CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D. C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-03462-01 (10828) Accionantes: Magdalena Holguín de Torres, Martha Elena Múnera Aristizábal, Felipe Piquero Villegas, Laura Tobar Salazar, Raúl Fernando Pineda López, Cristóbal Machado Krieger, Sandra Jimena Bulla Quiroga, Juan Pablo Salamanca Rozo, María Paula Gómez Rojas, Lizeth Johana Lugo López y Luis Jaime Rojas Camargo Accionados: Presidente de la República, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Ministerio de Minas y Energía, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Unidad de Planeación Minero-Energética (UPME) y Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) Tema: tutela por vulneración de los derechos fundamentales a la energía, educación, salud, vivienda digna, libertad de expresión e información y libertad económica y de empresa.
Subtema 1: declaratoria del estado de cosas inconstitucional. Subtema 2: improcedencia de la acción de tutela. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver las impugnaciones interpuestas por la Electrificadora de Santander SA ESP (ESSA), la Transportadora de Gas Internacional SA ESP (TGI), Magdalena Holguín de Torres, Enlaza Grupo Energía Bogotá SAS ESP, Raúl Fernando Pineda López, Sandra Jimena Bulla Quiroga, Juan Pablo Salamanca Rozo, María Paula Gómez Rojas, Cristóbal Machado Krieger, Lizeth Johana Lugo López, Luis Jaime Rojas Camargo, Empresas Públicas de Medellín ESP (EPM), Central Eléctrica del Norte de Santander SA ESP (CENS), Martha Elena Múnera Aristizábal, Felipe Piquero Villegas, Laura Tobar Salazar y la Empresa de Energía del Quindío SA ESP (EDEQ) contra la sentencia del 8 de agosto de 2025 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03462-01 (10828) Accionantes: Magdalena Holguín de Torres y otros Accionados: presidente de la República y otros 2
1. SÍNTESIS DEL CASO Magdalena Holguín de Torres, Martha Elena Múnera Aristizábal, Felipe Piquero Villegas, Laura Tobar Salazar, Raúl Fernando Pineda López, Cristóbal Machado Krieger, Sandra Jimena Bulla Quiroga, Juan Pablo Salamanca Rozo, María Paula Gómez Rojas, Lizeth Johana Lugo López y Luis Jaime Rojas Camargo presentaron acción de tutela con la pretensión de amparo de sus derechos fundamentales a la energía, educación, salud, vivienda digna, libertad de expresión e información y libertad económica y de empresa, que consideraron vulnerados con ocasión del posible desabastecimiento energético, por lo que estiman necesario que se implementen medidas administrativas y presupuestales para superar la crisis del sector, se limite la intervención gubernamental y se designe a los 6 expertos en asuntos energéticos de la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG). 2.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes 1. A partir del escrito de tutela1 y los demás elementos aportados por las partes en el trámite constitucional, la Sala encuentra acreditados los siguientes hechos: 2. En criterio de los accionantes, en la actualidad el sector energético atraviesa una crisis estructural producto de un conjunto de acciones y omisiones de las autoridades demandadas, por cuanto se han expedido una serie de actos administrativos que imponen medidas que debilitan la institucionalidad y profundizan las dificultades financieras del sector, con una clara arrogación de competencias que corresponden a la CREG, organismo técnico e independiente, que tiene a su cargo la regulación del sector de energía eléctrica en Colombia. 3.
Afirmaron que ese tipo de actos afectaron la sostenibilidad financiera de las empresas del sector energético y crearon distorsiones en el mercado con la potencialidad de afectar la cadena de suministro del servicio de energía, lo que generaría «inminentes posibles apagones y desabastecimiento» e incrementarían los precios de los contratos suscritos por los generadores térmicos. 4.
Adujeron que el propósito del gobierno nacional fue desmantelar la capacidad operativa y la independencia de la CREG, así como usurpar sus funciones; además, de la omisión frente al nombramiento en propiedad de los expertos comisionados y el uso de la figura del encargo, ocasionaría falta de cuórum y rigor técnico en las decisiones de esa autoridad, incertidumbre regulatoria y riesgo de desabastecimiento por falta de medidas oportunas. 5.
Expresaron que la deuda a las empresas del sector energético asciende a los 7.7 billones de pesos, en la que están incluidos los conceptos de subsidios al consumo de 1 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 2. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03462-01 (10828) Accionantes: Magdalena Holguín de Torres y otros Accionados: presidente de la República y otros 3 los estratos 1, 2 y 3, opción tarifaria y consumo de entidades oficiales, así como las obligaciones de la empresa Aire-e SA ESP intervenida por transacciones en la bolsa de energía y cargos por uso del Sistema Interconectado Nacional (SIN). 6.
Adicionalmente, identificaron otras variables tales como el riesgo de desabastecimiento en la producción de gas y la demora en la entrada de funcionamiento de proyectos de generación eléctrica, también producto de las acciones y omisiones propias del gobierno nacional. 7. Agregaron que, a pesar de la crisis financiera por la que atraviesa el sector, el gobierno nacional no apropió los recursos suficientes para pagar la deuda con los agentes del mercado de energía mayorista, por lo que es posible afirmar que el gobierno no planearía pagar la deuda que tiene con el sector energético.
Además, ya existen empresas en liquidación y, de manera irremediable, serán muchas más las que entren en este trámite. Por ende, en la actualidad no existe una agenda regulatoria que permita conjurar la situación de riesgo sistémico identificada. 8. Manifestaron que existe vulneración o, cuando menos, amenaza del derecho a la educación de Raúl Fernando Pineda López, Sandra Jimena Bulla Quiroga, Juan Pablo Salamanca Rozo, María Paula Gómez Rojas y Cristóbal Machado Krieger, «así como de todas las personas que se encuentran en una situación similar y de personas de las generaciones futuras de estudiantes que se encontrarán en una situación similar», pues la crisis afecta de manera particular sus garantías de acceso a procesos educativos, dado que la interrupción del servicio de energía impide el acceso a herramientas básicas de aprendizaje y genera la suspensión de clases en colegios y universidades. 9.
En lo relacionado con el derecho a la salud, sostuvieron que «se advierte una vulneración, o al menos una amenaza cierta, grave y actual» respecto de Magdalena Holguín de Torres, Martha Elena Múnera Aristizábal, Felipe Piquero Villegas y Laura Tobar Salazar, quienes «se encuentran en condiciones clínicas específicas que exigen estabilidad en el acceso al servicio público domiciliario de energía eléctrica», por el uso de ciertos aparatos y/o instrumentos médicos que dependen de ese servicio.
Por consiguiente, ante «apagones –o cortes de energía–, racionamientos e inestabilidad en el suministro de energía eléctrica», se pondría en riesgo la aludida garantía constitucional, concretamente en sus dimensiones de accesibilidad y asequibilidad a la atención médica. 10. Dijeron que se configura una afectación del derecho fundamental a la vivienda digna de Lizeth Johana Lugo López y Luis Jaime Rojas Camargo, dado que los proyectos residenciales en los que compraron vivienda (Arbórea y Verdi, ubicados en el municipio de Zipaquirá [Cundinamarca]) se encuentran actualmente condicionados en su ejecución, avance y entrega porque la inestabilidad energética ha paralizado o ralentizado actividades de construcción y conexión de redes de servicios públicos. 11.
Señalaron que existe «una afectación real, grave y progresiva del derecho Radicado: 11001-03-15-000-2025-03462-01 (10828) Accionantes: Magdalena Holguín de Torres y otros Accionados: presidente de la República y otros 4 fundamental a la libertad de expresión e información», que puede predicarse de los ciudadanos Raúl Fernando Pineda López, Sandra Jimena Bulla Quiroga, Juan Pablo Salamanca Rozo, María Paula Gómez Rojas y Cristóbal Machado Krieger, «en tanto estudiantes universitarios activos y participantes del debate público en espacios académicos y ciudadanos, cuya capacidad para expresarse y acceder a información depende directamente de la infraestructura tecnológica sostenida por el servicio de energía eléctrica». 12.
Añadieron que también fue quebrantado el derecho a la libertad de empresa porque se ha generado un escenario crítico para la estabilidad y operación en el sector de energía eléctrica y construcción. 2.2. Pretensiones y argumentos de la tutela 13. La parte actora solicitó en el escrito de tutela lo siguiente: PRIMERA. Que se declare que las acciones y omisiones por parte del Gobierno Nacional vulneran y/o amenazan los derechos fundamentales a (i) la energía, (ii) la educación, (iii) la salud, (iv) la vivienda digna, (v) la libertad de expresión e información y (vi) la libertad económica y de empresa de las entidades y personas accionantes, así como de todas las personas naturales y jurídicas que se encuentran en similar situación. SEGUNDA.
Que, como consecuencia de lo anterior, se reconozca y declare el Estado de Cosas Inconstitucional (ECI) en el sistema de energía eléctrica, habida cuenta del nivel de riesgo estructural que las acciones y las omisiones de las entidades tuteladas han generado y que es la causa de las múltiples violaciones y amenazas a los derechos fundamentales alegados por los accionantes.
TERCERA. Que, con fundamento en la declaratoria del Estado de Cosas Inconstitucional (ECI), se les ordene a las entidades accionadas que elaboren un plan estratégico para superar la crisis del sector energético. Esta plan deberá contener, como mínimo, lo siguiente: (i) un diagnóstico de la situación actual del sector de energía eléctrica;
(ii) la formulación de las medidas legislativas, administrativas y presupuestales necesarias para para abordar y superar esta situación (incluida la crisis financiera debida a la falta de pago de subsidios, opción tarifaria y otras obligaciones con las empresas del sector); (iii) el cronograma para la implementación de las medidas previstas para superar el ECI, y (iv) un mecanismo de monitoreo y seguimiento a la ejecución de las medidas formuladas y que serán adoptadas en el marco de dicho plan.
CUARTA. Que se ordene a las entidades accionadas que, en la elaboración del plan estratégico, tengan en cuenta las propuestas presentadas por la Federación Nacional de Departamentos (FND) y la Federación Nacional de Municipios (FNM); los gremios como ANDESCO (Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones), ACOLGEN (Asociación Colombiana de Generadores de Energía Eléctrica), ANDEG (Asociación Nacional de Empresas Generadoras), ASOCODIS (Asociación Colombiana de Distribuidores de Energía Eléctrica) y la Asociación de Energías Renovables (SER); y, finalmente, las empresas generadoras y comercializadoras de energía eléctrica.
QUINTA. Que se ordene a las entidades accionadas enviar el plan estratégico elaborado a la Corte Constitucional, para que esta Corporación lleve a cabo el correspondiente seguimiento; así como a la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República, quienes también deberán llevar a cabo labores seguimiento a la Radicado: 11001-03-15-000-2025-03462-01 (10828) Accionantes: Magdalena Holguín de Torres y otros Accionados: presidente de la República y otros 5 elaboración y ejecución de dicho plan.
SEXTA. Que se le exija a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD), a la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG), al Ministerio de Minas y Energía, y en general a todas las entidades administrativas que tienen injerencia en el sector minero-energético, que respeten las competencias que la ley le ha asignado a cada una de ellas, de acuerdo con el Decreto 1369 de 2020, artículo 23 de la Ley 143 de 1994, artículo 68 de la Ley 142 de 1994, el Decreto 4130 de 2011 y el Decreto 381 de 2012.
SÉPTIMA. Que se dejen sin efectos todos los actos administrativos expedidos por las entidades accionadas que contravengan el artículo 74.1 de la Ley 142 de 1994 y el artículo 23 de la Ley 143 de 1994, mediante los cuales se le confiere a la CREG la competencia para expedir todas las medidas regulatorias relacionadas con el Reglamento de Operación, lo que involucra a su vez la facultad exclusiva de planear, coordinar, reglamentar, modificar y suspender la normatividad asociada a la operación del sistema interconectado nacional y para regular el funcionamiento del mercado mayorista de energía y gas combustible.
OCTAVA. Que se declare que la CREG es la única entidad competente para modificar, suspender o interpretar con efectos vinculantes, lo dispuesto por la normatividad asociada a la aplicación de los programas de limitación de suministro y que, como consecuencia de ello, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios se extralimitó en el ejercicio de sus funciones al expedir la Circular Externa SSPD SSPD No. 20241000001314, mediante la cual realizó una interpretación del artículo 9 de la Resolución CREG 116 de 1998.
Asimismo, que se conmine a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios a no incurrir en extralimitaciones semejantes. NOVENA. Que se exhorte a XM S.A. E.S.P. a interponer la excepción de inconstitucionalidad respecto de la Circular Externa No. 20241000001314 del 13 de diciembre de 2024, expedida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, de manera que este pueda aplicar los programas de limitación de oferta Air-e S.A.S. E.S.P. según corresponda.
DÉCIMA. Que se ordene al Gobierno Nacional que, con el fin de conjurar el ECI en el menor tiempo posible, realice la asignación presupuestal suficiente para asegurar el pago a las distribuidoras y comercializadores de energía eléctrica por concepto de subsidios y opción tarifaria para la vigencia 2025, y lleve a cabo los nombramientos de los Expertos Comisionados de la CREG, conforme a lo previsto por el artículo 44 de la Ley 2099 de 2021.
DÉCIMA PRIMERA. Que se ordene a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) y la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG), así como al Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP), el Ministerio de Minas y Energía (MME) y la Financiera Energética Nacional (FEN), establecer los mecanismos que permitan el fondeo del Fondo Empresarial de la SSPD a través de, entre otros, operaciones de crédito, contratos de mutuo y el otorgamiento de garantías a favor de terceros para asegurar la prestación del servicio público domiciliario prestado por las empresas de energía intervenidas, y darle continuidad y sostenibilidad al suministro del respectivo servicio.
DÉCIMA SEGUNDA. Que se ordene la cesación de la intervención estatal excesiva en la fijación de precios del sector de energía y gas, garantizando que las empresas y los consumidores puedan participar en un mercado libre, con precios determinados por la competencia y las fuerzas del mercado, de manera que el Estado actúe como agente regulador y planificador sin afectar la libre competencia y la libertad de empresa.
SUBSIDIARIA DE LA DÉCIMA SEGUNDA. En su defecto, que se inste a las entidades Radicado: 11001-03-15-000-2025-03462-01 (10828) Accionantes: Magdalena Holguín de Torres y otros Accionados: presidente de la República y otros 6 accionadas para que adopten medidas que garanticen una regulación económica que respete los principios constitucionales de la libre competencia y la libertad de empresa.
DÉCIMA TERCERA. Que se ordene al Ministerio de Minas y Energía (MME), la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG), la Unidad de Planeación Minero Energética (UPME) y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP), según corresponda, establecer políticas eficientes en el mercado de contratos de suministro de energía para disminuir incertidumbre sobre flujos financieros esperados de caja para proyectos existentes y para proyectos nuevos, de forma tal que se tengan señales de largo plazo como incentivo a la instalación de nueva generación e incentivar la expansión del parque de generación de energía eléctrica y los energéticos que aseguran la generación de la misma.
De manera que se garantice que exista una oferta de energía suficiente para atender la demanda futura de los usuarios del sistema interconectado nacional. DÉCIMO CUARTA. Que se les exija a las autoridades competentes (Ministerio de Minas y Energía, Agencia Nacional de Hidrocarburos, entre otras, según corresponda) que implementen políticas y planes de acción urgentes para la explotación de los recursos gasíferos disponibles, con el fin de asegurar el suministro de gas a la industria, al sistema eléctrico y a los hogares colombianos2. [sic para toda la cita] 14.
Para sustentar sus pretensiones, la parte actora sostuvo que la crisis en el sector de energía provocada por decisiones del gobierno nacional constituye una amenaza cierta, grave, inminente y estructural, al generar condiciones que ponen en riesgo la continuidad, disponibilidad y asequibilidad del suministro de energía eléctrica. 15.
Los demandantes arguyeron que la proyección de dicha crisis se evidenciaría en «un incremento desmesurado en las tarifas de energía, lo que puede volver el servicio inaccesible para miles de familias, especialmente en condiciones de pobreza o vulnerabilidad», así como en cortes del servicio y posibles apagones, producto del desabastecimiento de gas, en la no entrada en funcionamiento de proyectos de generación y en la inestabilidad institucional del sector. 16.
Por todo lo anterior, advirtieron que se encuentran reunidos los elementos necesarios para que se declare el estado de cosas inconstitucional, conforme a las sentencias SU-559 de 1997, T-025 de 2004 y SU-122 de 2022 de la Corte Constitucional. 2.3. Trámite procesal 17. El conocimiento de la acción de tutela correspondió a la Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación, que profirió auto el 8 de julio de 20253, en el que admitió la solicitud de tutela contra el presidente de la República, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Unidad de Planeación Minero-Energética (UPME) y la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG).
Así mismo, decidió vincular a las siguientes entidades: 2 Se transcribe con errores. 3 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 17. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03462-01 (10828) Accionantes: Magdalena Holguín de Torres y otros Accionados: presidente de la República y otros 7 [A]l Departamento Administrativo de la Función Pública (DAPRE), la Asociación Colombiana de Generadores de Energía Eléctrica (ACOLGEN), Caribemar de la Costa SAS ESP (AFINIA), Air-e SAS ESP (Air-e), la Asociación Nacional de Empresas Generadoras (ANDEG), la Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones (ANDESCO), la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), el Administrador del Sistema de Intercambios Comerciales (ASIC), la Asociación Colombina de Distribuidores de Energía Eléctrica (ASOCODIS), la Cámara Colombiana de la Construcción (CAMACOL), el Comité Asesor de Comercialización (CAC), el Comité Asesor de Planeamiento de la Transmisión (CAPT), la Contraloría General de la República, el Centro Nacional de Despacho (CND), el Consejo Nacional de Operación (CON), el Departamento de Planeación Nacional (DNP), Electrificadora del Caribe – Electricaribe SA ESP, Empresas Públicas de Medellín (EPM), la Financiera de Desarrollo Territorial (FINDETER), la Federación Nacional de Departamentos, la Federación Nacional de Municipios, el Fondo Solidario para Subsidios y Redistribución de Ingresos, el Grupo Energía Bogotá SA ESP, el Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas en Zonas no Interconectadas – IPSE, la Procuraduría General de la Nación, la Asociación de Energías Renovables (SER), la Sociedad Portuaria El Cayao SA ESP (SPEC LNG), la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la XM Compañía de Expertos en Mercados SA ESP, el Comité Asesor de Coordinación y Seguimiento a la situación Energética, Celsia Colombia SA ES, Enel Colombia SA ESP, Centrales Eléctricas del Norte de Santander SA ESP, Central Hidroeléctrica de Caldas SA ESP, Electrificadora de Santander SA ESP, Centrales Eléctricas de Nariño SA ESP, Empresa de Energía del Quindío SA ESP, Electrificadora del Caquetá SA ESP, Empresa de Energía de Boyacá SA ESP, Electrificadora del Huila SA ESP, Empresa de Energía de Casanare SA ESP, Compañía de Electricidad de Tuluá SA ESP, Empresa Distribuidora del Pacifico SA ESP, Empresa de Energía de Pereira SA ESP, QI Energy SAS ESP, Empresa de Energía del Valle de Sibundoy SA ESP, Sol & Cielo Energía SAS ESP, Ruitoque SA ESP, Empresa de Energía de Arauca, Empresa de Energía del Putumayo SA ESP, Empresa de Energía Eléctrica del Departamento del Guaviare SA ESP, Empresa Municipal de Energía Eléctrica SA ESP, Vatia SA ESP, Empresas Municipales de Cali EICE ESP y la Asociación Colombiana de Gas Natural. 18.
De igual modo, se requirió a las autoridades accionadas y vinculadas para que rindieran informe sobre los hechos de inconformidad y ordenó las notificaciones de rigor. 2.4. Intervenciones 19. La Electrificadora del Huila SA ESP4 argumentó no le asiste responsabilidad frente a la presunta vulneración de los derechos fundamentales alegados, pues nada tiene que ver en las acciones, omisiones y usurpaciones señaladas en el escrito de la tutela.
Adicionalmente, la parte actora contaba con otros mecanismos judiciales para lograr la protección de sus derechos (acción popular). 4 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 26. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03462-01 (10828) Accionantes: Magdalena Holguín de Torres y otros Accionados: presidente de la República y otros 8 20.
La Cámara Colombiana de Construcción (Camacol)5 pidió su desvinculación, puesto que no tiene legitimación en la causa, al no tener la calidad de autoridad administrativa ni tener injerencia sobre las acciones u omisiones del gobierno nacional; además, en la tutela no es posible evidenciar conducta alguna desplegada por ella de la que pueda inferirse la vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes. 21.
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible6 solicitó declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto no ha tenido injerencia alguna en presuntas vulneraciones a los derechos fundamentales que invocó la parte actora, puesto que la intervención en el «sector de prestación de servicios públicos domiciliarios» escapa de sus competencias (contenidas en el Decreto Ley 3570 de 2011); además de que la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales no hace parte de su estructura. 22.
La Electrificadora de Santander SA ESP (ESSA)7, la Empresa de Energía del Quindío SA ESP (EDEQ)8 y EPM9 pidieron acoger las pretensiones de la acción de tutela y se ordene la elaboración del plan estratégico, que incorpore las propuestas técnicas específicas que han presentado a las autoridades sectoriales, particularmente: (i) las medidas para resolver la crisis financiera documentada, (ii) las soluciones para restablecer la estabilidad regulatoria y (iii) las propuestas estructurales para el fortalecimiento sectorial diferenciado por servicio y región. Advirtieron acerca del exceso manifiesto de competencias regulatorias por parte del Ministerio de Minas y Energía, así como la arrogación indebida de funciones regulatorias por parte de la SSPD. 23.
XM Compañía de Expertos en Mercados SA ESP10 expresó que la solicitud de amparo no se dirige contra ella, ni le reprocha conducta alguna que viole los derechos fundamentales de los accionantes, pues se dirige exclusivamente contra distintas entidades del orden nacional, responsables de la definición de la política pública y la regulación del sector eléctrico colombiano, a partir de una serie de decisiones y omisiones que, en criterio de los accionantes, han generado una crisis estructural en el sector.
Añadió que no está llamada a inaplicar la circular externa 20241000001314 del 13 de diciembre de 2024 de la SSPD11, como quiera que dicho acto administrativo no ha sido suspendido o anulado por la jurisdicción de lo contencioso–administrativo. 24. El Departamento Administrativo de Planeación (DNP)12 sostuvo que no era la autoridad competente para dar trámite a las reclamaciones advertidas en el escrito de tutela, de conformidad con los artículos 59 de la Ley 489 de 1998, 9 de la Ley 2056 de 5 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 28. 6 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 30. 7 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 31. 8 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 36. 9 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 83. 10 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 32. 11 Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. 12 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 33.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03462-01 (10828) Accionantes: Magdalena Holguín de Torres y otros Accionados: presidente de la República y otros 9 2020, 1.1.1.1. y 3 del Decreto 1893 de 2021, por lo que carece de legitimación en la causa por pasiva. 25. QI Energy SAS ESP13 coadyuva las respuestas y argumentos presentados por la Presidencia de la República, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la UPME y la CREG, por ser quienes detentan la competencia legal y técnica sobre las materias objeto de análisis en el proceso. 26.
La Asociación Nacional de Empresas de Generadoras (Andeg)14 afirmó que no tiene legitimación en la causa por pasiva; no obstante, adujo que Air-e SAS ESP fue intervenida por la SSPD, pero XM SA ESP no ha iniciado los respectivos procedimientos para la imposición de programas de limitación de suministro, de conformidad con el artículo 5 de la Resolución CREG 116 de 1998; igualmente, le corresponde dar aplicación a la Circular Externa de la SSPD núm. 20241000001314 del 13 de diciembre de 2024, sobre los «Lineamientos básicos en relación con los procesos de limitación de suministro en prestadores de servicios públicos de energía en toma de posesión». 27.
La Sociedad Portuaria El Cayao SA ESP (SPEC NG)15 explicó que no era una autoridad administrativa o un particular que ejerciera función administrativa, tampoco una sociedad dedicada a la generación o comercialización de energía. Aclaró que no participa en la importación o comercialización de gas, sino que cuenta con un terminal marítimo que permite transformar el gas natural de estado líquido a estado gaseoso; por ende, solicitó ser desvinculada del trámite constitucional. 28.
La Asociación Colombiana de Distribuidores de Energía Eléctrica (Asocodis)16 afirmó que es una asociación encargada de canalizar los intereses gremiales, así como promover y defender la libre competencia y desarrollo del mercado del sector eléctrico colombiano, en especial, en lo relacionado con las actividades de distribución y comercialización; sin embargo, no ejecuta dichas actividades y, por lo tanto, no es una empresa de servicios públicos domiciliarios ni tiene a su cargo la prestación de estos.
Reseñó la situación que atraviesa el sector en relación con las deudas por subsidios, opción tarifaria y consumo del sector oficial. 29. Ecopetrol SA17 indicó que, pese a que en el auto admisorio de tutela no se le vinculó como accionada o tercera, fue notificado de este y en los hechos 204 y 231 de la solicitud de amparo se le mencionó, pero explicó que no es responsable del abastecimiento de gas, ni agente del mercado de energía eléctrica. 30.
Sol & Cielo Energía SAS ESP18 solicitó ser desvinculada del proceso por no contar con legitimación en la causa por pasiva, pues no tuvo conexión fáctica o jurídica con 13 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 34. 14 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 35. 15 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 37. 16 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 39. 17 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 40. 18 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 41.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03462-01 (10828) Accionantes: Magdalena Holguín de Torres y otros Accionados: presidente de la República y otros 10 los hechos de la acción y ni fue responsable de los actos y omisiones que dieron lugar a la vulneración alegada. 31. La Financiera de Desarrollo Territorial SA (Findeter)19 señaló que ha creado productos financieros en aras de apoyar a las empresas distribuidoras y comercializadoras de energía que tuvieran saldos de opción tarifaria, conforme a los artículos 5 de la Ley 2299 de 2023 y 88 de la Ley 2342 de 2023.
Así mismo, aseguró que carece de legitimación en la causa por pasiva, ya que su intervención en el sector no constituye vulneración alguna de derechos fundamentales, sino un esfuerzo institucional por fortalecer las capacidades del sistema eléctrico nacional. 32. El Grupo de Energía de Bogotá SA ESP20 coadyuvó la acción de tutela, para lo cual también insistió en que la crisis energética era estructural, actual y atribuible a las omisiones y decisiones de las autoridades accionadas, lo que impone declarar el estado de cosas inconstitucional.
Manifestó que existe una vulneración directa de su derecho fundamental a la libertad de empresa por la falta de pago sistemática y deliberada de obligaciones estatales, el traslado arbitrario e inconstitucional de riesgos financieros, la restricción grave de su capacidad operativa y de inversión y la pérdida de competitividad y calificación crediticia. 33.
El Comité Asesor de Comercialización (CAC)21 solicitó su desvinculación porque es un organismo asesor de la CREG, que únicamente le corresponde realizar las funciones de asesoría asignadas por dicha entidad en las resoluciones 68 de 1999 y 123 de 2003 y tampoco ha vulnerado los derechos fundamentales de los accionantes. 34. La Procuraduría General de la Nación22 alegó no tener legitimación en la causa por pasiva, como quiera que no coadministra las funciones de otras entidades, so pena de extralimitarse en alguna de sus competencias, lo cual le está prohibido. 35.
La Federación Colombiana de Municipios23 no tiene injerencia en las decisiones tomadas por las autoridades competentes en materia energética, ni puede resolver las pretensiones de los accionantes. 36. La Empresa de Energía del Valle de Sibundoy SA ESP (Emevasi)24 indicó que adoptaba una posición técnica activa frente a las pretensiones de la acción de tutela; por consiguiente, solicitó tener en cuenta la condición particular de las empresas pequeñas y regionales del sector y que se garantizara su participación efectiva en eventuales mecanismos de seguimiento y/o planes sectoriales. 37.
La Central Hidroeléctrica de Caldas SA ESP BIC (Chec)25 expresó su respaldo a las pretensiones y advirtió sobre las fragilidades que afronta el sector, tales como (i) la 19 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 42. 20 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 43. 21 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 44. 22 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 45. 23 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 47. 24 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 50. 25 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 51.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03462-01 (10828) Accionantes: Magdalena Holguín de Torres y otros Accionados: presidente de la República y otros 11 energética (riesgo de desabastecimiento), (ii) la financiera (pasivos superiores a $7 billones) y (iii) la institucional (erosión de la confianza regulatoria). Lo anterior afecta los derechos de los usuarios finales del servicio de energía y a las empresas prestadoras.
En tal sentido, pidió ordenar la elaboración del plan estratégico que incorpore las propuestas técnicas específicas que se han presentado a las autoridades sectoriales, particularmente: las medidas para resolver la crisis financiera documentada, las soluciones para restablecer la estabilidad regulatoria y las propuestas estructurales para el fortalecimiento sectorial diferenciado por región. 38.
Ruitoque SA ESP26 adujo que es una sociedad comercial legalmente constituida, cuyo objeto social es la prestación de servicios públicos domiciliarios y que actúa como operador de red en los municipios de Floridablanca y Piedecuesta (Santander), así como agente comercializador en diferentes regiones (caribe, oriente y centro). En esa medida, solicitó ser desvinculada del trámite, ya que no han vulnerado los derechos de la parte actora y ninguna de las pretensiones se refiere a ella. 39.
El Consejo Nacional de Operación (CNO)27 pidió se le desvincule, en razón a su naturaleza jurídica y sus funciones, puesto que las pretensiones no están dirigidas en su contra, no tiene relación sustancial con los hechos ni con las autoridades accionadas, y «no hay una cadena factual y de razonamientos en los hechos y pretensiones que permita concluir que el CNO es responsable y copartícipe por acción u omisión en la vulneración de los derechos fundamentales». 40.
Vatia SAS ESP28 arguyó ser una empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios de generación y comercialización de energía eléctrica, por lo que no tiene funciones administrativas ni facultades decisorias de carácter político, regulatorias o de planeación del sector. 41. La Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones (Andesco)29 informó que durante los últimos 3 años ha advertido al gobierno nacional sobre los riesgos estructurales que enfrenta el sistema de energía eléctrica y gas natural, a lo que contribuye la crisis regulatoria e inoperancia de la CREG, el déficit de subsidios y afectación de la sostenibilidad financiera y el riesgo de desabastecimiento de energía y gas. 42.
La Empresa de Energía del Casanare SA ESP (Enerca)30 afirmó que la parte accionante en su demanda no tiene ninguna pretensión relacionada con los servicios de energía eléctrica y gas natural que presta. 43. Air-e SAS ESP intervenida31 indicó que la acción de tutela no colma el requisito de subsidiariedad, pues no se han agotado todos los mecanismos ordinarios previstos 26 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 52. 27 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 53. 28 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 54. 29 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 55. 30 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 56. 31 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 57.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03462-01 (10828) Accionantes: Magdalena Holguín de Torres y otros Accionados: presidente de la República y otros 12 para controvertir los actos administrativos que se mencionan en la acción de tutela. Aunado a ello, alegó que carece de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que las pretensiones están orientadas cuestionar la supuesta acción y omisiones de los entes gubernamentales y regulatorios que han dado lugar a la crisis energética.
Además, la acción de tutela no era la herramienta procesal adecuada para exigir una excepción de inconstitucionalidad sobre la circular externa 20241000001314 de 2024. 44. La Unidad de Planeación Minero-Energética (UPME)32 señaló que (i) no ha obstaculizado proyectos, sino que ha cumplido diligentemente su función de planeación técnica;
(ii) la falta de articulación institucional no es su responsabilidad exclusiva; (iii) los retrasos en los proyectos de interés nacional y estratégico (PINES) son consecuencia directa de factores ajenos a esa unidad; y (iv) ha actuado dentro del marco estricto de sus competencias legales. Aseguró que realiza planificación indicativa, no ejecutiva, por lo que su responsabilidad se circunscribe a la elaboración técnica de planes y estudios, no a la ejecución material de proyectos o a la adopción de decisiones operativas del sistema. 45.
La Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG)33 aseveró que desde 1992 hasta la actualidad, los usuarios del sector no se han visto afectados por una falta de suministro del servicio por desabastecimiento, en gran medida por el cumplimiento de las funciones de la CREG a través la expansión del parque de generación promovido mediante las subastas de expansión y reconfiguración del cargo por confiabilidad.
Sostuvo que la parte actora no aportó pruebas que demostraran la supuesta vulneración sistemática, masiva y generalizada de las garantías constitucionales cuya protección se pretende. 46. La Federación Nacional de Departamentos (FND)34 propuso su falta de legitimación en la causa por pasiva, pues la solicitud de amparo no tiene relación directa o indirecta con ella. 47.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público35 dijo que no está a cargo de la administración de los recursos del Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos porque ello compete al Ministerio de Minas y Energía, por lo que pidió su desvinculación. 48. Enlaza Grupo Energía Bogotá SAS ESP36 solicitó acoger las pretensiones de la acción de tutela, en el sentido de disponer las órdenes estructurales dirigidas a garantizar la adopción de medidas efectivas para superar la crisis estructural del sector energético y asegurar la prestación continua, eficiente y de calidad del servicio público esencial de energía eléctrica, para proteger los derechos fundamentales de todos los colombianos. 32 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índices 58 y 59. 33 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 60. 34 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 61. 35 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 63. 36 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 64.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03462-01 (10828) Accionantes: Magdalena Holguín de Torres y otros Accionados: presidente de la República y otros 13 49. La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA)37 pidió que se le excluya del conjunto de autoridades responsables por la crisis estructural del sector energético colombiano y se declare improcedente cualquier medida ajena al marco de sus competencias, por cuanto no tiene funciones de formulación de política energética, regulación económica, ni planeación del sistema eléctrico o de gas, ya que sus competencias se circunscriben a la evaluación, decisión, seguimiento y control de los instrumentos ambientales requeridos por proyectos, obras o actividades que puedan generar impactos ambientales significativos; ni mucho menos participa en la designación de comisionados de la CREG ni en la expedición de medidas regulatorias del sector. 50.
La Asociación Colombiana de Gas Natural (Naturgas)38 argumentó que no es una autoridad pública, ni ha participado en la expedición de los actos administrativos que motivan la acción de tutela; tampoco ejerce funciones de intervención en los mercados energéticos, toda vez que se dedica a generar análisis técnicos, promover buenas prácticas, participar en espacios de diálogo institucional y aportar insumos que fortalezcan las políticas públicas del sector energético, en especial, aquellas relacionadas con el uso eficiente, seguro y sostenible del gas natural. 51.
La Empresa de Energía de Boyacá SA ESP (Ebsa)39 aseveró que carece de legitimación en la causa por pasiva, pues los hechos y las pretensiones de la acción de tutela escapan de sus competencias, al comportar un operador de servicios públicos domiciliarios de carácter privado. 52. La Transportadora de Gas Internacional SA ESP (TGI)40 explicó que es una sociedad por acciones, constituida como empresa de servicios públicos mixta con más del 50% de aportes públicos y manifestó que no se opone a las pretensiones de la solicitud de amparo, al ser un agente de la cadena de abastecimiento de gas natural. 53.
La sociedad Celsia Colombia SA ESP41 aclaró que es una empresa de carácter privado, regulada y vigilada, que no cuenta con facultades para definir o modificar la regulación sectorial, ni para solventar directamente las causas estructurales que se alegan en la presente acción de tutela. Reconoció la existencia del riesgo del sector con ocasión de los problemas sistémicos de sostenibilidad financiera, planeación, regulación y pago oportuno del sector energético.
Las eventuales órdenes que puedan dictarse deben propender a fortalecer la coordinación institucional y la sostenibilidad del sistema en forma equilibrada, para lo cual se debe evitar la imposición de cargas o mandatos directos a empresas privadas. 54. La Empresa Distribuidora del Pacífico SA ESP (Dispac)42 sostuvo que la solicitud de amparo no satisface el requisito de subsidiariedad, ya que lo pretendido por la parte 37 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 65. 38 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 66. 39 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 68. 40 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 69. 41 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 70. 42 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 71.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03462-01 (10828) Accionantes: Magdalena Holguín de Torres y otros Accionados: presidente de la República y otros 14 actora es desconocer las competencias de: (i) los jueces de lo contencioso- administrativo, frente a la acción de cumplimiento y el medio de control de nulidad; (ii) el Congreso de la República, respecto de la facultad de expedir leyes que rigen el ejercicio de la función pública y la prestación de servicios públicos; y (iii) los Ministerios de Minas y Energía y Hacienda y Crédito Público, la CREG y la UPME, en lo atinente a la determinación de políticas en sus respectivos ramos.
Agregó que carece de legitimación en la causa por pasiva. 55. Manuel Antonio Salazar Restrepo43 solicitó ser reconocido como coadyuvante de la parte actora, al considerar que la falta de acceso a la energía eléctrica afectaría su ejercicio periodístico, su libertad de expresión y su derecho a la información, porque sin energía no es posible acceder a la información necesaria para su labor periodística. 56.
La empresa Centrales Eléctricas del Norte de Santander SA ESP (CENS)44 afirmó que el Ministerio de Minas y Energía tiene obligaciones pendientes por concepto de subsidios reconocidos por esa electrificadora a los usuarios de los estratos 1, 2 y 3. Enunció como problemáticas que enfrenta el sector energético colombiano, el abastecimiento y la seguridad energética, el cambio de reglas en el mercado, la sostenibilidad financiera y la debilidad institucional.
Estimó que es necesaria la intervención judicial para el desarrollo de un plan estratégico que apunte a la resolución del estado actual del sector y minimice el desabastecimiento y/o crisis energética del país. 57. La Cámara Regional de la Construcción de Bogotá y Cundinamarca (Camacol BYC)45 pidió ser reconocida como coadyuvante de los accionantes y que se acceda a declarar el estado de cosas inconstitucional frente a los hechos narrados en la demanda y se ordene a las entidades accionadas que tomen las medidas para superar la crisis energética del país. Explicó el marco jurídico colombiano sobre la relación de la vivienda digna y la prestación del servicio de energía eléctrica. 58.
La Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH)46 aseveró que carece de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que se reprochan actos administrativos que profirió el Ministerio de Minas y Energía, razón por la que esta entidad es la única legitimada para discutir u oponerse a los hechos y pretensiones planteados por la parte demandante, dado que fue la que expidió las decisiones que se identificaron en los hechos de la tutela.
Añadió que las opiniones e imputaciones de los accionantes requieren, como mínimo, prueba técnica que acredite la existencia de la mencionada crisis sistemática estructural y que esta, si existe, causa una afectación de los derechos a la energía, salud, educación, vivienda digna, entre otros. Pero ninguna de estas situaciones aparece probada. 59.
La SSPD47 alegó su falta de legitimación en la causa por pasiva y pidió que debe 43 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 72. 44 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 73. 45 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 75. 46 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 80. 47 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 81.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03462-01 (10828) Accionantes: Magdalena Holguín de Torres y otros Accionados: presidente de la República y otros 15 rechazarse cualquier lectura que pretenda confundir la función regulatoria de la CREG con la función de supervisión y vigilancia de la SSPD. Son competencias diferenciadas y complementarias que no se excluyen entre sí, sino que buscan garantizar de manera coordinada la adecuada prestación del servicio público de energía eléctrica conforme al marco legal y regulatorio vigente. 60.
También aseveró que la acción de tutela es improcedente para declarar la nulidad de actos administrativos, como es el caso de la circular externa 20241000001314 de 2024, tanto es así que en la actualidad contra esta cursa una demanda de nulidad simple en la Sección Primera del Consejo de Estado, proceso con radicado 11001-03- 24-000-2025-00073-00, demandante: Juan Camilo Artunduaga Escobar. 61.
La Empresa de Energía de Arauca ESP (Enelar)48 solicitó ser desvinculada en consideración a que no vulneró en forma alguna los derechos fundamentales de la parte actora. Señaló que existen mecanismos ordinarios para lograr la protección de las garantías constitucionales que se invocaron como violadas, como lo es la acción popular. 62.
El Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para Zonas no Interconectadas (IPSE)49 se opuso a las pretensiones de amparo, porque los soportes probatorios que acompañan la tutela, al ser leídos con atención, demuestran que lo afirmado por los accionantes, si bien tiene incidencia en todo el sector energía, su trámite y solución son del resorte de instancias administrativas y judiciales diferentes a las de la acción de tutela.
Propuso su falta de legitimación en la causa por pasiva. 63. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (Dapre)50 indicó que la parte actora carece de legitimación en la causa por activa, como quiera que los accionantes no actúan en defensa de sus propios derechos fundamentales ni demuestran cómo estos han sido vulnerados de manera concreta, sino que se limitan a referirse en forma general a un sector indefinido de la sociedad, sin acreditar un perjuicio particular.
Agregó que la parte actora cuenta con la acción popular para reclamar y obtener la protección de derechos colectivos y los reparos planteados en el escrito de tutela se relacionan con las competencias de la SSPD y el Ministerio de Minas y Energía. Así mismo, advirtió su falta de legitimación en la causa por pasiva. 64. La Asociación Colombiana de Generadores de Energía Eléctrica (Acolgen)51 solicitó que (i) se amparen los derechos fundamentales a la energía, educación, salud, vivienda, libertad de expresión, información y empresa;
(ii) se declare el estado de cosas inconstitucional en el sector eléctrico; (iii) se ordene al presidente de la República y al ministro de minas y energía que cesen toda acción u omisión que debilite la autonomía e independencia de la CREG; (iv) se ordene a los Ministerios de 48 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 82. 49 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 84. 50 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 86. 51 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 89.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03462-01 (10828) Accionantes: Magdalena Holguín de Torres y otros Accionados: presidente de la República y otros 16 Hacienda y Crédito y de Minas y Energía que elaboren y ejecuten un plan de pagos sobre la totalidad de deudas por concepto de subsidios y opción tarifaria. 65. De igual modo, (v) se ordene a la SSPD y al Ministerio de Minas y Energía que adopten medidas financieras y administrativas para que Air-e SA ESP intervenida cumpla con sus obligaciones; y (vi) se ordene al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la ANLA y las corporaciones autónomas regionales (CAR) que elaboren y ejecuten un plan de choque para evacuar los trámites de licenciamiento ambiental, sustracción de áreas y demás permisos que tiene paralizados ciertos proyectos estratégicos de generación y transmisión de energía. 66.
La sociedad Caribemar de la Costa SA ESP52 informó acerca de la deuda que tienen las entidades oficiales a su favor por el pago del servicio público de energía prestado y por subsidios, situación que la ha llevado a adquirir productos de crédito y compromisos financieros para sostener la prestación del servicio en el mercado. Consideró procedente la declaratoria del estado de cosas inconstitucional, previo requerimiento a las autoridades administrativas para que adopten los correctivos necesarios para superar la crisis del sector energético. 67.
La Empresa de Energía de Pereira SA ESP53, aunque indicó que carece de legitimación en la causa por pasiva, solicitó ser tenida como coadyuvante de la parte actora. Afirmó que es necesario un seguimiento riguroso a: (i) las deudas a favor de las empresas comercializadoras de energía derivadas del pago de subsidios; (ii) el cumplimiento de las obligaciones financieras por parte de los usuarios oficiales;
(iii) la implementación de soluciones integrales que aseguren la seguridad y confiabilidad energética, para evitar la acumulación de pasivos por subsidios y opción tarifaria; y (iv) el llamado a las entidades gubernamentales y regulatorias para garantizar la sostenibilidad, calidad y cobertura en la prestación del servicio público domiciliario de energía eléctrica.
Por tanto, estimó pertinente declarar el estado de cosas inconstitucional. 68. La Veeduría Ciudadana54, por conducto de su presidenta, comparte las pretensiones de la acción de tutela en cuanto buscan la adopción de acciones urgentes, orientadas a garantizar la estabilidad y sostenibilidad del sector eléctrico, por lo que es indispensable priorizar la designación de comisionados expertos en la CREG que garanticen su operatividad e independencia, a través de regulaciones estructurales que respondan a la crisis actual, para fortalecer la coordinación interinstitucional para diseñar soluciones consensuadas y sostenibles. 69.
Las sociedades Latin American Capital Corp. SA y Energía Inversiones SAS55, en calidad de accionistas de la empresa Air-e SAS ESP intervenida, señalaron que la crisis que afronta el sector de energía eléctrica se debe a las acciones y omisiones 52 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 98. 53 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 102. 54 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 104. 55 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 106.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03462-01 (10828) Accionantes: Magdalena Holguín de Torres y otros Accionados: presidente de la República y otros 17 imputables al gobierno nacional, tal como fueron descritas por los accionantes. 70. La Agremiación de Comercializadores de Energía sin Generación Centralizada (Codisgen)56 solicitó ser reconocida como tercero interesado, tener en cuenta el material técnico-probatorio aportado para demostrar la crisis energética y adoptar medidas estructurales, particularmente frente a la CREG para que (i) emita la regulación necesaria con el fin de corregir las asimetrías de poder entre generadores y comercializadores independientes, (ii) establezca condiciones de acceso y precios de referencia transparentes y (iii) se abstenga de tolerar prácticas restrictivas bajo la excusa de la autorregulación del mercado. 71.
El Ministerio de Minas y Energía, el Administrador del Sistema de Intercambios Comerciales (ASIC), el Comité Asesor de Planeamiento de la Transmisión (CAPT), la Contraloría General de la República, el Centro Nacional de Despacho (CND), el Fondo Solidario para Subsidios y Redistribución de Ingresos, la Asociación de Energías Renovables (SER), el Comité Asesor de Coordinación y Seguimiento a la Situación Energética, Centrales Eléctricas de Nariño SA ESP, la Electrificadora del Caquetá SA ESP, la Compañía de Electricidad de Tuluá SA ESP, la Empresa de Energía del Putumayo SA ESP, la Empresa de Energía Eléctrica del Departamento del Guaviare SA ESP, la Empresa Municipal de Energía Eléctrica SA ESP y las Empresas Municipales de Cali EICE ESP guardaron silencio. 2.5.
Sentencia de primera instancia 72. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 8 de agosto de 202557, decidió (i) abstenerse de pronunciase sobre la declaratoria del estado de cosas inconstitucional por el riesgo sistémico y la crisis estructural del sistema y sector eléctrico del país, alegados por los actores, así como para adoptar las medidas de organización y/o reorganización para conjurarlo;
(ii) declarar la improcedencia por falta de subsidiariedad de los reparos relacionados con actos administrativos expedidos por el gobierno nacional y las demás autoridades que integran el sector minero-energético; y (iii) negar solicitud de amparo en lo relativo a las presuntas afectaciones derivadas de la falta de nombramiento en propiedad de los expertos comisionados de la CREG. 73.
Consideró que la declaratoria del estado de cosas inconstitucional frente a la mencionada crisis a la que se enfrenta el sector energético en el país y sobre las órdenes de orientación y/o reorientación para conjurarla, le corresponde a la Corte Constitucional, de acuerdo con la providencia A-548 de 2017, pero procedería a verificar los requisitos de procedencia de la acción de tutela, para determinar qué medidas se pueden ordenar para el amparo de los derechos invocados. 74.
En lo concerniente a las pretensiones dirigidas a cuestionar las decisiones 56 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 107. 57 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 110. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03462-01 (10828) Accionantes: Magdalena Holguín de Torres y otros Accionados: presidente de la República y otros 18 administrativas del gobierno nacional y demás autoridades del sector minero- energético, sostuvo que para controvertir los actos administrativos expedidos por las entidades accionadas y la circular externa 20241000001314 de 2024 de la SSPD, la parte actora dispone de los medios de control previstos en la Ley 1437 de 2011 (nulidad, nulidad por inconstitucionalidad y nulidad y restablecimiento del derecho, según sea el caso), los cuales resultan idóneos y eficaces, de cara a los reclamos que se plantean en el escrito de tutela.
Por lo anterior, la acción de la tutela no satisface el requisito de subsidiariedad. 75. En lo atinente a la falta de nombramiento de los expertos comisionados que integran la CREG, estimó que más allá de las afirmaciones contenidas en el escrito de tutela, los accionantes no demostraron la vulneración alegada; además, no se evidencia que el comité de expertos de la CREG no cuente con el cuórum para sesionar y adoptar las decisiones.
Si lo que se pretende es cuestionar la calidad técnica de quienes hoy desempeñan los cargos de expertos comisionados, podría acudirse al medio de control de nulidad electoral. Tampoco se probó, siquiera en forma sumaria, que la conformación actual del mencionado comité, así como sus decisiones y omisiones, hayan causado una afectación concreta sobre los derechos de los accionantes. 2.6.
Impugnación 76. La Electrificadora de Santander SA ESP (Essa)58 presentó escrito de impugnación en contra de la sentencia proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Arguyó que se interpretó de manera equivocada las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional en el auto 548 de 2017 y, por ello, concluyó erróneamente que los jueces de tutela carecen de competencia para declarar un estado de cosas inconstitucional.
También se omitió emitir pronunciamiento sobre la totalidad de los asuntos planteados en la tutela y dejó de analizar si en el ordenamiento jurídico colombiano existe un derecho fundamental a la energía eléctrica, aspecto que constituye el núcleo de la acción de tutela. 77. Adujo que se omitió examinar la afectación concreta de los derechos fundamentales vulnerados, a saber: los derechos a la educación, a la salud, a la vivienda digna y a la libertad de información y expresión. Así mismo, desconoció la especial protección constitucional que cobija a varios de los tutelantes.
Por último, se valoró de manera equivocada la situación relativa al nombramiento de los comisionados de la CREG, lo que incide en forma directa en la vulneración actual de los derechos fundamentales alegados. 78. La Transportadora de Gas Internacional SA ESP (TGI)59 formuló impugnación contra el fallo de primera instancia, por cuanto no realizó una valoración de los hechos expuestos sobre la crisis actual de los servicios públicos domiciliarios de energía 58 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 122. 59 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 123.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03462-01 (10828) Accionantes: Magdalena Holguín de Torres y otros Accionados: presidente de la República y otros 19 eléctrica y de gas natural, sin una solución inmediata para los problemas que afectan los derechos fundamentales de los demandantes, en contraposición con lo precisado por la Corte Constitucional, en el auto 548 de 2017. 79.
Por otro lado, afirmó que los actos administrativos identificados en la acción de tutela han producido efectos directos sobre el marco constitucional del sector energético, por lo que debían ser evaluados en su dimensión estructural, como causas determinantes de la crisis que actualmente atraviesa el sector. Además, de la solicitud de amparo se puede inferir la amenaza al derecho a la energía eléctrica, lo que resultaba suficiente para que el juez de instancia impartiera las órdenes complejas solicitadas para la protección de los derechos vulnerados y amenazados, y restablecer las garantías constitucionales para la prestación efectiva de los servicios públicos domiciliarios de energía y gas. 80.
Agregó que los medios de control contra actos administrativos y las acciones populares carecen de la suficiencia y eficacia necesarias para responder de manera oportuna frente a la actual vulneración de derechos fundamentales y para evitar la consumación de perjuicios irreparables, con el fin de asegurar la continuidad en la prestación de los servicios públicos de energía eléctrica y gas natural. 81.
Magdalena Holguín de Torres60, en condición de accionante, impugnó la sentencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Aportó un certificado médico en el que se consigna que padece de una enfermedad crónica pulmonar, que requiere de una fuente de energía constante, dado que es oxígeno- dependiente, y que cuenta con 75 años de edad, por lo que es un sujeto de especial protección constitucional y, en tal sentido, es necesaria la adopción de medidas tendientes a prevenir el desabastecimiento de la energía. 82.
El Enlaza Grupo Energía Bogotá SAS ESP61 presenta impugnación en los mismos términos de la Electrificadora de Santander SA ESP. 83. Lizeth Johana Lugo López y Luis Jaime Rojas Camargo62, en su calidad de actores, formulan impugnación, al estimar que el juez de tutela debe adoptar las órdenes que, en el marco o no de una declaratoria de estado de cosas inconstitucional, sean necesarias para superarla y así salvaguardar los derechos de toda la población afectada por esa coyuntura, ante el conjunto de acciones y omisiones del gobierno nacional que genera el riesgo de interrupción de ese acceso y, por esa vía, la vulneración de los derechos fundamentales invocados en la demanda de tutela. 84.
Adujeron que son adquirentes de unidades inmobiliarias dentro de los proyectos residenciales Arbórea y Verdi ubicados en el municipio de Zipaquirá, pero no se les ha hecho entrega de la propiedad porque los proyectos se vieron paralizados, según les fue informado, con ocasión a ciertos problemas para establecer la conexión de red 60 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 124. 61 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índices 125 y 127. 62 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 126.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03462-01 (10828) Accionantes: Magdalena Holguín de Torres y otros Accionados: presidente de la República y otros 20 eléctrica, que deriva de un sistema en crisis por una serie de medidas del gobierno nacional, que perjudican gravemente a todos los colombianos que para materializar sus derechos necesitan acceder a la energía. 85.
Raúl Fernando Pineda López, Sandra Jimena Bulla Quiroga, Juan Pablo Salamanca Rozo, María Paula Gómez Rojas y Cristóbal Machado Krieger63, en su condición de accionantes, impugnan la providencia de la Subsección A de esta Sección Segunda, toda vez que el juez de tutela está facultado para adoptar órdenes complejas con el fin de salvaguardar los derechos de toda la población afectada por la coyuntura en el sector energético.
Precisaron que son estudiantes universitarios y la crisis energética que atraviesa el país supone una amenaza insoslayable para todos los estudiantes. Agregaron que el hecho de que la GREG esté conformada por un mínimo de comisionados expertos no basta para superar la problemática. 86. Las Empresas Públicas de Medellín ESP (EPM)64 presentaron memorial de impugnación contra la sentencia del 8 de agosto de 2025, puesto que incurrió en un error jurídico sustancial al interpretar restrictivamente el auto 548 de 2017 de la Corte Constitucional para justificar su decisión de abstenerse de pronunciarse ante una crisis sistémica que compromete derechos fundamentales de dimensiones nacionales. 87.
Aseveró que al proceso se aportó la evidencia técnica convergente sobre una triple fragilidad del sector energético nacional: fragilidad energética, evidenciada en el retraso sistemático de proyectos de generación y transmisión necesarios para garantizar el suministro futuro; fragilidad financiera, manifestada en la acumulación de pasivos que superan los 7 billones de pesos y comprometen la sostenibilidad operativa del sistema; y fragilidad institucional, caracterizada por irregularidades en actuaciones administrativas y debilitamiento de la capacidad regulatoria sectorial.
Por ende, los medios de control contencioso-administrativos resultan manifiestamente ineficaces para conjurar las vulneraciones estructurales que comprometen derechos fundamentales de la población. 88. Agregó que la sentencia fragmentó indebidamente el análisis integral que requería la crisis sistémica del sector energético nacional, pues tuvo en cuenta actos administrativos aislados y desconectados, que constituyen objetivamente un patrón sistemático y coordinado de fallas estructurales que configuran una crisis de dimensiones constitucionales. 89.
La Central Eléctrica del Norte de Santander SA ESP (Cens)65 impugnó la providencia de primera instancia. También alegó una interpretación errónea del auto 548 de 2017 de la Corte Constitucional y una falta de valoración de la evidencia técnica relacionada con la crisis sistemática nacional, que compromete múltiples garantías constitucionales, por lo que también se omitió la evaluación del riesgo inminente e irremediable que eso genera para la estabilidad institucional. 63 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 126. 64 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 128. 65 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 129.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03462-01 (10828) Accionantes: Magdalena Holguín de Torres y otros Accionados: presidente de la República y otros 21 90. Martha Elena Múnera Aristizábal, Felipe Piquero Villegas y Laura Tobar Salazar allegaron escrito de impugnación66, en el que manifestaron que aportaron los correspondientes certificados médicos que prueban su condición de pacientes afectados por enfermedades crónicas, por lo que una falta prolongada o la prestación intermitente y discontinua del servicio de energía afectaría de manera significativa y grave su posibilidad de acceder a los servicios médicos. 91.
Expresaron que, como lo demostraron las intervenciones expertas que se aportaron al expediente, la situación actual del sector energético sobrepasa los actos administrativos individuales y requiere soluciones estructurales que no han sido desarrolladas por las autoridades competentes. Por consiguiente, la acción de tutela tiene como objetivo principal evitar daños o afectaciones a los derechos fundamentales, no para repararlos.
Por lo tanto, «los eventos concretos y particulares, -cortes del sistema energético- afortunadamente, no se han presentado de manera reiterada o excesivamente prolongada, pues para ese momento podríamos quedar en una situación irremediable e irreparable». 92. La Empresa de Energía del Quindío SA ESP (Edeq) impugnó el fallo de primera instancia67, al argumentar, al igual que la Central Eléctrica del Norte de Santander SA ESP (CENS), que se incurrió en un error jurídico sustancial al interpretar restrictivamente el auto 548 de 2017 de la Corte Constitucional, no se valoró la evidencia técnica convergente sobre la crisis sistémica nacional y se omitió el análisis de las vulneraciones masivas y sistemáticas de derechos fundamentales, que la crisis estructural del sector energético genera sobre millones de ciudadanos, y del perjuicio irremediable al sistema energético nacional. 3.
CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 93. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala tiene competencia para conocer, en segunda instancia, las impugnaciones interpuestas contra la sentencia del 8 de agosto de 2025 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 3.2.
Legitimación en la causa 94. La legitimación en la causa por activa de Magdalena Holguín de Torres, Martha Elena Múnera Aristizábal, Felipe Piquero Villegas, Laura Tobar Salazar, Raúl Fernando Pineda López, Cristóbal Machado Krieger, Sandra Jimena Bulla Quiroga, Juan Pablo Salamanca Rozo, María Paula Gómez Rojas, Lizeth Johana Lugo López y Luis Jaime Rojas Camargo se encuentra acreditada porque son titulares de los 66 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 130. 67 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03462-00, índice 132.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03462-01 (10828) Accionantes: Magdalena Holguín de Torres y otros Accionados: presidente de la República y otros 22 derechos que consideran les fueron vulnerados o amenazados por la conducta activa u omisiva que alegan respecto de las autoridades accionadas. 95. También está probada la legitimación en la causa por pasiva del presidente de la República, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Unidad de Planeación Minero- Energética (UPME) y la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG), puesto que son las autoridades frente a las cuales los actores formularon sus pretensiones. 3.3.
Problemas jurídicos 96. Corresponde a la Sala decidir si confirma, revoca o modifica el fallo del 8 de agosto de 2025, dictado por la Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación. Para ello, deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: i) ¿Resulta procedente la solicitud de amparo respecto de la pretensión de declarar el estado de cosas inconstitucional en relación con la crisis del sector energético aducida por la parte actora, con el propósito de ordenar un plan estratégico para superarla, a través de medidas administrativas y presupuestales necesarias para conjurar la crisis financiera por la falta de pago de subsidios, opción tarifaria y otras obligaciones con las empresas del sector; regular el funcionamiento del mercado mayorista de energía y gas combustible y la explotación de los recursos gasíferos disponibles, con el fin de asegurar el suministro de gas a la industria, al sistema eléctrico y a los hogares colombianos? ii) ¿La acción de tutela interpuesta satisface el requisito de procedibilidad de la subsidiariedad en relación con los reparos atinentes a los actos administrativos expedidos por el gobierno nacional y las demás autoridades que integran el sector minero-energético, incluida la circular externa 20241000001314 del 13 de diciembre de 2024 de la SSPD? iii) ¿La solicitud de amparo colma el requisito de subsidiariedad en lo relativo a las presuntas afectaciones derivadas de la falta de nombramiento en propiedad de los expertos comisionados de la CREG? 3.4.
Procedencia de la acción de tutela 97. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona cuenta con la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando sean violados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley.
Este mecanismo constitucional tiene dos requisitos de procedencia: la subsidiariedad y la inmediatez68. 68 Corte Constitucional, sentencia T-066 de 2024. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03462-01 (10828) Accionantes: Magdalena Holguín de Torres y otros Accionados: presidente de la República y otros 23 98. El primero exige que el interesado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que busque evitar un perjuicio irremediable69; y el segundo consiste en que se acuda ante el juez constitucional dentro de un plazo razonable, pues de lo contrario, «[…] la necesidad de la protección constitucional por vía de tutela queda en entredicho […]»70. 99.
Sin embargo, la Corte Constitucional también ha precisado que, previo a la comprobación de los anteriores requisitos, el juez constitucional debe determinar la existencia de una conducta activa u omisiva de la autoridad estatal demandada, que pueda generar un efecto de amenaza o vulneración de los derechos fundamentales cuya protección se solicita, toda vez que «para que la acción de tutela sea procedente requiere como presupuesto necesario de orden lógico-jurídico, que las acciones u omisiones que amenacen o vulneren los derechos fundamentales existan y por ende no se encuentren en el campo de las meras especulaciones o hipótesis.71»72. 100.
Por lo tanto, ante la ausencia de una conducta atribuible a la autoridad accionada, de la cual pueda derivarse la amenaza o violación de los derechos fundamentales cuya protección se solicita, el juez constitucional debe declarar improcedente la acción de tutela, puesto que «asumir el conocimiento de este tipo de acciones, construidas “sobre la base de acciones u omisiones inexistentes, presuntas o hipotéticas”73, supondría una vulneración del derecho al debido proceso de los sujetos pasivos de la tutela, del principio de seguridad jurídica74 y de la vigencia de un orden justo75»76. 3.4.1.
Declaratoria del estado de cosas inconstitucional (ECI) 101. Los impugnadores coinciden en advertir una errónea interpretación acerca de la declaratoria del estado de cosas inconstitucional, en particular, respecto de lo precisado por la Corte Constitucional en el auto 548 de 2017, que, en su criterio, establece el deber de los jueces de dictar órdenes estructurales, incluso declarar un ECI. 102.
Sobre el particular, se advierte que dicho auto fue proferido respecto de un trámite incidental por desacato en el marco del ECI en materia penitenciaria y carcelaria, en virtud del cual explicó que al juez de tutela no le es dable emitir órdenes estructurales para declarar, reiterar, superar u orientar la estrategia general de superación del ECI formulada por la Corte Constitucional, pero sí órdenes simples o complejas para 69 Corte Constitucional, sentencia T-400 de 2017. 70 Corte Constitucional, sentencia T-879 de 2012, reiterada en sentencia SU-084 de 2019. 71 Sobre este punto, puede consultarse la sentencia T-013 de 2007 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) 72 Corte Constitucional, sentencia T-883 de 2008. 73 Ibíd. 74 Sentencia T-013 de 2007. 75 Sentencia T-066 de 2002. 76 Sentencia T-097 de 2018.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03462-01 (10828) Accionantes: Magdalena Holguín de Torres y otros Accionados: presidente de la República y otros 24 proteger los derechos particulares comprometidos o para desarrollar esa estrategia77. Es decir, que una vez decretado el ECI por la Corte, a los jueces no les está vedado dictar órdenes tenientes a desarrollar las medidas adoptadas en torno a ello respecto de los casos particulares sometidos a su conocimiento. 103.
Al respecto, también cabe aclarar que si bien la Corte Constitucional ha recurrido a la declaración del ECI cuando existe una vulneración generalizada y repetida de derechos fundamentales respecto de un número plural de personas causada por fallas estructurales, esta se contrae a una constatación fáctica frente a la situación puesta de presente.
En la sentencia T-025 de 2004 la Corte determinó los seis factores por los cuales podría decretarse un estado de cosas inconstitucional, en los siguientes términos: (i) la vulneración masiva y generalizada de varios derechos constitucionales que afecta a un número significativo de personas; (ii) la prolongada omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones para garantizar los derechos;
(iii) la adopción de prácticas inconstitucionales, como la incorporación de la acción de tutela como parte del procedimiento para garantizar el derecho conculcado; (iv) la no expedición de medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias para evitar la vulneración de los derechos. (v) La existencia de un problema social cuya solución compromete la intervención de varias entidades, requiere la adopción de un conjunto complejo y coordinado de acciones y exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante;
(vi) si todas las personas afectadas por el mismo problema acudieran a la acción de tutela para obtener la protección de sus derechos, se produciría una mayor congestión judicial. 104. El juez de tutela puede identificar el estado de cosas inconstitucional en la medida que corrobore alguno o varios de los anteriores factores, pero la presencia o ausencia de un estado de cosas inconstitucional no es requisito para dictar órdenes complejas o estructurales; así lo reiteró en la sentencia T-302 de 2017, al anotar lo 77 Corte Constitucional, providencia A-548 de 2017: «En lo que atañe a la superación del ECI en materia penitenciaria y carcelaria, el papel de los jueces de tutela de instancia, el de las órdenes que han proferido en relación con él y el de los incidentes de desacato que buscan su cumplimiento, es trascendental para la consecución del goce efectivo de los derechos fundamentales al interior de las cáceles del país, siempre que se haga en el marco de la jurisdicción constitucional, como unidad.
Favorecen la estrategia de superación del ECI y tienen la vocación de potenciarla, de tal modo el juez de instancia ha de actuar, bajo el auspicio de la unidad de la jurisdicción constitucional, mediante la unión de sus esfuerzos para retornar a una situación de normalidad constitucional en las prisiones del país. Sus competencias para tramitar los incidentes de desacato invocan la autoridad y la autonomía con la que están investidos por la Constitución, de la que no es posible desprenderse sin una justificación válida y afianzada en la garantía de los derechos fundamentales, como objetivo común de la jurisdicción. 37.
Si bien los jueces de tutela de instancia no están facultados para emitir órdenes estructurales, es decir aquellas mediante las cuales (i) se declara, reiteran o da por superado –total o parcialmente-un estado de cosas inconstitucional; y (ii) se orienta o reorienta la estrategia general de superación del ECI formulada inicialmente por la Corte Constitucional, sí es su deber proferir las órdenes simples o complejas requeridas para proteger los derechos comprometidos en una situación particular.
En todo caso, la adopción de órdenes complejas impone a los jueces de tutela de instancia el deber de observar, con mayor detenimiento, al menos los cuatro elementos mencionados: (i) ser ponderado en la definición de la orden, de manera que no suplante las competencias de las demás autoridades; (ii) prever un plazo razonable para el cumplimiento de la orden compleja;
(iii) mantenerse abierto al diálogo institucional; (iv) conservar su competencia para asegurar el cumplimiento y para tramitar los incidentes de desacato; y, (v) en el marco de un estado de cosas inconstitucional, disponer las medidas particulares y concretas necesarias, en armonía con la estrategia de superación del ECI prevista por este Tribunal, de forma que realice una acción coordinada y unitaria de la jurisdicción».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03462-01 (10828) Accionantes: Magdalena Holguín de Torres y otros Accionados: presidente de la República y otros 25 siguiente: Un estado de cosas inconstitucional es (1) una vulneración generalizada de derechos fundamentales respecto de un número plural de personas, (2) causada por fallas estructurales.78 El estado de cosas inconstitucional no es una institución jurídica, sino una constatación fáctica.
El juez constitucional debe declararlo cuando lo evidencia, pero la presencia o ausencia de un estado de cosas inconstitucional no es requisito para dictar órdenes complejas o estructurales.79 El estado de cosas inconstitucional ha sido descrito recientemente como el evento en que “el texto constitucional carece de efectividad en el plano de la realidad, tornándose meramente formal”, y en que “las autoridades públicas, aún al actuar en el marco de sus competencias legales, tejen su actividad al margen de los derechos humanos y de sus obligaciones constitucionales, en relación con su respeto y garantía”.80 […]. 105.
Así las cosas, aunque al juez de tutela no le está prohibida la posibilidad de dictar órdenes estructurales, lo cierto es que para ello, además de estar demostrada la vulneración de las garantías constitucionales fundamentales, previamente debe determinarse el cumplimiento de los requisitos de procedencia de la acción de tutela, como lo advirtió la Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación en la sentencia impugnada, al afirmar que «estudiará, luego de verificados los requisitos de procedencia de la acción de tutela, qué medidas se pueden ordenar para el amparo de los derechos aparentemente vulnerados, en el evento en el que se encuentre que hay lugar a conceder la tutela». 106.
En consecuencia, antes de establecer la existencia de la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales de Magdalena Holguín de Torres, Martha Elena Múnera Aristizábal, Felipe Piquero Villegas, Laura Tobar Salazar, Raúl Fernando Pineda López, Cristóbal Machado Krieger, Sandra Jimena Bulla Quiroga, Juan Pablo Salamanca Rozo, María Paula Gómez Rojas, Lizeth Johana Lugo López y Luis Jaime Rojas Camargo, que conlleve la adopción de las medidas indispensables para su protección, la Sala efectuará el análisis acerca de la satisfacción de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela frente a las pretensiones invocadas por ellos. 3.4.2.
De la adopción de medidas administrativas y presupuestales para superar la crisis del sector energético 107. En resumen, los actores piden, en relación con la crisis del sector energético alegada, ordenar un plan estratégico para superarla, a través de medidas 78 Corte Constitucional, sentencia SU-090 de 2000 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz) “El estado de cosas inconstitucional se predica de aquellas situaciones en las que (1) se presenta una repetida violación de derechos fundamentales de muchas personas - que pueden entonces recurrir a la acción de tutela para obtener la defensa de sus derechos y colmar así los despachos judiciales - y (2) cuando la causa de esa vulneración no es imputable únicamente a la autoridad demandada, sino que reposa en factores estructurales.” Reiterada en las Sentencias T- 025 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa) y T-762 de 2015 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado). 79 De hecho, la Corte Constitucional ha dictado múltiples órdenes estructurales sin una previa declaración de estado de cosas inconstitucional.
Ver, por ejemplo, Corte Constitucional, sentencias T-760 de 2008 (MP Manuel José Cepeda Espinosa) y T-488 de 2014 (MP Jorge Iván Palacio Palacio; SPV Gloria Stella Ortiz Delgado). 80 Corte Constitucional, sentencia T-762 de 2015 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado). Radicado: 11001-03-15-000-2025-03462-01 (10828) Accionantes: Magdalena Holguín de Torres y otros Accionados: presidente de la República y otros 26 administrativas y presupuestales necesarias para conjurar la crisis financiera por la falta de pago de subsidios, opción tarifaria y otras obligaciones con las empresas del sector; regular el funcionamiento del mercado mayorista de energía y gas combustible y la explotación de los recursos gasíferos disponibles, con el fin de asegurar el suministro de gas a la industria, al sistema eléctrico y a los hogares colombianos81. 108.
Ahora bien, algunos de los accionantes refieren condiciones especiales de salud82, unos la calidad de estudiantes83 y otros la de compradores de vivienda nueva84, para advertir que la crisis del sector energético pone en amenaza sus derechos constitucionales fundamentales a la salud, la educación, la vivienda digna y la libertad de expresión e información, porque existirían racionamientos e inestabilidad en el suministro de energía eléctrica, que puede afectar la prestación de los servicios de salud, la infraestructura tecnológica necesaria para acceder al servicio educativo y el acceso a la vivienda por la falta de conexiones eléctricas. 109.
No obstante, pese a que los accionantes acreditan las condiciones o calidades que aducen en la solicitud de amparo, el desabastecimiento de energía que es el que aseguran afectaría el disfrute de sus derechos constitucionales fundamentales se encuentra en el campo de las meras especulaciones, por lo que el escrito de amparo se soporta sobre un supuesto eventual o presunto que no se ha materializado respecto de las garantías constitucionales invocadas, máxime cuando no se puntualizan las actuaciones de las autoridades demandadas que han generado una falta de suministro de energía, pues son claros en afirmar que «los eventos concretos y particulares, - cortes del sistema energético- afortunadamente, no se han presentado de manera reiterada o excesivamente prolongada». 110.
Por lo tanto, a pesar de que sustentan sus peticiones sobre el supuesto de que sus derechos fundamentales están bajo amenaza, lo cierto que es que no aseveran que les haya sido suspendido el servicio de energía al punto de afectar sus derechos particulares. Recuérdese que para determinar la amenaza de un derecho fundamental es ineludible la existencia de elementos objetivos externos que conllevan una apreciación subjetiva y razonable de la situación fáctica vivida85.
No obstante, en este 81 Pretensiones tercera, cuarta, quinta, décima, décimo primera, décimo segunda, décimo tercera y décimo cuarta. 82 La señora Magdalena Holguín de Torres padece de una enfermedad crónica pulmonar, que la hace oxígeno- dependiente, además de tener 75 años de edad. Así mismo, Martha Elena Múnera Aristizábal, Felipe Piquero Villegas y Laura Tobar Salazar son aquejados por otro tipo de enfermedades crónicas, para lo cual allegaron los correspondientes certificados médicos. 83 Raúl Fernando Pineda López, Sandra Jimena Bulla Quiroga, Juan Pablo Salamanca Rozo, María Paula Gómez Rojas y Cristóbal Machado Krieger demostraron su calidad de estudiantes universitarios. 84 Lizeth Johana Lugo López y Luis Jaime Rojas Camargo afirmaron ser adquirentes de unidades inmobiliarias dentro de los proyectos residenciales Arbórea y Verdi ubicados en el municipio de Zipaquirá, cuyos inmuebles han tenido problemas de conexión de red eléctrica. 85 Corte Constitucional, sentencia T-102 de 1993: «El criterio constitucional para evaluar la existencia de amenazas a los derechos fundamentales es racional.
No supone la verificación empírica de los factores de peligro, sino la creación de un parámetro de lo que una persona en similares circunstancias podría razonablemente esperar. De esta manera se evita que cualquier persona, ante las comunes tensiones sociales que la vida moderna comporta, y particularmente en el caso colombiano en que la violencia y la situación de orden público, generan en el ciudadano un estado sicológico de permanente riesgo e inseguridad, y en el temor a que su vida se encuentra en condición de peligro, aduzca la existencia de amenazas contra sus derechos fundamentales.
Más aún, se requiere para que pueda afirmarse efectivamente que la persona se halla ante la presencia de una Radicado: 11001-03-15-000-2025-03462-01 (10828) Accionantes: Magdalena Holguín de Torres y otros Accionados: presidente de la República y otros 27 caso no se concretan las omisiones o acciones de las autoridades demandadas que materialicen la inestabilidad o suspensión en la prestación de servicio de energía. 111.
En este orden de ideas, al no identificarse una conducta en particular de carácter activo u omisivo que concrete el desabastecimiento de energía — o, por lo menos, una suspensión prolongada del servicio —, la acción de tutela se torna improcedente, porque la vulneración o amenaza de los derechos particulares invocados por los accionantes se fundamenta en meras especulaciones o supuestos de hecho hipotéticos atañederos a una falta de suministro de dicho servicio, por lo que no se cumple el presupuesto lógico-jurídico de existencia de las acciones u omisiones que quebranten derechos fundamentales. 112.
Ahora bien, varios impugnadores aseveran que en el fallo de primera instancia se omitió el análisis del derecho fundamental a la energía eléctrica, respecto del cual enuncian varias sentencias de la Corte Constitucional en la que se ha amparado ese derecho, en el sentido de garantizar la continuidad del servicio en hospitales y colegios; sin embargo, para que proceda el estudio de fondo de la solicitud de tutela es indispensable que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad, entre los cuales, se halla la existencia de la acción u omisión que presuntamente vulnera o amenaza el derecho invocado, presupuesto que no se colma en este caso. 3.4.3.
De las órdenes de dejar sin efectos actos administrativos que impliquen extralimitación de funciones. 113. La presente acción de tutela también se encuentra orientada a que (i) se dejen sin efectos todos los actos administrativos expedidos por las autoridades accionadas, en particular por la SSPD, la CREG y el Ministerio de Minas y Energía, que tengan injerencia en el sector minero-energético e impliquen medidas regulatorias respecto de la operación del sistema interconectado nacional y el funcionamiento del mercado mayorista de energía y gas combustible;
(ii) se declare que la SSPD se extralimitó en el ejercicio de sus funciones al expedir la circular externa 20241000001314 del 13 de diciembre de 2024; y (iii) se exhorte a XM SA ESP a aplicar la excepción de inconstitucionalidad respecto de la mencionada circular86. 114. Sobre estas pretensiones, se precisa que, además de que no existe el desabastecimiento o suspensión prolongada del servicio de energía que soporte una vulneración de las garantías constitucionales de las cuales son titulares los accionantes, en todo caso, tal como lo estimó la Subsección A de esta Sección Segunda, tampoco se satisface el requisito de subsidiariedad. 115.
Recuérdese que el requisito de subsidiariedad presupone, en los términos del amenaza, que las circunstancias históricas así lo confirmen de manera generalizada y pueda aceptarse que el temor advertido se origina en la apreciación subjetiva y razonable de la situación fáctica vivida». 86 Pretensiones sexta, séptima, octava y novena. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03462-01 (10828) Accionantes: Magdalena Holguín de Torres y otros Accionados: presidente de la República y otros 28 artículo 86 constitucional y 6° del Decreto 2591 de 199187, que el juez constitucional, por un lado, verifique que el accionante no cuente con otros mecanismos judiciales de protección de sus derechos fundamentales; y, por otro lado, que valore si dichos mecanismos resultan idóneos y eficaces para garantizar de forma oportuna el amparo solicitado, de acuerdo con las particularidades de cada caso88. 116.
Así pues, en el evento de que existan otros medios de defensa judicial pero que estos no sean idóneos o eficaces, procede la tutela como mecanismo de protección de derechos fundamentales, al igual que en los eventos en que se configura un perjuicio irremediable, el cual debe ser inminente y grave, y sus medidas de protección impostergables89. 117.
En el caso bajo estudio, se observa que la situación planteada por los actores en el escrito de tutela corresponde a aquellos asuntos que pueden ser decididos a través del medio de control de nulidad, previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo; en cuya demanda podrá solicitarse la medida cautelar de suspensión provisional de los aludidos actos administrativos, de acuerdo con los artículos 229 y siguientes de esa normativa. 118.
Ahora bien, la Electrificadora de Santander SA ESP, en su escrito de impugnación, informó que contra las Resoluciones 40307 del 5 de agosto de 2024, 40359 del 30 de agosto de 2024 y 40409 del 30 de septiembre de 2024 del Ministerio de Minas y Energía, que, dice, restringieron la facultad de limitarles el suministro a empresas intervenidas, existen 2 procesos de nulidad bajos los radicados 1001-03-24-000-2024- 00339-00 y 11001-03-24-000-2024-00316-00, que cursan en la Sección Primera del Consejo de Estado.
De igual modo, un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el Grupo de Energía de Bogotá SA ESP, que se tramita en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, expediente 25000-23-41-000-2024-02138- 00. 119. Así mismo, advirtió de otro proceso de nulidad contra la aludida circular 20241000001314 del 13 de diciembre de 2024, que se encuentra en trámite en la Sección Primera del Consejo de Estado, proceso con radicado 11001-03-24-000-2025- 00073-00. 120.
Por ende, la existencia de los mencionados procesos ratifica la improcedencia de la acción de tutela e impide al juez constitucional emitir un pronunciamiento frente a la legalidad de los actos administrativos contra los cuales se formularon las respectivas pretensiones de nulidad en esos trámites ordinarios, pues ello es propio de la órbita competencial del juez contencioso-administrativo, cuanto más si, como se anotó, no 87 ARTICULO 6o.
CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA «La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en […]». 88 Corte Constitucional, sentencia T-397 de 2017. 89Corte Constitucional, sentencia T-471 de 2017.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03462-01 (10828) Accionantes: Magdalena Holguín de Torres y otros Accionados: presidente de la República y otros 29 se advierte tampoco que de ellos se derive el hipotético desabastecimiento del servicio de energía. 3.4.4. Del nombramiento en propiedad de los 6 expertos que deben integrar la CREG, conforme a lo previsto por el artículo 44 de la Ley 2099 de 2021. 121.
Como se ha explicado, la presente acción de tutela se dirige al amparo de los derechos fundamentales a la energía, educación, salud, vivienda digna, libertad de expresión e información y libertad económica y de empresa, que los accionantes estiman amenazados por la eventual inestabilidad o suspensión en la prestación de servicio de energía que les impediría el goce de sus derechos. 122.
En tal sentido, tampoco se advierte que la falta de nombramiento en propiedad de los aludidos servidores materialice un desabastecimiento de energía, lo que permite insistir en la improcedencia de la acción de tutela. Adicionalmente, no sobra anotar que como quiera que dicha designación comporta un mandato legal, contenido en el artículo 44 de la Ley 2099 de 202190, el medio idóneo para obtener su acatamiento es la acción de cumplimiento, regulada por la Ley 393 de 1997. 123.
Ahora bien, la Sección Quinta de esta corporación, mediante sentencia del 2 de mayo de 2024, decidió en segunda instancia una demanda de acción de cumplimiento atinente al tema, con radicado 25000-23-41-000-2023-01267-01, en el sentido de confirmar el fallo del 25 de enero de 2024 de la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que dispuso: ORDENAR, en consecuencia, que dentro de los de treinta (30) días siguientes a la notificación de la sentencia, si aún no se ha hecho, se realicen las acciones y gestiones necesarias para integrar la Comisión de Regulación de Energía y Gas – CREG con seis (6) expertos en asuntos energéticos de dedicación exclusiva, nombrados por el presidente de la República para períodos de cuatro (4) años. 124.
Así las cosas, la pretensión relativa a la designación de los seis expertos que integren la CREG puede ser tramitada mediante el ejercicio de la acción de cumplimiento; no obstante, recientemente la jurisdicción de lo contencioso- administrativo accedió a dicha pretensión a través de las sentencias previamente mencionadas91. Por consiguiente, la Sala concluye que la acción resulta improcedente en el entendido de que el agotamiento efectivo de los mecanismos de defensa judicial 90 «ARTÍCULO 44.
Modificar el artículo 21 de la Ley 143 de 1994, de la siguiente manera: Artículo 21. Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG). La Comisión de Regulación de Energía y Gas se organizará como Unidad Administrativa Especial del Ministerio de Minas y Energía, que estará integrada de la siguiente manera: […] d) Por seis (6) expertos en asuntos energéticos de dedicación exclusiva, nombrados por el Presidente de la República para períodos de cuatro (4) años. […]
PARÁGRAFO 2 o. Los expertos comisionados serán escogidos libremente por el Presidente de la República. En su elección, el Presidente propenderá por la formación de un equipo interdisciplinario, por lo que no podrá nombrar a más de un abogado como experto comisionado. […]». 91 En cuyo trámite es dable adelantar trámite incidental por desacato.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03462-01 (10828) Accionantes: Magdalena Holguín de Torres y otros Accionados: presidente de la República y otros 30 es un requisito necesario para el estudio de fondo de la solicitud de amparo. 4. CONCLUSIONES 125. Por lo anterior, la presente acción de tutela resulta improcedente respecto de las pretensiones de los accionantes, por cuanto el desabastecimiento o falta de suministro prolongado de energía alegado, que presuntamente amenaza o quebranta sus derechos fundamentales particulares, constituye un hecho hipotético que impide identificar la acción u omisión de alguna autoridad que lo haya materializado, por lo que no se colma ese presupuesto lógico-jurídico de procedencia de este mecanismo constitucional de concretar la existencia de la acción u omisión vulneradora de esas garantías constitucionales, al encontrarse en el marco de meras especulaciones. 126.
En todo caso, tampoco se cumple el requisito de subsidiariedad, toda vez que las peticiones atinentes a dejar sin efectos actos administrativos se pueden reclamar a través del ejercicio del medio de control de nulidad o nulidad de restablecimiento del derecho, tanto es así que en la actualidad cursan procesos de esa naturaleza, incluso contra la circular externa 20241000001314 del 13 de diciembre de 2024 de la SSPD.
De igual manera, la petición tendiente al nombramiento de los 6 expertos que integran la CERG puede ser objeto de debate por medio de la acción de cumplimiento, máxime cuando mediante sentencia del 2 de mayo de 2024 la Sección Quinta de esta Corporación decidió favorablemente una demanda con ese mismo propósito en segunda instancia. 127.
En consecuencia, se modificará la sentencia del 8 de agosto de 2025, dictada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el sentido de declarar la improcedencia de la solicitud de amparo (i) por los reparos relacionados contra actos administrativos expedidos por el gobierno nacional y las demás autoridades que integran el sector minero-energético, pero por las razones expuestas; y (ii) en cuanto a la declaratoria del estado de cosas inconstitucional, la adopción de medidas para conjurarlo y la falta de nombramiento en propiedad de los expertos comisionados de la CREG. 5.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 8 de agosto de 2025, dictada por el Consejo de Estado, Subsección A de la Sección Segunda, la cual quedará en los siguientes términos: Radicado: 11001-03-15-000-2025-03462-01 (10828) Accionantes: Magdalena Holguín de Torres y otros Accionados: presidente de la República y otros 31 PRIMERO. RECONOCER a QI ENERGY SAS ESP como coadyuvante de la parte accionada y al Grupo de Energía de Bogotá SA ESP y Manuel Antonio Salazar Restrepo como coadyuvantes de los accionantes.
SEGUNDO. RECONOCER como terceros con interés en el proceso a ECOPETROL SA, la Transportadora de Gas Internacional SA ESP (TGI), la Cámara Regional de la Construcción de Bogotá y Cundinamarca (CAMACOL BYC), la Veeduría Ciudadana, Latín American Capital Corp. SA, Energía Inversiones SAS y a la Agremiación de comercializadoras de Energía sin generación Centralizada (CODISGEN).
TERCERO. NEGAR las solicitudes de desvinculación presentadas por la Electrificadora del Huila SA ESP, la Cámara Colombiana de Construcción (CAMACOL), el Departamento Administrativo de Planeación (DNP), Sociedad Portuaria El Cayao SA ESP (SPEC LNG), Sol & Cielo Energía SAS ESP, la Financiera de Desarrollo Territorial SA (FINDETER), el Comité Asesor de Comercialización (CAC), la Procuraduría General de la Nación, la Federación Colombiana de Municipios, RUITOQUE SA ESP, el Consejo Nacional de Operación (CNO), AIR-E SA ESP INTERVENIDA, la Federación Nacional de Departamentos (FND), la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), la Empresa de Energía de Boyacá SA ESP (EBSA), la Empresa Distribuidora del Pacífico SA ESP (DISPAC), la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPPDD), la Empresa de Energía de Arauca ESP (ENELAR), el Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para zonas no interconectadas (IPSE), el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (DAPRE).
CUARTO. DECLARAR improcedente la acción de tutela frente a la pretensión de declaratoria del estado de cosas inconstitucional y la adopción de medidas para conjurarlo, conforme a lo expuesto en esta providencia.
QUINTO. DECLARAR la improcedencia por falta de subsidiariedad de los reparos relacionados contra actos administrativos expedidos por el Gobierno Nacional y las demás autoridades que integran el sector minero-energético.
SEXTO. DECLARAR improcedente la solicitud de amparo en lo relativo a las presuntas afectaciones derivadas de la falta de nombramiento en propiedad de los expertos comisionados de la CREG.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03462-01 (10828) Accionantes: Magdalena Holguín de Torres y otros Accionados: presidente de la República y otros 32 TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx.