CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., siete (7) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 68001-33-31-001-2006-00321-01 (64.187) Actor: E.S.E. Sanatorio de Contratación Demandado: Jorge Eliécer Rodríguez Bueno y otros Referencia: Repetición Temas: CONSIDERACIONES DE LA SENTENCIA QUE IMPUSO LA CONDENA AL ESTADO – No se pueden acoger para fundamentar la responsabilidad del demandado en repetición. Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander que negó las pretensiones de la demanda.

Se solicita el reembolso de la suma pagada en cumplimiento de una condena derivada de la nulidad de un acto administrativo bajo el cual se declaró insubsistente un nombramiento. I. SENTENCIA IMPUGNADA 1. Corresponde a la decisión proferida el 24 de enero de 2019 por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual decidió la demanda presentada1 por la E.S.E. Sanatorio de Contratación contra los señores José Ángel Villarreal Gutiérrez, Óscar Mauricio Pérez Camacho y Jorge Eliécer Rodríguez Bueno2, con el fin de que se les declare responsables por los hechos que determinaron la condena que tuvo que pagar la entidad con ocasión de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho3.

Los fundamentos fácticos y de derecho sobre los que se pronunció el Tribunal, fueron los siguientes: 2. A través de la Resolución 327 del 30 de agosto de 1996, el señor José Ángel Villareal Gutiérrez, en su calidad de gerente de la E.S.E. Sanatorio de Contratación, declaró insubsistente el nombramiento del señor Luis Antonio Acuña Bautista como asistente administrativo código 4140, grado 15, quien instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra aquel acto.

Dicho proceso culminó con sentencia condenatoria del 31 de marzo de 2005, proferida por la Sala de 1 El 25 de septiembre de 2024 se requirió al a quo para que remitiera el acta individual de reparto de la demanda o certificara la fecha de su presentación. Luego de realizar las búsquedas correspondientes, se comunicó que no se encontró la información requerida.

Se evidencia en el expediente que el libelo introductorio fue admitido el 23 de febrero de 2007. 2 En calidad de gerentes de la E.S.E. Sanatorio de Contratación. 3 Proceso con número de radicado 1997-12.505, actor: Luis Antonio Acuña Bautista, demandado: Nación – Ministerio de Salud y Sanatorio de Contratación E.S.E. Radicación: 68001-33-31-001-2006-00321-01 (64.187) Actor: ESE Sanatorio de Contratación Demandado: Jorge Eliécer Rodríguez Bueno y otros Referencia: Repetición 2 Descongestión para los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y Cesar. 3.

En la mencionada decisión se ordenó el reintegro del señor Acuña Bautista a su cargo o a uno de igual o de superior jerarquía, así como el pago de salarios, prestaciones y demás emolumentos dejados de percibir desde su retiro hasta su reintegro. Al 9 de diciembre de 2005 no había sido reintegrado ni se le habían pagado las sumas adeudadas, lo que generó un detrimento patrimonial adicional para la entidad atribuible a los señores Óscar Mauricio Pérez Camacho y Jorge Eliécer Rodríguez Bueno, como gerentes de la E.S.E.4, quienes permitieron el incremento de la condena. 4.

La E.S.E. Sanatorio de Contratación y el señor Luis Antonio Acuña Bautista llegaron a un acuerdo de pago para cubrir los salarios, prestaciones sociales y otras sumas adeudadas, por la suma de $152’878.669. 5. En el acápite de la demanda denominado fundamentos de derecho, la entidad demandante se limitó a transcribir el artículo 5° de la Ley 678 de 2001 - relativo al dolo-5.

La defensa 6. El curador ad litem del señor Jorge Eliécer Rodríguez Bueno propuso las siguientes excepciones: i) falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto se posesionó como gerente encargado de la E.S.E. Sanatorio de Contratación, el 16 de junio de 2005, y ii) pago de lo no debido, dado que para cuando se emitió la Resolución 0234 del 31 de mayo de 2006, a través de la cual se ordenó dar cumplimiento a la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander, Norte de Santander y Cesar no desempeñaba ese cargo6. 7.

El señor José Ángel Villarreal Gutiérrez señaló que el detrimento patrimonial derivó de la falta de defensa técnica en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Destacó la legalidad de la Resolución 327 de 1996, con el argumento de que el cargo del señor Luis Antonio Acuña Bautista era de libre nombramiento y remoción. Agregó que no se acreditó que su actuación hubiera sido dolosa o gravemente culposa. 8.

Precisó que, con posterioridad a la declaratoria de insubsistencia, el señor Acuña Bautista fue vinculado nuevamente al mismo cargo del 6 de octubre de 2000 al 5 de noviembre de 2003, razón por la cual por ese período se le pagó una doble asignación7. 9. El señor Óscar Mauricio Pérez Camacho aseguró que para la época en que fungió como gerente de la E.S.E. Sanatorio de Contratación, la sentencia que 4 Durante el período comprendido entre el 1 de abril y el 9 de diciembre de 2005. 5 Documento visible en el cuaderno uno del expediente digitalizado que obra en el índice 13 del aplicativo Samai. 6 Ibídem. 7 Ibídem.

Radicación: 68001-33-31-001-2006-00321-01 (64.187) Actor: ESE Sanatorio de Contratación Demandado: Jorge Eliécer Rodríguez Bueno y otros Referencia: Repetición 3 impuso la condena no había cobrado ejecutoria, de modo que no podía proceder a su cumplimiento. Además, cuando se profirió la Resolución 327 del 30 de agosto de 1996, no era funcionario de esa entidad8.

Agregó que ninguna acción u omisión suya generó la declaratoria de responsabilidad del Estado y que al asunto no era aplicable la Ley 678 de 2001. 10. Luego de surtirse el debate probatorio9, en la oportunidad para alegar de conclusión, el curador ad litem del señor Jorge Eliécer Rodríguez Bueno y los demandados José Ángel Villareal Gutiérrez y Óscar Mauricio Pérez Camacho reiteraron los argumentos expuestos en la contestación de la demanda10. 11.

El Ministerio Público pidió que se negaran las pretensiones de la demanda, con fundamento en que: i) los señores Óscar Mauricio Pérez Camacho y Jorge Eliécer Rodríguez Bueno asumieron el cargo de gerente general de la E.S.E. con posterioridad a los hechos que dieron lugar a la obligación de pago y antes de la ejecutoria de la sentencia condenatoria, y ii) la demandante no allegó copia de la Resolución 327 de 1996 ni pruebas que demostraran la responsabilidad subjetiva del señor José Ángel Villareal Gutiérrez, quien se afirma suscribió la citada resolución11.

La decisión objeto de impugnación 12. El Tribunal Administrativo de Santander declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de los señores Óscar Mauricio Pérez Camacho y Jorge Eliécer Rodríguez Bueno, y negó las pretensiones de la demanda formuladas contra el señor José Ángel Villareal Gutiérrez, por considerar que no se probó su responsabilidad subjetiva. 13.

En ese sentido, precisó que los señores Pérez Camacho y Rodríguez Bueno no suscribieron el acto administrativo declarado nulo por la Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y Cesar12, de modo que no estaban legitimados en la causa por pasiva. 8 Ibídem. 9 Se decretaron como prueba los siguientes documentos: sentencia del 31 de marzo de 2005, proferida por la Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y Cesar, Decretos 1199 de 1996, 351 y 1956 de 2005 -con las respectivas actas de posesión-, acuerdo de pago suscrito entre la E.S.E. Sanatorio de Contratación y el señor Luis Antonio Acuña Bautista, los recibos de pagaduría firmados por el acreedor, las Resoluciones 234 del 31 de mayo, 305 del 18 de julio y 394 del 19 de septiembre, certificación expedida el 9 de agosto de 2010 por la secretaría de la gerencia de la E.S.E. Sanatorio de Contratación, Decreto 2105 del 21 de octubre de 1993, oficio del 30 de noviembre de 2005, suscrito por el señor Jorge Eliécer Rodríguez Bueno, como gerente encargado de la E.S.E., dirigido al director general de salud pública, oficio del 22 de noviembre de 2005, suscrito por el señor Jorge Eliécer Rodríguez Bueno, como gerente encargado de la E.S.E., dirigido al director de presupuesto general del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, oficio del 12 de octubre de 2005, suscrito por el señor Jorge Eliécer Rodríguez Bueno, como gerente encargo de la E.S.E., dirigido al director del departamento administrativo de la función pública, resoluciones 003 del 9 de enero de 2001, 194 del 2001 y 333 de 2000, certificación del 1° de junio de 2005, suscrita por la encargada de la sección de nómina del Sanatorio de Contratación y certificación del 9 de diciembre de 2014, expedida por la encargada de la oficina de talento humano del Sanatorio de Contratación. 10 Documentos visibles en el cuaderno uno del expediente digitalizado que obra en el índice 13 del aplicativo Samai. 11 Ibídem. 12 Además, indicó que “en cuanto a la condena que se pretendía en contra de los señores Jorge Eliécer Rodríguez Bueno y Óscar Mauricio Pérez Camacho, no es la repetición el medio adecuado para recuperar el detrimento que hubieren podido causar a la administración por la mora en dar cumplimiento a la sentencia Radicación: 68001-33-31-001-2006-00321-01 (64.187) Actor: ESE Sanatorio de Contratación Demandado: Jorge Eliécer Rodríguez Bueno y otros Referencia: Repetición 4 14.

De otra parte, manifestó que no existían elementos probatorios que acreditaran la responsabilidad subjetiva del señor Villareal Gutiérrez, en la medida en que sólo se aportó la sentencia del 31 de marzo de 2005, proferida por Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y Cesar, de la cual no era posible establecer que aquél hubiera incurrido en una conducta dolosa13.

II. EL RECURSO INTERPUESTO 15. Al presentar apelación contra el anterior proveído, la demandante manifestó que conforme a los argumentos expuestos en la sentencia proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la conducta del señor José Ángel Villareal Gutiérrez se podía catalogar como dolosa, pues adoptó una decisión - declaratoria de insubsistencia- contraria al buen servicio y a los fines esenciales del Estado, sólo por razones de persecución y retaliación. 16.

Sostuvo que la Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y Cesar declaró la nulidad de la Resolución 327 del 30 de agosto de 1996 al evidenciar que existió una desviación de poder. III. CONSIDERACIONES 17. Sin que se observe causal de nulidad o vicio que impida dictar sentencia, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto.

Objeto de la apelación 18. El punto argumentativo de la apelación se centra en controvertir la decisión del a quo frente a la inexistencia de medios probatorios que demuestren el presupuesto referente al elemento subjetivo de responsabilidad respecto del demandado José Ángel Villareal Gutiérrez, propio del medio de control formulado14. 19.

Lo anterior significa, además, que deberá analizarse quién fue la persona que suscribió el acto declarado nulo -Resolución 327 del 30 de agosto de 1996-, cuestión que debe estar debidamente acreditada para que resulte procedente analizar la conducta desplegada por el demandado. 20. Vale destacar que lo concerniente a la falta de legitimación en la causa por pasiva de los señores Óscar Mauricio Pérez Camacho y Jorge Eliécer Rodríguez condenatoria, toda vez que al no haber proferido el acto administrativo declarado nulo por la jurisdicción, no se cumplen los requisitos exigidos por el medio de control”. 13 Afirmó que no era aplicable al asunto la presunción de dolo establecida en el Artículo 5° de la Ley 678 de 2001, debido a que los hechos que dieron origen a la condena ocurrieron en el año 1996.

Documento visible en el cuaderno 2 del expediente digitalizado que obra en el índice 13 del aplicativo Samai. 14 La Sala no asumirá el estudio de las cuestiones objetivas relativas a la existencia de una condena judicial, ni a la acreditación del pago efectivo de la misma, porque el fallador de instancia los analizó y frente a sus conclusiones no se formularon cuestionamientos.

Radicación: 68001-33-31-001-2006-00321-01 (64.187) Actor: ESE Sanatorio de Contratación Demandado: Jorge Eliécer Rodríguez Bueno y otros Referencia: Repetición 5 Bueno no fue objeto de reparo por la recurrente, y para la Sala no existen razones para variar tal determinación. 21. Desde un comienzo, se anuncia que se confirmará la sentencia apelada.

Análisis del caso 22. Para acreditar la calidad de ex servidor público del demandado José Ángel Villareal Gutiérrez, la entidad demandante aportó el Decreto 1199 del 9 de julio de 1996, por medio del cual se le nombró en el cargo de gerente general de la E.S.E. Sanatorio de Contratación15. 23. Sin embargo, la Sala evidencia que al proceso no se allegó copia de la Resolución 327 del 30 de agosto de 1996, acto administrativo declarado nulo y respecto del cual se condenó a la E.S.E., de modo que no puede tenerse por probado que el señor Villareal Gutiérrez fue quien lo profirió. 24.

Las consideraciones de la sentencia dictada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Luis Antonio Acuña Bautista no son oponibles al demandado, ya que éste no participó en dicho trámite judicial y las pruebas practicadas en esa actuación no fueron trasladadas a este asunto en su totalidad. Por consiguiente, dicha decisión no puede ser tenida como prueba de que el señor José Ángel Villareal Gutiérrez suscribió la Resolución 327 de 1996, cuando ni siquiera obra prueba en el plenario del susodicho acto. 25.

Conviene precisar que la acción de repetición es una acción civil, de carácter patrimonial, a través de la cual se promueve un juicio de responsabilidad frente a quien, por sus acciones u omisiones, incurrió en una conducta dolosa o gravemente culposa por la que el Estado debió asumir el pago de una condena. Se trata de recomponer el patrimonio estatal a causa de un pago al que legítimamente se ha visto obligado para indemnizar un daño. 26.

Con tales rasgos, la mencionada acción es de naturaleza declarativa, cuya finalidad no es otra que la declaración o reconocimiento de un derecho sustancial en discusión y, es personal, lo cual indica que es individual y dirigida específicamente contra el servidor o exservidor que con su conducta dio origen a la condena, por lo que ante la falta de acreditación de una intervención del sujeto demandado en los hechos que dan origen a la condena cuyo pago se repite, ninguna declaración o estudio podría darse. 27.

Al margen de lo anterior, debe tenerse en cuenta que la calificación de la conducta del demandado José Ángel Villareal Gutiérrez corresponde a un elemento subjetivo que se debe analizar a la luz de la normativa vigente al momento de la ocurrencia de la actuación u omisión determinante del pago para cuya recuperación 15 Con base en ese documento, el Tribunal tuvo por cumplido el requisito relativo a la acreditación de la condición de ex agente estatal del demandado, pero nada dijo sobre la ausencia del acto administrativo declarado nulo.

Radicación: 68001-33-31-001-2006-00321-01 (64.187) Actor: ESE Sanatorio de Contratación Demandado: Jorge Eliécer Rodríguez Bueno y otros Referencia: Repetición 6 se adelanta la acción de repetición. Así, como en el caso bajo estudio los hechos se presentaron el 30 de agosto de 1996, esto es, antes de la entrada en vigencia de la Ley 678 de 2011, dicho análisis tendría que hacerse bajo la óptica de las disposiciones del Código Civil. 28.

Se encuentra que al proceso solo se aportó la sentencia del 31 de marzo de 2005, proferida por la Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y Cesar en el proceso promovido en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho radicada bajo número 1197- 12.505, mediante la cual declaró la nulidad de la Resolución 327 del 30 de agosto de 1996 y le ordenó a la E.S.E. Sanatorio de Contratación reintegrar a Luis Antonio Acuña Bautista al cargo que ocupaba o a otro de igual o superior jerarquía, y a pagarle todos los salarios, prestaciones y demás emolumentos dejados de devengar desde el momento del retiro hasta la fecha efectiva de su reintegro16. 29.

La prueba referida17 no es suficiente para acreditar la imputación de la actuación del demandado18. Sólo da cuenta de la existencia de una condena al Estado impuesta por medio de una sentencia, cuyo cumplimiento dio lugar a la demanda de repetición que se estudia, aspecto que resulta insuficiente para determinar la conducta individual y el grado de responsabilidad del funcionario que causó el daño que dio origen a la condena. 30.

Se destaca que las providencias judiciales solamente prueban lo que por intermedio suyo han decidido, en este caso, la responsabilidad del Estado de cara a un daño antijurídico, pero no la responsabilidad directa y personal de sus agentes, cuya demostración en el proceso de repetición se encuentra supeditada a los medios directos que se alleguen para tal fin.

Por tanto, el análisis efectuado por el juez contencioso de la responsabilidad del Estado por la antijuridicidad de un daño, en principio, no ata al de la repetición para efectos de tener por acreditado el elemento subjetivo de la responsabilidad del agente o exagente estatal -dolo- que pudo intervenir en el hecho dañino. 31. Así, en la medida en que el análisis que realiza este último no versa sobre la responsabilidad del Estado, la legalidad de sus actuaciones administrativas o la responsabilidad penal o disciplinaria del procesado, sino sobre la calificación de la conducta desplegada por el agente o ex agente del Estado, se hace necesario establecer la conducta y su gravedad, la que debe quedar plenamente individualizada, previa valoración y calificación de las pruebas conducentes, 16 Para arribar a esa decisión, se consideró que era protuberante la desviación de poder del nominador, pues las razones que llevaron a retirar al mencionado señor no tenían nada que ver con el mejoramiento del servicio, sino con retaliaciones de tipo político y desconfianza. 17 El expediente de repetición no cuenta con las pruebas con base en las cuales esa decisión se adoptó, con el objeto de valorarlas y emitir un juicio en torno a la posible conducta del demandado. 18 En la demanda, la E.S.E. Sanatorio de Contratación se limitó a sostener que la Resolución 327 del 30 de agosto de 1996 fue expedida por el gerente general de la época, señor José Ángel Villareal Gutiérrez, y a transcribir el artículo 5° de la Ley 678 de 2001.

Olvida que bajo la acción promovida, es ineludible una efectiva sustentación -de manera clara y precisa- y la demostración de la responsabilidad personal que se alega, dada su naturaleza que revela que la conducta deprecada es individual, y dirigida específicamente contra el servidor o exservidor público que con su comportamiento dio origen a la condena.

Radicación: 68001-33-31-001-2006-00321-01 (64.187) Actor: ESE Sanatorio de Contratación Demandado: Jorge Eliécer Rodríguez Bueno y otros Referencia: Repetición 7 pertinentes y útiles que se aporten dentro de la oportunidad procesal establecida para ello. 32. Lo anterior es así dado el carácter autónomo e independiente que el legislador le atribuyó a la acción de repetición, precedido de una conciliación o una condena impuesta a una entidad estatal a través de un juicio previo y totalmente diferente que no conlleva de manera automática, a la definición de la responsabilidad del agente o ex agente del Estado que eventualmente hubiere dado lugar a la misma, o que hubiere participado en los hechos correspondientes. 33.

Por consiguiente, se confirmará la decisión recurrida. Condena en costas 34. Como no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del C.C.A., modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. 35. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera - Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, IV.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 24 de enero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, incorporarla al expediente digital y remitirla al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. VF