52001233300020210007601 — Consejo de Estado

www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 52001-23-33-000-2021-00076-01 (2201-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones – (Colpensiones) Demandado: Jesús Efrén Merino Martínez Tema: Resuelve apelación de auto que negó una medida cautelar.

AUTO INTERLOCUTORIO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte actora, contra el auto del 1° de marzo de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Unitaria de Decisión que negó el decreto de la medida cautelar solicitada. Previos los siguientes: I.

ANTECEDENTES 1. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho1 En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de acto propio contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Colpensiones presentó demanda contra el señor Jesús Efrén Merino Martínez.

En la cual se pretende la nulidad de la Resolución nro. GNR 386743 del 4 de noviembre de 2014, que reliquidó la pensión de vejez del señor Efrén Merino Martínez tomando en consideración un Ingreso Base de Liquidación (IBL) superior al que le correspondía. A título de restablecimiento del derecho solicitó que se condene al demandado a restituir la diferencia entre la mesada concedida y la que verdaderamente le correspondía. 1 SAMAI, Radicación: 52001-23-33-000-2021-00076-01, índice 0002, Actuación: «Expediente digital».

Radicado: 52001-23-33-000-2021-00076-01 Número Interno: 2201-2024 Demandante: Colpensiones www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 También solicitó la nulidad de la Resolución nro. 347458 del 9 de diciembre de 2013, mediante la cual Colpensiones reconoció la pensión de vejez al señor Jesús Efrén Merino Martínez, con el fin de modificar la fecha de reconocimiento2.

Como hechos que sustentan las pretensiones, expuso que: 1. Colpensiones a través de la Resolución nro. GNR 347458 del 9 de diciembre de 2013 reconoció al señor Jesús Efrén Merino Martínez pensión de vejez de conformidad con el régimen consagrado en el Decreto 546 de 1971, condicionada al retiro definitivo del servicio3. 2. Mediante Resolución nro.

GNR 386743 del 4 de noviembre de 2014, se ordenó la reliquidación de dicha prestación incrementando la mesada a la cantidad de 2.722.563 COP para el año 2014, condicionado al retiro definitivo del servicio para su disfrute. Además, ordenó al demandado reintegrar el valor de 1.677.984 COP y a la Entidad Promotora de Salud COOMEVA EPS la suma de 1.025.700 COP por concepto de doble pago. 3.

Contra el acto anterior se interpusieron los recursos de reposición y en subsidio apelación. El primero fue resuelto mediante Resolución nro. 159359 de 29 de mayo de 2015. Decisión que revocó los numerales 7° y 8° de la Resolución nro. GNR 386743, además solicitó el consentimiento al señor Merino para revocar dicha resolución. Y el recurso de apelación fue resuelto mediante la Resolución nro.

GNR 320975 del 19 de octubre de 2015, confirmando la anterior. 4. Previa autorización, a través de la Resolución nro. SUB 100031 del 14 de junio de 2017 fueron revocados los artículos 7°, 8°, 9°, 10° y 11° de la Resolución nro. GNR 386743 del 4 de noviembre de 2014. 5. Al verificar la prestación, Colpensiones encontró que el retiro del servicio público del demandado fue el 1° de febrero de 2015, pese a ello, con la Resolución nro.

GNR 347458 del 9 de diciembre de 2013, fue incluido en nómina en diciembre de 2013 hasta septiembre de 2014 y reactivado en el mes de junio de 2015. 6. El pensionado reintegró los valores cancelados entre diciembre de 2013 y agosto de 2014, salvo las cotizaciones a salud, que no fueron restituidas por el prestador de servicios de salud.4 2 El restablecimiento del derecho pretendido en la demanda producto de esta pretensión era: «se ordene a la Entidad Promotora de Salud COOMEVA EPS, reintegrar a favor de Colpensiones las sumas de un millón veinticinco mil pesos m/cte ($1.025.700) por concepto de pagos irregulares y anticipados el mes de enero de 2015 (…)».

Esta pretensión fue rechazada por el Tribunal en auto del 26 de enero de 2022. SAMAI, Radicación: 52001-23-33-000-2021-00076-01, índice 0002, Actuación: «Expediente digital». 3 Tal como se narra por el libelista. 4 Como se narró en el escrito introductorio. Radicado: 52001-23-33-000-2021-00076-01 Número Interno: 2201-2024 Demandante: Colpensiones www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 7.

En un nuevo estudio de la prestación, la entidad advirtió la existencia de una liquidación desproporcionada de la mesada pensional reconocida, siendo el valor correcto 2.071.895 COP para el 2020 y no 3.736.529 COP como se estableció en la Resolución nro. GNR 386743 del 4 de noviembre de 20145. 8. Mediante Auto nro. APSUB 1371 del 28 de julio de 2020 Colpensiones solicitó al señor Merino Martínez el consentimiento para revocar parcialmente la Resolución nro.

GNR 386743 del 4 de noviembre de 2014, autorización que fue negada. 9. A través de la Resolución SUB 180342 de 24 de agosto de 2020, Colpensiones ordenó la remisión de la resolución a procesos judiciales previo a lo cual resolvió en el numeral primero «indicar que el señor MERINO MARTÍNEZ JESÚS EFREN, ya identificado, tiene derecho a la pensión de vejez, en cuantía de 2.071.895 para el año 2020, a la luz del Decreto 546 de 1971». 10.

Las Resoluciones nro. SUB 252989 y DPE 15956 del 23 y 26 de noviembre de 2020 respectivamente, confirmaron la anterior decisión 6. 11. Con auto de pruebas APSUB 1811 del 29 de septiembre de 2020, la entidad requirió al señor Merino autorización para revocar parcialmente las Resoluciones nro. GNR 386743 del 4 de noviembre de 2014 que ordenó reliquidar la pensión de vejez, y la nro.

GNR 159359 del 29 de mayo de 2015 que ordenó incluirlo en nómina. Consentimiento que no fue otorgado. Como concepto de la violación la demandante puso de presente lo siguiente: «La liquidación de la mesada pensionales del señor Jesús Merino no se ajusta a los requisitos de la normatividad aplicable a la materia, por lo que su pago vulnera de forma directa los artículos 36 de la ley 100 de 1993, 20 del decreto 758 de 1990, 13 y 35 del acuerdo 049 de 1900, el Acto Legislativo 01 del 22 de julio de 2005, que correspondieron a su caso por haber sido beneficiario del régimen de transición, además de la jurisprudencia de la H. Corte Suprema de justicia y el H. Consejo de estado, sobre la cuantía de las mesadas pensionales y su liquidación. (…) (sic) 1.

Régimen legal para la liquidación de la prestación en el caso de la actual demanda se efectuó estudio de la prestación devengada por el señor Jesús Merino razón al estudio realizado de los recursos interpuestos por el apoderado de COOMEVA EPS, evidenciándose que el acto administrativo GNR 386743 del 04 de noviembre de 2014 que reconoció reliquidación de su pensión de vejez, reconoció de manera errado (sic) el monto de la pensión allí avalada. 5 Estos valores corresponden a lo expresado en la demanda. 6 Resolvieron recursos de reposición y en subsidio apelación interpuestos por el demandado.

Radicado: 52001-23-33-000-2021-00076-01 Número Interno: 2201-2024 Demandante: Colpensiones www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 Lo anterior, al no tener en cuenta lo establecido en el Decreto 758 de 1990 así: De conformidad con lo establecido en el artículo 12 del Decreto 758 del 11 de abril de 1990, “Tendrán derecho a la pensión de vejez las personas que reúnan los siguientes requisitos: a) Sesenta (60) o más años de edad si se es varón o cincuenta y cinco (55) o más años de edad, si se es mujer y, b) Un mínimo de quinientas (500) semanas de cotización pagadas durante los últimos veinte (20) años anteriores al cumplimiento de las edades mínimas, o haber acreditado un número de un mil (1.000) semanas de cotización, sufragadas en cualquier tiempo”.

De igual manera establece el artículo 20 del citado Decreto 758 de 1990, “las pensiones por vejez se integrarán así: a) Con una cuantía básica igual al cuarenta y cinco por ciento (45%) del salario mensual de base y, b) Con aumentos equivalentes al tres por ciento (3%) del mismo salario mensual de base por cada cincuenta (50) semanas de cotización que el asegurado tuviere acreditadas con posterioridad a las primeras quinientas (500) semanas de cotización. El valor total de la pensión no podrá superar el 90% del salario mensual de base ni ser inferior al salario mínimo legal mensual ni superior a quince veces este mismo salario” Teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, incluyendo como ingreso base de cotización los factores salariales establecidos en el artículo 12 del Decreto 717 de 1978, en concordancia con lo establecido en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, Colpensiones tuvo en cuenta hasta la última semana cotizada.

Así mismo los artículos 13 y 35 del Acuerdo 049 de 1990 aprobado por el Decreto 758 del mismo año, establecen que la pensión se reconocerá reunidos los requisitos mínimos y será necesaria su desafiliación al régimen para que se pueda disfrutar de la misma; para su liquidación se tendrá en cuenta hasta la última semana efectivamente cotizada.

Se tiene pues que Colpensiones mediante Resolución GNR 386743 del 4 de noviembre de 2014, reconoció una pensión de vejez con base en el Decreto 546 de 1971, siendo el último año 2013-2014, y tomando como asignación más elevada la del mes de junio de 2013, IBC que no se encuentra depurado a los factores salariales; elevando su valor de manera desproporcionada.

Es así como la entidad se percata de que el valor de la mesada pensional de la pensión de vejez es por valor de $2,071,895 para el 2020 y no por valor de $3,736,529 para el año 2020 como se manifestó en la resolución GNR 386743 del 04 de noviembre de 2014 que ordenó la reliquidación de la pensión de vejez. (…)» 2. Solicitud de medida cautelar Colpensiones solicitó «se declare la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la resolución (sic) GNR 386743 del 04 de noviembre de 2014 que concedió una reliquidación de pensión de vejez a favor del señor Jesús Merino».

Lo anterior con fundamento en lo ya indicado en el concepto de violación. Radicado: 52001-23-33-000-2021-00076-01 Número Interno: 2201-2024 Demandante: Colpensiones www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 3. Pronunciamiento de la parte demandada El demandado se opuso al decreto de la medida cautelar, al no cumplirse los requisitos contenidos en el artículo 231 del CPACA, para su procedencia. Afirmó, que no fue sustentada debidamente y tampoco se encuentra justificada con documentos, informaciones o argumentos claros que permitan concluir la necesidad de la medida.

También, señaló que es prematuro acceder a la suspensión del acto enjuiciado, en tanto no se acreditaron los perjuicios económicos ni la apariencia de buen derecho, necesarios para el trámite. Añadió que el reconocimiento pensional no transgrede norma alguna, al tiempo que suspenderlo quebrantaría derechos fundamentales de su representado al ser esta prestación el único sustento de este y su familia. 3.

Pronunciamiento del Ministerio Público. Para la procuradora 36 Judicial II para asuntos administrativos, la medida cautelar de suspensión provisional debía negarse. El Ministerio Público afirmó que el objeto de reproche es el monto con el que se reliquidó la pensión en la Resolución nro. GNR 386743 del 4 de noviembre de 2014 y en esta instancia procesal no se logra determinar probatoriamente que la cantidad aludida por el actor sea el monto adecuado para la liquidación. Por lo que en esta etapa del proceso no se evidencia la vulneración alegada, pues deberá probarse en el debate procesal los montos procedentes de liquidación de la pensión, no cumpliéndose con lo requerido en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011. 4.

Providencia recurrida El Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Unitaria de Decisión negó la medida cautelar, al considerar que de las pruebas aportadas y argumentos de la entidad no es posible concluir que el acto de reliquidación deba suspenderse en esa etapa procesal, siendo necesario que las partes demuestren las tesis que avalan.

Máxime que no se detallaron los cálculos de la disminución de la pensión objeto de reclamo. Luego de analizar los actos administrativos expedidos en el trámite y reconocimiento de la pensión de vejez por parte de Colpensiones, concluye el Tribunal que los cuestionamientos apuntan al régimen de transición del que es beneficiario el demandado, sin embargo, ello no fue objeto de demanda, pues lo Radicado: 52001-23-33-000-2021-00076-01 Número Interno: 2201-2024 Demandante: Colpensiones www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 que se discute sobre dicho acto Resolución nro 347458 únicamente es la fecha de reconocimiento pensional por unos pagos indebidos.

Tampoco se expresan las razones para « extender esas disposiciones al régimen especial de los exfuncionarios de la Rama Judicial, como es el caso del demandante, cuando a estos, si son beneficiarios del régimen de transición, les son aplicables tanto el artículo 6° del Decreto 546 de 1971 como el Decreto 1158 de 1994 para el cálculo del IBL y no las normas que se invocan como quebrantadas»; por lo tanto, en esta etapa procesal, no se acepta la omisión en la aplicación del Decreto 758 de 1990, además de que no se expresaron los motivos para entender el no acatamiento de la norma con los factores salariales, «de cara al régimen especial del que gozó el demandado».

La entidad se concentró en afirmar que el ingreso base no se encuentra depurado con los factores salariales, sin embargo, no explicó los cálculos efectuados que llevaron a esa conclusión. En suma, de la lectura de la Resolución nro. GNR 386743 del 4 de noviembre de 2014 y los razonamientos de la solicitud de suspensión provisional, no es posible determinar cuáles fueron los factores salariales aplicados para el cálculo ni los motivos para considerar que este es mayor de lo previsto en la norma.

Finalmente, consideró que no existía certeza en esta etapa respecto de la causación de perjuicios para la entidad ni que resulte más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. Sobre el particular, consideró: «si bien la Resolución nro. GNR 386743 del 4 de noviembre de 2014 reliquidó la pensión del demandado, existieron actos administrativos no demandados en este proceso, que se expidieron con posterioridad a la misma y que definieron la situación particular del del pensionado.

(…) Es más, con la Resolución No. SUB 180342 del 24 de agosto de 2020 se estableció que el señor Merino Martínez tiene derecho a la pensión de vejez, en cuantía de 2.071.895 para el año 2020, a la luz del Decreto 546 de 1971, lo que permite a la Sala inferir que existen otras decisiones que, a la fecha, incluso de interposición de la demanda, ya definieron la mesada pensional alegada en la demanda, lo que, en principio y sin surtirse los alegatos, permite desechar que se estén realizando pagos por virtud del acto cuya suspensión se reclama.» 5.

Recurso de apelación propuesto por la parte demandante La parte demandante solicitó la revocatoria de la anterior decisión arguyendo que bajo la vigencia de la Ley 1437 de 2011 para la procedencia de la medida cautelar la vulneración de normas superiores no debe ser manifiesta o saltar a la vista, sino que se le concede al juez la facultad de realizar un análisis más completo e Radicado: 52001-23-33-000-2021-00076-01 Número Interno: 2201-2024 Demandante: Colpensiones www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 interpretativo de las normas que se presenten como violadas y de los actos demandados.

Para el recurrente, se dan los requisitos legales para decretar la cautela, pues en el procedimiento administrativo «se evidenció que el reconocimiento de la pensión se realizó de manera irregular, ya que mediante Resolución nro. GNR 386743 del 4 de noviembre de 2014 otorgó una pensión de vejez con base en el Decreto 546 de 1971, siendo el último año 2013-2014, y tomando como asignación más elevada la del mes de junio de 2013 para determinar el IBC y que no se encuentra depurado a los factores salariales; elevando el valor la prestación de manera desproporcionada.» Considera evidente que con el pago realizado a las entidades demandadas se infringe lo dispuesto en el artículo 128 de la Constitución Política.

Pues se procedió a cancelar valores en salud entre diciembre de 2013 y julio de 2014 mientras se encontraba en suspenso el pago de la prestación pensional hasta el retiro del servicio del demandado, incurriendo en un doble pago siempre que este seguía laborando y cotizando salud y pensión. Por lo que, resulta necesario el reintegro de los recursos económicos pagados por concepto de mesadas, salud, retroactivo y demás, para no causar un detrimento al patrimonio público y un perjuicio inminente en contra de la estabilidad financiera del sistema general de pensiones.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo previsto en el artículo 125 numeral 2° literal h) del CPACA, la Sala es competente para decidir el recurso de apelación. 2. Problema jurídico Corresponde determinar, ¿Hay lugar a revocar la decisión tomada por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Unitaria de Decisión que negó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la Resolución nro.

GNR 386743 del 4 de noviembre de 2014? Para resolver el problema jurídico, la Sala abordará el estudio de los siguientes aspectos: 2.1. De las medidas cautelares en la Ley 1437 de 2011, 2. 2. Ingreso base de liquidación para los beneficiarios del régimen de transición pensional de la Rama Judicial y 2.3. Caso concreto. Radicado: 52001-23-33-000-2021-00076-01 Número Interno: 2201-2024 Demandante: Colpensiones www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 2.1.

De las medidas cautelares en la Ley 1437 de 2011-CPACA- Conforme al artículo 229 del CPACA, el juez o magistrado ponente podrá, en providencia motivada, decretar las medidas cautelares indispensables para proteger y garantizar, transitoriamente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. Esta misma norma establece que tal facultad procede, a petición de parte debidamente sustentada, en todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso.

Ahora bien, el artículo 230 de la citada norma en cuanto al contenido y alcance de las medidas cautelares consigna que estas podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión y, deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Así mismo, de conformidad con la norma en comento, una o varias de las siguientes medidas cautelares podrán ser decretadas por el juez o magistrado ponente, veamos: «1.

Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.

Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer.» Ahora bien, en relación con los requisitos para la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo el artículo 231 del CPACA dispone que tratándose de esta medida7, el solicitante tendrá la carga procesal de sustentar razonadamente en qué consiste la violación 7 Artículo 231 del CPACA.

Requisitos para decretar las medidas cautelares Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. Radicado: 52001-23-33-000-2021-00076-01 Número Interno: 2201-2024 Demandante: Colpensiones www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 de las normas superiores que generó el acto acusado, para a partir del ello en conjunto con el análisis de las pruebas allegadas con la respectiva solicitud (si es del caso), el operador judicial realice la valoración inicial de legalidad del acto y determine si existe mérito o no para el decreto de dicha cautela.8 Siendo claro que no se requiere que la violación del acto acusado respecto de la norma superior sea manifiesta, sino que de la confrontación entre ambos pueda deducirse la ilegalidad del acto bajo análisis.

Ello, implica considerar: «i) vigencia de las normas; ii) examen de posibles juicios de constitucionalidad o de legalidad de las normas supuestamente infringidas; iii) jerarquía normativa; iv) posibles antinomias; iv) ambigüedad normativa; v) sentencias de unificación, doctrina probable, jurisprudencia sugestiva, etc.; vi) integración normativa; vii) criterios y postulados de interpretación; viii) jerarquía de los criterios y postulados de interpretación, entre otros. »9 Aunado a ello, cuando se pretenda también el restablecimiento de derechos, quien solicita la medida cautelar debe probar la existencia de los perjuicios pretendidos, siquiera sumariamente.

Cabe añadir, que el artículo el citado consagra los requisitos que deben concurrir para la procedencia de las medidas cautelares en los demás casos, es decir cuando la cautela solicitada es una distinta a la de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo. 2.2. Ingreso base de liquidación para los beneficiarios del régimen de transición pensional de la Rama Judicial La Ley 100 de 1993, «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», si bien unifica la normativa frente a la diversidad de regímenes pensionales existentes, a efectos de beneficiar a aquellos afiliados con una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales anteriores, previó un régimen de transición en el artículo 36.

En el citado artículo se dispuso que aquellas personas que, al momento de la entrada en vigencia de la ley, el 1° de abril de 1994, contaran con 35 o más años de edad si son mujeres y 40 o más años de edad si son hombres, o 15 o más años de servicios cotizados, se les reconocería la pensión de jubilación conforme el régimen anterior al que se encontraran afiliados respecto de la edad, tiempo de servicios y monto. 8 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Subsección A, sentencia del 14 de septiembre de 2022, radicado interno: 3881- 2019 y Sección Primera, auto del 3 de diciembre de 2012, radicado: 11001-03-24-000-2012-00290-00). 9 Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección A. auto del 23 de abril de 2024. CP. Jorge Iván Duque Gutiérrez. Radicación nro.. 11001-03-25-000-2021-00758-00 (4348-2021) Radicado: 52001-23-33-000-2021-00076-01 Número Interno: 2201-2024 Demandante: Colpensiones www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 Y en lo relativo al IBL, el inciso 3° del referido artículo preceptuó: «(…) que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE» De este modo para el reconcomiendo pensional de aquellos beneficiarios del Decreto 546 de 197110 cobijados por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, se tienen en cuenta las condiciones de edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo estatuidas en el artículo 6° del Decreto 546 de 197111 y el ingreso base de liquidación sería el señalado por los artículos 2112 y 36 de la Ley 100 de 1993.

Esta Corporación en sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, expediente 15001-23-33-000-2016-00630-01 (4083-2017)13, precisó que el reconocimiento de la prestación debía realizarse de conformidad con los siguientes criterios: «iii) Con los elementos del régimen anterior consagrados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 que son: a) la edad de 50 años si es mujer o de 55 años si es hombre; b) el tiempo de servicios de 20 años, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto; c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades; d) la tasa de reemplazo del 75%; e) el ingreso básico de liquidación de que tratan los artículos 21 y 36, inciso 3.°, de la Ley 100 de 1993, según el caso; es decir, si le faltare más de 10 años, será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión actualizados anualmente con base en la IPC certificado por el DANE, y si le faltare menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será: (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en IPC certificado por el DANE; y f) con los factores de liquidación contemplados por el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994 al igual que por los artículos 14 de la Ley 4ª. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996; 297 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del 10 «Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares» 11 Artículo 6.

Los funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 30 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales 10 hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Publico, o ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas. 12 Artículo 21.

Ingreso Base de Liquidación. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo. 13 Con ponencia del Consejero Rafael Francisco Suárez Vargas.

Radicado: 52001-23-33-000-2021-00076-01 Número Interno: 2201-2024 Demandante: Colpensiones www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público, siempre que respecto de ellos se hubieren realizado las cotizaciones respectivas (…)» Así las cosas, los factores a considerarse en la liquidación de los servidores de la Rama Judicial son los previstos en el artículo 1° del Decreto 1158 de 1994, esto es: la asignación básica mensual; los gastos de representación; la prima técnica, cuando sea factor de salario; las primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario; la remuneración por trabajo dominical o festivo; la remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; y la bonificación por servicios prestados.

Además, de los siguientes: «Prima especial de que trata por la Ley 332 de 1996, que modificó la Ley 4ª. de 1992, para los magistrados y agentes delegados ante la Rama Judicial; la bonificación por compensación creada por el Decreto 610 de 1998 para los magistrados y por el Decreto 1102 de 2012 para los magistrados y agentes del Ministerio Público ante magistrados de tribunales; la prima de productividad para los empleados judiciales ordenada por el Decreto 2460 de 2006; la bonificación por actividad judicial establecida por el Decreto 3900 de 2008 para los jueces y procuradores judiciales 1, y la bonificación judicial instituida por el Decreto 383 de 2013 para los servidores de la Rama Judicial, pues en forma expresa los decretos aludidos dispusieron que se constituyen en factores de salario para efecto de determinar su ingreso base de cotización, siempre y cuando respecto de ellos se hayan efectuado los aportes correspondientes.

(…)»14 2.3 Caso concreto. Expuso el recurrente que la reliquidación de la prestación pensional se realizó de manera irregular al haberse calculado con base en el Decreto 546 de 1971 tomando la asignación más elevada, junio de 2013, para determinar el «IBC», sin haberse depurado los factores salariales, aumentando el valor de la prestación de manera desproporcionada en detrimento del patrimonio público y sostenibilidad del sistema pensional.

Por lo que a la Sala le corresponde esclarecer si en esta etapa procesal se encuentra acreditado que la reliquidación reconocida al demandado en la Resolución No. GNR 386743 del 4 de noviembre de 2014, tuvo en cuenta un IBL sin haber sido depurados los factores salariales, desconociendo las reglas previstas para los beneficiarios del régimen de transición. Para el efecto, la Sala realizará un resumen de las decisiones tomadas por la 14 Ibidem.

Radicado: 52001-23-33-000-2021-00076-01 Número Interno: 2201-2024 Demandante: Colpensiones www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 entidad en sede administrativa: • Resolución No. GNR 347458 del 9 de diciembre de 2013 Colpensiones reconoció la pensión de vejez al señor Jesús Efrén Merino Martínez, para ello tuvo en cuenta: i) el tiempo de servicio laborado en la Rama Judicial, desde el 2 de septiembre de 1977 hasta el 30 de junio de 2013, acreditando 1842 semanadas cotizadas, ii) la edad, 58 años.

Como normas aplicadas tuvo en cuenta, el artículo 6º del Decreto 546 de 1971 extensivo en virtud del régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tomando a consideración para determinar el ingreso base de liquidación los factores del Decreto 1158 de 1994. • Resolución No. GNR 386743 del 4 de noviembre de 2014 Se reliquidó la prestación para ello se tuvo en cuenta: i) 1864 semanadas cotizadas y ii) 59 años de edad.

Tomando en consideración el artículo 6° del Decreto 546 de 1971 y el régimen de transición, así: «Que de conformidad con lo establecido en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público, “…tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos 10 lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual mis elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas”.

Que la norma precitada en el párrafo inmediatamente anterior se aplica por remisión del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 (…) la forma de liquidación de la presente prestación, se efectúa teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, incluyendo como ingreso base de cotización los factores salariales establecidos en el artículo 12 del Decreto 717 de 1978, en concordancia con lo establecido en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978.

(…) Que, conforme al análisis jurídico, el (la) interesado(a) tiene derecho a la reliquidación de su pensión de VEJEZ. Que a partir de lo anteriormente enunciado se procedió a realizar la liquidación de la prestación reconocida, la cual se resume de la siguiente manera: IBL: 3, 561,000 x 75.00 = $2, 670,750» Radicado: 52001-23-33-000-2021-00076-01 Número Interno: 2201-2024 Demandante: Colpensiones www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 Además, ordenó al pensionado reintegrar de los valores sufragados por concepto de pensión de vejez pagadas erróneamente por la entidad mientras aquel estaba en el servicio activo de la Rama Judicial. • Resolución No. 159359 del 29 de mayo de 2015 Modificó la anterior resolución, al evidenciarse que el pensionado no debía valores por conceptos de doble pago.

Acto en que se reiteró que el demandado era beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y el artículo 6º del Decreto 546 de 1971 y reliquidó nuevamente la prestación así: « Que de conformidad con lo establecido en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público, “…tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos 10 lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual mis elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas”.

Que los artículos 13 y 35 del Acuerdo 049 de 1990 aprobado por el Decreto 758 del mismo año, establecen que la pensión se reconocerá reunidos los requisitos mínimos y será necesaria su desafiliación al régimen para que se pueda disfrutar de la misma; para su liquidación se tendrá en cuenta hasta la última semana efectivamente cotizada.

(…) Que a partir de lo anteriormente enunciado se procedió a realizar la liquidación de la prestación reconocida, la cual se resume de la siguiente manera: IBL: 3,691,332 x 75.00 = $2,968,499 (…)» Decisión confirmada por la Resolución No. GNR 320975 del 19 de octubre de 2015. En el año 2020, Colpensiones solicita autorización para revocar parcialmente la Resolución GNR 386743 del 4 de noviembre de 201415 con fundamento en: «Que de conformidad con lo establecido en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público, “…tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si 15 Mediante la Resolución No. APSUB 1371 del 28 de julio de 2020.

Radicado: 52001-23-33-000-2021-00076-01 Número Interno: 2201-2024 Demandante: Colpensiones www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos 10 lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual mis elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas”.

(…) Que verificado el expediente administrativo de la pensionada se evidencia que mediante Resolución GNR 386743 del 4 de noviembre de 2014, se reconoció una pensión de vejez con base en el Decreto 546 de 1971, siendo el último año 2013- 2014, y tomando como asignación más elevada la del mes de junio de 2013, IBC que no se encuentra depurizado (sic) a los factores salariales; elevando su valor de manera desproporcionada, razón por la cual se procedió a liquidar correctamente la prestación, arrojando lo siguiente: Que a partir de lo anteriormente enunciado se procedió a realizar la liquidación de la prestación reconocida, la cual se resume de la siguiente manera: IBL: 2,194,699 x 75.00 = $1,646,025» Consideraciones reiteradas en las Resoluciones No. SUB 180342 del 24 de agosto de 2020, SUB 252989 del 23 de noviembre de 2020 y No. DPE 15956 del 26 de noviembre de 2020.

De lo anterior, encuentra la Sala que los actos administrativos enunciados se fundamentaron en el régimen de transición previsto en el artículo 36 de Ley 100 de 1993 el cual, remite al artículo 6° del Decreto 546 de 1971. Ahora bien, tratándose de los factores salariales para calcular la prestación tenidos en cuenta en la Resolución nro.

GNR 386743 del 4 de noviembre de 2014, cuya suspensión de sus efectos se pretende; lo cierto es que no fueron identificados y tampoco esta información puede ser extraída de los demás actos administrativos aportados, pues los actos se limitan a enunciar las normas Radicado: 52001-23-33-000-2021-00076-01 Número Interno: 2201-2024 Demandante: Colpensiones www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 aplicadas a efectos de determinar el IBL, y no dan cuenta de las operaciones matemáticas y factores que llevaron a determinar el valor, y por lo tanto, concluir que la suma reconocida difiere de la verdaderamente causada.

Tampoco se indica el periodo con el cual fue consolidada la base de liquidación. Así las cosas, para la Sala los elementos constitutivos del ingreso base de liquidación, es decir los factores salariales y la unidad temporal16, deben ser objeto de análisis en la sentencia que ponga fin al proceso, pues requiere del uso de las pruebas allegadas o solicitadas por las partes, e incluso facultades probatorias propias del juez de instancia en otra etapa procesal a fin de determinar si el IBL fue estimado conforme a derecho.

Precisa la Sala, que los demás reproches del recurso alusivos al incumplimiento del artículo 128 Constitucional y la realización de un doble pago en salud entre diciembre de 2013 hasta julio de 2014, están dirigidos a controvertir la legalidad del segundo acto administrativo demandado Resolución No. GNR 347458 del 9 de diciembre de 2013 que dispuso una fecha de disfrute anterior al retiro del servicio del actor17, presuntamente ocasionando un supuesto doble pago por conceptos de salud, asunto sobre el cual no versa la solicitud de la mesada cautelar, además no fue objeto de pronunciamiento por el juez de instancia en la providencia recurrida.

En consecuencia, concluye la Sala del material probatorio obrante en el expediente, que en esta esta etapa procesal no existe claridad frente a las falencias advertidas por en recurrente en la Resolución nro. GNR 386743 del 4 de noviembre de 2014. Lo dicho, es suficiente para afirmar que no está acreditado que la continuidad del pago de las mesadas pensionales afecte el patrimonio público y la sostenibilidad del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, pues ello depende de la demostración de la vulneración de las normas presuntamente infringidas.

Por lo tanto, no hay lugar revocar la negativa de la medida de suspensión provisional contenida en el auto de 1° de marzo del año en curso, al no encontrarse acreditados los presupuestos contenidos en el artículo 231 del CPACA para su procedencia. 16 «aclárese que el ingreso base de liquidación de las pensiones es un elemento técnico de cálculo que se expresa en un valor cierto, al cual le es computada una tasa porcentual de reemplazo para obtener la cuantía dineraria inicial a la que asciende determinada prestación pensional.

Tal ingreso de liquidación se estructura a partir de los siguientes elementos: (i) una unidad temporal, que refiere al período preciso con el cual debe ser consolidado el ingreso base de liquidación, verbigracia: 1 mes, 6 meses, 1 año, 10 años, o toda la vida laboral; y (ii) unos factores materiales, que se concretan en emolumentos o haberes laborales que la autoridad competente ha señalado como integrante de la base de liquidación de aportes al sistema pensional o de la pensión misma.» Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 21 de julio de 2023.

CP. Ligia Amparo Arango Casas. Radicación nro. 05001-23-33-000-2017-01154-01 (1672-2021) 17 La Resolución nro. GNR 347458 del 9 de diciembre de 2013 dispuso que disfrute de la pensión reconocida sería a partir del 1 de diciembre de 2013, momento en el cual el demandado aún se encontraba en servicio activo, hasta el 31 de enero de 2015.

Radicado: 52001-23-33-000-2021-00076-01 Número Interno: 2201-2024 Demandante: Colpensiones www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 Se pone de presente que de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, la decisión adoptada en esta etapa procesal no implica prejuzgamiento.

Por todo lo anterior, la Sala confirmará la decisión objeto del recurso de apelación. En mérito de lo expuesto, la Sala de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR el auto del primero (1°) de marzo de dos mil veinticuatro (2024), proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Unitaria de Decisión mediante el cual fue negada la medida cautelar de suspensión provisional de acto administrativo demandado.

SEGUNDO: Ejecutoriado el presente proveído, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior decisión fue discutida y aprobada en sesión del veintinueve (29) de agosto de dos mil veinticuatro (2024). LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado que integran la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, según la ley y el art. 186 del CPACA.