Demandante: Lina Marcela Cuéllar Gracia Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 18001-23-33-000-2023-00184-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá D.C., siete (7) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 18001-23-33-000-2023-00184-01 Demandante: LINA MARCELA CUÉLLAR GRACIA Demandados: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA Y OTROS Temas: Derecho al descanso laboral.
Vacaciones individuales de funcionarios y empleados de la Rama Judicial. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por el coordinador de Asistencia Legal del Consejo Seccional de la Judicatura del Caquetá contra el fallo de 24 de enero de 2024, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Segunda de Decisión, accedió al amparo de los derechos fundamentales de la actora.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda La señora Lina Marcela Cuéllar Gracia, en nombre propio, presentó acción de tutela contra el Consejo Superior de la Judicatura, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Neiva y el Juzgado Primero Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Florencia, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al trabajo en condiciones dignas y justas, a la igualdad y al descanso remunerado.
Lo anterior, por cuanto se le negó la concesión de un periodo de vacaciones en su calidad de escribiente en provisionalidad del Juzgado Primero Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Florencia, mediante la Resolución 13 de 14 de diciembre de 2023, con ocasión a que no era posible expedir el certificado de disponibilidad presupuestal para designar el respectivo reemplazo. 1.2.
Pretensiones En consecuencia, la accionante solicitó: «MEDIDA PROVISIONAL: Solicitó respetuosamente la protección inmediata de mis derechos fundamentales al trabajo en condiciones dignas y justas, a la igualdad, a la salud y el derecho al descanso remunerado, y en su defecto se ordene, de manera inmediata: 1. Al JUZGADO PRIMERO PENAL MUNICIPAL DE FLORENCIA, la concesión de mis vacaciones a partir del 2 de enero de 2024, por haber Demandante: Lina Marcela Cuéllar Gracia Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 18001-23-33-000-2023-00184-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 satisfecho el periodo laboral de 1 año consecutivamente, y tener derecho a vacaciones individuales. 2.
Así mismo, y a efectos de no afectar la prestación del servicio, debido a que para el periodo solicitado el despacho se encuentra en turno de control de garantías a nivel departamental, en atención a la vacancia judicial, solicitó se ordene a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Neiva Huila realizar todas las acciones administrativas necesarias encaminadas a expedir el correspondiente certificado de disponibilidad presupuestal para cubrir las erogaciones que demande el nombramiento de un empleado judicial que me reemplace durante las vacaciones.
PRETENSIONES PRIMERO: Tutelar los derechos fundamentales al trabajo en condiciones dignas y justas, a la igualdad, a la salud y el derecho al descanso remunerado, de LINA MARCELA CUELLAR GRACIA, conforme a los hechos expuestos, vulneración atribuida a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Neiva Huila, por la negativa de disponer de los recursos para el pago del reemplazo en los periodos de vacaciones.
SEGUNDO: Se ordene a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Neiva Huila ejecute, de manera inmediata, todas las acciones administrativas necesarias encaminadas a expedir el correspondiente certificado de disponibilidad presupuestal para cubrir las erogaciones que demande el nombramiento de un empleado judicial que reemplace a LINA MARCELA CUELLAR GRACIA, mientras éste disfruta de su periodo de vacaciones; y una vez expedido y remitido dicho certificado, ORDENAR a la Doctora ELIZABETH CRISTINA ORTEGA VALDERRAMA, en su calidad de JUEZ DEL JUZGADO PRIMERO PENAL MUNICIPAL DE FLORENCIA, o a quien hiciere sus veces, que en el menor tiempo posible, proceda a conceder mediante acto administrativo las vacaciones individuales solicitadas por LINA MARCELA CUELLAR GRACIA, y a efectuar el nombramiento provisional para su reemplazo.
TERCERO: Ordenar al Director Ejecutivo de la Oficina de Administración Judicial Seccional Neiva – Dirección Financiera, o a quien haga sus veces, que cada vez se adelante el trámite pertinente para que se obtenga el Certificado de Disponibilidad Presupuestal, para la persona que me ha de reemplazar durante el disfrute de vacaciones como servidora judicial.
Ello para no incurrir en temeridad, toda vez, que no es posible que cada vez que solicite las vacaciones me las nieguen por no contar con Certificado de Disponibilidad Presupuestal, tenga que acudir a esta acción constitucional por los mismos hechos y derechos.
CUARTO: De acuerdo con el artículo 24 del Decreto 2591 de 1991, me permito solicitar se prevenga a la entidad accionada “para que en ningún caso vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para conceder la tutela, y que, si procediere de modo contrario, será sancionada de acuerdo con lo establecido en el artículo correspondiente de este decreto, todo sin perjuicio de las responsabilidades en que ya hubiere incurrido.
QUINTO: Se ordene el amparo de aquellos derechos fundamentales no invocados como amenazados, violados y/o vulnerados y que Usted, en su función de administrador de la Constitución, pueda establecer como violados, amenazados y/o vulnerado.»1 1.3. Hechos La petición de tutela tuvo como fundamento los siguientes: La señora Cuéllar Gracia relató que fue nombrada en el cargo de escribiente en 1 Trascripción literal del original con posibles errores.
Demandante: Lina Marcela Cuéllar Gracia Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 18001-23-33-000-2023-00184-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 provisionalidad en el Juzgado Primero Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Florencia y que, dentro del régimen de vacaciones individuales, tiene un período causado y no disfrutado, derecho adquirido por haber laborado entre el 3 de octubre de 2022 y el 3 de octubre de 2023.
Indicó que el 21 de noviembre de 2023 presentó solicitud para disfrutar sus vacaciones a partir del 2 de enero de 2024, por lo que la juez Primero Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Florencia acudió ante la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Neiva para que se proveyeran los recursos necesarios para el nombramiento de su reemplazo.
Explicó que dicha petición fue negada por medio del Oficio DESAJNE023-4010 de 14 de diciembre de 2023, con respaldo en que la dirección seccional en mención no estaba facultada para expedir certificados de disponibilidad presupuestal con el propósito de nombrar personal de reemplazo por vacaciones de servidores que fungen como empleados, aunado a que no contaba con la disponibilidad del presupuesto para el año 2024.
Señaló que, en vista de lo anterior, la juez Primero Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Florencia negó su solicitud de vacaciones mediante la Resolución 13 del 14 de diciembre de 2023, al no poder designar a una persona que asuma sus labores. 1.4. Sustento de la vulneración A juicio de la actora, se vulneraron sus derechos fundamentales al trabajo en condiciones dignas y justas, a la igualdad y al descanso remunerado, tras no expedirse el respectivo certificado de disponibilidad presupuestal para nombrar a quien la reemplace durante sus vacaciones.
Puso de presente que no hay alguna persona que pueda ocuparse de sus funciones mientras disfruta de sus vacaciones, dado que cada empleado tiene unas competencias diferentes y específicas, así que su ausencia en el despacho judicial donde trabaja afectaría la prestación del servicio de la administración de justicia. 1.5. Actuación procesal en primera instancia Mediante auto de 19 de diciembre de 2023, el Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Segunda de Decisión, admitió la acción de tutela y ordenó notificar esta decisión a la actora y como demandados al Consejo Superior de la Judicatura, a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Neiva y al Juzgado Primero Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Florencia. Además, dicha autoridad judicial denegó la medida cautelar solicitada por la actora por cuanto no vislumbró que el transcurso normal del trámite que debía adelantarse para proferir la decisión de primera instancia originara un riesgo probable a los derechos objeto de protección o hiciera que el amparo resultara inocuo.
Remitidas las respectivas comunicaciones, se presentaron las siguientes Demandante: Lina Marcela Cuéllar Gracia Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 18001-23-33-000-2023-00184-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 intervenciones: 1.5.1.
Dirección Ejecutiva Seccional de Administración de Justicia de Neiva - Coordinación Administrativa de Florencia La coordinadora del Área de Asistencia Legal de esta seccional solicitó declarar improcedente la tutela, dado que la actora tiene a su alcance el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir el acto mediante el cual se le negó la concesión de las vacaciones, máxime si se tenía en cuenta que no se demostró la existencia de algún perjuicio irremediable.
Destacó que esa entidad no puede expedir el certificado de disponibilidad presupuestal para designar el remplazo de la accionante durante su periodo vacacional, según lo previsto en la Circular PSAC11-44 de 23 de noviembre de 2011, toda vez que esto solo está previsto para aquellas personas que ostentan la calidad de funcionarios y no de empleados, como es el caso de la acá tutelante.
Solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que la llamada a responder por la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados por la actora es el Juzgado Primero Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Florencia, en su calidad de nominador. 1.5.2. Consejo Superior de la Judicatura La magistrada auxiliar de la Oficina de la Presidencia de la entidad solicitó su desvinculación del presente trámite por carecer de legitimación en la causa por pasiva, en atención a que no es la llamada a cumplir las órdenes que se dicten para garantizar la protección de los derechos fundamentales de la accionante, pues ello le corresponderá es a la Dirección Seccional de Administración Judicial de Neiva por tener la aptitud legal. 1.5.3.
El Juzgado Primero Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Florencia, pese a que fue debidamente notificado de la existencia del presente trámite2, no rindió informe. 1.6. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Segunda de Decisión, mediante sentencia de 24 de enero de 20243, amparó los derechos fundamentales al trabajo en condiciones dignas, a la igualdad y al descanso remunerado de la señora Cuéllar Gracia y, en consecuencia, resolvió: « Segundo. Ordenar a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Neiva que en el término de quince (15) días, contados a partir de la notificación de esta sentencia, ejecute todas las acciones administrativas y presupuestales necesarias, tendientes a garantizar el nombramiento de la persona que reemplace a la actora en el disfrute de sus vacaciones, a efectos de que se materialice su derecho al disfrute del descanso remunerado.
Una vez realizado lo anterior, deberá informar a la Juez Primera Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Florencia. 2 Con oficio 14408 de 19 de octubre de 2023. 3 Notificada mediante correo electrónico enviado el mismo día. Demandante: Lina Marcela Cuéllar Gracia Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 18001-23-33-000-2023-00184-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Tercero. Una vez la Juez Primera Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Florencia Caquetá reciba la comunicación proveniente de la Dirección Ejecutiva Seccional de Neiva, procederá dentro del término de cinco (5) días a conceder mediante acto administrativo las vacaciones individuales solicitadas y a efectuar el nombramiento provisional para su reemplazo por los días en que la actora se encuentre disfrutando de aquellas.» Para arribar a dicha decisión, explicó que procedía la acción de tutela de manera excepcional pues, aunque la Resolución 13 del 14 de diciembre de 2023 podría ser demandada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, este resultaría ser ineficaz debido a que lo pretendido por la actora es obtener la protección de su derecho al descanso.
Luego, indicó que los asuntos de índole administrativo no pueden afectar el derecho al goce y disfrute del periodo vacacional que legalmente le asiste a la actora, especialmente si se tenía en cuenta que el descanso constituye una garantía fundamental derivada del derecho al trabajo en condiciones dignas. Consideró que el juzgado accionado no podía fundamentar la negativa del permiso solicitado por la accionante en el principio de continuidad de los servicios públicos para desconocer el derecho al descanso, pues la Ley 270 de 19964 prevé formas efectivas para conciliar los dos intereses involucrados, tales como el encargo o el nombramiento en provisionalidad.
Para finalizar, señaló que la actora no tenía por qué soportar el hecho de que el Consejo Superior de la Judicatura no tuviera regulado el procedimiento que garantice la expedición de los certificados de disponibilidad presupuestal para cubrir los reemplazos de los empleados judiciales que tienen derecho a las vacaciones. 1.7. Impugnación Con escrito enviado por correo electrónico el 25 de enero del año en curso, el coordinador del área de Asistencia Legal del Consejo Seccional de la Judicatura del Caquetá impugnó la providencia de primera instancia y reiteró que la acción de tutela es improcedente al no cumplir el requisito de subsidiariedad, ante la existencia del medio de defensa judicial idóneo para que la actora cuestione la decisión a la que le atribuye la transgresión de sus derechos fundamentales.
Resaltó que a través de este mecanismo constitucional no era procedente ordenar a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Neiva - Coordinación Administrativa de Florencia (Caquetá) que adelante las acciones tendientes a garantizar la provisión de recursos necesarios para que se expida el certificado de disponibilidad presupuestal, toda vez que el régimen no prevé tal privilegio.
Afirmó que la aludida dirección seccional se encuentra imposibilitada para acceder a la pretensión de la accionante, dado que no puede comprometer vigencias futuras y la Coordinación Administrativa de Florencia se limitó a realizar el respectivo traslado de las solicitudes elevadas por la actora, sin que en algún 4 Estatutaria de la Administración de Justicia. Demandante: Lina Marcela Cuéllar Gracia Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 18001-23-33-000-2023-00184-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 momento le negara el disfrute de las vacaciones.
Recalcó que la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Neiva no puede expedir el certificado de disponibilidad presupuestal para que se nombre el remplazo de la accionante durante su periodo vacacional, toda vez que tal asignación únicamente está prevista para aquellas personas que ostentan la calidad de funcionarios, al tenor de lo previsto en la Circular PSAC11-44 de 23 de noviembre de 2011.
Precisó que el acto administrativo antes mencionado fue expedido en cumplimiento a las funciones del Consejo Superior de la Judicatura en cumplimiento de las funciones que le otorgó la Ley 270 de 1996. De modo que está cobijado por la presunción de legalidad y no pueden ser desconocido por el juez de tutela, sino por el juez natural en el marco de un proceso de nulidad simple. 1.8.
Actuación procesal en segunda instancia Estando el expediente al despacho para resolver la impugnación presentada contra el fallo del a quo se advirtió que no se dispuso la vinculación de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Nivel Central, pese a que le asiste un interés en las resultas del presente trámite. Entonces, mediante auto de 7 de febrero de año en curso se ordenó notificarla en calidad de tercero con interés y, de conformidad con el artículo 137 del Código General del Proceso, se le puso en conocimiento la posible configuración de la causal de nulidad prevista en el artículo 133 del mismo código.
Pese a que fue debidamente notificada5, no se pronunció en torno a los reproches expuestos por la accionante. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para conocer de la impugnación presentada por la Coordinación de Asistencia Legal del Consejo Seccional de la Judicatura del Caquetá contra la providencia dictada por el Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Segunda de Decisión, el 24 de enero de 2024, según lo previsto en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 20156, así como en el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019. 2.2.
Cuestión previa Antes de resolver el fondo del asunto, la Sala observa que la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración de Justicia de Neiva - Coordinación Administrativa de Florencia y el Consejo Superior de la Judicatura solicitaron su desvinculación por 5 Mediante oficio enviado el 14 de febrero de 2024, según la constancia visible en el índice 8 de SAMAI. 6 Modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021.
Demandante: Lina Marcela Cuéllar Gracia Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 18001-23-33-000-2023-00184-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 falta de legitimación en la causa por pasiva, sin que ello hubiese sido resuelto por el a quo. Sobre el particular, se advierte que estas peticiones serán denegadas teniendo en cuenta que la vinculación de tales entidades obedeció a que fueron identificadas como las demandadas en la acción constitucional de la referencia, así que más allá de la responsabilidad o no que les asista en este asunto, lo cierto es que era necesario que pudieran ejercer su derecho de defensa y exponer los argumentos que consideraran pertinente. 2.3.
Problema jurídico Corresponde a la Sala verificar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar la decisión proferida en primera instancia, para lo cual se debe analizar si se vulneraron los derechos fundamentales al trabajo en condiciones dignas y justas, a la igualdad y al descanso remunerado de la señora Cuéllar Gracia, tras negarle el disfrute de sus vacaciones.
Para resolver este problema, se observarán los siguientes aspectos: i) generalidades de la acción de tutela y ii) análisis del caso concreto. 2.4. Generalidades de la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política prevé el precepto constitucional según el cual, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los precisos casos que indica el Decreto Ley 2591 de 1991.
Este instrumento de defensa se caracteriza por tener un trámite preferente, ser residual y subsidiario, lo que permite advertir que el ejercicio de esta acción no es absoluto, sino que está limitado por las causales de improcedencia contenidas en el artículo 6.º ibid., entre otros motivos, la relativa a la existencia de otros mecanismos de defensa judicial para garantizar la protección del derecho que se alega amenazado o vulnerado. 2.5.
Caso concreto La señora Cuéllar Gracia solicitó la protección de sus derechos fundamentales invocados, al considerar que fueron vulnerados por cuanto la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Neiva no expidió el respectivo certificado de disponibilidad presupuestal para designar a la persona que la reemplace en el cargo de escribiente durante el tiempo que disfruta de sus vacaciones, razón por la que la juez Primero Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Florencia le negó tal beneficio.
En primera instancia, se concedió el amparo solicitado por la accionante con respaldo en que no era dable restringir el derecho al descanso de la empleada judicial por falta de recursos, pues no es una carga que deba soportar, en especial porque el Consejo superior de la Judicatura no tiene regulado el procedimiento para que se expidan los certificados de disponibilidad presupuestal necesarios Demandante: Lina Marcela Cuéllar Gracia Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 18001-23-33-000-2023-00184-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 para nombrar al reemplazo de los empleados judiciales mientras disfrutan de sus vacaciones.
Además, se indicó que el juzgado en mención no podía fundamentar la negativa del permiso solicitado por la señora Cuéllar Gracia en el principio de continuidad de los servicios públicos para desconocer el derecho al descanso, pues la Ley 270 de 19967 prevé formas efectivas para conciliar los dos intereses involucrados, tales como el encargo o el nombramiento en provisionalidad.
Inconforme con dicha decisión, el coordinador de Asistencia Legal del Consejo Seccional de la Judicatura del Caquetá la impugnó, por cuando la acción de tutela no es el mecanismo procedente para ordenar la expedición del certificado de disponibilidad presupuestal requerido previamente para conceder el periodo vacacional, comoquiera que la actora tiene a su alcance otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz.
Puso de presente que la dirección seccional cuestionada no tenía la posibilidad de acatar lo ordenado por el a quo, en la medida que no era viable que se apropiara del presupuesto de una vigencia futura y solo era dable realizar tal asignación a quienes tengan la condición de funcionarios, bajo los parámetros señalados en la Circular PSAC11-44 de 23 de noviembre de 2011.
De la revisión del material probatorio obrante en el plenario se constató que, en efecto, la titular del despacho en el que trabaja la demandante solicitó a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Neiva el certificado de disponibilidad presupuestal. Sin embargo, mediante Oficio DESAJNE023-4010 de 14 de diciembre de 2023 se le informó que no era dable gestionar recursos presupuestales para reemplazos por vacaciones de empleados judiciales, así: « la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial trae a colación lo establecido por el presidente del Consejo Superior de la Judicatura en la circular PSAC11-44 del 23 de noviembre de 2011 que en el numeral 6° a la letra reza: “6.
El personal titular que pertenece al régimen de vacaciones colectivas no debe solicitar asignación de recursos para atender reemplazos por vacaciones y tanto sus nominadores como los Directores Ejecutivos Seccionales, se abstendrán igualmente de darles trámite por esta vía, excepto cuando la solicitud corresponda a un funcionario judicial, cuya licencia por enfermedad o por maternidad haya coincidido total o parcialmente con el periodo vacacional de este régimen, para lo cual se anexará fotocopia del certificado de incapacidad correspondiente, expedido por la EPS a la cual se encuentre afiliado.” Resaltado fuera de texto.
En vista que la señora Lina Marcela Cuellar [Gracia] no está vinculad[a] en la Rama Judicial en calidad de funcionari[a] judicial, por cuanto el cargo que ocupa actualmente es el de Escribiente Municipal del despacho, y en el entendido que el artículo 125 de la Ley 270 de 1996 clasifica los cargos en funcionarios y Empleados así: “ARTICULO 125.
DE LOS SERVIDORES DE LA RAMA JUDICIAL SEGÚN LA NATURALEZA DE SUS FUNCIONES. Tienen la calidad de funcionarios los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, los Jueces de la República y los Fiscales. Son empleados las demás personas que ocupen cargos en las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos y entidades 7 Estatutaria de la Administración de Justicia. Demandante: Lina Marcela Cuéllar Gracia Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 18001-23-33-000-2023-00184-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 administrativas de la Rama Judicial”.
Por lo anterior, no hay lugar de parte de esta Dirección Ejecutiva Seccional de Administración [J]udicial, a la expedición de un certificado de disponibilidad presupuestal para que sea nombrada una persona en reemplazo del titular del cargo, mientras ésta disfrute de su derecho a las vacaciones, pues la circular 44 lo noviembre de 2011 emitida por el Consejo Superior de la Judicatura, no lo contempla para el caso de empleados.
Adicionalmente, la administración no cuenta con presupuesto 2024, dado que el Ministerio de Hacienda Pública y Crédito, a la fecha no ha expedido el Decreto por medio del cual distribuye el presupuesto General de la Nación para la vigencia 2024, para que la Directora Ejecutiva de Administración Judicial, situé a la Seccional la apropiación para los gastos de funcionamiento para la vigencia 2024, lo que imposibilita aún más atender su solicitud.» Por lo anterior, la juez Primero Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Florencia no le otorgó a la actora permiso para descansar a partir del 2 de enero de 2024, mediante la Resolución 13 de 14 de diciembre de 2023, debido a que el despacho solo cuenta con un secretario, un oficial mayor y un escribiente.
Así que, su ausencia afectaría la prestación del servicio a la administración de justicia. Bajo este contexto, se advierte que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 1388 de la Ley 1437 de 2011, es el mecanismo que se tiene al alcance para controvertir los actos que niegan el disfrute de las vacaciones, dentro del cual se puede solicitar el decreto de las medidas cautelares en los términos de los artículos 229 y 230 ibidem, por lo tanto es, en principio, el juez de lo contencioso administrativo el llamado a dirimir las controversias que de éstos se derivan.
No obstante, la Sección Quinta9 señaló que en ciertos eventos las circunstancias particulares del caso desbordan la eficacia de dicho mecanismo judicial para precaver la eventual vulneración de derechos fundamentales, lo cual torna imperiosa la intervención del juez constitucional como garante de su primacía dentro del ordenamiento jurídico.
La razón de ello se justifica en que, para establecer la procedencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la parte demandante debe indicar que un acto particular y concreto vulnera un derecho subjetivo por incurrir en alguna de las causales de nulidad previstas en el ordenamiento jurídico. En este caso, los argumentos de la actora están dirigidos contra la decisión de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Neiva pues, a su juicio, la negativa de asignar presupuesto para nombrar su reemplazo es la que evita que pueda acceder al disfrute del descanso remunerado. 8 «Nulidad y restablecimiento del derecho.
Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior ». 9 Entre otras, en las sentencias de 21 de abril de 2022, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, rad. 11001-03-15-000-2022-01630-00, 25 de septiembre de 2019, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, rad. 11001-03-15-000-2019-03992-00.
Demandante: Lina Marcela Cuéllar Gracia Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 18001-23-33-000-2023-00184-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Esto, debido a que la concesión de las vacaciones por parte de la juez Primero Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Florencia estaba supeditada al aval de la dirección ejecutiva accionada, el cual debía ser allegado al despacho para proceder a designar el reemplazo.
De modo que las pretensiones de la tutelante están dirigidas específicamente a que se ordene a dicha entidad realizar las diligencias necesarias para la apropiación de las partidas presupuestales correspondientes para la designación de su reemplazo y emitir el respectivo certificado de disponibilidad presupuestal. Entonces, no se puede colegir que lo pretendido por la accionante sea atacar la legalidad del acto administrativo por medio del cual su nominador se abstuvo de concederle las vacaciones, presupuesto indispensable para la procedencia de la pretensión del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Quiere ello decir que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho carecería de la idoneidad suficiente, dado que no le ofrecería a la tutelante una solución a sus pretensiones, razón suficiente para que este juez constitucional sea competente para conocer el fondo de esta controversia. Ahora bien, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Neiva expidió el Oficio DESAJNE023-4010 de 14 de diciembre de 2023, en el que señaló que no era posible atender la solicitud relacionada con los recursos necesarios para que la actora disfrutara de sus vacaciones en el año 2024, pues el presupuesto requerido era de una vigencia futura.
Además, mencionó que en la Circular PSAC11-44 de 23 de noviembre de 2011 se reguló la asignación de los recursos para la concesión del derecho al descanso de los funcionarios judiciales que pertenezcan al régimen de vacaciones individuales y, comoquiera que la accionante ostenta la condición de empleada judicial, no era dable expedir el certificado de disponibilidad presupuestal.
Al respecto, la Sala advierte que el descanso debe entenderse como uno de los derechos fundamentales del trabajador y constituye una condición mínima que ofrece la posibilidad de que el empleado renueve la fuerza tanto intelectual como física, para así proteger su salud y fortalecer su dedicación para el desarrollo de sus actividades.
Es por esto que, impedir el goce del mencionado derecho con fundamento en restricciones administrativas, no es una carga que la señora Cuéllar Gracia deba soportar, pues jurisprudencial y legalmente se ha considerado que las vacaciones constituyen una prerrogativa que tienen todos los empleados, por lo que no puede ser trasgredido en función del servicio.
Tan es así, que esta corporación ha amparado el derecho fundamental al descanso en acciones de tutela con similares supuestos fácticos.10 Según se tiene, la accionante busca que se garantice el goce o disfrute material 10 Consultar, entre otras, las sentencias de 2 de noviembre de 2023, M.P. Omar Joaquín Barreto Suárez, rad. 11001-03-15-000-2023-05393-00, 19 de octubre de 2023, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, rad. 11001-03-15-000-2023-05130-00 y 3 de agosto de 2023, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil, rad. 11001-03-15-000-2023-03463-00.
Demandante: Lina Marcela Cuéllar Gracia Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 18001-23-33-000-2023-00184-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 del periodo al que tiene derecho por concepto de vacaciones que, por razones de presupuesto y necesidad del servicio, no se ha materializado.
Sin embargo, los argumentos de la necesidad del servicio y la omisión de la dirección seccional accionada de autorizar el rubro presupuestal correspondiente no son suficientes para desconocer el disfrute de tal derecho. Lo anterior, teniendo en cuenta que el carácter fundamental de dicha garantía fue reconocido por la Corte Constitucional, sin que sea válido oponer trabas administrativas que afecten el núcleo fundamental de esta garantía. En concordancia con lo anterior, la Organización Internacional del Trabajo estableció11 que «se considerará nulo todo acuerdo que implique el abandono del derecho a vacaciones anuales pagadas o la renuncia a las mismas».
En efecto, la Sala no desconoce la necesidad del servicio que apremiaría al Juzgado Primero Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Florencia ante la ausencia de la actora, por lo que resulta necesario que la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Neiva provea las medidas necesarias para que dicha corporación pueda cumplir con sus funciones, sin que ello implique que sus servidores no puedan disfrutar del derecho a las vacaciones, una vez cumplan con los requisitos legales para acceder a las mismas.
En otras palabras, la dirección ejecutiva cuestionada no puede alegar impedimentos de tipo administrativo a la accionante que le impidan ejercer sus derechos fundamentales, máxime cuando escapa del resorte de la señora Cuéllar Gracia el encontrar las medidas de orden presupuestal u organizacional para proveer el reemplazo del cargo en su ausencia temporal.
Negar el derecho al disfrute de las vacaciones por cuenta de limitaciones de carácter administrativo, no es una carga que deba soportar un servidor judicial, si se tiene en cuenta que en la misma Circular PSAC11-44 de 23 de noviembre de 2011, expedida por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, se exige solo al interesado reportar ante el Consejo Seccional la correspondiente programación de vacaciones, para que sea incluido en los turnos. En ese sentido, una vez cumplido el tiempo de servicios para acceder al disfrute del derecho, el empleado debe comunicar al nominador sobre la programación de las vacaciones, sin que deba resolver problemas de tipo presupuestal o administrativo, para poder acceder al descanso remunerado.
Es decir, la administración no puede trasladar en ellos su propia función. En consecuencia, es evidente que sí existe una vulneración de los derechos fundamentales de la tutelante, que proviene de la omisión de expedir el certificado de disponibilidad presupuestal para el nombramiento de un reemplazo, por parte de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Neiva.
De otro lado, se tiene que la Presidencia de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura profirió la Circular PSAC-0589 de 18 de noviembre de 11 Convenio 52 de la OIT, aprobado mediante la Ley 54 de 1962 y ratificado por Colombia el 7 de junio de 1963. Demandante: Lina Marcela Cuéllar Gracia Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 18001-23-33-000-2023-00184-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 2005, cuyo asunto fue la «asignación de recursos para reemplazos por vacaciones del personal titular en los despachos judiciales, excepto los juzgados del sistema penal acusatorio».
A su vez, en la Circular 44 de 12 de mayo de 2005 se estableció el procedimiento para la programación de vacaciones individuales de los servidores judiciales del Sistema Penal Acusatorio. No obstante, el 23 de noviembre de 2013, el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa expidió la Circular PSAC11-44, que señaló de manera expresa la derogatoria de lo establecido en las referidas circulares: « para efectos de no incluir condicionamientos para el nombramiento de reemplazos en provisionalidad de los funcionarios judiciales, que se encuentran sujetos al régimen de vacaciones individuales cuando pretendan hacer uso de este derecho, para lo cual deberán seguir el procedimiento [que] aquí se señala y que permitirá gestionar los recursos para el nombramiento en provisionalidad de los reemplazos, cuando haya lugar a ello».
Ahora, si bien dicha circular está dirigida a los nominadores de la Rama Judicial (jueces y magistrados) y a los directores seccionales de Administración Judicial, su asunto trata de «vacaciones de los funcionarios judiciales del Régimen de Vacaciones Individuales». Entonces, no dispuso el procedimiento que debía realizarse para la solicitud de reemplazos por vacaciones del personal de los demás despachos.
Aun cuando la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura emitió una circular en la que señaló directrices dirigidas a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del país atinentes a la programación de vacaciones de los funcionarios judiciales y la expedición del certificado de disponibilidad presupuestal para garantizar los reemplazos, la omisión de establecer un procedimiento para el efecto no puede servir de fundamento para desconocer el derecho al descanso.
Es claro entonces que, salvo las excepciones legales, todo empleado público tiene derecho a disfrutar de descanso remunerado, por cada año de servicios prestado en cualquiera de las entidades del Estado, según lo previsto en los artículos 8º de los Decretos 3135 de 1968 y 1045 de 1978. En cuanto a los servidores judiciales, las vacaciones se encuentran establecidas en el artículo 146 de la Ley 270 de 1996, así que los empleados de los Juzgados Penales Municipales pertenecen al régimen de vacaciones individuales, que deben ser concedidas por el respectivo nominador, según las necesidades del servicio, por el término de 22 días continuos por cada año de servicios.
Por lo tanto, no son de recibo los argumentos expuestos por la entidad impugnante, pues el hecho de no realizar la apropiación presupuestal impide que se pueda designar un reemplazo en el cargo que ocupa la actora durante el período de las vacaciones, circunstancia de índole administrativa que no está obligada a soportar. Además, los recursos para expedir el certificado de disponibilidad presupuestal ya no pertenecen a una vigencia futura, pues el 1º de enero de 2024 inició el año Demandante: Lina Marcela Cuéllar Gracia Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 18001-23-33-000-2023-00184-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 fiscal12.
Entonces, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Neiva puede adelantar las gestiones pertinentes para que la accionante pueda acceder a sus vacaciones. Cabe aclarar que esto lo debe realizar ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Nivel Central, tras ser la entidad encargada de proveer los fondos necesarios para que las direcciones ejecutivas seccionales expidan los certificados de disponibilidad presupuestal requeridos para el nombramiento de los reemplazos durante las vacaciones de los empleados de la Rama Judicial.
Así las cosas, se confirmará la decisión de primera instancia que accedió al amparo solicitado por la actora, al coincidir con el a quo en que se vulneraron sus derechos fundamentales al trabajo en condiciones dignas, a la igualdad y al descanso remunerado. Además, se modificarán las órdenes impartidas para incluir a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Nivel Central en el trámite que se deberá surtir, así: i) Ordenar a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Neiva que, en un plazo de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de la presente providencia, si aún no lo hubiere hecho, solicite a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Nivel Central (Unidad de Planeación o a la dependencia que corresponda), la provisión de los recursos necesarios para que el Juzgado Primero Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Florencia adopte las medidas que se requieren para que la señora Cuéllar Gracia goce de sus vacaciones.
La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Nivel Central dispondrá de cinco (5) días hábiles, contados a partir de la solicitud que realice el director seccional, para proveer los mencionados recursos. ii) Una vez la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Nivel Central otorgue los recursos solicitados por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Neiva, esta última entidad le deberá comunicar al Juzgado Primero Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Florencia quien a su vez deberá, en un término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de dicha comunicación, adoptar las medidas que correspondan para que la actora pueda gozar de su derecho al descanso, sin que se vea afectada la prestación del servicio de administración de justicia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Deniéganse las solicitudes de desvinculación propuestas por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración de Justicia de Neiva - Coordinación Administrativa de Florencia y el Consejo Superior de la Judicatura.
SEGUNDO: Confírmase la sentencia de 24 de enero de 2024 proferida por el 12 En el artículo 14 del Decreto 111 de 1996 se prevé: «[e]l año fiscal comienza el 1 de enero y termina el 31 de diciembre de cada año.» Demandante: Lina Marcela Cuéllar Gracia Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 18001-23-33-000-2023-00184-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Segunda de Decisión, mediante la cual se concedió el amparo solicitado por la señora Lina Marcela Cuéllar Gracia.
TERCERO: Modifícanse las órdenes impartidas por el Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Segunda de Decisión en la sentencia de 24 de enero de 2024, en el siguiente sentido: «i) Ordenar a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Neiva que, en un plazo de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de la presente providencia, si aún no lo hubiere hecho, solicite a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Nivel Central (Unidad de Planeación o a la dependencia que corresponda), la provisión de los recursos necesarios para que el Juzgado Primero Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Florencia adopte las medidas que se requieren para que la señora Cuéllar Gracia goce de sus vacaciones.
La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Nivel Central dispondrá de cinco (5) días hábiles, contados a partir de la solicitud que realice el director seccional, para proveer los mencionados recursos. ii) Una vez la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Nivel Central otorgue los recursos solicitados por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Neiva, esta última entidad le deberá comunicar al Juzgado Primero Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Florencia quien a su vez deberá, en un término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de dicha comunicación, adoptar las medidas que correspondan para que la actora pueda gozar de su derecho al descanso, sin que se vea afectada la prestación del servicio de administración de justicia.» CUARTO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
QUINTO: Dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»