Radicado: 11001-03-15-000-2025-01343-00 Demandante: Carlos Andrés Collazos Silva 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., treinta (30) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-01343-00 Demandante: CARLOS ANDRÉS COLLAZOS SILVA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA Tema: Contra providencia que decretó la pérdida de investidura.
Defectos fáctico, sustantivo, orgánico y violación directa de la Constitución Política. Deniega SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Carlos Andrés Collazos Silva contra el Consejo de Estado, Sección Primera. I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 7 de marzo de 20251, en ejercicio de la acción de tutela y por conducto de apoderado, el demandante pidió la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y a elegir y ser elegido. A juicio del tutelante, la vulneración de dichas garantías superiores se deriva de la sentencia del 3 de octubre de 2024, con la que el Consejo de Estado, Sección Primera, decretó la pérdida de su investidura al decidir en segunda instancia el expediente 50001- 23-33-000-2024-00026-00/01. 2.
Pretensiones El actor formuló las siguientes pretensiones: PRIMERA. En virtud de lo expuesto, sustentado y probado, solicito respetuosamente al H. despacho amparar el derecho fundamental al debido proceso y a elegir y ser elegido de CARLOS ANDRÉS COLLAZOS mediante medida provisional, supendiendo los efectos de la sentencia de segunda instancia del 03 de octubre de 2024, proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dentro del radicado No. 50001233300020240002601, mediante la cual se le decretó la pérdida de investidura como concejal de Villavicencio, Meta, para el período constitucional 2020-2023, mientras se surte el presente proceso de acción de tutela contra providencia judicial.
SEGUNDA. En virtud de lo expuesto, sustentado y probado, solicito respetuosamente al H. despacho amparar el derecho fundamental al debido proceso y a elegir y ser elegido de CARLOS ANDRÉS COLLAZOS dejando sin efectos la sentencia de segunda instancia del 03 de octubre de 2024, proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dentro del radicado No. 50001233300020240002601, mediante la cual se le decretó la pérdida de investidura como concejal de Villavicencio, Meta, para el período constitucional 2020-2023 (sic para toda la cita). 3.
Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 1 Índice 1 de Samai. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01343-00 Demandante: Carlos Andrés Collazos Silva 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.1. Actuación administrativa El tutelante celebró el contrato de prestación de servicios 943 del 7 de mayo de 2019 con la gobernación del Meta, cuyo objeto consistió en prestar «asesoría jurídica externa para el apoyo en la secretaría de salud de la Gobernación del Meta».
Allí se estipuló de manera expresa que las funciones debía ejecutarlas en Villavicencio. El mencionado contrato fue cedido por la Secretaría Jurídica de la Gobernación del Meta, a través de la Resolución 015 del 3 de julio de 2019. El 26 de julio de ese año, el señor Carlos Andrés Collazos Silva se inscribió como candidato al concejo de Villavicencio y resultó electo el 27 de octubre siguiente, por lo que se posesionó como cabildante el 1º de enero de 2020. 3.2.
Proceso de nulidad electoral 50001-23-33-000-2019-00456-00 El señor Jorge Iván Gómez Urrego promovió demanda de nulidad electoral el tutelante como concejal de Villavicencio, (a la que se le asignó el número de radicación 52001-23- 33-000-2019-00456-00). Estuvo fundada en que el allí demandado había incurrido en la causal de inhabilidad señalada en el numeral 3º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994 (modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000), porque dentro del año anterior a su elección celebró el contrato de prestación de servicio 943 del 7 de mayo de 2019, cuyas actividades fueron ejecutadas en esa ciudad.
Mediante sentencia del 2 de octubre de 20222, el Tribunal Administrativo del Meta declaró la nulidad de la elección como concejal del accionante, en razón a que, en efecto, incurrió en la mencionada causal de inhabilidad, pues dentro del año anterior a su elección como cabildante celebró el contrato de prestación de servicios 943 del 7 de mayo de 2019 que debía ejecutarse en Villavicencio.
El 29 de octubre de 2023, el tutelante resultó electo como diputado del Meta para el período constitucional 2024-2027 y se posesionó el 1º de enero de 2024. 3.3 Proceso de pérdida de investidura 50001-23-33-000-2024-00026-00/01 El señor Carlos Alberto Martínez Patiño promovió acción de pérdida de investidura contra Carlos Andrés Collazos Silva como concejal de Villavicencio (a la que se le asignó el número de radicación 50001-23-33-000-2024-00026-00/01), porque, a su juicio, el allí demandado incurrió en la causal prevista en el numeral 2º del artículo 55 de la Ley 136 de 1994 (violación del régimen de inhabilidades), pues celebró el contrato de prestación de servicios 943 del 7 de mayo de 2019 dentro del año anterior a su elección como cabildante en el 2019.
Del asunto conoció el Tribunal Administrativo del Meta, que el 9 de febrero de 2024 lo admitió y el 19 de marzo siguiente decretó como pruebas los testimonios de los abogados Germán Muñoz Murcia y Juan Eugenio Pinzón Ortiz, quienes presuntamente le habían indicado al allí demandado que la suscripción del contrato de prestación de servicios con la Gobernación del Meta no lo inhabilitaba para aspirar al concejo de Villavicencio.
El 13 de marzo de 2024 se celebró la audiencia de pruebas, en la que el abogado Germán Muñoz Murcia (especialista en derecho administrativo, público y penal y decano de la Universidad del Meta) declaró que el allí demandado le consultó antes de firmar el contrato si su suscripción lo inhabilitaba para aspirar al concejo de Villavicencio y él le indicó que no, «en virtud del principio de la territorialidad», dado que el contratante era el departamento del Meta y no ese municipio.
En igual sentido, testificó en la diligencia el abogado Juan Eugenio Pinzón Ortiz. 2 Decisión que no fue apelada. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01343-00 Demandante: Carlos Andrés Collazos Silva 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Mediante sentencia del 11 de abril de 2024, el a quo denegó las pretensiones de la demanda, al estimar que no se cumplía el elemento subjetivo de la causal de pérdida de investidura invocada, ya que hubo «buena fe calificada» del señor Carlos Andrés Collazos Silva, derivada de los conceptos que emitieron los abogados Germán Muñoz Murcia y Juan Eugenio Pinzón Ortiz, quienes le indicaron en el 2019 que la suscripción de un contrato de prestación de servicios con la Gobernación del Meta no lo inhabilitaba para aspirar al concejo de Villavicencio en ese año. Que el allí demandado fue diligente antes de suscribir el contrato de prestación de servicios, por ende, se evidenciaba que actuó con la convicción de que su candidatura al concejo de Villavicencio no se vería perjudicada por la suscripción del referido negocio jurídico, por tanto, no se configuró el «elemento cognitivo del dolo» ni la culpa grave.
La anterior decisión fue apelada por Carlos Alberto Martínez Patiño, con el argumento de que el demandado era abogado y tenía 16 años de experiencia, en consecuencia, conocía que la firma del contrato de prestación de servicios 943 del 7 de mayo de 2019 lo inhabilitaba para ser concejal de Villavicencio en el período 2020 – 2023, de ahí que se configurara la violación al régimen de inhabilidades y acaeciera la causal de pérdida de investidura invocada en la demanda.
Por sentencia del 3 de octubre de 2024, el Consejo de Estado, Sección Primera, revocó la decisión de primera instancia y decretó la pérdida de investidura de Carlos Andrés Collazos Silva, al considerar que el elemento subjetivo de responsabilidad se configuró en los hechos debatidos, pues el allí demandado estaba en el deber de asesorarse debidamente sobre la inhabilidad que le provocaba la suscripción del contrato de prestación de servicios y ello no aconteció. Que las asesorías de los abogados consultados por el tutelante no justificaban su conducta, pues, de acuerdo por lo declarado por ellos, el aquí actor no les formuló todas las preguntas pertinentes, pese a que era su deber, ya que no les indicó que el contrato de prestación de servicios se ejecutaría en Villavicencio, situación que impedía la configuración de la buena fe calificada o del error invencible.
El 18 de octubre de 2024, el tutelante pidió la aclaración del fallo porque, a su juicio, no hizo mención de los efectos de la pérdida de investidura frente a su condición de diputado del departamento del Meta y fue denegado por auto del 14 de noviembre de ese año, en razón a que sobre el particular no era dable emitir pronunciamiento alguno. 4.
Fundamentos de la tutela De manera preliminar, el tutelante expuso las razones por las que la acción de tutela cumplía los requisitos generales de procedibilidad contra providencia judicial. En cuanto al fondo del asunto, el accionante afirmó que la sentencia cuestionada incurrió en: Defecto fáctico, porque: (i) No analizó en debida forma los testimonios de los abogados Germán Muñoz Murcia y Juan Eugenio Pinzón Ortiz, de los cuales se infería que no concurrió el factor subjetivo de responsabilidad en los hechos que causaron la declaratoria de la pérdida de su investidura, porque fue diligente para determinar si incurría en inhabilidad al suscribir el contrato de prestación de servicios 943 del 7 de mayo de 2019;
(ii) No advirtió que Carlos Alberto Martínez Patiño no allegó pruebas al expediente 50001-23-33-000-2024-00026-00/01 que dieran cuenta de que haya incurrido en alguna de las causales de pérdida de investidura, sino que la autoridad accionada invirtió la carga de la prueba, para que él demostrara diligencia antes de suscribir el mencionado negocio jurídico; y Radicado: 11001-03-15-000-2025-01343-00 Demandante: Carlos Andrés Collazos Silva 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (iii) Al establecer que las asesorías de los profesionales del derecho fueron parciales, asumió de manera equivocada que la abogacía es una profesión de resultado y no de medios.
En defecto sustantivo, dado que no advirtió que la causal de pérdida de investidura del numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994 fue derogada de manera tácita por el artículo 48 de la Ley 617 de 2000, que la limitó únicamente a la violación del régimen de incompatibilidades y no al de inhabilidades, situación de la que se infería que la autoridad accionada «le aplicó una disposición normativa que no se encontraba vigente para el momento de los hechos».
Además, en todo caso, debió aplicársele «el régimen más benevolente», en virtud de los principios de buena fe, presunción de inocencia, favorabilidad, in dubio pro reo y pro homine, de los cuales se infería que no actuó con dolo o culpa grave. En violación directa de la Constitución Política y defecto orgánico, porque (i) se desatendió el principio de doble conformidad, ya que no contó con la oportunidad de apelar la sanción de pérdida de investidura, y (ii) se contrarió el principio non bis in idem, porque por el presunto incumplimiento de régimen de inhabilidades ya se había decretado la nulidad de su elección como concejal de Villavicencio, por ende, no podía ser nuevamente sancionado en el proceso de pérdida de investidura, conforme al artículo 1º de la Ley 1881 del 2018. 5.
Trámite procesal Por auto del 13 de marzo de 2025, el Despacho sustanciador admitió la acción de la referencia, negó la medida provisional solicitada y, entre otras cosas, ordenó notificar a la autoridad accionada y vincular como tercero con interés al señor Carlos Alberto Martínez Patiño. En cumplimiento de las anteriores órdenes, la Secretaría General del Consejo de Estado practicó las notificaciones correspondientes por correos electrónicos enviados el 14 y el 21 de marzo de 2025. 6.
Intervenciones El Consejo de Estado, Sección Primera, adujo que la tutela resultaba improcedente por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional, pues la controversia planteada por el demandante concernía a aspectos netamente legales y los argumentos por él formulados estaban orientados a reabrir una discusión decidida en debida forma, lo que denotaba que empleaba la acción de amparo como una tercera instancia, en desconocimiento de su carácter excepcional.
El Tribunal Administrativo del Meta allegó a estas diligencias el proceso de pérdida de investidura 50001-23-33-000-2024-00026-00/01, pero no se pronunció sobre las pretensiones formuladas por el demandante. El señor Carlos Alberto Martínez Patiño guardó silencio, pese a que se le notificó el auto que admitió la acción de tutela de la referencia. II.
CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela presentada por el demandante, con el fin de dejar sin efectos la sentencia del 3 de octubre de 2024, dictada por el Consejo de Estado, Sección Primera, que accedió en segunda instancia a las pretensiones de la demanda de pérdida de investidura 50001-23-33-000-2024-00026- 00/01 promovida por el señor Carlos Alberto Martínez Patiño. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01343-00 Demandante: Carlos Andrés Collazos Silva 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala anticipa que denegará el amparo pretendido, toda vez que la providencia cuestionada no adolece de defectos fáctico, sustantivo y orgánico ni viola directamente la Constitución Política, pues fue dictado bajo interpretaciones razonables de las pruebas que obraban en el expediente 50001-23-33-000-2024-00026-00/01 y del ordenamiento jurídico.
Para llegar a esas conclusiones, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad y, finalmente, (iii) analizará el caso concreto. 2. De la acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Por un lado, los requisitos generales3 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos4 o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 3. Verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad La Sala comenzará por verificar si la acción de tutela promovida por el demandante cumple los requisitos generales de procedencia contra providencia judicial.
La relevancia constitucional del asunto se encuentra acreditada, toda vez que la discusión planteada por el tutelante involucra la posible configuración de las causales específicas de procedibilidad denominadas defectos fáctico, sustantivo y orgánico y violación directa de la Constitución Política, las cuales, de acontecer, involucrarían trasgresión de preceptos superiores.
Asimismo, se constata que la discusión planteada por el accionante es constitucional y no netamente legal o económica, toda vez que concierne a la limitación del derecho a elegir y ser elegido del demandante, pues la declaratoria de pérdida de investidura comporta una sanción que le impide al demandante ocupar cargos de elección popular5, lo que constituye una limitación a esa garantía de trascendental importancia en el marco de una democracia participativa6, la cual le permite a los ciudadanos integrar los órganos decisorios e incidir en la adopción de las determinaciones que los afectan, conforme a los artículos 407 de la Constitución Política y 238 de la Convención Americana de Derechos Humanos. 3 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 4 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. 5 Corte Constitucional, sentencia SU-424 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado: «La pérdida de investidura impone la prohibición perpetua de ejercer el derecho político a ser elegido popularmente, de manera que comporta la imposibilidad de realizar un derecho constitucional […]». 6 Corte Constitucional, sentencia T-637 de 2001, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa: «El concepto de democracia participativa es más moderno y amplio que el de la democracia representativa.
Abarca el traslado de los principios democráticos a esferas diferentes de la electoral, lo cual está expresamente plasmado en el artículo 2° de la Carta. Es una extensión del concepto de ciudadanía y un replanteamiento de su papel en una esfera pública que rebasa lo meramente electoral y estatal. El ciudadano puede participar permanentemente en los procesos decisorios que incidirán en el rumbo de su vida». 7 «Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.
Para hacer efectivo este derecho puede: 1. Elegir y ser elegido […]». 8 «Artículo 23. Derechos Políticos 1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) De participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) De votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y c) De tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país […]».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01343-00 Demandante: Carlos Andrés Collazos Silva 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Además, no se evidencia que la tutela se utilice como un instrumento para reiterar argumentos, ya que la providencia cuestionada se emitió en segunda instancia. La demanda también cumple el requisito de inmediatez porque, de acuerdo con la verificación del proceso de pérdida de investidura 50001-23-33-000-2024-00026-00/01, el correo electrónico con el que se comunicó la providencia cuestionada fue enviado el 16 de octubre de 2024, por lo que se entiende notificada el 18 del mismo mes y año, conforme al artículo 2059 del CPACA, y la tutela fue presentada el 7 de marzo de 2025 (4 meses y 19 días después), es decir, cuando no habían transcurrido los 6 meses jurisprudencialmente reconocidos como el plazo razonable para formular la acción de tutela contra providencias judiciales.
Asimismo, el demandante agotó los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios, dado que el fallo censurado se profirió en segunda instancia, por ende, contra la sentencia cuestionada no procedía recurso ordinario alguno, como se señaló en precedencia. Además, los cargos formulados por el demandante no comportan alguna de las causales de procedibilidad del recurso extraordinario de revisión previstas en el artículo 250 del CPACA.
También advierte la Sala que la parte actora identificó de manera razonable los hechos que generan la amenaza o vulneración de las garantías superiores, esto es, expuso de manera clara que la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados proviene de la providencia censurada, la cual, a su juicio, adolece de defectos fáctico, sustantivo y orgánico y de violación directa de la Constitución Política.
Tampoco se cuestiona un fallo de tutela, pues, como se dijo, el tutelante ataca una providencia emitida en un proceso de pérdida de investidura. 4. Análisis del caso concreto El demandante indica que la providencia cuestionada incurre en (i) defecto fáctico, ya que no analizó en debida forma los testimonios de los abogados Germán Muñoz Murcia y Juan Eugenio Pinzón Ortiz, no advirtió que el Carlos Alberto Martínez Patiño no allegó pruebas de que haya incurrido en alguna causal de pérdida de investidura y asumió que la abogacía es una profesión de medios y no de resultados;
(ii) defecto sustantivo, por cuanto aplicó la causal de pérdida de investidura del numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, sin advertir que fue derogada tácitamente por el artículo 48 de la Ley 617 de 2000, y (iii) defecto orgánico y violación directa de la Constitución Política, porque desconoció los principios de doble conformidad y non bis in ídem.
Para resolver los anteriores planteamientos del demandante, la Sala realizará un recuento de los hechos debatidos en el proceso de pérdida de investidura 50001-23-33-000-2024- 00026-00/01. El tutelante suscribió con la Gobernación del Meta el contrato de prestación de servicios 943 del 7 de mayo de 2019, en el que se pactó de manera expresa que las actividades de asesoramiento a la Secretaría de Salud del departamento se ejecutarían en Villavicencio.
El negocio jurídico fue cedido por el ente territorial, mediante Resolución 015 del 3 de julio de 2019. El 27 de octubre de 2019 el demandante fue elegido como concejal de Villavicencio y el 22 de noviembre siguiente se promovió demanda de nulidad electoral 50001-23-33-000-2019- 00456-00 contra esa elección, por configurarse la causal de inhabilidad prevista en el numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994 (modificado por el artículo 40 de la Ley 9 «La notificación electrónica de las providencias se someterá a las siguientes reglas: 1.
La providencia a ser notificada se remitirá por el Secretario al canal digital registrado y para su envío se deberán utilizar los mecanismos que garanticen la autenticidad e integridad del mensaje. 2. La notificación de la providencia se entenderá realizada una vez transcurridos dos (2) días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a correr a partir del día siguiente al de la notificación».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01343-00 Demandante: Carlos Andrés Collazos Silva 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 617 de 2000), pues Carlos Andrés Collazos Silva ejecutó el contrato de prestación de servicios en Villavicencio dentro del año anterior a los comicios celebrados el 27 de octubre de 2019.
Mediante sentencia del 2 de octubre de 2022, el Tribunal Administrativo del Meta declaró la nulidad de la elección de concejal del accionante, en razón a que, en efecto, incurrió en la precitada causal de inhabilidad. El 29 de octubre de 2023 el accionante fue elegido como diputado de la asamblea departamental del Meta. El señor Carlos Alberto Martínez Patiño promovió la demanda de pérdida de investidura 50001-23-33-000-2024-00026-00/01 contra el tutelante, al estimar que había incurrido en la causal del numeral 2º del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, esto es, haber violado el régimen de inhabilidades por ejecutar el contrato de prestación de servicios 943 del 7 de mayo de 2019 en la misma ciudad en la que resultó electo como concejal ese mismo año. Dentro del trámite de primera instancia, el Tribunal Administrativo del Meta declaró como pruebas los testimonios de los abogados Germán Muñoz Murcia y Juan Eugenio Pinzón Ortiz, quienes indicaron que el actor les consultó antes de firmar el contra de prestación de servicios si lo inhabilitada para aspirar al concejo de Villavicencio en el 2019, ante lo cual los profesionales del derecho le indicaron que no, por cuanto el contratante era el departamento del Meta, en consecuencia, no acontecía el elemento de la territorialidad que exige la correspondiente causal de inhabilidad.
Con sentencia del 11 de abril de 2024, el Tribunal Administrativo del Meta denegó la pérdida de investidura del tutelante, al considerar que si bien estaba inhabilitado para desempeñarse como concejal en Villavicencio por la ejecución del contrato de prestación de servicios 943 del 7 de mayo de 2019, no concurrió el elemento subjetivo de responsabilidad, ya que hubo la buena fe calificada, pues los conceptos emitidos por los aludidos abogados le generaron la convicción de que ese negocio jurídico no lo inhabilitada para ser concejal de Villavicencio, en consecuencia, no actuó con dolo o culpa grave.
La anterior decisión fue apelada por Carlos Alberto Martínez Patiño al estimar que el tutelante era abogado y tenía amplia experiencia, por tanto, debía conocer que no podía aspirar al concejo de Villavicencio por haber ejecutado allí el referido contrato dentro del año anterior a su elección. Mediante sentencia del 3 de octubre de 2024, el Consejo de Estado, Sección Primera, revocó el de primera instancia y declaró la pérdida de investidura de Carlos Andrés Collazos Silva como concejal de Villavicencio para el período 2020-2023, por cuanto no fueron completas las consultas que les hizo a los abogados Germán Muñoz Murcia y Juan Eugenio Pinzón Ortiz, pues no les indicó que el lugar de ejecución del contrato era Villavicencio, por tanto, no conocieron de la concurrencia del presupuesto que determinaba la configuración de la inhabilidad establecida en el numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, de ahí que no haya acaecido la buena fe calificada o el error invencible, circunstancia de la que se infería el elemento subjetivo de responsabilidad, máxime cuando el actor debía saber que incurría en dicha casual.
Efectuadas las anteriores precisiones fácticas y con el fin de determinar si los cargos formulados por el demandante tienen asidero jurídico, la Sala estima pertinente advertir que el numeral 23 del artículo 150 de la Constitución Política prevé que el Congreso de la República debe regular «el ejercicio de la función pública», prerrogativa que comprende la de establecer inhabilidades para desempeñarse como servidores públicos, entendidas como «[…] circunstancias creadas por la Constitución o la ley que impiden o imposibilitan que una persona sea elegida, o designada para un cargo público […]»10.
Dentro de las inhabilidades que el legislador ha fijado se encuentra la enunciada en el numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994 (modificado por el artículo 40 de la Ley 10 Corte Constitucional, sentencia C-15 de 2004, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01343-00 Demandante: Carlos Andrés Collazos Silva 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 617 de 200011), que consiste en que no puede ser elegido como concejal la persona que «dentro del año anterior a la elección haya intervenido […] en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito».
Por otra parte, la pérdida de investidura es una expresión de la potestad punitiva del Estado y consiste en sancionar a servidores públicos elegidos popularmente con la imposibilidad de volver desempeñarse como tal, por haber desatendido los mandatos implícitos del voto, dentro de los que se encuentra el de respetar el ordenamiento jurídico, de ahí que se indique que involucra «la muerte política»12 de quien es destinatario de ella.
Dentro de las causales de pérdida de investidura para concejales se encuentra la estipulada en el numeral 3 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, aplicable a concejales, que consiste en violar los regímenes de inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de intereses. Debe advertirse que, como la pérdida de investidura involucra el ejercicio del ius puniendi estatal, su trámite debe respetar las garantías del procesado, como el debido proceso, dentro del que se agrupan los principios de favorabilidad, non bis in idem, indubio pro reo, entre otros.
Ahora bien, para que haya lugar a decretar una pérdida de investidura, el juez debe advertir no solo la configuración de alguna de las causales previstas en el ordenamiento jurídico (factor objetivo de responsabilidad), sino también la concurrencia del presupuesto de culpabilidad (factor subjetivo de responsabilidad), de ahí que solo sea dable decretar esa sanción cuando se acredita que el procesado supo que su actuar contrariaba el ordenamiento jurídico y aun así decidió realizarlo (dolo) o no advirtió ello por negligencia (culpa grave), tal como quedó estipulado en el artículo 1º13 de la Ley 1881 de 2018 (modificado por el artículo 4º de la Ley 2003 de 2019).
Es de anotar que la Ley 2003 de 2019 estableció que, en atención el principio non bis in idem, «[c]uando una misma conducta haya dado lugar a una acción electoral y a una pérdida de investidura de forma simultánea, el primer fallo hará tránsito a cosa juzgada sobre el otro proceso en todos los aspectos juzgados, excepto en relación con la culpabilidad del Congresista, cuyo juicio es exclusivo del proceso de pérdida de investidura». 4.1 Defecto fáctico El demandante sostiene que la providencia censurada incurrió en defecto fáctico por cuanto: (i) no analizó en debida forma los testimonios de los abogados Germán Muñoz Murcia y Juan Eugenio Pinzón Ortiz, pues de ellos se infería que el actor no incurrió en dolo o culpa grave en los hechos que derivaron de la pérdida de su investidura, ya que al consultar a esos profesionales del derecho fue diligente para determinar si el contrato de prestación de servicios con la Gobernación del Meta lo inhabilita para aspirar al concejo de Villavicencio;
(ii) no advirtió que Carlos Alberto Martínez Patiño no allegó pruebas al expediente 50001-23-33-000-2024-00026-00/01 que acreditan alguna de las causales de pérdida 11 «Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional». 12 Consejo de Estado, Sala Novena Especial de Decisión, sentencia del 25 de septiembre de 2019, M. P. Gabriel Valbuena Hernández, expediente 11001-03-15-000-2019-02135-00: «[…] las causales de pérdida de investidura no es otra distinta a la muerte política, pues quien es privado de su investidura, además de ser separado de su función –si es que la está ejerciendo-, jamás puede volver a aspirar a un cargo de elección popular». 13 «El proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva.
La acción se ejercerá en contra de los congresistas que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución». Radicado: 11001-03-15-000-2025-01343-00 Demandante: Carlos Andrés Collazos Silva 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de investidura, en cambio, invirtió la carga de la prueba para que el demandante acreditara que no incurrió en el factor subjetivo de responsabilidad; y (iii) al establecer que las asesorías de los profesionales del derecho fueron parciales, porque no se les informó sobre el lugar en el que se ejecutaría el contrato, asumió de manera equivocada que la abogacía es una profesión de resultado y no de medios Visto lo anterior, en el sub lite la Sala evidencia que la autoridad accionada indicó que en los hechos debatidos en el expediente 50001-23-33-000-2024-00026-00/01 aconteció el elemento subjetivo de responsabilidad, porque de los testimonios de los abogados Germán Muñoz Murcia y Juan Eugenio Pinzón Ortiz se evidenciaba que el tutelante no les indicó que el lugar de ejecución del contrato era Villavicencio, por tanto, no conocieron de la existencia del presupuesto que determinaba la configuración de la inhabilidad establecida en el numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, de ahí que no haya acaecido la buena fe calificada o el error invencible, circunstancia de la que se infería la configuración del elemento subjetivo de responsabilidad.
Para la Sala esa conclusión no resulta arbitraria o caprichosa, dado que, en efecto, los testigos no indicaron durante la audiencia en la que se recibieron sus declaraciones que el actor les hubiera comunicado que el contrato de prestación de servicios lo ejecutaría en Villavicencio, por ende, no advirtieron que ello configuraba la causal de inhabilidad del numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, el cual expresamente señala que no puede ser elegido como concejal la persona que «dentro del año anterior a la elección haya intervenido […] en la celebración de contratos con entidades públicas […] siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito».
De hecho, la Sala encuentra que fue por la omisión del demandante de ponerle de presente ese detalle a los referidos abogados, que la autoridad judicial demandada encontró acreditada la configuración del elemento subjetivo de la responsabilidad, pues involucra, por lo menos, la ocurrencia de culpa grave, máxime cuando el demandante estaba en la posibilidad de advertir que la ejecución del contrato de prestación de servicios en Villavicencio lo inhabilitaba para ser concejal de esa ciudad, pues es abogado y la norma es clara en indicar no puede ser cabildante de un municipio la persona que allí ejecutó un contrato estatal dentro del año anterior a la elección. Asimismo, tal como lo indicó la autoridad accionada, el actor, como candidato al concejo, le asistía la obligación de conocer las causales de inhabilidad y determinar si incurría en alguna de ellas (lo que se denomina ignorancia supina en el ámbito del ius puniendi14), de manera que no podía excusarse en los conceptos de los profesionales del derecho Germán Muñoz Murcia y Juan Eugenio Pinzón Ortiz y que la abogacía es de medios y no de resultados, máxime cuando no les puso de presente, se reitera, que aspiraría al concejo de la misma ciudad en la que iba a ejecutar el contrato de prestación de servicios 943 del 7 de mayo de 2019.
Así las cosas, se constata que no son arbitrarias o caprichosas las conclusiones de la autoridad accionada sobre las declaraciones de los abogados Germán Muñoz Murcia y Juan Eugenio Pinzón Ortiz, pues, se reitera, no dan cuenta de que hayan advertido que el demandante ejecutaría el negocio jurídico en el mismo municipio en el que aspiraría al concejo.
Ahora bien, el tutelante también señala que en la providencia cuestionada se invirtió la carga de la prueba, ya que quien promovió la demanda 50001-23-33-000-2024-00026- 00/01 no allegó pruebas que acreditaran alguna causal de pérdida de investidura, aseveración que para la Sala no es de recibo, pues el señor Carlos Alberto Martínez Patiño allegó a ese expediente elementos de convicción que daban cuenta de que el actor suscribió el contrato de servicios 943 del 7 de mayo de 2019, en el que se pactó que se 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 6 de agosto de 2020, M. P. William Hernández Gómez, expediente 50001-23-33-000-2013-00384-00: «[la ignorancia supina es] la que procede de negligencia en aprender o inquirir lo que puede y debe saberse».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01343-00 Demandante: Carlos Andrés Collazos Silva 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ejecutaría en Villavicencio, y que resultó elegido ese mismo año como concejal de esa ciudad, lo que involucró la inhabilidad del numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, de manera que no hubo inversión de la carga de la prueba.
Además, durante el trámite de la acción de pérdida de investidura se acreditó el factor subjetivo de responsabilidad, de ahí que no sea cierto que la providencia cuestionada haya carecido de fundamento probatorio. En este punto debe advertirse el hecho de que la Sección Primera del Consejo de Estado no haya valorado los medios de convicción que reposaban en el expediente 50001-23-33- 000-2024-00026-00/01 como lo pretendía el demandante, no se traduce en la configuración del defecto fáctico, dado que el juez natural tenía la autonomía de brindarles el grado de certeza que considerara adecuado, siempre que atendiera los criterios de la sana crítica.
Además, las conclusiones probatorias del juez natural sobre la ocurrencia de la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994 se fundamentaron en una valoración razonable de los testimonios de los abogados Germán Muñoz Murcia y Juan Eugenio Pinzón Ortiz y de los demás elementos probatorios que obraban en el expediente 50001-23-33-000-2024-00026-00/01, lo que imposibilita al juez de tutela cuestionarlas, conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional15, que sobre el particular indica: Las diferencias de valoración que puedan surgir en la apreciación de una prueba no pueden considerarse ni calificarse como errores fácticos.
Frente a interpretaciones diversas y razonables, es el juez natural quien debe determinar, conforme a los criterios de la sana crítica, y en virtud de su autonomía e independencia, cuál es la que mejor se ajusta al caso concreto. El juez del proceso, en ejercicio de sus funciones, no solo es autónomo, sino que sus actuaciones están amparadas por el principio de la buena fe, lo que le impone al juez de tutela la obligación de asumir, en principio y salvo hechos que acrediten lo contrario, que la valoración de las pruebas realizadas por aquél es razonable y legítima.
Para que la acción de tutela pueda proceder por error fáctico, “[e]l error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto” […].
Así las cosas, la Sala constata que la providencia cuestionada no adolece de defecto fáctico, pues la afirmación de la autoridad accionada de que el tutelante incurrió en la causal de pérdida de investidura consagrada en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994 y acaeció el elemento subjetivo de responsabilidad, se funda en deducciones razonables de las pruebas que reposan en el expediente 50001-23-33-000-2024-00026-00/01. 4.2 Defecto sustantivo En la solicitud de amparo, el actor afirma que la providencia cuestionada también incurre en defecto sustantivo, porque le aplicó la causal de pérdida de investidura del numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, sin advertir que fue derogada tácitamente por el artículo 48 de la Ley 617 de 2000, que la limitó únicamente a la violación del régimen de incompatibilidades y no al de inhabilidades.
Sobre el particular, la Sala constata que el numeral 1º del artículo 48 de la Ley 136 de 1994 prevé que los concejales perderán su investidura por «violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses», norma que no contempla la violación del régimen de inhabilidades, no obstante, de ello no es dable inferir que el desconocimiento de este régimen ya no sea causal de pérdida de investidura, pues el numeral 6º ibidem establece que «[p]or las demás causales expresamente previstas en la ley», 15 Sentencia T-590 de 2009, M. P. Luis Ernesto Varas Silva.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01343-00 Demandante: Carlos Andrés Collazos Silva 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994 expresamente señala que se pierde la investidura por la violación al régimen de inhabilidades.
Es de anotar que la interpretación normativa que sugiere el actor resulta contraria a la sistemática16, la cual impone analizar una norma en armonía con el resto del sistema normativo, lo cual permite evidenciar que la violación al régimen de inhabilidades también es una causal de pérdida de investidura, así no esté señalada de manera expresa en el artículo 48 de la Ley 617 de 2000.
Adicionalmente, el actor adujo que debió aplicársele «el régimen más benevolente», en virtud de los principios de buena fe, presunción de inocencia, favorabilidad, in dubio pro reo y pro homine, sin embargo, la Sala no evidencia que la autoridad accionada haya tenido diferentes posibilidades hermeneúticas frente a las normas aplicables en el proceso de pérdida de investidura 50001-23-33-000-2024-00026-00/01, pues establecen de manera expresa (i) que incurre en inhabilidad quien ejecute un contrato estatal en un municipio y dentro del año siguiente aspire a ser concejal de allí (numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994), (ii) que el desconocimiento del régimen de inhabilidades es causal de pérdida de investidura (numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994) y (iii) que debe evidenciarse dolo o culpa grave (artículo 1º de la Ley 1881 de 2018), y como concurrieron esos presupuestos en el mencionado expediente, debía decretarse la pérdida de investidura, tal como se dispuso en la providencia cuestionada.
Así las cosas, la Sala evidencia que la sentencia censurada no incurre en defecto sustantivo, porque la violación al régimen de inhabilidades es una causal de pérdida de investidura, conforme al numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994 (así no esté señalada en el artículo 48 de la Ley 617 de 2000), y las normas aplicables no ofrecían diferentes posibilidades hermeneúticas que permitieran aplicar los principios invocados. 4.3 Defecto orgánico y violación directa de la Constitución Política El demandante sostiene que la providencia cuestionada adolece de defecto orgánico y violación directa de la Constitución Política, dado que (i) no atendió el principio de doble conformidad, pues no se otorgó la posibilidad de que la sanción fuera revisada, ya que se impuso en segunda instancia, y (ii) contrarió el principio non bis in idem, puesto que a pesar de que se declaró la nulidad de su elección como concejal de Villavicencio por la presunta vulneración del régimen de inhabilidades en el expediente 52001-23-33-000- 2019-00456-00, también fue sancionado por lo mismo en el proceso de pérdida de investidura 50001-23-33-000-2024-00026-00/01.
Sobre el primer argumento, debe advertirse que sobre el principio de doble conformidad el Consejo de Estado ha señalado que no aplica en materia de pérdida de investidura, ya que solo resulta obligatorio cuando la controversia concierne a la ocurrencia de delitos. Así lo dijo el alto tribunal17: Sobre el primer argumento, debe advertirse que sobre el principio de doble conformidad el Consejo de Estado ha señalado que no aplica en materia de pérdida de investidura, ya que solo resulta obligatorio cuando la controversia concierne a la ocurrencia de delitos.
Así lo dijo el Consejo de Estado: Desde un comienzo la Sala deja consignando que no comparte la mención del apoderado del Congresista, en el sentido de que el trámite del recurso es violatorio del principio de la doble conformidad, en tanto de llegarse a considerar que el Congresista está llamado a perder su investidura en el curso de la segunda instancia, no existiría otra que le permitiera al afectado hacer efectivo tal mandato, en procura de impugnar la determinación así tomada.
Claras y definitivas son las consideraciones que indican que el derecho de la doble conformidad, tiene aplicación restricta en el campo de la acción del Estado tendiente a la represión y sanción del delito, sin 16 VALENCIA ZEA, Arturo. Derecho Civil Parte General y Personas. Décimo Quinta Edición. Editorial Temis. 2004. Bogotá. P. 126 «[…] el sentido de las palabras y proposiciones de un determinado texto legal debe relacionarse con la institución de que hacen parte y con el propio sistema jurídico». 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 8 de septiembre de 2020, C. P. José Roberto Sáchica Méndez, expediente 11001-03-15-000-2019-04145-01.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01343-00 Demandante: Carlos Andrés Collazos Silva 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co posibilidad alguna de extenderlo a los juicios en los que se debate la acción judicial del Estado en materia sancionatoria, frente al cual, operan otras garantías constitucionales circunscritas al reconocimiento que el legislador hizo en la Ley 1881 de 2018, al estructurar un proceso de doble instancia –garantía que se constituye en eje medular del debido proceso y derecho de defensa, en tanto permite que una misma controversia jurídica sea estudiada y decidida por dos operadores judiciales diferentes, en aras de la búsqueda de la mejor y acertada decisión judicial–. […] Este derecho tiene, entonces, como titular exclusivo, a la persona condenada por la comisión de un delito, quien está habilitado para solicitar la revisión del fallo que lo condena por primera vez.
De manera que la garantía de la doble conformidad, se proyecta en el escenario de las actuaciones que adelantan las autoridades judiciales por la comisión de un delito, no sólo porque así se desprende del claro tenor de la normativa internacional, sino también, en tanto tal garantía está llamada a incrustarse en los sistemas jurídicos de represión y persecución del delito, donde la acción del Estado está dotada de prerrogativas y poderes capaces de limitar, desde diversas perspectivas, algunos derechos del ser humano. Así las cosas, como para el Consejo de Estado el derecho de doble conformidad no opera en diligencias relacionadas con pérdidas de investidura, tal como se constata en el precitado pronunciamiento, la Sala no evidencia irregularidad alguna en el hecho de que la pérdida de investidura del demandante se haya decretado en segunda instancia. Ahora bien, en lo que respecta al principio non bis in ídem, debe advertirse que si bien el parágrafo del artículo 4º de la Ley 2003 de 2019 (que modificó el artículo 1º de la Ley 1881 de 2018) establece que «[c]uando una misma conducta haya dado lugar a una acción electoral y a una pérdida de investidura de forma simultánea, el primer fallo hará tránsito a cosa juzgada sobre el otro proceso en todos los aspectos juzgados», también lo es que esa norma indica que en el proceso de pérdida de investidura no aplica la cosa juzgada sobre el análisis de culpabilidad, ya que es algo exclusivo de este trámite, de manera que la autoridad accionada debía decretar esa sanción si evidenciaba el factor subjetivo de responsabilidad, lo cual aconteció. Es de anotar que el Consejo de Estado18 ha señalado que el principio non bis in idem opera en lo que respecta al factor objetivo de responsabilidad, de manera que si se declara bien sea en un proceso de nulidad electoral o en uno de pérdida de investidura, se configura la cosa juzgada, sin embargo, ello no comprende el factor subjetivo de responsabilidad, porque es propio del último de los mencionados trámites, de ahí que no tenga incidencia en este lo que se decida sobre el particular en el primero. En ese orden de ideas, el hecho de que al actor se le hubiera declarado la nulidad de su elección como concejal de Villavicencio en el proceso 52001-23-33-000-2019-00456-00, no impedía que la autoridad accionada analizara el factor subjetivo de responsabilidad en la pérdida de investidura 50001-23-33-000-2024-00026-00/01, por ser algo exclusivo de estas diligencias, pues, se reitera, sobre el particular no operaba el principio non bis in ídem Así las cosas, la Sala evidencia que la sentencia atacada tampoco incurre en defecto orgánico ni en violación directa de la Constitución. En virtud de lo expuesto, la Sala concluye que la providencia cuestionada no incurre en defectos fáctico, sustantivo u orgánico ni en violación directa de la Constitución Política, motivos por el cual se denegará el amparo pretendido.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA 1. Denegar las pretensiones formuladas por Carlos Andrés Collazos Silva, en atención a 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 25 de mayo de 2021, M. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, expediente 11001-03-15-000-2020-00773-01.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01343-00 Demandante: Carlos Andrés Collazos Silva 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la parte motiva de esta determinación judicial. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3.
Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Este documento fue firmado electrónicamente.
La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador