1 Radicado: 54001 23 33 000 2016 01430 01 Demandante: Aguas Kpital Cúcuta S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D. C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025) Radicación núm.: 54001 23 33 000 2016 01430 01 Actor: Aguas Kpital Cúcuta S.A. E.S.P. Demandado: Corporación Autónoma Regional de La Frontera Nororiental- Corponor Tesis: Debe devolverse el expediente al a quo cuando se inhibe injustificadamente para resolver de fondo la controversia.

SENTENCIA – SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia del 14 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que negó las pretensiones de la demanda. I. LA DEMANDA En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de que trata el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), la Empresa Aguas Kpital Cúcuta S.A. E.S.P. (en adelante la parte actora), por medio de apoderado judicial, interpuso demanda en contra de Corporación Autónoma Regional de La Frontera Nororiental- Corponor1, en la que formuló las siguientes: 1 El expediente digitalizado está visible en el índice núm. 17 de Samai. 2 Radicado: 54001 23 33 000 2016 01430 01 Demandante: Aguas Kpital Cúcuta S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.1.

Pretensiones “1. Se solicita la nulidad de los actos administrativos identificados con los números de radicados 3850 de fecha 16-06-2016, 3830 de fecha 16-06-2016, 4178 de fecha 25-06-2016 y 5348 de fecha 02-08-2016 mediante los cuales se resolvieron las reclamaciones u objeciones presentadas por cobro indebido contra las facturas emitidas para el cobro de la tasa retributiva con ajuste de Factor Regional correspondiente a los meses de Enero, Febrero, Marzo, Abril, Mayo y Junio de la vigencia 2016 emanados de la CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE LA FRONTERA NORORIENTAL - CORPONOR representado legalmente por GREGORIO ANGARITA LAMK, en su condición de Director General.

Por ser manifiesta su oposición a la Constitución Política y a la Ley, ya que se está violando con ellos el DERECHO A LA DEFENSA y EL DEBIDO PROCESO, además de haberse expedido dichos actos administrativos incurriendo en FALSA MOTIVACIÓN, ya que su fundamento constituye un cobro indebido al incluir en dichas facturas el cobro del Factor Regional, causando un agravio injustificado a la empresa AGUAS KPITAL CÚCUTA S.A. E.S.P. 2.

Que como consecuencia de lo anterior y como restablecimiento del derecho se ordene la reliquidación de las facturas excluyendo el valor del factor regional cobrado de las facturas existentes y las futuras, estableciendo solo la suma correspondiente al valor de la tasa retributiva y eliminando el valor correspondiente al factor regional hasta que se cumpla el quinquenio o en su defecto hasta que se establezca en la reformulación del PSMV propuesta y admitida por la autoridad ambiental, ordenando la terminación de los procesos coactivos que se hayan iniciado para el cobro de dicho ajuste y en el evento de que se haya efectuado algún pago, se ordene la devolución de lo pagado, debidamente actualizado a la fecha en que proceda la devolución, con sus correspondientes intereses corrientes. 3.

Que se condene a la demandada a pagar las sumas de dinero que tuvo que sufragar el demandante a efectos de hacer valer sus derechos en sede administrativa y judicial, así como al pago de costas y agencias en derecho.” 1.2. Actos cuestionados 1.2.1. Oficio no. 3850 de fecha 16 de junio de 20162, que resolvió lo siguiente: “1040.91 San José de Cúcuta Señor HUGO IVAN VERGEL HERNANDEZ Gerente General AGUAS KPITAL CUCUTA S.A. E.S.P Avenida 6 Calle 1 Esquina, Piso 2 Edificio San José San José de Cúcuta 2 Ibidem. 3 Radicado: 54001 23 33 000 2016 01430 01 Demandante: Aguas Kpital Cúcuta S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asunto: Respuesta Radicado No. 3838 del 14 de abril de 2016 Cordial saludo: La Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental CORPONOR, se sirve dar respuesta a su escrito de la referencia, en donde objetan las facturas de venta No. TR 5447, TR 5448, T R5503, TR 5504, TR 5559 y TR 5560 por concepto de tasa retributiva, con aplicación del reajuste del factor Regional aprobado por el Consejo Directivo y donde se considera la aplicación de la Ley 1753 de 2015, en atención a que el operador no es el responsable del tratamiento de aguas residuales, según contrato de operación 030 de 2006, informándole: Revisada la información técnica de cargas contaminantes a la información técnica de cargas facturadas, se verifica que las cargas establecidas en la facturación fueron establecidas de acuerdo con la carga per capita presentada y a la proyección de población DANE: La ley 1753 de 2015 señala: “Articulo 228.

Ajuste de la tasa retributiva. Los Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimientos (PSMV) y el cálculo de factor regional de tasas retributivas se ajustarán a 1 de manera inmediata cuando quiera que existan retrasos en las obras por razones no imputables al prestador del servicio público de alcantarillado. El Gobierno nacional a través de los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de Vivienda, Ciudad y Territorio reglamentará las condiciones bajo las cuales las Corporaciones Autónomas Regionales y demás autoridades ambientales verificaran los motivos que dieron lugar al incumplimiento de los PSMV”.

Así las cosas, al quedar sujetos a que el Gobierno Nacional a través de los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de Vivienda, Ciudad y Territorio, reglamente las condiciones bajos las cuales las Corporaciones Autónomas Regionales y demás autoridades ambientales verificarán los motivos que dieron lugar al incumplimiento de los PSMV y atendiendo además a la respuesta con fecha 31 de Julio de 2015 y radicado en CORPONOR No. 11229 de Agosto 6 de 2015, emanado por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a nuestra consulta que señala: “Dando respuesta a su consulta referida a la reglamentación del Artículo 228 de la Ley 1753 de 2015, me permito infórmele que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, está adelantando las acciones necesarias Nombre del Usuario Número de identificación / NIT Tramo Resolución Aprobación PSMV o permiso de Vertimientos Población DANE Carga Per Capita 080Kg/ per día Carga Per Capita SST Kg/mes Carga Actual 080 Kg/mes Carga Actual SST Kg/mes Factor Regional 080 Factor Regional SST Aguas Kpital 900080956 RIO PAMPLO NITA TRAMO 16 0276/15-05- 2008 503.722 0.028211 0.02014 426.315. 04 304.348. 83 1.18 1.00 Aguas Kpital 900080956 RIO PAMPLO NITA TRAMO 17 0276/15-05- 2008 54.015 0.04292 0.02633 69.549.7 1 42.66.45 5.50 5.50 Aguas Kpital 900080956 QUEBRA DA TONCHAL A TRAMO 1 0276/15-05- 2008 70.345 0.3067082 44 0.03813 712 1141.56 7.42 80.482.6 7 1.00 1.00 4 Radicado: 54001 23 33 000 2016 01430 01 Demandante: Aguas Kpital Cúcuta S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para llevar a cabo la reglamentación del artículo en mención. Dada las implicaciones que se derivan sobre la señal económica y que debe inspirar la Tasa Retributiva, le estaremos comunicando los mecanismos de participación de las autoridades ambientales para contar con los elementos técnicos requeridos para tal reglamentación”, esta entidad se abstiene de dar respuesta precisa a su solicitud, hasta tanto no se reglamente dicho artículo.

Sin embargo, la Corporación le informa que se deben cancelar las facturas y una vez el Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, se pronuncie al respecto, se harán los ajustes respectivos, Atentamente, María Eugenia Ararat Díaz Jefe de Oficina Asesora Jurídica (c).” 1.2.2. Oficio no. 3830 de fecha 16 de junio de 20163, que resolvió lo siguiente: “1040.91 San José de Cúcuta Señor HUGO IVAN VERGEL HERNANDEZ Gerente General AGUAS KPITAL CUCUTA S.A. E.S.P Avenida 6 Calle 1 Esquina, Piso 2 Edificio San José San José de Cúcuta Asunto: Respuesta Radicado No. 4965 del 12 de mayo de 2016 Cordial saludo: La Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental - CORPONOR, se sirve dar respuesta a su escrito de la referencia, en el cual se objetan las facturas de venta No. TR 5447, TR 5448, TR 5503, TR 5504, TR 5559 y TR 5560 por concepto de tasa retributiva, con aplicación del reajuste del factor regional aprobado por el Consejo Directivo y donde se considera la aplicación de la Ley 1753 de 2015, en atención a que el operador no es el responsable del tratamiento de aguas residuales, según contrato de operación 030 de 2006, informándole: Revisada la información técnica de cargas contaminantes a la información técnica de cargas facturadas, se verifica que las cargas establecidas en la facturación fueron establecidas de acuerdo con la carga per capita presentada y a la proyección de población DANE: 3 Ibidem.

Nombre del Usuario Número de identificación / NIT Tramo No. De Resolución Aprobación PSMV o permiso de Vertimientos Población DANE Carga Per Capita 080Kg / per día Carga Per Capita SST Kg/mes Carga Actual 080 Kg/mes Carga Actual SST Kg/mes Factor Regio nal 080 Factor Regional SST 5 Radicado: 54001 23 33 000 2016 01430 01 Demandante: Aguas Kpital Cúcuta S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Ley 1753 de 2015 señala: “Artículo 228.

Ajuste de la tasa retributiva. Los Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimientos (PSMV) y el cálculo de factor regional de tasas retributivas se ajustarán a 1 de manera inmediata cuando quiera que existan retrasos en las obras por razones no imputables al prestador del servicio público de alcantarillado. El Gobierno nacional a través de los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de Vivienda, Ciudad y Territorio reglamentará las condiciones bajo las cuales las Corporaciones Autónomas Regionales y demás autoridades ambientales verificaran los motivos que dieron lugar al incumplimiento de los PSMV” Así las cosas, al quedar sujetos a que el Gobierno Nacional a través de los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de Vivienda, Ciudad y Territorio, reglamente las condiciones bajos las cuales las Corporaciones Autónomas Regionales y demás autoridades ambientales verificarán los motivos que dieron lugar al incumplimiento de los PSMV y atendiendo además a la respuesta con fecha 31 de Julio de 2015 y radicado en CORPONOR No. 11229 de Agosto 6 de 2015, emanado por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a nuestra consulta que señala: “Dando respuesta a su consulta referida a la reglamentación del Artículo 228 de la Ley 1753 de 2015, me permito informarle que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible está adelantando las acciones necesarias para llevar a cabo la reglamentación del artículo en mención. Dada las implicaciones que se derivan sobre la señal económica y que debe inspirar la Tasa Retributiva, le estaremos comunicando los mecanismos de participación de las autoridades ambientales para contar con los elementos técnicos requeridos para tal reglamentación”, esta entidad se abstiene de dar respuesta precisa a su solicitud, hasta tanto no se reglamente dicho artículo.

Sin embargo, la Corporación le informa que se deben cancelar las facturas y una vez el Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, se pronuncie al respecto, se harán los ajustes respectivos, María Eugenia Ararat Díaz Jefe de Oficina Asesora Jurídica (c).” 1.2.3. Oficio no. 4178 de fecha 25 de junio de 20164, que resolvió lo siguiente: “1040.91 4 Ibidem.

Aguas Kpital 900080956 RIO PAMP LONIT A TRAM O 16 0276/15-05- 2008 503.722 0.0282 11 0.02014 426.31 5.04 304.34 8.83 1.18 1.00 Aguas Kpital 900080956 RIO PAMP LONIT A TRAM O 17 0276/15-05- 2008 54.015 0.0429 2 0.02633 69.549. 71 42.66.4 5 5.50 5.50 Aguas Kpital 900080956 QUEB RADA TONC HALA TRAM O 1 0276/15-05- 2008 70.345 0.3067 08244 0.03813 712 1141.5 67.42 80.482. 67 1.00 1.00 6 Radicado: 54001 23 33 000 2016 01430 01 Demandante: Aguas Kpital Cúcuta S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co San José de Cúcuta Señor HUGO IVAN VERGEL HERNANDEZ Gerente General AGUAS KPITAL CUCUTA S.A. E.S.P Avenida 6 Calle 1 Esquina, Piso 2 Edificio San José San José de Cúcuta Asunto: Respuesta Radicado No. 6284 del 10 de junio de 2016 Cordial saludo: La Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental CORPONOR, se sirve dar respuesta a su escrito de la referencia, en donde objetan las facturas de venta No. TR 5702 y TR 5703 por concepto de tasa retributiva, con aplicación del reajuste del factor Regional aprobado por el Consejo Directivo y donde se considera la aplicación de la Ley 1753 de 2015, en atención a que el operador no es el responsable del tratamiento de aguas residuales, según contrato de operación 030 de 2006, informándole: Revisada la información técnica de cargas contaminantes a la información técnica de cargas facturadas, se verifica que las cargas establecidas en la facturación fueron establecidas de acuerdo con la carga per cápita presentada y a la proyección de población DANE: La ley 1753 de 2015 señala: “Articulo 228.

Ajuste de la tasa retributiva. Los Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimientos (PSMV) y el cálculo de factor regional de tasas retributivas se ajustarán a 1 de manera inmediata cuando quiera que existan retrasos en las obras por razones no imputables al prestador del servicio público de alcantarillado. El Gobierno nacional a través de los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de Vivienda, Ciudad y Territorio reglamentará las condiciones bajo las cuales las Corporaciones Autónomas Regionales y demás autoridades ambientales verificaran los motivos que dieron lugar al incumplimiento de los PSMV” Nombre del Usuario Número de identificación / NIT Tramo No. De Resolución Aprobación PSMV o permiso de Vertimientos Población DANE Carga Per Capita 080Kg / per día Carga Per Capita SST Kg/mes Carga Actual 080 Kg/mes Carga Actua l SST Kg/m es Factor Regional 080 Factor Regional SST Aguas Kpital 900080956 RIO PAMPLO NITA TRAMO 16 0276/15-05-2008 503.722 0.0282 11 0.02014 426.31 5.04 304.3 48.83 1.18 1.00 Aguas Kpital 900080956 RIO PAMPLO NITA TRAMO 17 0276/15-05-2008 54.015 0.0429 2 0.02633 69.549. 71 42.66.45 5.50 5.50 Aguas Kpital 900080956 QUEBRA DA TONCHAL A TRAMO 1 0276/15-05-2008 70.345 0.3067 08244 0.03813 712 1141.5 67.42 80.48 2.67 1.00 1.00 7 Radicado: 54001 23 33 000 2016 01430 01 Demandante: Aguas Kpital Cúcuta S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, al quedar sujetos a que el Gobierno Nacional a través de los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de Vivienda, Ciudad y Territorio, reglamente las condiciones bajos las cuales las Corporaciones Autónomas Regionales y demás autoridades ambientales verificarán los motivos que dieron lugar al incumplimiento de los PSMV y atendiendo además a la respuesta con fecha 31 de Julio de 2015 y radicado en CORPONOR N° 11229 de Agosto 6 de 2015, emanado por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a nuestra consulta que señala: “Dando respuesta a su consulta referida a la reglamentación del Artículo 228 de la Ley 1753 de 2015, me permito infórmele que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, está adelantando las acciones necesarias para llevar a cabo la reglamentación del artículo en mención. Dada las implicaciones que se derivan sobre la señal económica y que debe inspirar la Tasa Retributiva, le estaremos comunicando los mecanismos de participación de las autoridades ambientales para contar con los elementos técnicos requeridos para tal reglamentación”, esta entidad se abstiene de dar respuesta precisa a su solicitud, hasta tanto no se reglamente dicho artículo.

Sin embargo, la Corporación le informa que se deben cancelar las facturas y una vez el Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, se pronuncie al respecto, se harán los ajustes respectivos, Atentamente, María Eugenia Ararat Díaz Jefe de Oficina Asesora Jurídica (c).” 1.2.4. Oficio no. 5348 de fecha 2 de agosto de 20165, que resolvió lo siguiente: “1040.91 San José de Cúcuta Señor HUGO IVAN VERGEL HERNANDEZ Gerente General AGUAS KPITAL CUCUTA S.A. E.S.P Avenida 6 Calle 1 Esquina, Piso 2 Edificio San José San José de Cúcuta Asunto: Respuesta Radicado No. 7853 del 12 de julio de 2016 Cordial saludo: La Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental CORPONOR, se sirve dar respuesta a su escrito de la referencia, en donde objetan las facturas de venta No. TR 5788 y TR 5789 por concepto de tasa retributiva, con aplicación del reajuste del factor Regional aprobado por el Consejo Directivo y donde se considera la aplicación de la Ley 1753 de 2015, en atención a que el operador no es el responsable del tratamiento de aguas residuales, según contrato de operación 030 de 2006, informándole: Revisada la información técnica de cargas contaminantes a la información técnica de cargas facturadas, se verifica que las cargas establecidas en la facturación 5 Ibidem. 8 Radicado: 54001 23 33 000 2016 01430 01 Demandante: Aguas Kpital Cúcuta S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fueron establecidas de acuerdo con la carga per cápita presentada y a la proyección de población DANE: La ley 1753 de 2015 señala: “Articulo 228.

Ajuste de la tasa retributiva. Los Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimientos (PSMV) y el cálculo de factor regional de tasas retributivas se ajustarán a 1 de manera inmediata cuando quiera que existan retrasos en las obras por razones no imputables al prestador del servicio público de alcantarillado. El Gobierno nacional a través de los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de Vivienda, Ciudad y Territorio reglamentará las condiciones bajas las cuales las Corporaciones Autónomas Regionales y demás autoridades ambientales verificaran los motivos que dieron lugar al incumplimiento de los PSMV” Así las cosas, al quedar sujetos a que el Gobierno Nacional a través de los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de Vivienda, Ciudad y Territorio, reglamente las condiciones bajos las cuales las Corporaciones Autónomas Regionales y demás autoridades ambientales verificarán los motivos que dieron lugar al incumplimiento de los PSMV y atendiendo además a la respuesta con fecha 31 de Julio de 2015 y radicado en CORPONOR No. 11229 de Agosto 6 de 2015, emanado por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a nuestra consulta que señala: “Dando respuesta a su consulta referida a la reglamentación del Artículo 228 de la Ley 1753 de 2015, me permito infórmele que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, está adelantando las acciones necesarias para llevar a cabo la reglamentación del artículo en mención. Dada las implicaciones que se derivan sobre la señal económica y que debe inspirar la Tasa Retributiva, le estaremos comunicando los mecanismos de participación de las autoridades ambientales para contar con los elementos técnicos requeridos para tal reglamentación”, esta entidad se abstiene de dar respuesta precisa a su solicitud, hasta tanto no se reglamente dicho artículo.

Sin embargo, la Corporación le informa que se deben cancelar las facturas y una vez el Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, se pronuncie al respecto, se harán los ajustes respectivos, Atentamente, Nombre del Usuario Número de identificación / NIT Tramo No. De Resolución Aprobación PSMV o permiso de Vertimientos Población DANE Carga Per Capita 080Kg/ per día Carga Per Capita SST Kg/mes Carga Actual 080 Kg/mes Carga Actual SST Kg/mes Factor Regional 080 Fact or Regi onal SST Aguas Kpital 900080956 RIO PAMPLO NITA TRAMO 16 0276/15-05- 2008 503.722 0.028211 0.02014 426.315.04 304.348. 83 1.18 1.00 Aguas Kpital 900080956 RIO PAMPLO NITA TRAMO 17 0276/15-05- 2008 54.015 0.04292 0.02633 69.549. 71 42.66.45 5.50 5.50 Aguas Kpital 900080956 QUEBRA DA TONCHAL A TRAMO 1 0276/15-05- 2008 70.345 0.3067082 44 0.038137 12 1141.56 7.42 80.482.6 7 1.00 1.00 9 Radicado: 54001 23 33 000 2016 01430 01 Demandante: Aguas Kpital Cúcuta S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co María Eugenia Ararat Díaz Jefe de Oficina Asesora Jurídica (c).” 1.3.

Normas violadas y concepto de violación La parte actora invocó la transgresión del artículo 29 de la Constitución Política, el Decreto 2667 de 2012, el artículo 228 de la Ley 1753 de 2015 y los artículos 42, 74, 87 y 137 del CPACA. Adujo la parte actora la vulneración del derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, en tanto Corponor interpretó erróneamente el Decreto 2667 de 2012 al omitir los plazos establecidos para el cierre del quinquenio, lo que derivó en un ajuste indebido del factor regional aplicado al cobro de la tasa retributiva.

Indicó que, además, se desconoció lo previsto en el artículo 228 de la Ley 1753 de 2015, afectando así la legalidad del procedimiento administrativo mediante el cual se modificó dicho factor. En ese sentido, alegó la transgresión de los artículos 42, 74 y 87 del CPACA, al no observarse adecuadamente las disposiciones normativas aplicables para el ajuste del factor regional y al omitirse una debida motivación en los actos administrativos cuestionados, los cuales no ofrecieron respuesta a las observaciones relacionadas con el cumplimiento del quinquenio ni justificaron de manera suficiente la modificación aplicada.

Adicionalmente, consideró que los artículos 74 y 87 del CPACA fueron desconocidos al omitirse el procedimiento administrativo para la procedencia de los recursos y la firmeza de los actos administrativos en la aprobación del Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos (en adelante PSMV), debido a que la entidad resolvió un recurso presentado dentro del proceso, pero solo una vez resuelto quedaba en firme el acto.

En consecuencia, arguyó que el quinquenio debía contarse a partir de esa fecha, para no generar un cobro indebido. Destacó que el Decreto 2667 de 2012 regula la tasa retributiva por el uso del agua, estableciendo que cada 5 años la autoridad ambiental debe fijar una meta de carga contaminante para cada usuario. Expuso que la demandada emitió facturas de cobros por la tasa retributiva con ajuste del factor regional, de enero a junio de 2016, sin considerar la auto declaración presuntiva de la accionante ni los recursos económicos 10 Radicado: 54001 23 33 000 2016 01430 01 Demandante: Aguas Kpital Cúcuta S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vía tarifa, lo que generó un cobro indebido.

Además, la entidad desconoció el procedimiento establecido en el decreto para el recaudo y trámite de reclamaciones, vulnerando el debido proceso, al no atender objeciones sobre la inexistencia de la obligación contractual. Expuso que la accionada desconoció la Ley 1753 de 2015, ya que en su artículo 228 establece que el factor regional de la tasa retributiva debe ajustarse a 1 cuando el incumplimiento de los PSMV no sea imputable al prestador, como ocurre en el presente caso, toda vez que el Contrato de Operación No. 030 de 2006 señala expresamente en su cláusula 13 que la empresa no es responsable del tratamiento de aguas residuales.

Finalmente concluyó que la facturación realizada constituye un cobro indebido, lo que podría dar lugar a la nulidad de los actos administrativos, según el artículo 137 del CPACA. II. TRÁMITE DE LA MEDIDA CAUTELAR En el escrito de la demanda la parte actora solicitó la suspensión provisional de los Oficios con números de radicados 3850 de fecha 16 de junio de 2016, 3830 de 16 de junio de 2016, 4178 de 25 de junio de 2016 y 5348 de 2 de agosto de 2016, expedidos por Corponor.

El traslado de la medida cautelar se efectuó mediante auto del 23 de mayo de 2017, siendo contestada por el apoderado de dicho ente en escrito visible a folios 4 a 6 del cuaderno de medidas cautelares. En proveído del 13 de julio de 2017, el Tribunal negó la suspensión provisional de los actos acusados. III. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Corponor sostuvo que en los oficios emitidos se limitó a responder las objeciones presentadas por la sociedad actora respecto a la inclusión del factor regional en la liquidación de la tasa retributiva, cumpliendo con el debido proceso y fundamentándose en hechos y normas vigentes, por lo que consideró que no era procedente atribuirles las causales de nulidad alegadas. 11 Radicado: 54001 23 33 000 2016 01430 01 Demandante: Aguas Kpital Cúcuta S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, indicó que la solicitud de excluir el factor regional de la liquidación de la tasa retributiva no era viable, dado que este es un componente esencial del cálculo, según lo establecido en los artículos 14 y 15 del Decreto 2667 de 2012.

Afirmó que la demanda señala la violación del artículo 29 de la Constitución sin dar una explicación en qué consiste dicha vulneración, incumpliendo así la carga procesal establecida en el numeral 4 del artículo 162 del CPACA. Arguyó que el debido proceso fue respetado en la actuación administrativa que concluyó con los actos demandados, conforme al Decreto 2667 de 2012.

Esto se evidenciaba en que: (i) las facturas con la liquidación de la tasa retributiva fueron debidamente notificadas, (ii) el actor presentó objeciones, y (iii) la entidad analizó y resolvió dichas objeciones garantizando el derecho de contradicción y defensa. Por lo tanto, los documentos aportados en el expediente demostraban el cumplimiento del debido proceso.

Manifestó que la parte actora alegó la vulneración de los artículos 42, 74 y 67 del CPACA, el artículo 228 de la Ley 1753 de 2015 y el Decreto 2667 de 2012, con argumentos insuficientes para desvirtuar la presunción de legalidad de los actos demandados. Asimismo, indicó que no existía prueba de que la facultad otorgada en el artículo 13 del Decreto 2667 de 2012, para modificar el factor regional, hubiese sido empleada con un propósito distinto al previsto al asignarle dicha competencia a la entidad.

Formuló la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda. Al respecto precisó que la decisión sobre el ajuste del factor regional en la liquidación de la tasa retributiva fue aprobada por el Consejo Directivo de Corponor en 2013 y no fue demandada oportunamente, lo que impedía modificar sus efectos. Arguyó que, aunque se declarara la nulidad de los oficios demandados, la liquidación seguiría vigente, ya que estos no son autónomos del acto administrativo contenido en el acta de aprobación y el método de cálculo establecido en el Decreto 2667 de 2012 12 Radicado: 54001 23 33 000 2016 01430 01 Demandante: Aguas Kpital Cúcuta S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mantendría el factor regional, haciendo ineficaz cualquier decisión sobre la nulidad de los oficios en cuestión. IV.

LA SENTENCIA APELADA Mediante sentencia del 14 de febrero de 20196, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander negó las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos: Como problema jurídico el juez de primera instancia precisó lo siguiente: “De acuerdo con la fijación del litigio proyectada en la audiencia inicial, el problema jurídico en el presente asunto se circunscribe a determinar si están viciados de nulidad los actos administrativos contenidos en los oficios con radicados números 3850 del 16 de junio de 2016, 3830 del 16 de junio de 2016, 4178 del 25 de junio de 2016 y 5348 del 02 de agosto del año 2016 por medio de las cuales se resolvieron la reclamaciones u objeciones presentadas por el cobro indebido para el cobro de la tasa retributiva con ajuste de factor regional correspondiente a los meses de enero, febrero, marzo, abril, mayo y junio del año 2016 proferidos por CORPONOR”7.

Y como tesis sostuvo: “2.2.4. TESIS DE LA SALA DE DECISIÓN. Para la Sala, las pretensiones no tienen vocación de prosperidad puesto que no hay argumento probado de los vicios alegados contra los actos administrativos demandados, ya que los fundamentos de la demanda, que fueron reiterados en alegatos de conclusión van dirigidos a anular un acto administrativo que no está demandado en nulidad, el cual constituye en el fundamentos o sustento legal de los acá demandados, razón por la cual estos se encuentran y siguen amparados con la presunción de legalidad.”8.

Al delimitar la controversia el Tribunal observó que la parte actora buscaba la nulidad de los Oficios con números de radicado 3850 de 16 de junio de 2016, 3830 de 16 de junio de 2016, 4178 de 25 de junio de 2016 y 5348 de 2 de agosto de 2016, que resolvieron objeciones contra el cobro de la tasa retributiva con ajuste del factor regional para el primer semestre de 2016, expedidos por Corponor. 6 Ibidem. 7 Folio 6 del fallo de primera instancia. 8 Folio 7 ibidem. 13 Radicado: 54001 23 33 000 2016 01430 01 Demandante: Aguas Kpital Cúcuta S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que la base de dicho ajuste fue la decisión adoptada en el Acta No. 005 del Consejo Directivo de Corponor del 26 de abril de 2013, que estableció la modificación del factor regional de la tasa retributiva, cuya legalidad no fue objeto de cuestionamiento dentro del proceso.

Sobre tal particular, el Tribunal concretamente consignó: “Los vicios con los que acusan de nulidad los actos administrativos demandados se fundamentan en el hecho de una presunta prohibición para modificar el denominado ajuste al Factor Regional de la Tasa retributiva, el cual es evidente no se modificó por las facturas sobre las cuales se realizó la reclamación y que generó los oficios cuestionados, sino por el contrario dicha aprobación se llevó a cabo en Acta de Sesión ordinaria No 005 del Consejo Directivo de CORPONOR del 26 de abril de 2013.

De lo anterior se desprende que la ilegalidad de los actos administrativos demandados se plantea cuestionando la legalidad del Acta de Sesión Ordinaria, razón por la cual para la Sala es indiscutible que el acto administrativo acusado tiene como fundamento jurídico dicha Acta, que fue la modificó el Factor Regional de la Tasa y debido al cual se generaron las facturas acusadas, la cual no ha sido objeto de cuestionamiento legal en este proceso y cuya presunción de legalidad impide tenerlo como inconforme en el ordenamiento jurídico.”9.

En ese marco, el a quo advirtió que, para obtener la declaración de nulidad de los actos administrativos acusados, el demandante debía, de forma previa, lograr la nulidad del Acta No. 005 del Consejo Directivo de Corponor del 26 de abril de 2013, cuestión que ya había sido estudiada por el Tribunal en providencia del 12 de junio de 2014, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con el radicado núm. 54001 2333 000 2014 00086 0010, que fijó que cualquier acción judicial contra dicho acto administrativo estaba caducada.

Así, adujo que, al no haber sido cuestionada la validez de la comentada acta dentro del plazo legal, su presunción de legalidad no podía ser desconocida en el presente 9 Folio 10 ibidem. 10 El Tribunal trajo a colación un fragmento de las consideraciones expuestas en el proceso referido, así: “La decisión contenida en el Acta de Sesión ordinaria No 005 del Consejo Directivo de CORPONOR del 26 de abril de 2013, en la que se aprueba y determina en el punto 5.

La "Revisión y ajuste Factor Regional y estado de cumplimiento de metas de reducción de carga contaminan" fue comunicada a la actora el día 15 de mayo del año 2013, tal como se observa a folios 28 y 108 del cuaderno 1, comunicación realizada mediante el oficio con radicado 3032 del 03 de mayo de 2013 en el cual no se manifiesta que proceder recurso alguno contra la decisión comunicada, por lo tanto, el termino para demandar por el medio de nulidad y restablecimiento del derecho de conformidad al literal d) del numeral 2° del artículo 164 de la Ley 1437 del 2011 se empieza a contar a partir del día siguiente de la comunicación y para el presente caso lo fue el día 16 de mayo de 2013, por lo que el termino para presentarla demanda se venció el día 16 de septiembre de 2013.”.

Ibidem. 14 Radicado: 54001 23 33 000 2016 01430 01 Demandante: Aguas Kpital Cúcuta S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso, razón por la cual los actos administrativos demandados, fundamentados en ésta, no podían ser anulados sin que antes se hubiese declarado la nulidad del acto que les dio origen.

Tras dicho análisis, concluyó que, al no haberse demandado oportunamente la decisión que modificó el factor regional, la pretensión de la parte demandante carecía de sustento, ya que en el caso de que se anularan los oficios cuestionados, la liquidación de la tasa seguiría rigiéndose por el ajuste aprobado en 2013. En este sentido, entendió que no había lugar a declarar la nulidad solicitada, por lo cual negó las pretensiones de la demanda.

V. El RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante11, por intermedio de apoderado judicial, interpuso oportunamente recurso de apelación en el que expuso lo siguiente: Sostuvo que el cobro del ajuste del factor regional aprobado por el Consejo Directivo de Corponor era improcedente, toda vez que, conforme a la Cláusula 13 del Contrato de Operación No. 030 de 2006 celebrado con la EIS Cúcuta S.A. E.S.P., el operador no es responsable del tratamiento de aguas residuales, obligación que recae exclusivamente en la Alcaldía de San José de Cúcuta de acuerdo con lo dispuesto en el PSMV.

Precisó que la empresa ha cumplido con sus compromisos contractuales mediante inversiones en el sistema de alcantarillado sanitario, ampliando su cobertura y corrigiendo conexiones erradas, conforme a la normativa aplicable; sin embargo, la construcción de plantas de tratamiento de aguas residuales, el desarrollo del alcantarillado pluvial y la gestión de cuencas hidrográficas no forman parte de sus obligaciones contractuales, sino que son de competencia del Municipio.

En tal sentido, reiteró que los valores facturados por concepto del ajuste del factor regional constituyen un cobro indebido, por cuanto dicha carga no puede ser trasladada a la empresa operadora, siendo responsabilidad exclusiva de la administración municipal conforme al marco legal y contractual vigente. 11 Folios 167 a 171 del cuaderno de primera instancia. 15 Radicado: 54001 23 33 000 2016 01430 01 Demandante: Aguas Kpital Cúcuta S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este contexto afirmó que Corponor emitió facturas por la tasa retributiva con ajuste del factor regional correspondientes a los meses de enero a junio de 2016, sosteniendo que la facturación se basó en las cargas contaminantes proyectadas según datos del DANE, y que la Ley 1753 de 2015 establece que el ajuste de la tasa retributiva debe aplicarse inmediatamente en caso de retrasos en las obras del PSMV, sin que se hubiese reglamentado las condiciones para evaluar el incumplimiento.

Reiteró que la misma Ley 1753 de 2015 reconoce que el ajuste del factor regional solo aplica cuando el retraso en las obras no es imputable al prestador del servicio; así las cosas, y de acuerdo con el contrato mencionado anteriormente, Aguas Kpital Cúcuta S.A. E.S.P. no tiene la obligación de tratar aguas residuales. En consecuencia, insistió en su argumento de no imputabilidad al incumplimiento del PSMV con el artículo 2.2.9.7.7.3. del Decreto 2141 de 2016, que establece que la no imputabilidad procede en casos de fuerza mayor, caso fortuito o por el hecho de un tercero. De igual modo, la empresa ratificó que, desde el punto de vista constitucional, el saneamiento ambiental es un servicio público a cargo del Estado, como lo establece el artículo 49 de la Constitución Política.

También citó la sentencia SU-442 de 1997, de la Corte Constitucional, según la cual el Estado es el garante de la prestación efectiva de este servicio, y mencionó los artículos 365 y 366 de la Constitución, que establecen que el saneamiento ambiental y el acceso al agua potable son finalidades esenciales del Estado Social de Derecho. Así, manifestó que Corponor desconoció la normativa que exime a los operadores de servicios públicos de asumir responsabilidades ajenas a su contrato, particularmente cuando el incumplimiento de las metas del PSMV se debe a la inacción del ente territorial, en este caso, la Alcaldía Municipal de San José de Cúcuta.

Precisó que el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de primera instancia dentro del expediente núm. 54001 2333 000 2014 00086 00 fue concedido y remitido al Consejo de Estado, sin que a la fecha se hubiese proferido pronunciamiento. 16 Radicado: 54001 23 33 000 2016 01430 01 Demandante: Aguas Kpital Cúcuta S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Arguyó que Corponor expidió un acto administrativo sin aplicar correctamente normas como el Decreto 2667 de 2012, la Ley 1753 de 2015, el Decreto 2141 de 2016 y el Contrato de Operación núm. 030 de 2006, incumpliendo de esta manera el procedimiento de reclamaciones de los usuarios sujetos al pago de la tasa retributiva.

Expuso que la demandada vulneró el artículo 137 del CPACA, que establece las causales de nulidad de los actos administrativos cuando estos se expiden con infracción de normas, sin competencia, de forma irregular, sin respetar el derecho de defensa, con falsa motivación o desviación de poder, puesto que fundamentó su decisión en normas erróneas, actuó sin competencia, omitió el procedimiento legal y vulneró el debido proceso.

Por último, señaló que hubo desviación de poder, pues la autoridad habría actuado con una intención distinta a la prevista en la ley, afectando la legalidad del acto administrativo al perseguir un fin arbitrario contrario al ordenamiento jurídico, para lo cual expuso que la vulneración del derecho de audiencia y defensa constituía una infracción al debido proceso en el derecho administrativo.

VI. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 6.1. Mediante auto del 12 de julio de 201912, el Despacho Sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto y sustentado oportunamente por la entidad demandante en contra de la sentencia del 14 de febrero de 2019. 6.2. Con auto del 6 de septiembre de 201913 se corrió el traslado para alegar de conclusión y se otorgó el término correspondiente al Ministerio Público para que, de considerarlo pertinente, presentara su intervención. 6.3.

La entidad demandada, el 11 de septiembre de 2019, por intermedio de apoderado judicial, envió escrito en el cual solicitó confirmar el fallo proferido en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, dado que la parte actora no logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados ni probar los cargos formulados. 12 Ibidem. 13 Ibidem. 17 Radicado: 54001 23 33 000 2016 01430 01 Demandante: Aguas Kpital Cúcuta S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.4.

La parte actora, el 23 de septiembre de 2019, por intermedio de apoderado judicial, manifestó que el a quo no analizó el fondo del problema jurídico. Señaló que la sentencia apelada no valoró adecuadamente la inconformidad de la actora respecto a la aplicación indebida de la tasa retributiva y el factor regional, en violación del Decreto 2141 de 2016.

Según la norma, la autoridad ambiental debe ajustar el factor regional cuando las obras del PSMV se retrasan por razones ajenas al prestador del servicio público de alcantarillado. Argumentó que ha pagado las facturas parcialmente, rechazando el incremento del factor, ya que el incumplimiento del PSMV se debe a la falta de recursos económicos de terceros, como el Ministerio de Medio Ambiente, el Municipio de San José de Cúcuta y fuentes internacionales, quienes se habían comprometido a financiar las obras.

Dado que estos recursos nunca fueron dispuestos, la ejecución del proyecto se tornó imposible, lo que configuraba un hecho imprevisible e irresistible que lo exime de responsabilidad, puesto que la planta de tratamiento de aguas residuales estaba por fuera de sus obligaciones contractuales y sin estas obras las metas de carga global resultan incumplibles.

Enfatizó que la autoridad ambiental desconoció sistemáticamente esta realidad, aplicando de manera injustificada un factor superior a 1 en las facturas, sin considerar la falta de financiamiento externo ni el impacto de estas circunstancias en el cumplimiento del PSMV. Alegó que la decisión de no estudiar a fondo estos elementos y evadir su obligación normativa es reprochable, pues ignora hechos fundamentales que exonerarían a la empresa del cobro adicional.

En consecuencia, solicitó la aplicación de la tarifa mínima y la reliquidación de las facturas conforme al Decreto 2141 de 2016. Alegó que Corponor aplicó erróneamente la liquidación del tributo al establecer metas mensuales de carga contaminante en las facturas, cuando la norma exige que dichas metas sean anuales y globales, de conformidad con el Decreto 2667 de 2012.

Las metas individuales y grupales deben expresarse en términos de carga contaminante anual para el último año del quinquenio, con un cronograma que defina los valores máximos anuales a verter. Sin embargo, la autoridad ambiental utilizó una 18 Radicado: 54001 23 33 000 2016 01430 01 Demandante: Aguas Kpital Cúcuta S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co metodología no autorizada por la ley, lo que afectaba de manera perjudicial el cobro de la tasa retributiva.

Argumentó que el fallo de primera instancia no analizó de fondo este error y se limitó a considerar solo una parte de los argumentos expuestos. Además, sostuvo que es un hecho probado que las obras del PSMV están atrasadas o ni siquiera iniciadas debido a la falta de recursos de terceros, lo que, conforme al Decreto 2141 de 2016, obliga a fijar el factor regional en 1.

También señaló que la base gravable utilizada en la facturación era errónea, pues el cálculo del factor regional no podía hacerse con metas mensuales. Asimismo, cuestionó que la sentencia objeto del recurso de apelación avalara las facturas expedidas por Corponor cuando estas contradecían lo establecido por su propio Consejo Directivo, el cual fijó metas anuales sin autorizar la liquidación del factor sobre promedios mensuales.

Por ello, solicitó la nulidad de los actos administrativos demandados y la reliquidación de la tasa conforme a la normativa vigente. VII. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público se abstuvo de rendir concepto. VIII. DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes IX.

CONSIDERACIONES 8.1. Competencia De conformidad con lo expuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y de lo previsto en los artículos 11, 34 y 36 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo expuesto en el artículo 150 del CPACA y del artículo 13 del Acuerdo 19 Radicado: 54001 23 33 000 2016 01430 01 Demandante: Aguas Kpital Cúcuta S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 080 de 2019 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia. 8.2.

Planteamiento De acuerdo con el contenido y alcance de la sentencia recurrida, la Sala observa que el juez de primera instancia, sin dictar un pronunciamiento de fondo, negó las pretensiones argumentando que el factor regional fue fijado mediante un acta que no fue objeto de la demanda. Lo anterior significa que en realidad el Tribunal se inhibió del análisis de los cargos formulados por la parte actora.

Por tal razón, en el eje central de la alzada la empresa demandante insistió en un cargo que ya había formulado con la demanda, de conformidad con el cual no estaba obligada a pagar el factor regional por cuanto dicha carga no le resultaba imputable, en tanto no estaba previsto contractualmente el tratamiento de aguas residuales, y el incremento de ese valor se origina en la omisión de quienes sí tienen a su cargo realizar las inversiones necesarias para tal fin.

Observado desde esta perspectiva, se concluye entonces que este cargo, así formulado desde la demanda, no depende del acta en que se fundamenta la sentencia de primera instancia, pues el argumento central que esgrime el demandante es precisamente que tal acta no le resulta aplicable; ello, como quiera que no esté en la obligación de tratar aguas residuales y, por tanto, el factor regional para él debe ser uno (1), es decir, un factor neutro.

En ese orden, la Sala abordará el análisis del caso concreto. 8.3. Análisis del asunto 8.3.1. En la sentencia objeto de alzada, el Tribunal determinó que la demanda buscaba la nulidad de varios oficios mediante los cuales se resolvieron objeciones en contra del cobro de la tasa retributiva, con argumentos que en verdad objetaban la legalidad del Acta núm. 005 del Consejo Directivo de Corponor, del 26 de abril de 2013, por medio de la cual se ajustó el factor regional de dicha tasa. 20 Radicado: 54001 23 33 000 2016 01430 01 Demandante: Aguas Kpital Cúcuta S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así, toda vez que los oficios demandados se fundamentaban en el acta, cuya legalidad no fue cuestionada dentro del proceso de la referencia y respecto de la cual, en un trámite judicial previo, se rechazó una demanda intentada en su contra por haber operado el fenómeno de la caducidad, el juez de primera instancia entendió que los actos administrativos derivados de dicha acta no podían ser anulados. 8.3.2.

Bajo tal contexto, a juicio de la Sala, el fallo del 14 de febrero de 2019, objeto del recurso de apelación que motiva el presente pronunciamiento, aunque en la parte resolutiva señaló que negaba las pretensiones de la demanda, materialmente constituye una decisión inhibitoria, en la medida en que, so pretexto de la falta de cuestionamiento en el libelo introductorio de la mencionada acta, omitió su deber de resolver de fondo la totalidad de reproches enrostrados a los actos que se cuestionan. 8.3.3.

Al proferir sentencia, el Juez de instancia se encuentra en la obligación de pronunciarse sobre las pretensiones, las cuales constituyen el objeto del litigio; y, por ende, debe definir si éstas tienen vocación de prosperar o si, por el contrario, deben estimarse las excepciones. El artículo 187 del CPACA prevé expresamente dicho deber: “Artículo 187.

Contenido de la sentencia. La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.

En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. Para restablecer el derecho particular, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas.”.

En el evento de que dicha decisión sea recurrida, debe tenerse en cuenta que el artículo 320 del Código General del Proceso (CGP)14 determinó que el fin recurso apelación es que el Superior examine la providencia emitida por el a quo, únicamente en relación con los reparos concretos que se ventilen en el respectivo recurso, de 14 Aplicable por la remisión que autoriza el artículo 306 del CPACA. 21 Radicado: 54001 23 33 000 2016 01430 01 Demandante: Aguas Kpital Cúcuta S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co modo que, una vez sea efectuado el análisis de los mismos, el fallador de segunda instancia solamente se encuentra habilitado para confirmar, revocar o modificar el proveído impugnado15.

Ahora, una vez esté ejecutoriada la correspondiente sentencia se presenta el fenómeno de cosa juzgada; es decir, a partir de dicho momento se entiende que el litigio quedó resuelto de forma definitiva, por lo que no es posible reabrir un nuevo debate procesal por el mismo objeto, hechos y fundamentos de derecho. Ello, de conformidad con lo previsto en el artículo 189 del CPACA16, sin perjuicio de los procesos extraordinarios que, como es bien sabido, tienen especiales características de procedencia. No obstante, el Legislador reguló algunos eventos en los cuales lo descrito no tiene lugar y entonces se habilita al Juez de Segunda Instancia a devolver el proceso al a quo a efectos de que se pronuncie sobre aspectos respecto de los cuales omitió valoración, estos son: (i) cuando no se resuelve sobre una demanda de reconvención o sobre un proceso acumulado, o (ii) cuando se emite una sentencia inhibitoria y el ad quem encuentra que tal decisión no es acertada.

El último de los criterios ha sido desarrollado por la jurisprudencia a partir de la garantía del principio de doble instancia y de la lectura del artículo 280 ibidem, que ordena de manera imperativa a los jueces pronunciarse sobre el objeto del litigio; de manera que, cuando ello no acontece por la producción de un fallo inhibitorio, y tal decisión es revocada en segunda instancia, la orden de devolución se cifra en la necesidad de que la autoridad judicial dirima la discusión de fondo, pues admitir lo contrario supondría no sólo la denegación del derecho de acceso a la administración de justicia y debido proceso, sino el desconocimiento del citado principio.

Bajo tal perspectiva, lo que se proscribe o no es admitido es un pronunciamiento que evite el análisis de mérito so pretexto de advertir inadecuadamente un yerro de forma, 15 “Artículo 320. Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. |Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71.”. 16 “Artículo 189.

Efectos de la sentencia. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes.”. 22 Radicado: 54001 23 33 000 2016 01430 01 Demandante: Aguas Kpital Cúcuta S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co circunstancia que es la que habilita a retornar el expediente al Juez de Primera Instancia con el fin de que cumpla la orden dispuesta en el artículo 280 del CGP.

Sobre el particular, es preciso indicar que, en sentencia del 13 de noviembre de 2014, se dijo: “6.3. Conclusión. En consecuencia, como se profirió en este caso una sentencia inhibitoria injustificada que vulnera el derecho de acceso efectivo a la administración de justicia, la Sala revocará la sentencia apelada y, en su lugar, devolverá la actuación al Tribunal para que ordene al demandante adecuar la demanda a la acción de reparación directa, formulando las pretensiones declarativas y de condena que corresponden a este tipo de acción. Esta decisión se adopta siguiendo el criterio expresado en la Sentencia de 26 de abril de 2013 (Expediente núm. 2006-01004-01, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), reiterada posteriormente17, en que la Sala sostuvo que en tratándose de recursos de apelación respecto de fallos inhibitorios injustificados, como ocurre en el sub lite, se debe devolver el expediente al a quo para que estudie la demanda que no analizó, pues resolver de fondo la controversia en segunda instancia equivaldría a convertirla en un asunto de única instancia, privando de esta manera a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer legítimamente su defensa, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.”.18 Se sigue de todo lo dicho que la razón que se ha decantado para que proceda una medida tan excepcional como la devolución al Tribunal de un proceso consiste en que no exista análisis alguno en relación con el objeto del proceso (fallo inhibitorio o silencio sobre las pretensiones), ya sea en la demanda original, en acumuladas o en demandas de reconvención, y en esa medida, siempre que ello tenga ocurrencia, debe el Juez de Segunda Instancia proceder en la manera en que se ha explicado.

Aceptar lo contrario, esto es, que se deba acometer el estudio de las pretensiones que, con un fallo inhibitorio o absoluto silencio sobre ellas, omitió el a quo, iría en detrimento del derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de las partes, quienes no podrían controvertir los argumentos expuestos en esta sede para desatar dichos cargos, lo que implicaría un desconocimiento de su derecho de defensa y, por supuesto, a la doble instancia. 17 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 13 de noviembre de 2014. Proceso radicado número: 0551 23 31 000 2001 90172 01. Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala. 18 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 13 de noviembre de 2014. Proceso radicado número: 0551 23 31 000 2001 90172 01.

Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala. 23 Radicado: 54001 23 33 000 2016 01430 01 Demandante: Aguas Kpital Cúcuta S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8.3.4. Así pues, y en orden a garantizar la doble instancia, el debido proceso, el derecho de defensa y el acceso a la administración de justicia, se dispone, tal y como se ha ordenado por esta Sala en otras oportunidades19, que el a quo se pronuncie de fondo respecto de las pretensiones de la demanda, analizando los cargos que fueron formulados en ella y que no dependen del Acta No. 005 del Consejo Directivo de Corponor del 26 de abril de 2013, fundamento de la decisión inhibitoria que toma.

La decisión de fondo deberá proferirse, juntamente con el auto de obedecimiento, dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la fecha que el expediente ingrese al despacho para tal fin20. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 19 Entre otras, ver la sentencia de 26 de abril de 2013 (Expediente núm. 50001-2331-000-2006-01004- 01), C.P. María Elizabeth García González, en la cual se precisó lo siguiente: “[…] Cabe advertir que esta Corporación, al estudiar en segunda instancia los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera por los Tribunales Contencioso Administrativos, en las cuales no se ha resuelto el fondo del asunto -ello ha sido considerado injustificado-, en su lugar, ha procedido a proferir la providencia de mérito que corresponda, en aplicación del ultimo inciso del artículo 357 del C. de P.C., el cual prevé: || “Cuando se hubiere apelado una sentencia inhibitoria y la revocare el superior, éste deberá proferir decisión de mérito aun cuando fuere desfavorable al apelante”. || Sin embargo, la Sala observa que esta norma resulta incompatible con el texto de los artículos 29 y 31 de la Carta Política, que consagran el principio de la doble instancia. […] Sobre este principio, la Corte Constitucional en sentencia C-095 de 2003 (Expediente D-4172, Magistrado ponente, doctor Rodrigo Escobar Gil), precisó: “… 6.3.

De la doble instancia, del debido proceso y del acceso a la administración de justicia. || 4. El principio de la doble instancia está previsto en el artículo 31 de la Constitución Política, a cuyo tenor: "Toda sentencia podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley", en armonía con el artículo 29 del mismo ordenamiento, que consagra que toda persona tiene derecho a " impugnar la sentencia condenatoria ". || Dicho principio no sólo se encuentra previsto en los artículos 29 y 31 de la Carta Fundamental, sino que también aparece consagrado en las normas de derecho internacional humanitario, concretamente, en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José) y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, los cuales le otorgan el carácter de garantía judicial y de mecanismo de protección, destinado a hacer efectivos los derechos consagrados en el ordenamiento jurídico y a velar por la recta actuación de la administración, máxime en aquellos casos en los cuales a partir del ejercicio de sus funciones puede imponer sanciones (v.gr. en los procesos penales). […] Como quiera que el asunto a que se contrae la sentencia dictada en el proceso de la referencia, no está considerado dentro de los casos que deban ventilarse en única instancia, resolver de fondo la controversia en la segunda instancia, implica reemplazar al a quo en el estudio de los cargos de la demanda que no realizó y equivale a convertirla en única instancia, privando a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer legítimamente su defensa, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la Administración de Justicia.[…]” (Destacado del texto original).

Este criterio fue reiterado recientemente por la Sala en sentencia de 24 de mayo de 2018 (Expediente núm. 25000-23-24-000- 2004-00684-01), C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 20 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 120 del Código General del Proceso. 24 Radicado: 54001 23 33 000 2016 01430 01 Demandante: Aguas Kpital Cúcuta S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 14 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO. DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen con el fin de que se pronuncie de fondo respecto de las pretensiones de la demanda, en los términos indicados en la parte motiva de esta providencia. La decisión de fondo deberá proferirse, juntamente con el auto de obedecimiento, dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la fecha en que el expediente ingrese al despacho para tal fin.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 19 de junio de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado Aclara voto GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Aclara voto La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.