declararon impedidos para conocer del asunto[7]; pronunciamiento que ameritó remitir el expediente a la Sub Sección “B” para que decidiera sobre lo manifestado por sus homólogos.

Una vez aceptado el impedimento de los consejeros de la Sección Segunda “A”, mediante proveído del 4 de marzo de 2021[8], se ordenó someter el proceso a sorteo de Conjueces, sorteo que se realizó el 26 de junio de 2021[9]. La Conjuez ponente, mediante auto del 30 de setiembre de 2021, admitió el recurso de apelación interpuesto por la Entidad demandada contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala de Conjueces[10]; mediante proveído de 12 de noviembre de 2021, se ordenó correr traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión[11].

Los extremos de la lisits presentaron sus correspondientes alegatos, sosteniendo cada uno los argumentos que han fundamentado su posición jurídica en el trámite del proceso[12]. La Agencia del Ministerio Público, guardó silencio. Una vez aceptados los impedimentos manifestados por los Magistrados de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y tramitada la segunda instancia, corresponde a esta Sala resolver el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de primera instancia.

5. ANÁLISIS DE LA SALA El Consejo de Estado, en proveído del 23 de octubre de 2017,[13] para casos en curso frente al tránsito normativo en materia de normas de procedimiento, como el que ahora ocupa la atención de la Sala de Conjueces, aclaró que de conformidad con lo normado en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887,[14] se deberá dar aplicación a las disposiciones contempladas en el C.P.C. Lo anterior, igualmente, se confirma cuando se repara en la fecha en que entró a regir para la Jurisdicción Contenciosa Administrativa el Código General del Proceso (CGP), esto es, el 01 de enero de 2014, en los términos de lo precisado por la Sala Plena de esta Corporación en el Auto de Unificación de 25 de julio de 2014, proferido dentro del proceso 49.299, Consejero Ponente.

Enrique Gil Botero. Una y otra consideración, en armonía con lo normado en artículo 625 - 5 del CGP. Ahora bien, la Ley 2080 de 2021 señala de manera expresa, en cuanto al régimen de vigencia y transición normativa, que la misa rige a partir de la fecha de su publicación, con excepción de las normar que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos, así como las del Consejo de Estado.

Expresando en su inciso 3º que: “De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y sólo sobre los procesos y trámites adelantados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.

A continuación, el siguiente inciso expresa: En estos mismos procesos los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.

(subrayado fuera del texto original) Concluyendo claramente la Sala de lo anterior, que esta Ley, la 2080/2021 resulta aplicable al caso en estudio. Bajos estos parámetros, esta colegiatura advierte que el problema jurídico y su atención en este asunto, de conformidad con lo normado en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil (C.P.C.), se contrae a lo argumentado en el recurso de apelación presentado por la demandada con la finalidad de que se revoque la sentencia de primera instancia por los temas relacionados con la inclusión de las cesantías en el reconocimiento de la prima especial de servicios del artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, y la prescripción trienal de este derecho a partir de su exigibilidad, según la fecha de su reclamación por parte del actor ante la procuraduría General de la Nación. No obstante, para esta Sala, con antecedente en lo decidido en la Sentencia de Unificación de Jurisprudencia de la Sección Segunda, Sala de Conjueces, de fecha 18 de mayo de 2016, Rad. 250002325000201000246-02, en punto al reconocimiento de las cesantías de los congresistas como factor salarial de carácter permanente para liquidar la prima especial de servicios de que trata el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, la colegiatura sobre este aspecto, fiel con el valor jurídico vinculante de las sentencias de Unificación Jurisprudencial (art. 10 C.P.A.C.A.) y el reconocimiento de sus efectos retrospectivos para resolver el presente caso dispone que en sede del recurso de apelación, como en efecto se hará en la parte resolutiva de este fallo, que la sentencia de primera instancia deberá estarse a lo resuelto en la citada sentencia de Unificación Jurisprudencial.

Ahora bien, frente al tema de la prescripción al que se contrae el recurso de apelación, la sentencia de primera instancia condenó a la Entidad demandada a reconocer a la demandante la prima especial de servicios con la inclusión de la cesantías de los Congresistas, desde el día en que desde su perspectiva se originó este derecho, esto es, 13 de enero de 2001 y hasta 12 de enero de 2009, fecha en que el accionante fungió como Procurador General de la Nación bajo la fórmula consignada en la parte resolutiva del fallo apelado, según la cual no aplica la prescripción. Aparte de la sentencia de unificación ya citada cuyo contenido acoge Sala, este criterio fue sostenido por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de Estado en la providencia proferida el día 4 de mayo de 2009, dentro del proceso identificado con la radicación No. 250002325000200405209 02, con ponencia del Dr. Luis Fernando Velandia Rodríguez.

En esa ocasión, la Corporación dejó establecido que: […] Al referirse, tanto la Ley 4ª de 1992 como el Decreto 10 de 1993 a ingresos laborales totales anuales, dicha expresión engloba todo aquello que en el año percibe en ejercicio de la relación laboral el congresista como tal, sin tener en cuenta si dicha partida es factor de salario o por el contrario corresponde a una prestación social.

En consecuencia, no le es dable al juzgador, distinguir donde la Ley no lo hace, siendo claro que dentro de tal concepto deben incluirse tanto los salarios como las prestaciones sociales (…) Fue el mismo Legislador quien al expedir las disposiciones contenidas en la Ley 4ª de 1992 equiparó los derechos salariales de los de Magistrados de Alta Corte con los Congresistas, cosa que hizo en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, resultando entonces, que los ingresos laborales totales anuales de los Magistrados deben ser iguales a los ingresos laborales totales anuales de los Congresistas (…) Se concluye en consecuencia que la suma recibida por los congresistas por concepto de ingresos laborales totales anuales, debe ser la misma que la recibida por los magistrados de las Altas Cortes y que éstos (sic) últimos, que es situación diferente, tienen entre sí, iguales remuneración, prestaciones sociales y derechos laborales.

Las cesantías percibidas por los miembros del Congreso de la República han sido consideradas ingresos laborales anuales permanentes por la jurisprudencia del Consejo de Estado en ocasiones anteriores[15], lo que tiene plena razón de ser pues se trata de una erogación que realiza el empleador anualmente a favor de su trabajador y que se causa por cada día de trabajo del empleado.

De allí que esta corporación haya concluido que el auxilio de cesantías debe ser tenido en cuenta para realizar la liquidación de la prima especial de servicios de los funcionarios mencionados en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, quienes tienen derecho a percibir una suma equivalente a lo que por todo concepto devengan los congresistas”.

Cesantía de los Congresistas como componente de la Prima Especial. No obstante la argumentación realizada, abundando en razones esta Sala hará un esbozo sobre las cesantías de los Congresistas como componente de la prima especial prevista en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, así: Análisis de la Sala. El artículo 15, dispuso: Los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Registrador Nacional de Estado Civil tendrán una prima especial de Servicios, sin carácter salarial,, que sumada a los demás ingresos laborales, igualen a los percibidos en su totalidad, por los miembros del Congreso, sin que en ningún caso los supere.

El Gobierno podrá fijar la misma prima para los Ministros del Despacho, los Generales y Almirantes de la Fuerza Pública”. Subrayado fuera del texto original Esta norma fue regulada por el artículo 10 de 1993 que textualmente dispuso: “Artículo 1º. – La prima especial de servicios de que trata el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, será igual a la diferencia entre los ingresos laborales totales anuales recibidos por los Miembros del Congreso y los que devenguen los funcionarios que tienen derecho a ella.” “Artículo 2º.

Para establecer la prima especial de servicios prevista en el presente decreto, se entiende que los ingresos laborales totales anuales percibidos por los Miembros del Congreso son los de carácter permanente incluyendo la prima de navidad.” “Artículo 3º. Ninguno de los funcionarios a que se refiere el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 podrá tener una remuneración anual total superior a la de un miembro del Congreso.” “Artículo 4º.

La prima a que se refiere este Decreto se pagará mensualmente, no tiene carácter salarial y no se tendrá en cuenta para la determinación o haberes de otros funcionarios o empleados de cualquiera de las 1 Corte Constitucional – Sentencia C-681 de 2003. El texto en corchete fue declarado inexequible. ramas del Poder Público, Fuerzas Militares, organismos o entidades del Estado.” Como se puede observar, las disposiciones en cita, al regular la prima especial contenida en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, se refirieron a ingresos laborales totales anuales percibido por los Congresistas.

En ese orden de idas y como lo señala el mandato legal, dicha prima debe ser igual a la diferencia entre los ingresos laborales totales anuales percibidos por los miembros del Congreso y los que devenguen los Magistrados de las Altas Cortes. Al referirse, tanto la Ley 4ª de 1992 como el Decreto 10 de 1993 a ingresos laborales totales anuales, dicha expresión abarca todo aquello que en el año percibe en ejercicio de la relación laboral el congresista como tal, sin tener en cuenta si dicha partida es factor de salario o por el contrario corresponde a una prestación social.

En consecuencia, no le es dable al juzgador, distinguir donde la Ley no lo hace, siendo claro que dentro de tal concepto deben incluirse tanto los salarios como las prestaciones sociales. Aclarado el punto anterior, preciso resulta dilucidar si las cesantías tienen vocación de ser un ingreso permanente. Sobre este aspecto para la sala no cabe más que decir que se trata de un verdadero derecho económico que no puede ser desconocido por el empleador o por la autoridad estatal, sin vulnerar derechos fundamentales.

Cabe destacar que con relación la naturaleza jurídica de las cesantías se pronunció el Consejo de Estado en los siguientes términos:[16] “Las leyes 6ª de 1945 y 65 de 1946 y los decretos 2767 de 1945 y 1160 de 1947, tuvieron aplicación inicial para el sector público en los órdenes nacional, seccional y local. Tales normas contemplaron el derecho al auxilio de cesantía por todo el tiempo trabajado a razón de un mes de sueldo por cada año de servicios continuos o discontinuos y proporcionalmente por las fracciones de año. Para efectos de su liquidación se dispuso tener en cuenta el último salario fijo devengado –a menos que hubiere tenido variación en los tres últimos meses, en cuyo caso la liquidación se haría por el promedio de lo devengado en los últimos doce meses, o en todo el tiempo de servicio, si éste fuere menor de doce meses– y todo lo recibido por el trabajador a cualquier otro título y que implique directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente de servicios, tales como las primas, sobresueldos y bonificaciones y que implique directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente de servicios, tales como las primas, sobresueldos y bonificaciones. ” De este concepto se extraen tres elementos esenciales en relación con las cesantías: 1.

Es permanente ya que su pago se efectúa durante todo el tiempo trabajado[17] 2. Su cuantía corresponde a un mes de salario por cada año de tiempo de servicio, o proporcional si éste es menor. 3. Su liquidación se realiza por todo lo percibido por el trabajador a cualquier título. Por esta razón y analizada la naturaleza jurídica de las cesantías, concluye la Sala que los servidores indicados en el Decreto 10 de 1993, entre ellos el Procurador General de la Nación, tienen derecho a una “prima especial de servicios”, que sumada a los demás ingresos laborales, igualen a los percibidos en su totalidad por los miembros del Congreso.

Surge esencial, en consecuencia, aclarar que tratándose de la prima especial de servicios, regulada en el Decreto 10 de 1993 que desarrolló el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, fue el mismo Legislador quien al expedir las disposiciones contenidas en la Ley 4ª de 1992 equiparó los derechos salariales de los de Magistrados de Alta Corte con los Congresistas, cosa que hizo en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, resultando entonces, que los ingresos laborales totales anuales de los Magistrados deben ser iguales a los ingresos laborales totales anuales de los Congresistas, por cuanto la Ley los ubicó en una misma situación jurídico salarial, siendo necesario aclarar en este punto, lo siguiente: La Ley 4ª de 1992 puso en un nivel de igualdad tanto a los Magistrados de las Altas Cortes como al Procurador General de la Nación -entre otros altos funcionarios- con los Congresistas, en cuanto a remuneración, prestaciones sociales y demás derechos laborales con el fin de nivelar los ingresos de unos y otros y para el efecto se refirió a ingresos laborales, que como ya se dijo, es un concepto que comprende tanto los salariales como los prestacionales, entre ellos la prima especial, razón por la que reafirma esta Sala, como ya se ha venido reconocido en la reiterada jurisprudencia de esta Corporación[18] y como claramente quedó desarrollado en la sentencia de unificación citada en esta providencia[19]; por lo tanto, excluir de la aludida prima especial las cesantías de los Congresistas, resultaría inequitativo por cuanto ya no se presentaría la igualdad entre Congresistas y Magistrados de las Altas Cortes, como fue el ánimo del legislador y como así quedó expresado en la exposición de motivos de dicha Ley al hablarse de la nivelación entre los funcionarios del primer nivel.

Prescripción Trienal. Otro de los puntos de inconformidad de la alzada, es lo relativo a la prescripción trienal. Sobre este aspecto considera la Sala que la prima especial de servicios reclamada por el actor se encuentra sometida a la prescripción trienal regulada en los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y en el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo, por lo que con los antecedentes y pruebas aportadas al proceso se tiene que los derechos reclamados por la demandante con anterioridad al 14 de julio de 2006 se encuentran afectados por el fenómeno de la prescripción trienal, dado que su reclamo, mediante derecho de petición, ante la demandada tiene como dato cronológico el 15 de julio de 2009[20].

Por lo que resulta oportuno, bajo el anterior contexto, para el caso recordar lo decidido por esta Corporación, en Sala de Conjueces, en Sentencia de Unificación Jurisprudencial de 02 de septiembre de 2019,[21] en donde se determinó que “6. La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías.

Ese 80% es un piso y un techo”. De ahí que, en lo pertinente, se dispondrá en la parte resolutiva de este fallo estarse a lo resuelto en esta Sentencia de Unificación, dentro de la cual se realizó el siguiente análisis: “En materia de acciones laborales ejercidas por empleados púbicos y trabajadores oficiales, los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, establecen42: (i) que el término de prescripción es de tres (3) años, contados a partir de la exigibilidad del derecho alegado y;

(ii) que la prescripción se interrumpe, por un lapso igual, con el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad encargada de reconocer el derecho. “Lo anterior implica que la prescripción requiere, como elemento sine qua non, que el derecho sea exigible, puesto que a partir de que se causa dicha exigibilidad, inicia el conteo de los 3 años con los que cuenta el empleado o trabajador para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, término que será interrumpido con la sola presentación de la reclamación por parte del trabajador”.

En atención a lo anterior, en cada caso en concreto, se debe establecer: (i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (i) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación del reclamo escrito), contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción. Aun así, sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tener claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que la creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla.

No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007, fueron declarados nulos —parcialmente—, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra. María Carolina Rodríguez Ruiz, porque, a juicio de la Corporación, «interpretaron erróneamente (…) la Ley» y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios de esta.

Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.

Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 –acogidos al Decreto 57 de 1993-, se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación. Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir,, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993[22].

En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podrían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa”. Habiendo sentado la pre citada sentencia, como regla jurisprudencial en cuanto a la Prima Especial: “5.

Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969”. No debe perderse de vista, además, que, en relación con la prima especial dirigida a los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda de esta Corporación dictó nueva Sentencia de Unificación, esta vez dirigida a los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, en la que se clarificó aún más el tema de la prescripción de los derechos laborales de los destinatarios de la Prima Especial, en los términos allí expuestos[23] dando absoluta claridad al tema.

En esta sentencia, luego de un amplio análisis normativo y un recorrido por la jurisprudencia que se ha ocupado del tema, fijó reglas jurisprudenciales similares a la anterior, respecto a la prescripción de la prima especial para el personal de la Fiscalía General de la Nación. Estudió la Sala una segunda posibilidad para aplicar la prescripción al caso concreto en el evento que se descarte la posibilidad de no acoger las reglas contenida en los Decretos 3135 y 1848 de 1948 y 1969, respectivamente, debido al tema específico que éstos contienen, ante lo cual resulta aplicable el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo, porque se trata de una norma general que cubre vacíos cuando se pretende utilizar acciones que sirvan para reclamar derechos derivados de “leyes sociales”, denominación otorgada a las normas laborales con independencia de su naturaleza pública o privada, lo que permite acudir a la figura de la analogía en aplicación del artículo 8º de la ley 153 de 1887[24], el cual dispone: “Cuando no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes…” (Negrilla y Subraya fuera de texto) Para ofrecer mayor claridad, se transcribe lo sostenido por esta Corporación: “Acudiendo al artículo 151 del Código Procesal Laboral en vigor de la pauta analógica, es dable concluir, que aún otorgando a esta norma un alcance estrictamente privatista, contiene una “materia común extensible para los empleados públicos, porque es innegable la relación laboral que surge respecto de ambas modalidades, luego existe una “materia semejante” que colma el vacío normativo regulador del régimen prescriptivo salarial para los empleados públicos.

“La norma referida no tiene un alcance estrictamente privatista y siendo así, no existen elementos indicadores que permitan deducir que la expresión trienal está limitada a temas tratados específicamente para regular el sector privado. En consecuencia, la prescripción contemplada en el artículo 151 del Código Procesal laboral, abarca los derechos tanto de los servidores públicos como de los trabajadores particulares, a menos que existan normas especiales que regulen los términos prescriptivos, verbigracia el artículo 23 del decreto – Ley 1045 de 1978”48.

(Negrilla y Subraya fuera de texto) Señaladas las dos posiciones, esta sala se decanta por la primera de ellas, pues como se dijo, el ejercicio de analogía se puede realizar también con el Decreto 3135 de 1968, lo que de suyo permite llenar una laguna apelando a las disposiciones que conforman el llamado estatuto de la función pública. Lo anterior se refuerza si se observa que se trata de una discusión teórica que no tiene efectos prácticos, pues si se observa con detenimiento, cualquiera de los caminos expuestos lleva a idéntica solución, la aplicación de la prescripción trienal en las relaciones laborales entabladas con los empleados públicos.

Aclarado lo anterior, la Sala recuerda al actor que la prescripción trienal (de naturaleza extintiva) tiene la función, en palabras del profesor Hinestrosa, de proteger el orden público y el interés general[25]. Lo anterior, porque se trata de una institución cuyo fundamento es el generar condiciones de certeza y seguridad en el marco de las relaciones jurídicas, con independencia de si en éstas los sujetos son privados o uno de ellos tiene el carácter de público. … Por lo anterior, no es proporcionado que en un ordenamiento jurídico las reclamaciones o pretensiones no estén sujetas a un límite temporal, pues es ésta condición la que se encuentra ligada precisamente al principio de seguridad jurídica[26].

Por ello, aunque lo normal es que la prescripción se alegue como excepción en los procesos contencioso administrativos, lo cierto es que su carácter es sustancial y no meramente formal, pues se trata de una consecuencia jurídico – negativa que prevé el legislador frente a una conducta omisiva: no ejercer a tiempo un derecho[27]. Por este motivo la doctrina ha sostenido: “…La presencia de la prescripción extintiva es indispensable por exigencias de tráfico jurídico y en razón de la necesidad de certeza de las relaciones jurídicas, de claridad, de seguridad y de paz jurídicas, de orden y paz social, y para sanear situaciones contractuales irregulares”[28].

(Negrilla y Subraya fuera de texto) En consecuencia, lo que salta a la vista es que el legislador ha previsto que los derechos propios de la relación laboral tienen un carácter transitorio, por lo que la ausencia de una actuación positiva por parte del titular genera que se retire toda protección del ordenamiento jurídico[29]. Por consiguiente, no sólo se afecta la capacidad de accionar, sino que el derecho subjetivo a reclamar se extingue, de manera que “…el empeño de mantener la expresión obligación para designar algo que no es tal, carece por completo de la coercibilidad que identifica la figura, es del todo inconsistente.

Una vez consolidada (declarada) la prescripción no hay mas derecho de crédito…[30]” Así las cosas, el Decreto – ley 3135 de 1968 consagra de forma clara cuál es el momento en el que se debe comenzar el conteo del término para que opere la prescripción trienal. Este aspecto resulta fundamental como quiera que debe aplicarse la siguiente premisa: “…una obligación es exigible cuando para su satisfacción y, por ende, para su cobro, no es menester el advenimiento de hecho alguno cierto o incierto, determinado o indeterminado, esto es, que surgió pura y simple, o que, de otra manera, tiene del todo allanado su camino[31].” (Negrilla y Subraya fuera de texto) Por ello, el artículo el artículo 41 del Decreto – ley 3135 de 1968 dispone que: “Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.

El simple reclamo del escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual.” (Negrilla y Subraya fuera de texto) En conclusión, los argumentos expuestos dan respuesta clara a la discusión planteada en la sentencia de primera instancia: no puede afirmarse que los derechos laborales sean imprescriptibles toda vez que, aunque se trate de derechos ciertos e irrenunciables, no por ello puede desconocerse la ponderación que el mismo ordenamiento jurídico realiza con el principio de seguridad jurídica, como quiera que la indeterminación temporal en el ejercicio de los derechos generaría la existencia de situaciones indefinidas, otorgándole un carácter absoluto al derecho de acceso a la administración de justicia. 5.

Caso concreto En el presente caso se encuentra demostrado: a) Que el demandante EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN se vinculó como Procurador General de la Nación, a partir del 13 enero de 2001, cargo que ejerció hasta el 12 de enero de 2009. b) El régimen aplicable al caso en particular y a las pretensiones que se han debatido en el proceso, es el establecido en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992. c) Por lo anterior, queda decantado que el demandante es destinatario de la prima especial prevista en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, y por ende sujeto de aplicación de la prima especial allí creada. d) El demandante presentó a través de apoderado, solicitud ante la Secretaría General de la Procuraduría General de la Nación, con el fin de que se le reconozca y pague la diferencia o faltante frente a lo pagado de la Prima Especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, incluida la cesantía de los Congresistas. e) Dicha reclamación fue radicada ante la Secretaría General de la Procuraduría el 15 de julio de 2009.

En este orden de ideas, teniendo en cuenta que la demanda va encaminada a obtener la reliquidación de los pagos realizados al demandante por concepto de prima especial prevista en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, durante el tiempo que fungió como Procurador General de la Nación y como se ha visto, dentro de la misma no se incluyó el rubro de cesantía de los Congresistas para su liquidación, razón por la cual se ordenará la reliquidación solicitada, aplicando la prescripción estudiada en el curso de esta decisión. En mérito de lo expuesto, esta Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: ESTESE a lo dispuesto en las Sentencias de Unificación Jurisprudencial del 02 de septiembre de 2019, radicado 41001233300020160004102 (N.I. 2204-20189), proferida por la Sección Segunda, Sala de Conjueces, de esta Corporación, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.

SEGUNDO: MODIFÍCASE el numeral SEGUNDO de la parte resolutiva de la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala Transitoria, de fecha 14 de septiembre de 2017, en el sentido de aplicar la prescripción trienal de los derechos reconocidos, por el período comprendido del 14 de julio de 2006 hacia atrás, en razón de lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.

TERCERO: CONFÍRMASE en lo demás la decisión apelada.

CUARTO: Ejecutoriada la presente providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior decisión fue estudiada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Conjuez ponente Firmado electrónicamente JORGE IVÁN ACUÑA ARRIETA Conjuez Firmado electrónicamente JAIME ALBERTO DUQUE CASAS Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Folios 222-231 [2] Oficio S.G. No. 0024 del 6 de enero de 2010 por medio del cual el Secretario de la Procuraduría General de la Nación [3] Fol. 232 [4] Folios 235-238 [5] F. 252 [6] Fol. 264. [7] Fol. 266 [8] Fol. 269. [9] Fl. 270. [10] Fol 279 [11] Fl.275 [12] F. 277-288 [13] Consejo de Estado - Sección Primera.

C.P. Dr. Oswaldo Giraldo López. Rad. 05001-23-31-000-2002-01635-02. [14] “ARTÍCULO 40. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación” [15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, Sentencia de 4 de mayo de 2009, Rad.

No. 250002325000200405209 02, C.P., Dr. Luis Fernando Velandia Rodríguez [16] Consejo de Estado [Sala de Consulta y Servicio Civil, 1448, 2002] [17] Situación que le da vocación de permanencia [18] Ver decisión del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 4 de mayo de 2009. Conjuez ponente: Luis Fernando Velandia Rodríguez [19] Sentencia de Unificación Sala de Conjueces, ponente H. C. Dr. Jorge Iván Acuña Arrieta el 18 de mayo de 2016 Rad No. 250002325000201000246-02, promovido por Jorge Luis Quiroz Alemán y otros contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial [20] Folio 7. [21] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Sala Plena de Conjueces.

C.P. Dra. Carmen Anaya de Castellanos Rad. 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-2018) [22] En aplicación del principio de sostenibilidad fiscal, introducido a nuestro ordenamiento jurídico a través del Acto Legislativo No. 3 del 2011, los derechos económicos, sociales y culturales que predica la Constitución del 91 solo pueden ser garantizados a través del tiempo siempre que se garantice el mantenimiento sostenible de la deuda pública; en otras palabras, dicho instrumento constituye un medio para alcanzar de manera progresiva, las finalidades del Estado Social y Democrático de Derecho.

En tal sentido, los jueces en sus fallos deben tener en cuenta no solo las garantías de los administrados sino la sostenibilidad fiscal, en un plano en el que ninguno afecte desproporcionadamente al otro. [23] 73001-23-33-000-2017-00568-01 (5472-2018) Demandante: Nayibe Lorena Pérez Castro Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación – C.P. Jorge Iván Rincón Córdoba. [24] Ibídem. 48 Ibídem. [25] HINESTROSA, Fernando.

Tratado de las Obligaciones: Concepto, Estructura, Vicisitudes. Bogotá, Universidad Externado de Colombia. 2007. Pág. 53. [26] Ibídem. [27] Ibídem. [28] Ibídem. Pág. 55 y 56. [29] Ibídem. [30] Ibídem. Pág. 68. [31] Ibídem. Pág. 119. ----------------------- Página1