Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 25000-23-15-000-2023-00260-01 Accionante: Alfredo Martínez de la Hoz Accionado: Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Tema. Acción de tutela.
Subtema 1. Vigilancia Judicial Administrativa por mora judicial. Decisión: Revoca la de primera instancia que negó el amparo para declararlo improcedente. La Sala decide la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 8 de mayo de 2023 por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. I.- ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 19 de abril de 2023 Alfredo Martínez de la Hoz, en calidad de Juez 33 Civil del Circuito de Bogotá, presentó acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo en condiciones dignas y a la igualdad que consideró vulnerados por las decisiones adoptadas por la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá al interior de la actuación administrativa No. CSJBTAVJ23-1115 del 15 y 29 de marzo de 2023. 1.1.- Hechos 1.1.1.- En el Juzgado 33 Civil del Circuito de Bogotá cursa el proceso verbal de restitución de tenencia de inmueble de radicado No. 11001-31-03-033-2022-00084-00. 1.1.2.- Nirsa Morales Galeano, apoderada de la parte demandante en aquel asunto, presentó una solicitud de vigilancia administrativa ante el Consejo Superior de la Judicatura en la que aseguró que existe una mora judicial injustificada en el trámite del mencionado proceso. 1.1.3.- Por lo anterior, el Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá avocó conocimiento de la solicitud y dio inicio a la vigilancia administrativa No. CSBTAVJ23-1115 de 2023. 1.1.4.- El 9 de marzo de 2023 se corrió traslado correspondiente y, ese mismo día, el Juez 33 Civil del Circuito de Bogotá allegó respuesta en la que informó que en el asunto No. 2022-00084-00 se profirieron dos decisiones notificadas mediante estado del 9 de marzo de 2023 en las que (i) se tuvo por notificada por conducta concluyente a la demandada y (ii) se declaró probada la excepción previa de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales, lo que provocó su rechazo.
Así mismo, indicó que las decisiones no fueron proferidas dentro del término de ley debido a que en ese momento se estaban sustanciando procesos que no fueron evacuados oportunamente por el trabajador que los tenía a su cargo. Por otra parte, puso en conocimiento que ha solicitado la implementación de la descongestión en el despacho, pues tal medida tuvo resultados positivos en el pasado, sin que obtuviera una respuesta al respecto.
Finalmente, aseveró que la justicia no puede ser impulsada a través de vigilancias judiciales y procesos disciplinarios, en tanto el juzgado está en la obligación de resolver los procesos en el orden en el que hayan ingresado al despacho, salvo prelación legal o urgencia manifiesta, que no es el caso del proceso en cuestión. 1.1.5.- El 15 de marzo de 2023 la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá indicó que efectivamente se produjo un retraso en el proceso No. 2022-00084-00, con lo cual se configuró la mora aducida por la quejosa.
Sin perjuicio de lo anterior, resolvió no iniciar la actuación de vigilancia administrativa, ya que, mediante auto del 8 de marzo de 2023, se dio trámite al proceso bajo estudio. A partir de lo expuesto, en la parte resolutiva se decidió: “PRIMERO: ABSTENERSE de iniciar actuación de Vigilancia Judicial Administrativa dentro del proceso de la referencia tal y como qued[ó] expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Ordenar el ARCHIVO de la presente actuación como Vigilancia Judicial Administrativa.
TERCERO: Informar el resultado de la presente Vigilancia Judicial Administrativa a la señora NIRSA MORALES GALEANO y al Doctor ALFREDO MARTÍNEZ DE LA HOZ, en su calidad de Juez Treinta y Tres Civil del Circuito de Bogotá D.C.
CUARTO: Requerir al Doctor ALFREDO MARTÍNEZ DE LA HOZ, en su calidad de Juez Treinta y Tres Civil del Circuito de Bogotá D.C., con el fin que se adelanten mesa de trabajo trimestralmente, con participación activa de los miembros que componen el estrado judicial, para fortalecer controles y mejorar la implementación de metodologías laborales que permitan que los procesos que cuenta bajo su conocimiento, se adopten decisiones dentro de términos razonables.
QUINTO: De conformidad al Art. 74 y s.s. de la Ley 1437 de 2011, se le hace saber a los interesados que contra el presente auto procede únicamente el recurso de reposición, el cual deberá impetrarse dentro de los diez (10) días siguientes al recibo de la comunicación, tal como lo establece el Art. 76 Ibídem.”. 1.1.6.- El Juez 33 Civil del Circuito de Bogotá interpuso recurso de reposición en contra de lo resuelto.
Alegó que el incumplimiento de los términos procesales se debe al incremento de la carga procesal que supera la capacidad de respuesta de los trabajadores de la Sede Judicial, situación bien conocida por el Consejo Seccional de la Judicatura, el Consejo Superior, el Gobierno Nacional y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos – OCDE.
Agregó que el personal del juzgado trabaja por fuera de su horario laboral para cumplir con la carga laboral asignada, además de que han solicitado en diversas ocasiones la ampliación de medidas de descongestión sin que tal pedimento fuera atendido. Así mismo, puso de presente que la congestión judicial es una falla estructural de la administración de justicia que no puede ser solventada a través de vigilancias judiciales y exigencias de mayor producción a los juzgados.
Por otra parte, manifestó que el ordinal cuarto de la decisión del 15 de marzo de 2023 constituye un acto de acoso laboral. Sobre esto indicó que, ordenar al funcionario judicial hacer reuniones y adelantar mesas de trabajo trimestralmente de forma continua y sistemática, es una exigencia exorbitante que atenta contra la salud mental del personal “toda vez que el grupo de trabajo realiza sus funciones con total compromiso, lo que resulta en una conclusión desmotivante ante el trabajo realizado, ya que no se tienen en cuenta por la Sala Administrativa las estadísticas e índices de producción. Cosa diferente es que la excesiva carga laboral no permita cumplir con los términos procesales.”. 1.1.7.- El 29 de marzo de 2023 el Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá confirmó la decisión del 15 de marzo de 2023. 1.2.- Fundamentos de la acción de tutela El accionante presentó los siguientes argumentos: 1.2.1.- La decisión del 15 de marzo de 2023 contrarió y tergiversó el contenido y el espíritu de los Acuerdos 088 del 17 de junio de 1997 y PSAA11-8716 del 6 de octubre de 2011 que reglamentan la vigilancia administrativa y en los que se define esta como un mecanismo administrativo para asegurar que las labores de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial se desarrollen de manera oportuna y eficaz.
Agregó que esta herramienta es distinta a la acción disciplinaria. 1.2.2.- Citó las sentencias T-186 de 2017, T-945A de 2008 y T-441 de 2015 en las que la Corte Constitucional ha establecido que la mora judicial es un fenómeno estructural del Estado Colombiano que no es atribuible al funcionario judicial; así como también diferenció la mora judicial justificada de la injustificada, refiriendo que esta será justificada cuando se constata que existen problemas estructurales en la administración de justicia que generan congestión judicial o se acreditan circunstancias imprevisibles e ineludibles que impiden la resolución de la controversia en el plazo previsto en la ley.
A partir de lo anterior, asegura que se transgrede el derecho fundamental al debido proceso por adoptar una decisión administrativa que desconoce la realidad judicial de Bogotá, lugar que tiene la mayor carga laboral judicial del país, situación que al mismo tiempo atenta contra el trabajo en condiciones dignas de los empleados y funcionarios judiciales para solventar las deficiencias del Estado en la prestación del servicio de justicia. 1.2.3.- La vigilancia administrativa se ha convertido en un arma mal utilizada por los abogados para obtener un estudio preferente de su caso ante el temor del funcionario judicial por una mala calificación como consecuencia de ella, como la prevén los artículos 8 del Acuerdo 088 de 1997 y 10 del Acuerdo PSAA11-8716 de 2011. 1.2.4.- Al afirmar que se configuró la mora judicial aducida por la quejosa, se desconocieron los pronunciamientos de la Corte Constitucional respecto de este tema y se da “aplicación a la responsabilidad objetiva, desconociendo el problema estructural del Estado Colombiano en relación a la demanda de justicia, solventando el déficit de Empleados y Funcionarios con la exigencia de mayores y oportunos resultados.”.
De igual forma, se dejó de lado que el Juzgado 33 Civil del Circuito de Bogotá tiene 144 expedientes más que el resto de sus pares de la misma especialidad, sin que se haya adoptado correctivo alguno. 1.2.5.- A pesar de que se abstuvo de iniciar la vigilancia judicial administrativa y ordenó el archivo de la actuación, el Consejo Seccional adoptó correctivos encaminados a que se adelante una mesa de trabajo trimestralmente para fortalecer controles y mejorar la implementación de metodologías laborales que permitan la adopción de decisiones dentro de términos razonables, olvidando que es la Dirección Seccional de la Rama Judicial competente, a petición de la respectiva Sala Administrativa, quien tendrá que adoptar las medidas necesarias para atender los requerimientos de los despachos judiciales frente a esta materia.
Así, indicó que a pesar de que solicitó en dos oportunidades la continuación o prórroga de la medida de descongestión de 2022 y requirió investigar por qué hay mayor reparto para el Juzgado 33 Civil del Circuito de Bogotá, no obtuvo respuesta. 1.2.6.- El índice de evacuación del Juzgado 33 para los años 2021 y 2022 ha estado por encima del 100%, por lo que no se puede hablar de mora judicial cuando la producción ha estado por encima del 80%, que es el promedio objeto de requerimiento administrativo.
Entonces, exigir mesas de trabajo trimestral para dar mayores resultados “es sobre pasar (sic) la capacidad de respuesta del personal humano de la Administración de Justicia, quienes ya puede estar cayendo en el “Síndrome de Burnout”, donde ya el ánimo del personal del juzgado está decayendo por no entender como a mayor número de expedientes en el juzgado, mayor sea la exigencia de resultados del Consejo Seccional de la Judicatura”.
Situación que incluso puede catalogarse como acoso laboral toda vez que el despacho que dirige trabaja más de las horas establecidas como jornada laboral. 1.3.- Pretensiones de la acción de tutela La parte actora solicitó (i) declarar que los derechos fundamentales invocados fueron vulnerados por la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá al emitir las decisiones del 15 y 29 de marzo de 2023 al interior de la actuación administrativa No. CSJBTAVJ23-1115, en especial con el ordinal cuarto de la decisión del 15 de marzo de 2023; y (ii) ordenar la supresión del mencionado numeral cuarto. 2.- Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición Mediante auto del 27 de abril de 2023 se admitió la acción de tutela y ordenaron las notificaciones de rigor. 2.1.- Contestaciones 2.1.1.- El Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá aseguró que el Juzgado 33 Civil del Circuito de Bogotá no es un despacho congestionado, pues con las políticas administrativas adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura, utilizando los insumos analizados por la Seccional, permitió que el inventario de procesos a su cargo pasara de 849 en 2021 a 726 en 2022, aumentando así el índice de productividad.
Agregó que a través del Acuerdo No. PCSJA23-12058 del 18 de abril de 2023, el Consejo Superior de la Judicatura creó cargos transitorios en la jurisdicción ordinaria a partir del 20 de abril hasta el 15 de diciembre de 2023 a efectos de garantizar la eficiente y oportuna prestación del servicio de justicia, medida que benefició al Juzgado 33 Civil del Circuito de Bogotá. Por otra parte, informó que el Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá, en sesión de la Sala Ordinaria del 26 de abril de 2023, tomó en consideración la situación de los 51 juzgados civiles del Circuito de Bogotá y ordenó la remisión de procesos digitalizados activos sin sentencia que se encuentran en tales despachos para ser asignados a los Juzgados 52, 53, 54, 55 y 56 Civiles del Circuito de Bogotá, creados por el Acuerdo No. PCSJA22-12028 de 2022, con lo cual el Juzgado 33 remitirá 100 expedientes al Juzgado 53 Civil del Circuito de Bogotá. Ahora, en lo relacionado con la orden dada al Juez 33 en la actuación administrativa No. CSJBTAVJ23-1115 del 15 de marzo de 2023 relacionada con hacer reuniones y mesas de trabajo trimestralmente que permitan la adopción de decisiones dentro de términos razonables, precisó que tal requerimiento tiene como finalidad que se realice un plan de mejora dentro de la conocida oficina judicial para que adopte prácticas que impidan que situaciones como la advertida en la vigilancia judicial se sigan presentando y se normalice cualquier situación de presunta deficiencia de la administración de justicia. Por lo anterior y debido a que el auto de la vigilancia administrativa se encuentra ejecutoriado, solicitó declarar la improcedencia del amparo. 2.1.2.- El Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca aclaró que su competencia se limita a los municipios del departamento de Cundinamarca, al municipio de Flandes, Tolima y a los municipios de Amazonas, mientras que los procesos que se adelanten en los despachos ubicados en Bogotá fueron trasladados para conocimiento del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá. Entonces, como la decisión CSJBTAVJ23-1115 del 15 de marzo de 2023 fue emitida por la Seccional Bogotá, es a esta Corporación a quien corresponde atender la tutela.
Por lo anterior, solicitó su desvinculación del actual trámite. 3.- Fallo de tutela de primera instancia 3.1.- El 8 de mayo de 2023 la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó el amparo. 3.2.- Primero, advirtió que los argumentos contenidos en el escrito de tutela no exponen de manera clara y concreta una vulneración al derecho fundamental al debido proceso, en cambio, la discusión planteada pretende cuestionar los fundamentos en que se sustentó la decisión tomada por el Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá, lo cual excede el campo de acción del juez de tutela.
Sin embargo, el a quo procedió a valorar si se presentó algún vicio procedimental durante la expedición del acto administrativo que resultara violatorio de los derechos fundamentales. 3.3.- Aclarado lo anterior, la Sala verificó el trámite dado a la solicitud de vigilancia sobre el proceso No. 11001-31-03-033-2022-00084-00 y el contenido de las decisiones del 15 y 29 de marzo de 2023 para así concluir que no acaeció una violación al debido proceso sino que el asunto se adelantó con observancia de esta prerrogativa y de los derechos de contradicción y defensa.
Agregó que la autoridad accionada tramitó y resolvió la solicitud de vigilancia conforme a la Ley 270 de 1996 y al Acuerdo PSAA11-8716 de 6 de octubre de 2011. 3.4.- Frente a los derechos al trabajo en condiciones dignas e igualdad, aseguró que estas garantías no fueron transgredidas por el Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá. En punto de ello agregó que, con la decisión objeto de cuestionamiento, no se encontró que las condiciones de trabajo del funcionario judicial y sus empleados hayan sido afectadas de ninguna manera. 3.5.- Finalmente, estimó que el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca debía ser desvinculado por cuanto los hechos de la demanda no guardan relación alguna con tal seccional. 4.- Razones de la impugnación Inconforme con la decisión tomada por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca la parte accionante presentó escrito de impugnación mediante el que reiteró los argumentos planteados en el libelo introductorio y agregó que el derecho al debido proceso sí fue transgredido sobre la base de que, en el marco de la vigilancia administrativa, se ordenó la realización de actividades que permean la totalidad de los procesos a su cargo a pesar de que este tipo de procedimientos persigue la corrección de un proceso específico que no “se hace extensivo a la indeterminación de la carga laboral de un juzgado”. 5.- Trámite de la acción de tutela en segunda instancia Mediante auto del 25 de mayo de 2023 el a quo concedió la impugnación. II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 de 2019 esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 8 de mayo de 2023 por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2.- Problema jurídico La Sala verificará si las decisiones emitidas el 15 y 29 de marzo de 2023 por el Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá al interior del procedimiento de vigilancia judicial administrativa No. CSJBTAVJ23-1115 transgredieron los derechos fundamentales de la parte actora. 3.- Consideraciones generales sobre la acción de tutela 3.1.- La acción de tutela, contemplada en el artículo 86 de la Constitución, faculta a toda persona para reclamar ante cualquier juez, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos fundamentales, dentro de un plazo razonable, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que así se autoriza. 3.2.- Conforme con la disposición referida y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela es un mecanismo subsidiario que solo procede cuando el afectado no tiene otro medio de defensa judicial para la protección de sus derechos fundamentales. 3.3.- Tal situación, en todo caso, se rige bajo el presupuesto general de que excepcionalmente procede la solicitud de amparo si el mecanismo disponible no salvaguarda de manera eficaz el derecho fundamental o este no es idóneo, por no ofrecer una solución integral y no resolver el conflicto en toda su dimensión. Así también, cuando el tutelante se encuentra ante la presencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual la tutela funge como mecanismo transitorio. 4.- Análisis del caso concreto 4.1.- En el sub examine, el señor Alfredo Martínez de la Hoz, Juez 33 Civil del Circuito de Bogotá, pretende que se deje sin efectos el numeral cuarto de la decisión del 15 de marzo de 2023 en el que se le ordenó adelantar una mesa de trabajo para mejorar la implementación de metodologías que permitan que en los procesos bajo su conocimiento se adopten decisiones en términos razonables, pues asegura que tal mandamiento transgrede los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y a la igualdad, en tanto tergiversó el contenido de los Acuerdos 088 del 17 de junio de 1997 y PSAA11-8716 del 6 de octubre de 2011 que reglamentan la vigilancia administrativa; desconoció que la mora judicial es un fenómeno estructural del Estado que no es atribuible a los funcionarios judiciales; no tuvo en cuenta que la vigilancia administrativa se ha convertido en un arma mal utilizada por los usuarios de la administración de justicia para obtener un estudio preferente de su caso; no se han adoptado correctivos frente al hecho de que el Juzgado 33 Civil del Circuito de Bogotá cuenta con más reparto que el resto de sus pares ni se han atendido sus solicitudes relacionadas con crear cargos de descongestión para alivianar la carga laboral; además de que el Consejo Seccional ordenó medidas correctivas a pesar de que se abstuvo de iniciar la vigilancia y archivó la actuación. 4.2.- Así, la Sala resalta que lo que se confuta son las decisiones emitidas al interior de una actuación administrativa de vigilancia judicial administrativa, decisiones que, en principio, constituyen un acto administrativo que goza de presunción de legalidad, y el juez de tutela no puede concebirse ni actuar como juzgador de instancia o de conocimiento sobre la resolución adoptada por la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá, por cuanto el ordenamiento jurídico ha dotado de diferentes instrumentos y recursos a las partes para salvaguardar sus intereses, siendo estos a los que deben ceñirse. 4.3.- En ese sentido, el accionante tiene la posibilidad de acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para debatir, en primera medida, si las decisiones emitidas al interior del procedimiento de vigilancia judicial administrativa No. CSJBTAVJ23-1115 constituyen un acto administrativo definitivo o de trámite, y a partir de lo anterior, verificar si tal es legal o no. Lo contrario, llevaría a desnaturalizar el mecanismo tutelar, volcando al juez constitucional en una intromisión en causas que no son de su competencia. 4.4.- Adicionalmente, esta Subsección encuentra que la solicitud de amparo tampoco es procedente como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, comoquiera que no se cumplen los requisitos establecidos para su configuración, sobre todo porque, las situaciones planteadas por el accionante, no pueden ser óbice para desconocer las reglas establecidas por el legislador para estas materias.
En esa medida, el mecanismo constitucional deviene improcedente por no satisfacer el requisito de subsidiariedad. 5.- En consecuencia, se revocará el fallo del 8 de mayo de 2023 dictado por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó el amparo, para declarar su improcedencia por incumplir el requisito de subsidiariedad.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia de tutela proferida el 8 de mayo de 2023 por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para, en su lugar DECLARAR improcedente el amparo presentado por Alfredo Martínez de la Hoz, de conformidad con las razones ut supra.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala